Actualités. Rapport du Conseil fédéral à l attention de l Assemblée fédérale sur l avenir du 2ème pilier HISTORIQUE DU SYSTÈME DES TROIS PILIERS

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1 S O M M A I R E : L OFAS a publié le «Rapport du Conseil fédéral à l attention de l Assemblée fédérale sur l avenir du 2ème pilier». Nous vous offrons ici un résumé de ce rapport dont l original compte quelques 171 pages. Cette synthèse a été réalisée par Monsieur Michel Dérobert, membre du Conseil de la Fondation de prévoyance de Lombard Odier & Cie. Nous le remercions, ainsi que la Fondation dont il est membre, d en avoir autorisé la reproduction à votre attention. Actuaires & Associés SA N O 2 - F É V R I E R Rapport du Conseil fédéral à l attention de l Assemblée fédérale sur l avenir du 2ème pilier La planification de ce rapport a été entreprise au lendemain de la votation du 7 mars 2010, sur le projet d adaptation du taux de conversion minimal dans la prévoyance professionnelle, qui avait été rejeté par 72,7% des votants. Ce document de 171 pages vise à identifier les enjeux et à esquisser des pistes de solutions dans le cadre du système en vigueur. Il faut signaler d emblée que la Commission LPP est le véritable auteur de ce rapport, soumis ensuite au Conseil fédéral et approuvé par ce dernier. Bien entendu, cette commission, dont les membres proviennent d horizons divers, n a pas pu souscrire à toutes les suggestions émises en son sein. C est pourquoi le rapport présente, pour la multitude de sujets abordés, toutes les pistes possibles et indique si la Commission LPP les considère comme des options envisageables ou non. Actualités Le Conseil fédéral rappelle qu une large concertation est nécessaire dans le but de consolider sans retard l avenir du 2ème pilier. HISTORIQUE DU SYSTÈME DES TROIS PILIERS L introduction revient sur l historique et décrit le système des trois piliers ainsi que le fonctionnement général de la prévoyance professionnelle, qui est fondée sur un lien étroit entre employeurs et employés. Elle se livre à une comparaison internationale, souligne la diversité des caisses de pension et esquisse le fonctionnement de la LPP en tant que loi cadre. Le Conseil fédéral propose aussi de classer diverses interventions parlementaires portant sur des questions traitées dans ce rapport. RÔLE DE LA PRÉVOYANCE PROFESSIONNELLE DANS LE SYSTÈME DES TROIS PILIERS Le rapport relève que, dans bien des cas, il n est pas possible d atteindre l objectif constitutionnel d un taux de remplacement du revenu d environ 60% grâce aux rentes combinées de l AVS et de la prévoyance professionnelle. On songe, par exemple à l accès limité à la prévoyance pour certains salariés à bas revenu ou à l absence d assujettissement obligatoire des indépendants. Parfois, ce taux de remplacement n est pas atteint pour d autres raisons : lorsque des prestations de sortie ont été perçues en espèces par

2 P A G E 2 «Il est relevé du reste que ce ne sont ni les caisses de pensions les plus grandes ni les plus petites qui réalisent les meilleurs rendements» des salariés devenus indépendants, en cas de retrait anticipé des prestations en vue de l acquisition du logement, en cas de versement de la prestation vieillesse sous forme de capital ou encore pour cause de départ anticipé à la retraite. Sans aborder toutes les propositions évoquées dans ce contexte, on relèvera que la Commission LPP a pris position sur deux points intéressants : s agissant des versements en capital, elle est d avis qu ils devraient être limités à la part sur-obligatoire de l avoir vieillesse (voire même n être autorisés que pour une partie de cette dernière) ; concernant l âge minimal du départ en retraite, le rapport souligne que la limite actuelle de 58 ans fait peu de cas du vieillissement de la population et qu elle tend pour le surplus à renforcer les incitations à abuser des possibilités d optimisation fiscale ; pour autant, la Commission LPP ne juge pas envisageable le relèvement à 60 ans de cet âge minimal. LE PAYSAGE SUISSE DES CAISSES DE PENSION A fin 2009, la Suisse ne comptait pas moins de 2351 institutions de prévoyance, une diversité qui s explique par des raisons historiques. On constate cependant, depuis plusieurs années, un processus de concentration résultant, d une part, de la vague de fusions d entreprises et, d autre part, de l augmentation des charges administratives et financières liées à la gestion des caisses de pension autonomes, charges qui deviennent trop lourdes pour beaucoup de PME. Dans ces conditions, certains se demandent si la fragmentation de ce paysage des caisses de pension se justifie encore. Deux solutions théoriques sont évoquées à ce sujet : la création d une caisse unique (sic!) ou la définition d une taille minimum pour les institutions de prévoyance (donc une concentration forcée du secteur). La Commission LPP estime que ni l une ni l autre de ces solutions n est envisageable en pratique. Il est relevé du reste que ce ne sont ni les caisses de pension les plus grandes ni les plus petites qui réalisent les meilleurs rendements, ce qui plaide en faveur des institutions de taille moyenne. La charge représentée par les frais de gestion de fortune pour les petites institutions n en est pas moins un des problèmes à part entière. POSSIBILITÉ DE LAISSER À L ASSURÉ LE LIBRE CHOIX DE SA CAISSE DE PEN- SION Cette question focalise régulièrement l attention, notamment lorsque la prévoyance professionnelle fait l objet de critiques voire de remises en question. Le Conseil fédéral revient ici sur deux études publiées en 2002 qui concluaient que les paramètres de la prévoyance professionnelle en Suisse sont sources de distorsions (sous la forme de promesses de prestations trop élevées par rapport aux risques des placements, via la prescription erronée d un taux d intérêt minimal ou d autres interventions étatiques inappropriées, la prise en compte insuffisante du vieillissement de la population, etc.). Ces études plaidaient pour une réforme en profondeur du système, pour l introduction de plus de concurrence entre les institutions de prévoyance et pour le libre choix du produit de prévoyance par les assurés (impliquant la rupture du lien existant entre la prévoyance et l employeur). Par la suite, des études de faisabilité ont été réalisées sur mandat de l OFAS, études dont les résultats sont résumés dans le rapport. A C T U A L I T É S N O 2 - F É V R I E R

3 N O 2 - F É V R I E R P A G E 3 Sur ce point, les conclusions de la Commission LPP tiennent en peu de mots : l introduction d un libre choix n est pas considérée comme une option envisageable ; le statu quo est jugé bien préférable, même s il peut être perçu comme une solution plutôt conservatrice, susceptible de figer les structures. Mais ses inconvénients sont considérés comme supportables par rapport à ceux qu entrainerait une refonte totale du système. En particulier, la rupture du lien entre la prévoyance et l employeur est jugée négativement : elle provoquerait une baisse du niveau des prestations, l employeur n étant plus préoccupé par son image dans ce domaine. LA PARITÉ AU SEIN DES CON- SEILS DE FONDATION ET LES CONFLITS D INTÉRÊTS Le rapport relève qu il existe deux types de conflits d intérêts : ils peuvent être généraux et abstraits (et découler de l organisation de l institution de prévoyance) ou encore individuels et concrets (et liés à des actes juridiques particuliers). La réforme structurelle de la prévoyance professionnelle s est penchée sur cette problématique et apporté des réponses. En outre, eu égard aux pistes de solutions qui prévoient une extension des possibilités de participation des rentiers aux mesures d assainissement, il faut examiner s il y aurait pas lieu d accorder à ces derniers un droit de codécision approprié. Le rapport souligne en revanche que la gestion paritaire fonctionne bien dans les institutions de prévoyance d entreprise. Il se concentre par conséquent sur les grandes institutions collectives de prévoyance des assureurs, comptant plusieurs employeurs affiliés. LES DISPOSITIONS DE PLACE- MENTS DANS LA PRÉ- VOYANCE, LES RISQUES DE PLACEMENT ET LE SYSTÈME DE CAPITALISATION Les risques des placements et le potentiel de rendement jouent un rôle considérable dans la prévoyance professionnelle. La question se pose de savoir si les institutions de prévoyance devraient être soumises à des tests de solvabilité plus stricts, à l instar des assurances-vie. Il faut aussi examiner si les dispositions actuelles en matière de placements sont adéquates et si la crise financière a changé la donne. Le lien indissociable qui existe entre risque et rendement est aussi mentionné dans ce contexte. Pour le Conseil fédéral, il convient d effectuer un examen critique des dispositions en matière de placement concernant, notamment la réglementation des produits structurés et des asset backed securities 1 émises par des entités ad hoc. Il en va de même du securities lending 2 et de la part de la fortune que les institutions de prévoyance peuvent investir dans l immobilier et les placements alternatifs. «Le rapport souligne ( ) que la gestion paritaire fonctionne bien dans les institutions de prévoyance d entreprise» Le Conseil fédéral estime que les problèmes posés par l organisation des élections dans les grandes institutions collectives, en raison du très grand nombre d affiliations et d assurés, doivent encore être corrigés.

4 P A G E 4 Le Conseil fédéral en conclut que, «par sa stabilité, le système des trois piliers pourrait donner à la Suisse un avantage capital par rapport à de nombreux autres pays ces prochaines années» Il est jugé nécessaire d évaluer la contribution de ces derniers dans un portefeuille de caisse de pension et de se poser la question de savoir si la réglementation actuelle plutôt souple se justifie au vu des risques associés à ce type de placements. Le rapport fait explicitement référence aux débats politiques entourant cette classe d actifs. Trois problèmes spécifiques sont analysés plus en détail. En premier lieu, il est suggéré de traiter différemment, dans le cadre de l OPP 2, les créances cédées à des sociétés de portage (en particulier les créances synthétiques ou restructurées) des créances classiques libellées en un montant fixe. Deuxièmement, il est suggéré de réglementer les prêts de valeurs mobilières et les mises en pension (repo 3 ). Troisièmement, un long passage est consacré aux limites fixées pour les placements immobiliers et alternatifs. Le rapport évoque les multiples formes de placements alternatifs et s attarde sur leurs performances (fluctuantes), leurs risques (importants) ainsi que leurs coûts (élevés). En résumé, la critique l emporte largement sur la louange. Le rapport laisse d ailleurs entrevoir que la limite des placements alternatifs pourrait être abaissée voire supprimée alors que celle des placements immobiliers pourrait être relevée (tout en précisant qu il faudrait éviter de le faire au mauvais moment ). On relèvera tout de même que la Commission LPP n estime pas qu une adaptation des limites des placements soit une option. Depuis dix ans, les rendements des capitaux ne répondent plus aux besoins des institutions de prévoyance. Ceci pose des problèmes aux caisses ayant peu de réserves. Et cette situation ne devrait pas changer dans un avenir proche. Pourtant, malgré les défis qui se posent aujourd hui dans le domaine des placements, la capitalisation reste, aux yeux du Conseil fédéral, un complément idéal à la répartition. Dans les sociétés vieillissantes, les Etats qui ont mis en place un processus de capitalisation solide devraient se défendre beaucoup mieux que ceux qui financent les rentes par répartition. Le Conseil fédéral en conclut que, «par sa stabilité, le système des trois piliers pourrait donner à la Suisse un avantage capital par rapport à de nombreux autres pays ces prochaines années». LA SOLVABILITÉ ET LES RÉSERVES DE FLUCTUA- TION DE VALEUR La solvabilité est déterminée par la capacité de l institution de prévoyance à remplir ses engagements vis-à-vis de ses assurés. Cette notion ne peut pas être associée de manière générale et univoque à un taux de couverture déterminé : les différentes institutions de prévoyances font face à des situations trop variées. De plus, elles disposent d un potentiel d assainissement plus élevé que les compagnies d assurances privées. Elles peuvent demander aux employeurs, aux salariés, voire même (dans une moindre mesure) aux rentiers de participer à un assainissement. Enfin, les risques systémiques (lorsqu une institution peut mettre d autres institutions en péril) sont largement absents dans ce secteur. Il serait donc excessif de prévoir des mesures aussi strictes que celles du Test A C T U A L I T É S N O 2 - F É V R I E R

5 N O 2 - F É V R I E R P A G E 5 suisse de solvabilité (SST) appliqué pour les assureurs-vie. Au demeurant, il appartiendra à la nouvelle Commission de haute surveillance instaurée par la réforme structurelle de développer des standards dans ce domaine. Il n en reste pas moins que l évolution démographique, biométrique et économique fait apparaître de nombreux risques. Il incombe aux institutions elles-mêmes de s en prémunir en constituant des réserves pour garantir sa solvabilité. Cela dit, il est difficile de concilier la constitution de telles réserves avec la rémunération des avoirs d épargne des assurés. Le plus urgent, selon le Conseil fédéral, est de fixer une méthode uniforme et obligatoire pour déterminer la valeur cible des réserves de fluctuation de valeur pour les institutions collectives et communes autonomes, car celles-ci se font mutuellement concurrence. Il convient d éviter que cette concurrence ait une incidence négative sur leur sécurité financière. Il faut par ailleurs déterminer dans quelle mesure une institution n ayant pas constitué suffisamment de réserves de fluctuation de valeur peut améliorer les prestations servies. S agissant des solutions, le premier problème analysé concerne la méthode pour calculer la réserve de fluctuation de valeur. Les solutions que la Commission LPP juge envisageables sont : imposer une méthode uniforme, applicable par les institutions collectives autonomes et partiellement autonomes ; traiter de manière actuarielle la réserve de fluctuation de valeur et rendre facultative la présentation du taux de couverture économique. Le second problème examiné porte sur la question qui se pose aux institutions de prévoyance qui, après de longues phases d assainissement, souhaitent que leurs assurés bénéficient de la reprise des marchés alors qu elles n ont pas encore reconstitué leurs réserves de fluctuation. Le rapport pose la question de savoir s il serait envisageable d interdire les améliorations de prestations lorsque la réserve de fluctuation de valeur n a pas été entièrement constituée, mais la Commission LPP estime que cette solution ne constitue pas une option. L ASSURANCE COMPLÈTE ET DE LA QUOTE-PART MINIMUM Il est ici question de la prévoyance professionnelle offerte par les assureurs-vie (surveillés par la FINMA) aux salariés de très nombreuses PME. Notons que le nombre d assureurs-vie qui offrent encore ce type de prestation s est considérablement réduit (8 en 2011). Il n est pas nécessaire d entrer dans les détails des considérations concernant ce secteur, aussi important soit-il pour la prévoyance professionnelle en Suisse, car elles n ont pas d incidence concrète pour la fondation de prévoyance d une entreprise qui n entend pas recourir à ce type de service. LE TAUX DE CONVERSION MINIMAL Le taux de conversion minimal est utilisé pour calculer le montant de la rente de la prévoyance professionnelle dans les systèmes fondés sur la primauté des cotisations. Il est rappelé qu un tel taux n existe que pour la partie obligatoire de l assurance. Il se situe à environ 6,9% et passera à 6,8% en Les caisses de pension peuvent appliquer d autres taux de conversion, à condition que le montant de la rente minimale LPP soit atteint (principe de l imputation). Cela dit, même si le nombre de caisses de pension qui offrent des prestations excédant le minimum LPP est élevé, la problématique du taux de conversion minimal concerne une partie non négligeable des assurés actifs (au moins un sur sept, mais probablement deux ou trois fois plus), essentiellement assurés auprès des assureurs-vie. Il est rappelé que, pour savoir si le taux de conversion est approprié, on doit tenir «Les caisses de pension peuvent appliquer d autres taux de conversion, à condition que le montant de la rente minimale LPP soit atteint (principe de l imputation)»

6 P A G E 6 compte de deux facteurs principaux: l espérance de vie au moment du départ à la retraite et le rendement attendu sur le capital restant lors de la phase de consommation de celui-ci. Le rapport décrit en détail l allongement continuel de l espérance de vie en Suisse ainsi que la baisse, au cours de ces préserver sur le long terme une marge de sécurité raisonnable. La Chambre suisse des actuaires-conseils a établi une directive à ce sujet ( directivestechniques) tenant compte de la performance moyenne des marchés et du rendement des obligations à 10 ans de la Confédération, moins la marge de sécurité précitée. Le Le rapport pose ensuite la question de l adaptation du taux de conversion minimal. Comme indiqué plus haut, la réduction proposée de ce taux à 6,4% a été massivement rejetée en votation populaire, le 7 mars Quelles que soient les raisons ayant motivé ce rejet, le Conseil fédéral estime qu une telle réduction reste nécessaire. L augmentation de l espérance de vie et les rendements trop bas des capitaux font en sorte que les prestations promises aujourd hui par les institutions de prévoyance à la limite de l assurance minimale selon la LPP sont trop élevées. Ce déséquilibre devra être comblé, soit par une hausse des cotisations, soit par des mesures d assainissement, soit d une autre manière. «Avec le taux de conversion minimal actuel, on estime à environ 600 millions de francs la somme non financée qui devra ainsi être versée d une manière ou d une autre durant ces prochaines années» dernières années, du rendement des capitaux à faible risque. Il rappelle que les institutions de prévoyance se fondent sur un taux d intérêt technique qui doit être fixé à un niveau inférieur à celui du rendement attendu, afin de taux de référence calculé selon cette formule était de 3,5% à fin Si le taux technique de l institution de prévoyance dépasse de plus de 0,25% le taux de référence, l expert devra, selon cette directive, le justifier. Avec le taux de conversion minimal actuel, on estime à environ 600 millions de francs la somme non financée qui devra ainsi être versée d une manière ou d une autre durant ces prochaines années. Ceci provoque une redistribution absolument pas souhaitée des assurés actifs vers les retraités ou de l avoir vieillesse sur-obligatoire vers l avoir vieillesse obligatoire. Il est aussi mentionné qu un taux de conversion minimal trop élevé a tendance à inciter les caisses de pension à adopter une stratégie de placement trop risquée, dans l espoir d obtenir de meilleurs rendements. Elles n en sont que plus vulnérables en cas de A C T U A L I T É S N O 2 - F É V R I E R

7 N O 2 - F É V R I E R P A G E 7 conjoncture économique défavorable. darité) devra être temporairement prévu. jugeant qu une telle mesure serait mal acceptée. Enfin, le caractère douloureux, notamment pour les assurés, des mesures d assainissement (versements à fonds perdus, non crédités à l avoir de vieillesse) est également évoqué dans ce contexte. Le Conseil fédéral vise principalement à rétablir un équilibre entre les prestations promises et le financement perçu sous forme de cotisations. Il s agit de maintenir les prestations de la prévoyance professionnelle à leur niveau nominal actuel et l objectif constitutionnel des 1er et 2e piliers (assurer ensemble près des 60% du dernier revenu brut) ne doit pas être remis en cause. Mais dans un système de capitalisation, une modification du financement n apporte ses fruits qu après de nombreuses années. C est pourquoi une démarche en trois temps est préconisée : régler sans tarder la fixation du taux de conversion minimal ; mettre en place, aussi sans tarder, des mesures d accompagnement destinées à permettre le maintien de la valeur nominale des prestations (dès 2022) ; De nombreuses solutions sont proposées pour régler ces trois points. S agissant du taux de conversion minimal, le Conseil fédéral pense que le taux de 6,4%, pourtant rejeté par la population, risque de bientôt se révéler trop élevé. Dans ces conditions, il se demande s il ne serait pas préférable de renoncer à fixer dans la loi ce taux minimal. La Commission LPP plaide, d une part, pour que ce taux soit adapté et, d autre part, qu il ne soit plus fixé par la loi : le Conseil fédéral ou l organe suprême de l institution de prévoyance pourraient se voir attribuer cette compétence. Elle part aussi de l idée que le relèvement de l âge de la retraite est une option possible. En revanche, elle n est pas favorable à l idée de fixer dans la loi un taux de conversion minimal à un niveau relativement bas en mettant en place un système de suppléments de rente variables, S agissant du maintien de la valeur nominale des prestations grâce à des mesures d accompagnement, la Commission LPP juge envisageable d abaisser la déduction de coordination LPP, ce qui aurait pour effet d augmenter les cotisations à verser dans le 2e pilier. Actuellement, le montant de coordination est fixé à 7/8 du montant de la rente AVS. Il pourrait passer à 3/4 de celui-ci, voire à 5/8. Un relèvement des taux de bonification de vieillesse LPP est aussi une solution théoriquement possible, car elle renforcerait le processus d épargne, mais ses effets ne se feraient sentir qu à long terme. Enfin, les mesures destinées à maintenir le niveau des prestations pendant une période transitoire sont évaluées. Une option consistant à prévoir une compensation au moyen du 1er pilier est longuement décrite et chiffrée, mais la Commission LPP ne la considère pas comme envisageable. S agissant du taux de conversion minimal, le Conseil fédéral pense que le taux de 6,4%, pourtant rejeté par la population, risque de bientôt se révéler trop élevé. enfin prévoir une période transitoire durant laquelle les prestations des nouveaux rentiers ne seront pas affectées par la réduction du taux de conversion minimal mais pour laquelle un système de financement ne relevant pas de la capitalisation (c est-à-dire supposant certaines formes de soli-

8 Une seconde solution, fondée sur une compensation au moyen du 2e pilier, est jugée moins irréaliste à condition qu elle s appuie sur un pool, sur le modèle de ce que fait actuellement le Fonds de garantie pour les institutions de prévoyance avec une structure d âge défavorable (et en utilisant les compétences dudit Fonds de garantie). Les cotisations à ce dernier n en seraient apparemment pas trop affectées. LE TAUX D INTÉRÊT TECHNIQUE Selon les analyses effectuées sur le taux de conversion minimal, le Conseil fédéral estime que la valeur du taux d intérêt technique serait aujourd hui plutôt de 3,5% que de 4%, comme on l avait supposé lors de la mise en vigueur de l art. 8 OLP (qui fixe la marge de ce taux entre 3,5% et 4,5%, taux appliqué aux plans en primauté des prestations). Entre les deux options consistant, soit à élargir cette marge, soit à abroger l art. 8 OLP, la Commission LPP opte pour la seconde. Michel Y. Dérobert La suite de ce résumé sera reproduit dans un numéro à paraître prochainement. 1 Les asset backed security sont des valeurs mobilières (titres de créances) adossées fréquemment à des opérations de titrisation ayant pour sous-jacent des actifs qui sont le plus souvent des crédits. Les opérations admises peuvent être aussi bien des prêts hypothécaires, des prêts automobiles mais aussi des paiements par carte de crédit. Les asset backed security sont émis sur le marché des capitaux et sont négociables entre les investisseurs. 2 Le principe de prêt de titres permet à prêteur disposant de participations cotées, d'améliorer la rentabilité de ses produits financiers en les confiants à d autres investisseurs. Ils les utilisent pour réaliser des opérations à terme, reversant la rémunération des titres et une prime d'emprunt au propriétaire d'origine. Aucun échange de liquidité n'est réalisé pendant l'opération. Le surcroît de rentabilité provient donc de la rémunération des risques de défaillance des investisseurs qui empruntent les titres. 3 la mise en pension (repo) est un acte juridique par lequel une partie (le cédant) transfère contre paiement la propriété de valeurs mobilières à une autre partie (le preneur), à charge pour celui-ci de rendre à l échéance et contre paiement autant de valeurs mobilières de même genre et de même qualité et de verser au cédant les revenus échus pendant la durée de l opération; le cédant supporte le risque de marché des valeurs mobilières pendant toute la durée de l opération. Route de Chancy 59 Case postale Petit-Lancy 1 Téléphone Fax info@actuairesassocies.ch Vous souhaitez vous abonner à cette lettre d information? Envoyez-nous votre demande à l adresse ci-dessus. Vous souhaitez nous faire part de votre «Humeur» sur un sujet particulier? Faites-nous parvenir votre texte (au maximum 200 mots) à l adresse cidessus. Nous nous réservons le droit de ne pas publier des textes qui ne correspondent pas à l éthique que nos lecteurs attendent Actuaires & Associés SA. Reproduction autorisée de tout ou partie de cette lettre d information uniquement avec mention de la source. Michel Y. Dérobert est diplômé de l Université de St-Gall (Gestion d entreprise). Il a occupé diverses positions dans le secteur bancaire et financier à Genève et à Londres avant de rejoindre le Vorort de l Union Suisse du Commerce et de l Industrie (aujourd hui economiesuisse) à Zurich en De 1990 à 2010, il a dirigé le Groupement des Banquiers Privés Genevois. Depuis 1992, il est le Secrétaire général de l Association des Banquiers Privés Suisses. Il est également Secrétaire général du Groupement des Banquiers Privés Genevois. De 1990 à 1997, il a exercé le rôle de conseiller auprès de l Instance d admission de la Bourse suisse sur des sujets relatifs à la transparence financière des sociétés cotées. A cette époque, il a participé aux développements de l IOSCO dans ce domaine en tant que représentant de la Suisse. Parmi ses nombreux centres d intérêt, la prévoyance professionnelle occupe une place de choix. Il est représentant employeur auprès de la Fondation de prévoyance de Lombard Odier & Cie.