Chapitre relatif à l énergie

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1 Chapitre relatif à l énergie R. Lamech, K. O Sullivan, et L. Lovei Table des matières 1 Introduction 1.1 Objectif et plan du chapitre 1.2 L énergie et les pauvres : quelques faits essentiels 2 Cadre de travail sur les liens entre la pauvreté et l énergie 2.1 Vue d ensemble 2.2 La réduction de la pauvreté et la demande d énergie L énergie et le bien-être du secteur domestique L énergie et la croissance 3 Buts et indicateurs du développement 3.1 Définir les buts du développement énergétique 3.2 Faciliter l accès aux énergies modernes 3.3 Améliorer la fiabilité de l approvisionnement énergétique 3.4 Assurer la viabilité financière 3.5 Améliorer la gestion et la réglementation du secteur 3.6 Réduire les coûts pour la santé et l environnement 4 Politiques et programmes d intervention 4.1 Politiques d établissement des prix à la consommation 4.2 Mécanismes de ciblage et d octroi de subventions 4.3 Allégement des contraintes liées aux coûts initiaux 4.4 Renforcement de la participation des collectivités 4.5 Déréglementation de l industrie des services énergétiques 4.6 Participation du secteur privé aux services énergétiques 4.7 Programmes d électrification rurale 4.8 Développement et utilisation du gaz naturel 4.9 Exploitation et gestion des ressources naturelles 4.10 Atténuation des effets sur la santé de l utilisation de l énergie de biomasse Annexe 1 : Étude sur la mesure des niveaux de vie (LSMS) pour les projets relatifs à l énergie 1

2 1 Introduction 1.1 Objectif et plan du chapitre Le présent chapitre a pour objectif d aider les gouvernements à identifier et à définir des politiques et des programmes énergétiques dans le cadre de l élaboration d une stratégie globale de réduction de la pauvreté. Il débute par un aperçu des concepts de base concernant l énergie et les pauvres ; ensuite, la section 2 donne un cadre d action énergie-pauvreté pour faire le lien entre les buts du développement énergétique et les résultats à atteindre en matière de réduction de la pauvreté. Nous proposons cinq objectifs du développement qui peuvent être utilisés pour identifier la pauvreté énergétique et la formulation des politiques. Leur impact sur la réduction de la pauvreté est examiné à la section 3, et des indicateurs sont définis pour établir des bases de référence et suivre les progrès réalisés. La section 4 met en relief les politiques et programmes qui peuvent être adoptés afin d atteindre les buts fixés en matière de développement. 1.2 L énergie et les pauvres : quelques faits essentiels Les pauvres utilisent les services énergétiques pour satisfaire leurs besoins vitaux tels que la cuisine, l éclairage et le chauffage. Ils dépensent des sommes considérables relativement au peu d énergie qu ils obtiennent. Après s être procuré de l énergie en quantité suffisante (dans une certaine mesure en se consacrant à la collecte de combustibles traditionnels) pour satisfaire leurs besoins vitaux tels que la cuisine et le chauffage, ils utilisent leurs ressources financières pour obtenir des services énergétiques modernes et en particulier les avantages que leur procurent l électricité et la radiodiffusion. Au-delà de cela, les revenus supplémentaires utilisés pour obtenir des services énergiques modernes seront généralement utilisés pour des investissements destinés à des activités énergétiques viables (rentables) et productives d utilisation finale. Pour que la croissance économique bénéficie aux pauvres, un approvisionnement énergétique fiable est nécessaire. Les pauvres préfèrent les sources d énergie commerciales modernes comme le kérosène, l électricité et le GPL (gaz de pétrole liquéfié), qu ils considèrent comme étant leurs combustibles de prédilection. En revanche, les combustibles traditionnels, comme le bois, le fumier et le travail manuel constituent souvent leurs seules sources d énergie, et sont donc perçus comme étant des combustibles de nécessité. Les femmes et les enfants (qui, d ordinaire, représentent la majorité des pauvres au sein d une collectivité) sont généralement les principaux usagers et fournisseurs de ressources énergétiques dans les collectivités marginalisées. Ils doivent souvent consacrer de longues heures et maints efforts à la collecte des combustibles traditionnels, et les fumées de combustion qu ils respirent présentent un danger pour leur santé. Les échecs du secteur public dans le secteur de l énergie atteignent le plus durement les pauvres du fait de la cherté des prestations et de l incapacité du 2

3 gouvernement à dispenser des services énergétiques. L État a un rôle fondamental à jouer dans la mise en œuvre des réformes. Il est possible que des subventions continuent à s avérer nécessaires en complément aux réformes, mais elles devront être soigneusement octroyées pour favoriser la création et non la réduction des opportunités commerciales. Les ressources publiques ne peuvent satisfaire les besoins en services énergétiques que pour une fraction réduite de la population pauvre. Les réformes du secteur énergétique destinées à stimuler les investissements privés sont indispensables pour obtenir le financement nécessaire à l amélioration des services énergétiques. Bien que la fourniture de services énergétiques aux pauvres ne soit probablement pas l activité la plus lucrative pour les investissements privés, la possibilité de faire des bénéfices n est pas exclue si le programme de réformes incorpore des mesures incitatives pour faciliter l accès et la distribution des services. 2 Cadre de travail sur les liens entre la pauvreté et l énergie 2.1 Vue d ensemble Historiquement, le secteur énergétique a été vu uniquement en tant que fournisseur d un facteur de production indispensable au développement économique. Cette perspective s est traduite par une politique gouvernementale favorisant les dépenses publiques destinées à de vastes projets d infrastructure axés sur la production et l approvisionnement énergétique. Les investissements affectés à l expansion des systèmes avaient pour but d augmenter l approvisionnement énergétique pour étayer la croissance économique et améliorer l accès à l énergie des collectivités non desservies. En réponse aux perpétuelles difficultés financières des services publics nationalisés qui menaçaient la viabilité des systèmes améliorés, de nombreuses interventions ont été réalisées au cours de la dernière décennie visant à renforcer le cadre institutionnel qui sous-tend l investissement et les prestations de services. Plus récemment, des interventions intersectorielles qui combinent la fourniture de toute une variété de services d infrastructure et sociaux ont élargi la conception du rôle du secteur énergétique en matière de développement. Au fur et à mesure que la réflexion sur les dimensions de la pauvreté a dépassé le cadre limité du revenu pour impliquer les capacités, la sécurité et l autonomie, les liens entre l énergie et la réduction de la pauvreté sont devenus plus apparents. Le cadre de travail résultant de cette démarche se concentre sur cinq buts du développement énergétique et établit le lien entre ces buts et les quatre dimensions de la pauvreté. (Voir la figure 1.) 3

4 Figure 1 Cadre de travail sur les liens entre la pauvreté et l énergie Buts du développement énergétique Impacts et liens relatifs à l'énergie Résultats sur la réduction de la pauvreté Faciliter l'accès aux énergies modernes Intrant indispensable aux entreprises Améliore la productivité du travail et du capital Macrostabilité (augmentation des recettes fiscales et réduction du fardeau fiscal) Revenu Améliorer la fiabilité de l approvisionnement énergétique Assurer la viabilité financière Améliorer la gestion et la réglementation du secteur Maîtriser les coûts sanitaires et environnementaux Indispensable aux services de santé et d'éducation Indispensable à l'infrastructure complémentaire (approvisionnement en eau, communication, transports) Améliorations en matière de santé (réduction de la pollution intérieure) Stabilité des coûts énergétiques Éclairage et sécurité Viabilité de l'environnement Choix de services énergétiques Accès à l'information (radio, télévision et communication) Augmentation de la responsabilité des producteurs Capacités Sécurité Autonomie 2.2 La réduction de la pauvreté et la demande d énergie Lors de l élaboration des stratégies de réduction de la pauvreté, la question fondamentale qu il faut se poser relativement à l énergie est la suivante : Quelles sont les sources d énergie qui alimenteront les interventions proposées? La demande énergétique provient des besoins en énergie des ménages et des entreprises. Ces besoins sont expliqués ci-après L énergie et le bien-être du secteur domestique Pour les ménages, l énergie est tout d abord un instrument indispensable à la satisfaction des besoins élémentaires, puis, avec l accroissement des revenus, elle leur permet d obtenir les équipements et services qui contribuent à l amélioration de leur bien-être. Besoins élémentaires. Les ménages nécessitent une quantité minimum d énergie pour satisfaire leurs besoins élémentaires vitaux. Ils utilisent l énergie pour : La cuisson des denrées alimentaires pour satisfaire leurs besoins nutritionnels. Pour les familles pauvres, la source d énergie utilisée à cette fin est souvent le bois de chauffage, la paille, le fumier ou d autres formes de biomasse. 4

5 L éclairage des alentours de leurs habitations pour pouvoir s y mouvoir le soir. Pour les familles pauvres, la principale source d énergie utilisée dans ce but est le pétrole lampant, les bougies et les piles sèches. Le chauffage des habitations pour assurer leur survie par très grands froids. Commodités qui contribuent à l amélioration du bien-être. Une fois ces besoins élémentaires satisfaits, on dénote l existence d une demande énergétique supplémentaire pour alimenter les équipements et services qui améliorent le bien-être. Par exemple : L utilisation de combustibles commerciaux pour la cuisson des aliments qui permettent d économiser le temps consacré à la collecte et à la préparation des matériaux combustibles traditionnels (biomasse), et de réduire les émanations de fumée intradomiciliaire qui résultent de leur utilisation. L amélioration de l éclairage électrique tant au niveau de l habitation qu au niveau de la communauté pour améliorer le niveau d instruction, faciliter les travaux domestiques et diminuer les risques pour la sécurité. L utilisation d appareils électroménagers, tels que les ventilateurs pour rendre les habitations plus confortables et les réfrigérateurs pour conserver les denrées alimentaires et le lait. L approvisionnement en eau potable et les systèmes d évacuation des eaux usées qui reposent sur l utilisation d énergie pour le pompage, ainsi que pour le suivi des systèmes et le traitement. L accès à l information, au divertissement et à la communication les radios et télévisions domestiques, les stations de réseau de réception et de commutation, ainsi que les centres d apprentissage à distance qui dépendent tous de l approvisionnement énergétique. L accès aux soins de santé et aux maternités, qui ont besoin d énergie pour l éclairage, les appareils de diagnostic et la conservation des vaccins. Les services de transports pour accéder à d autres intrants et se rendre au travail ou à l école. L ensemble de ces services et équipements qui améliorent le bien-être et la qualité de la vie exigent une énergie commerciale moderne. Les services se complètent mutuellement : la disponibilité de l un renforce et amplifie les avantages de l autre. Par exemple, lorsque les femmes ne font plus la collecte du bois de chauffage, leur santé s en trouve améliorée du fait de la réduction des efforts physiques déployés pour cette tâche ; elles peuvent aussi consacrer davantage de temps à des activités plus productives susceptibles d améliorer leurs revenus ou d accroître leur niveau d instruction. L énergie qui assure l éclairage et l approvisionnement en eau potable peut également contribuer à diminuer les taux de maladies et l analphabétisme, ce qui contribue à améliorer les résultats obtenus dans le secteur de la santé, par exemple par le biais de la réduction des taux de fécondité. 1 En revanche, il faut souligner que ces résultats ne découlent pas automatiquement de la disponibilité d une nouvelle source d énergie dans une collectivité. En effet, les premières tentatives de modernisation peuvent se solder par un échec, lorsque les populations pauvres ne peuvent pas accéder ou n ont pas les moyens de s offrir les 1 Une analyse exhaustive (Hoque) du lien entre l'électrification et la fécondité au Bangladesh indique que le taux de fécondité des filles âgées de 10 à 19 ans est de 0,67 dans les familles qui ont l'électricité, alors qu'il est de 1,17 dans celles qui ne l'ont pas. 5

6 services énergétiques qui sont mis à leur disposition. Ceci illustre, en particulier, la nécessité de la participation des collectivités à la sélection des infrastructures, traitée plus loin dans ce chapitre. L énergie et la condition féminine. Les femmes sont le plus durement touchées par les impacts négatifs associés à l absence de services énergétiques modernes adéquats. Dans les ménages les plus pauvres qui utilisent la biomasse pour la cuisson des aliments, ce sont les femmes qui s occupent le plus souvent de la collecte et du transport des fagots de bois pour le chauffage, ce qui les oblige souvent à marcher sur de longues distances, loin de leurs habitations. Le temps que les femmes passent à ces tâches pourrait être consacré à des activités plus productives. Ainsi, ce sont surtout les femmes qui subissent les conséquences des pertes d opportunité d éducation et d activités rémunérées entraînées par le manque d accès aux combustibles de cuisson modernes. Comme ce sont les femmes qui font la cuisine, ce sont également elles qui, le plus souvent, sont exposées aux émanations de fumée des feux de cuisson. Avec leurs enfants, elles souffrent plus que les hommes de leurs effets néfastes. (Voir également le chapitre Sexes.) Encadré 1 Les femmes et l énergie «L un des principaux problèmes auxquels les femmes des [bidonvilles marginalisés de] Tacna, au Pérou, étaient confrontées résidait en l absence d électricité dans leurs habitations, et ce pour plusieurs raisons : elles voulaient profiter du soir pour avancer leurs travaux textiles ; elles avaient besoin de se sentir en sécurité dans leurs habitations ; elles avaient besoin de s occuper de leurs enfants plus efficacement ; elles avaient besoin de lumière la nuit ; elles avaient besoin d électricité dans les rues qu elles et leurs familles utilisaient.» Yturregui, 1998 Actuellement, pour les femmes, la production et l utilisation de l énergie est source de risques professionnels. On estime à le nombre de femmes qui transportent du bois de chauffage à Addis Ababa, fournissant le tiers de la quantité consommée par la ville, et qui sont victimes de chutes fréquentes, de fractures osseuses, de problèmes oculaires, de rhumatismes, d anémie et d avortements spontanés à cause des fardeaux de 40 à 50 kg qu elles transportent et qui pèsent presque autant qu elles. Haile, 1991 Lorsque l énergie et la pauvreté sont désagrégées selon les sexes, il en ressort certaines considérations importantes dont il faut tenir compte lors de la conception des programmes car les femmes ressentent souvent différemment les modifications des régimes de travail, des prestations sanitaires, de l éducation, des loisirs, des dépenses domestiques, etc., amenés par un investissement ou une politique qui connecte les ménages à une source d énergie moderne. 6

7 2.2.2 L énergie et la croissance économique Les usines, les fermes, les commerces, les échanges, les transports et la construction sont les moteurs de la croissance économique. Les revenus des pauvres ont tendance à augmenter devant une croissance économique globale. 2 La demande d énergie augmente presque parallèlement à cette croissance. 3 Tous les commerces, formels ou non, grands ou petits, ruraux ou urbains, ont besoin d énergie pour le fonctionnement de leurs bureaux, établissements manufacturiers ainsi que pour les transports. Le secteur formel. Les modes d utilisation de l énergie par les commerçants sont extrêmement variés. Lorsque l approvisionnement énergétique est interrompu, la production et le commerce s arrêtent tout simplement de fonctionner. L énergie est utilisée pour : Transformer les matières premières en plastique, ciment, verre, papier et produits alimentaires. Actionner les machines nécessaires aux industries manufacturières, que ce soit l industrie textile et du vêtement, ou l industrie de la conserverie, de l embouteillage et de l imprimerie. Faire fonctionner l infrastructure commerciale essentielle communications, éclairage et équipement. Assurer le transport des marchandises vers les marchés et le transport des gens vers leur lieu de travail. Le lien entre l utilisation de l énergie et la croissance économique est aussi confirmé par des données contre-factuelles indiquant que l insuffisance de l une provoque le ralentissement de l autre. Dans des pays comme l Ouganda, l Inde, l Indonésie et d autres pays en développement, où l approvisionnement en électricité est à la fois erratique et de mauvaise qualité, les entreprises ont dû investir dans la production d énergie électrique sur place. Si cette démarche aide les entreprises à résoudre leurs problèmes d énergie dans l immédiat, elle a aussi pour effet de diminuer considérablement les investissements productifs. De plus, elle constitue un coût économique supplémentaire, car elle fait perdre aux services publics prestataires les recettes associées aux entreprises industrielles, mais aussi les points d ancrage qui facilitent l expansion des services aux ménages. Le secteur rural non agricole. Les petites entreprises des centres ruraux peuvent représenter une source considérable d emplois et de revenus ruraux. La présence d industrie de transformation des fruits et légumes et l industrie de la conserve, l industrie légère, l industrie du meuble et du bois, du vêtement, du cuir et l industrie laitière (voir l encadré 2) est étroitement corrélée avec la qualité de l approvisionnement énergétique, en particulier l électrification. 4 Même lorsque des considérations 2 Cette constatation a été démontrée par Dollar et Kraay (2000) dans une étude examinant le rapport entre le revenu du quintile inférieur de la population et le PIB par habitant dans 80 pays sur une période de 4 décennies. 3 Gately et Streifel (1997) ont découvert qu'au cours d'une période de temps prolongée, la croissance économique et l'utilisation de l'énergie commerciale avaient évolué de façon quasiment identique dans les 37 pays en développement étudiés entre 1971 et Une enquête auprès des ménages réalisée en Équateur a montré que les entreprises rurales généraient 40 pour cent des revenus ruraux, qu'elles employaient 40 pour cent des hommes et 50 pour cent des femmes économiquement actives, et qu'il existait d'étroites corrélations entre l'établissement de ces entreprises et l'électrification. (Lanjouw et Lanjouw 1995). 7

8 économiques du côté de l offre ne favorisent pas l extension du réseau électrique au point d obtenir une capacité illimitée d approvisionnement en électricité de bonne qualité, un approvisionnement énergétique limité est capable d engendrer et de soutenir les petites entreprises. Il peut être assuré par de petits moteurs diesel ou par une petite centrale hydroélectrique. Il peut également provenir d une sucrerie qui produit déjà de l énergie pour ses propres besoins et est en mesure d alimenter les commerces et ménages voisins. Ainsi, l exploitation d un centre commercial peut être économiquement efficace et réalisable. Encadré 2 Histoire d une réussite dans l industrie laitière : L énergie en tant que «main invisible» En Inde, aujourd hui, il existe 75 mille coopératives laitières situées dans tout le pays, comptant 10 millions de membres dont la plupart sont des agriculteurs sans terre, marginaux, ou de petits exploitants agricoles possédant seulement une ou deux vaches ou buffles. Outre la création d emplois dans les usines laitières, la commercialisation, le transport et la distribution, ces coopératives sont le centre des transports du village et ont permis aux agriculteurs d obtenir leurs seuls revenus réguliers. La plus grande partie de la demande de lait provient des populations pauvres des régions urbaines et se monte à des millions de litres par jour. Pour que le lait soit à leur portée, il est emballé dans des sachets de polyéthylène de 250 ml ou moins. L énergie est essentielle pour cette industrie, qui ne pourrait fonctionner sans elle : l énergie sous forme de vapeur utilisée pour pasteuriser le lait cru et pour produire les sous-produits laitiers, d électricité pour emballer et maintenir la chaîne du froid entre l usine laitière et le point de vente et de carburants de transport pour l acheminement vers les marchés urbains. Certaines entreprises ou industries artisanales rurales exploitées par des individus ou des ménages agissant en tant que producteurs indépendants, fonctionnent sans avoir recours à l énergie. Parmi ces activités, citons la confection de paillasses, le décorticage du riz, la transformation du poisson, la fabrication de produits en fibre de coco, la sculpture sur bois, la fabrication d articles de maroquinerie, la brasserie et le tissage. Cependant, même dans ces cas, une petite quantité d énergie pour s éclairer la nuit, prolonger la journée de travail ou introduire une mécanisation partielle, peut contribuer à accroître la production et améliorer la productivité. En outre, l énergie, et en particulier les carburants de transport, ont un rôle à jouer dans l intégration de ces industries artisanales aux marchés régionaux et nationaux. Quoi qu il en soit, l électrification rurale qui permet la mécanisation de certaines activités traditionnelles contribue à l amélioration des processus et de la productivité, tout en provoquant une diminution de l emploi dans ces activités traditionnelles (voir l encadré 3). Ce type de transition est inhérent au développement rural, et il est probable que les rizeries commerciales, tout en supplantant les emplois traditionnels de décorticage, stimulent l emploi dans d autres activités rurales non agricoles. 8

9 Encadré 3 Les décortiqueurs de Dhenki contre la rizerie Le décorticage du riz est une des industries dominantes du Bangladesh. Jusqu aux années 60, toutes les opérations de décorticage étaient accomplies selon la technique traditionnelle appelée dhenki un instrument composé d une lourde barre de bois dotée d un pilon à une extrémité et manié par deux ou trois personnes, souvent un ménage pauvre. La solution de remplacement la plus courante à la technique dhenki consiste à utiliser une petite rizerie rurale équipée d une décortiqueuse en acier fonctionnant grâce à un moteur diesel ou électrique. Les entreprises de ce type emploient également deux ou trois personnes. Les rizeries plus importantes, elles, possèdent quatre ou cinq décortiqueuses actionnées par des turbines à vapeur entraînées par un moteur diesel ou électrique, et emploient environ 20 personnes. Enfin, il existe des rizeries intégrées automatisées qui emploient environ 30 personnes. Le remplacement de la technique dhenki par des méthodes de décorticage mécanisées réduit les effectifs employés et fait reculer l emploi féminin. Elles contribuent toutefois à une diminution des coûts unitaires, et favorisent une utilisation plus performante de la main-d œuvre et des capitaux. Enfin, l existence d une infrastructure énergétique revendeurs de produits pétroliers, personnel d exploitation des systèmes photovoltaïques (PV) peut également constituer une source importante de main d œuvre non rurale. Secteur agricole : En favorisant l accroissement de la mécanisation de l irrigation, du travail du sol et de l élevage du bétail, l énergie concourt à l accroissement des revenus des agriculteurs par l amélioration de la productivité. (L énergie fut un facteur clé de la «révolution verte» en Inde). L énergie facilite le pompage de l eau des nappes phréatiques ou des réservoirs d eau permettant d augmenter le nombre de cycles culturaux par année. Par exemple, l irrigation a permis d obtenir trois récoltes annuelles de riz dans le sud du Vietnam et deux ou trois récoltes annuelles dans la région encline aux sécheresses du nord du lac Tchad. 5 Le choix des sources d énergie retenues (diesel, PV, énergie éolienne, système mini-hydroélectrique ou raccordement au réseau) pour assurer le fonctionnement des pompes est fonction du bon sens économique, et dépend des conditions locales. 5 Les agriculteurs tchadiens de la Préfecture du Lac furent en mesure de surmonter les contraintes auxquelles la production de millet sous pluie dut faire face en utilisant des pompes pour irriguer les cultures pendant la saison sèche. 9

10 3 Buts et indicateurs du développement 3.1 Définir les buts du développement énergétique Lorsque les gouvernements entreprennent l élaboration de leur stratégie de réduction de la pauvreté, ils doivent tout d abord définir les buts du développement énergétique de façon à choisir les politiques et les programmes les mieux indiqués pour atteindre les objectifs spécifiques. Les cinq buts du développement énergétique proposés permettent de concentrer les efforts en matière d évaluation de la pauvreté et de développement stratégique. Faciliter l accès aux énergies modernes Améliorer la fiabilité de l approvisionnement énergétique Assurer la viabilité financière Améliorer la gestion et la réglementation du secteur Réduire les coûts pour la santé et l environnement Les buts du développement proposés sont étroitement liés et se renforcent mutuellement autrement dit, l amélioration de la gestion entraîne une augmentation du taux de couverture et la viabilité financière favorise la qualité et l accès aux services. Compte tenu de ces synergies, il est préférable de ne pas appliquer ces buts de manière sélective. Ils ont été sélectionnés parce qu ils couvrent de façon exhaustive les impacts énergie-pauvreté. D autre part, ils peuvent être facilement identifiés et suivis. Des buts subordonnés peuvent s avérer utiles selon les circonstances particulières. Cette section explique la raison pour laquelle chacun des buts proposés revêt une importance particulière dans la réduction de la pauvreté. Elle définit également les indicateurs pouvant être utilisés pour : Évaluer la situation actuelle et établir la pertinence des buts ; Identifier des politiques et des programmes appropriés pour atteindre les buts fixés ; et, Assurer le suivi des progrès réalisés lors de la mise en œuvre des politiques et programmes. Les indicateurs proposés ressortent de données aisément disponibles ou peuvent être relativement facilement obtenus à partir d enquêtes simples. S ils n ont pas toujours la précision nécessaire pour assurer le suivi détaillé au niveau d un projet, ils sont néanmoins suffisamment précis pour aider les décideurs à déterminer l étendue du problème et à identifier les priorités. Quoi qu il en soit, il convient de souligner l importance de la collecte de données relatives à la disponibilité et à la consommation d énergie désagrégées par catégorie de revenu, par exemple par décile, pour affiner les bases de référence pour l élaboration des politiques et le suivi des programmes. Si des informations détaillées sur la consommation énergétique au niveau des ménages ne sont pas disponibles, on veillera 10

11 à obtenir ces statistiques par le biais d enquêtes ultérieures. L annexe 1 offre certains principes directeurs à appliquer lorsque l on envisage d inclure des questions sur l énergie dans une enquête sur la mesure des niveaux de vie (LSMS). 3.2 Faciliter l accès aux énergies modernes L accès aux énergies modernes peut être considéré comme la capacité d un ménage d obtenir, s il le souhaite, des services énergétiques. Il est fonction du niveau de disponibilité et de l abordabilité. La première suppose une proximité au réseau énergétique ou au fournisseur afin que la connexion soit économiquement et techniquement faisable. La seconde fait référence à la capacité financière des ménages pauvres à payer le coût initial du raccordement au réseau, ainsi que les coûts d utilisation de l énergie. Des coûts initiaux élevés peuvent les dissuader d adopter un mode d énergie moderne. 6 La disponibilité et l abordabilité sont étroitement liées. Par exemple, une décision administrative de l État de maintenir les prix de l énergie au-dessous du prix coûtant, afin de faciliter l accès des ménages les plus pauvres à l énergie, risque en réalité d en réduire la disponibilité, car les prestataires de services estimeront qu il n est pas rentable d étendre la zone desservie pour inclure les régions où résident les pauvres. Le but faciliter l accès aux énergies modernes sera atteint lorsque tous les ménages à faible revenu utiliseront un combustible moderne pour la cuisson des aliments kérosène ou GPL et l électricité pour la satisfaction de leurs besoins. 7 L «échelle énergétique» représentée à la figure 2 est un moyen utile de comprendre les liens qui existent entre la pauvreté et la consommation d énergies modernes. Au fur et à mesure que les ménages gravissent l échelle énergétique, augmentant leur consommation d énergies modernes, on constate une amélioration de leur bien-être économique et une augmentation de leur potentiel de revenu. Les ménages les plus pauvres, qui occupent le dernier rang de l échelle énergétique, n ont généralement pas ou peu accès aux services énergétiques modernes, et doivent utiliser les combustibles biomassiques traditionnels tels que le bois de chauffage et le fumier. Les populations pauvres accordent une grande valeur aux services d énergie modernes et, dans la mesure où ceux-ci sont disponibles et accessibles, elles sont prêtes à payer le prix fort pour les obtenir. On trouve plusieurs raisons à ce phénomène : La commodité, l économie de temps, les avantages en matière de santé, 8 ainsi que l accroissement de l efficacité, 9 sont autant d atouts qui justifient le passage aux énergies modernes. 6 Ce phénomène résulte du fait que les populations pauvres utilisent un taux d actualisation plus élevé, qui réduit la valeur de prestations futures. En d'autres termes, les populations pauvres se préoccupent moins de l'avenir que des choix de consommation immédiats, préférant réserver leurs ressources à l'achat des denrées alimentaires et autres produits de première nécessité plutôt que de les consacrer au paiement des frais initiaux associés à l'adoption d'un combustible moderne. 7 L'expression «services énergétiques modernes» fait référence aux sources d énergie / combustibles qui ne sont pas primitives / traditionnelles (par exemple, le charbon, le bois, le fumier) et sont généralement produites par des entreprises commerciales. Les combustibles modernes utilisés pour la cuisine des aliments sont moins insalubres, et favorisent un environnement domestique plus propre et plus sain dont les femmes et les jeunes enfants sont les principaux bénéficiaires. 8 Ditto 11

12 Les moyens d existence sont créés lorsque les services d énergie sont utilisés dans le cadre d activités finales productives comme les petites exploitations non agricoles, les pompes d irrigation ou les activités de meunerie et de battage mécanisées. Figure 2 L échelle énergétique Sources d'énergie Modernes ne Traditionnelles Cuisine Bois, résidus, fumier Éclairage Bougies, pile sèche, kérosène Chauffage Bois, résidus, fumier Pompage d'eau Manuellement Énergie mécanique Fonctionnement manuel Transports Marche Communication / Divertissement* Batteries d'accumulateurs Cuisine Biogaz, kérosène, charbon Éclairage Kérosène, bougies, piles sèches Chauffage Charbon, bois Pompage d'eau Diesel, électricité Énergie mécanique Diesel, électricité Transports Transports publics Communication / Divertissement* Électricité, batteries d'accumulateurs Réfrigeration Électricité Cuisine Gaz (GPL), kérosène, Électricité Éclairage Électricité Chauffage Gaz, charbon Pompage d'eau Électricité Énergie mécanique Électricité Transports Publics et privés Communication / Divertissement* Électricité Réfrigeration Électricité Bas Niveau de revenu Élevé *Divertissement : Radio, TV 9 L'efficacité fait référence au rendement énergétique utile, par exemple la chaleur pour la cuisson des aliments, l'intensité (luminosité) du flux lumineux, qui est obtenu à partir d'une unité d'intrant énergétique. Les combustibles modernes sont plus faciles à contrôler et donc plus performants. Ainsi, l'accroissement de l'efficacité peut se traduire par une réduction des dépenses pour un rendement énergétique identique. 12

13 Pour évaluer la disponibilité et l abordabilité des combustibles modernes pour les ménages à faible revenu, nous disposons de plusieurs indicateurs décrits au Tableau 3.1. Tableau 3.1 Indicateurs d accès Indicateur Disponibilité 1.1 Disponibilité de l électricité Nombre de clients d un district 10 (provenant des statistiques de ventes des compagnies de services publics) en pour cent du nombre total des ménages (provenant des estimations censitaires disponibles). Nombre de districts du pays ayant accès à l électricité. 1.2 Disponibilité de kérosène et de GPL Le niveau de fonctionnement le plus faible d un distributeur formel ou informel par district administratif. Rapport de consommation : niveau de consommation par habitant, par district administratif, provenant des statistiques de vente des distributeurs Analyse / Identification Si ce rapport est inférieur à un seuil donné, par exemple 10 %, on peut conclure que la plupart des ménages pauvres du district ne sont pas situés à proximité du réseau. Un rapport faible indique que la plupart des pauvres du pays m ont pas accès à l électricité. would be to increase the coverage at a financially sustainable rate (voir la section 4.6) Si les distributeurs formels ou informels ne desservent pas une certaine région, ou si le rapport de consommation est inférieur à un seuil donné (par exemple, 6 litres par habitant, par mois, pour le kérosène, et 5 kg par habitant, par mois, pour le GPL), cela indique une disponibilité faible ou inexistante dans cette région, notamment pour les pauvres. Abordabilité 2.1 Coût du raccordement Coût du raccordement : coût (initial) pour accéder à l énergie moderne. - Coût du raccordement électrique à domicile - Coût d une cuisinière au kérosène - Versement d un dépôt de garantie ou achat de la plus petite bouteille de GPL et cuisinière possible. Si ce taux est élevé, dépassant 25 % du revenu mensuel, on devra peut être prendre des dispositions pour rendre ces coûts moins difficiles à supporter (voir la section 4.3). De toute manière, il faut tout d abord s assurer de l efficacité de l offre en comparant ces coûts aux normes internationales. Si les coûts de production sont trop élevés, on devra prendre des mesures visant à améliorer l efficacité (voir les sections 4.5 et 4.6). 10 Le terme district est utilisé ici pour faire référence à la plus petite zone administrative du pays où sont collectées les statistiques censitaires et économiques. Le choix dépend du zonage administratif en vigueur préfectures, comtés, communes, municipalités, quartiers, etc. peuvent être utilisés le cas échéant. 13

14 Indicateur 2.2 Niveau d utilisation Taux d abordabilité de l électricité et du kérosène / GPL : coût afférent à l utilisation de combustibles modernes, tels que l électricité, le GPL et le kérosène, pour satisfaire les besoins énergétiques, en pour cent du revenu moyen des ménages les plus pauvres, de préférence par décile de revenu. Approximations relatives aux besoins énergétiques de subsistance : 1) coût que représente le paiement d une facture d énergie typique pour un ménage à faible revenu ; 2) prix unitaire pour les petits consommateurs résidentiels multiplié par le seuil de subsistance, par exemple 20 à 30 kilowatt-heures d électricité ou 6 litres de kérosène par mois Analyse / Identification Si ce rapport est élevé, entre 10 et 15 % globalement, cela peut représenter un argument en faveur de la subvention de combustibles modernes pour les ménages les plus pauvres (voir la section 4.2). Ici encore, l efficacité de l offre doit être évaluée pour s assurer que le problème concerne l abordabilité du côté de la demande et non l inefficacité du côté de l offre. 3.3 Améliorer la fiabilité de l approvisionnement énergétique La fiabilité peut être définie comme une offre stable de services énergétiques d une qualité et en une quantité qui n imposent pas de coûts supplémentaires excessifs aux consommateurs. Elle est essentielle pour garantir des améliorations soutenues du bienêtre des ménages et comme intrant pour les entreprises, favorisant leur croissance économique. Les normes de fiabilité nécessaires varient en fonction de l utilisation. En général, les entreprises en exigent de plus élevées que les ménages. Par exemple, même une courte interruption de l alimentation peut se traduire par des coûts monétaires extrêmement élevés et des pertes pour les entreprises, tels que des temps d arrêt, des matériaux et des ventes perdus, mais n avoir aucun impact sur les ménages mis à part les dérangements occasionnés. Pour les ménages pauvres ayant accès aux énergies modernes, mais qui ne les utilisent pas, le manque de fiabilité de l approvisionnement énergétique peut constituer un frein à l investissement nécessaire à la transition vers des énergies modernes. Fondamentalement, dans un ménage pauvre, une alimentation fiable en kérosène et d électricité sera un facteur dans leur perception de la sécurité d approvisionnement, nécessaire pour leur permettre d envisager l investissement relativement important dans une cuisinière au kérosène, l électrification de leur habitation et enfin l achat d appareils permettant d accroître la productivité, tels que des pompes pour l irrigation et des batteuses mécaniques à moteur. 14

15 Pour les ménages qui utilisent les formes d énergie modernes, le manque de fiabilité des approvisionnements les contraint à obtenir des sources d énergie de remplacement à des prix plus élevés par exemple, en les obligeant à se rabattre sur des approvisionnements plus coûteux sur les marchés parallèles clandestins, dits marchés noirs. 11 Une telle volatilité des prix affecte les consommateurs les plus pauvres qui, n ayant pas la capacité financière suffisante pour faire face à ces hausses de prix, sont contraints de renoncer à consommer. Pour les entreprises, le manque de fiabilité des approvisionnements a les résultats immédiats suivants : 1) l augmentation des coûts de production des biens et services, qui constitue un frein à l investissement et 2) l érosion de l avantage comparatif dans d autres facteurs de production tels que la main-d œuvre et les ressources naturelles. Bien que ces coûts semblent être supportés par les détenteurs de capital, vraisemblablement plus riches, ils affectent cependant les pauvres, qui souffrent le plus de la réduction des opportunités d emplois qui seraient autrement créées par la croissance. 11 Un marché noir des carburants à base de pétrole résulte souvent de la décision gouvernementale de subventionner l'approvisionnement énergétique, entraînant leur détournement vers d'autres marchés et / ou l'incapacité du gouvernement à satisfaire la demande énergétique au prix subventionné. 15

16 Une combinaison des indicateurs suivants (Tableau 3.2) peut être utilisée pour déterminer l étendue du problème de fiabilité dans le pays. Tableau 3.2 Indicateurs de fiabilité Indicateurs Analyse / Identification 1. Pertes de jours productifs pour les commerces et les entreprises. Ce taux peut être calculé par rapport au nombre total de journées ou d heures de travail. Cette information peut être obtenue par le biais d enquêtes informelles réalisées auprès de petites et grandes entreprises. 1. Si les pertes de jours productifs sont très élevées, supérieures à 10 %, on peut conclure que la fiabilité de l approvisionnement énergétique est mauvaise. Un rapport acceptable sera inférieur à 2 %. 2. Structures formelles et informelles d approvisionnement de substitution : 2.1 Quantité d auto-production dans le pays 2.2 Existence de fournisseurs non autorisés de produits pétroliers dans le pays, comme les marchés parallèles 3. Marge de réserve : rapport signalant la différence entre la capacité installée et la demande de pointe divisée par la capacité installée. 2.1 Un pourcentage d auto-production supérieur à 20 % des besoins des commerces et des entreprises indique des coûts d approvisionnement non compétitifs ou, le plus souvent, une mauvaise fiabilité. 2.2 Les fournisseurs non autorisés et les marchés parallèles, tout en constituant une réponse efficace aux goulots d étranglement au niveau de l offre, sont de bons indicateurs du manque de fiabilité de l approvisionnement et des distorsions dans la structure des prix. 3. Une marge de réserve peu élevée, inférieure à 15 %, indique une forte possibilité d interruption de l approvisionnement ainsi qu un approvisionnement de mauvaise qualité. Une marge de réserve de 20 à 25 % serait préférable Assurer la viabilité financière (voir également le chapitre Dépenses publiques) L instabilité financière et l accroissement des déficits contribuent à la hausse de l inflation, diminuant ainsi le pouvoir d achat des pauvres et augmentant leur vulnérabilité. La réalisation de la stabilité financière est fonction de plusieurs facteurs extérieurs au secteur énergétique. Cela dit, le secteur énergétique est unique quant à l étendue de son impact sur le budget public du fait de : 1) sa contribution aux revenus par le biais de taxes et de redevances pétrolières ; 2) sa dépendance du budget pour financer les subventions, le service de la dette et les dépenses courantes ; et 3) sa part de l emprunt de l État et du risque financier imprévu. L approche adoptée pour gérer ces facteurs dans le contexte d une réforme globale du secteur énergétique et d un programme de réforme fiscale aura un impact considérable sur la stabilité macroéconomique. 12 L'indicateur de marge de réserve doit être utilisé avec prudence et doit tenir compte de l ensemble des types d énergie générés dans le pays. Une plus grande dépendance de l énergie hydroélectrique exige généralement des marges de réserve plus élevées. 16

17 Comme exposé ci-dessous, le secteur énergétique contribue positivement à la viabilité financière et à l équilibre macroéconomique lorsque : Les impôts directs sur les entreprises énergétiques et les impôts indirects sur les ressources énergétiques constituent une contribution nette au revenu. Les produits pétroliers sont une excellente source d impôts indirects, contribuant une part importante des recettes. Les produits énergétiques sont souvent soumis à des impôts élevés car leur consommation tend à être inélastique c est à dire, moins sujette aux fluctuations de la demande comme conséquence des variations de prix. Bien que les impôts sur les revenus produits pétroliers constituent une excellente «base imposable», l imposition des produits tels que le kérosène, utilisés de manière prépondérante par les groupes à faible revenu, est généralement régressive. 13 Un compromis doit être atteint entre l objectif en matière de recettes et l équité de l impôt sur les produits pétroliers. Les subventions octroyées le cas échéant doivent être correctement ciblées pour éviter des coûts financiers excessifs (voir la section 4.2). D autre part, les taux d imposition différentiels sur les combustibles complémentaires doivent être évités, car ils ont tendance à fausser les choix du consommateur. La taxe sur les carburants utilisés par les pauvres doit être limitée à un niveau minimal correspondant au taux d imposition indirecte moyen sur les produits et services. En effet, ce sont les pauvres qui seront le plus touchés par toute tentative visant à prélever des droits indirects élevés sur les produits pétroliers dans le but d optimiser les recettes. Bien que les taxes sur les produits pétroliers soient faciles à prélever et représentent une excellente source de revenus, il est important de veiller à ce qu elles n aient aucun impact régressif. Les politiques doivent tenir compte des distorsions qui peuvent conduire à l utilisation des carburants moins fortement imposés pour d autres applications. Les entreprises énergétiques, dont la clientèle est relativement stable, peuvent être une excellente source de recettes fiscales directes prévisibles. Cette assiette de revenus est souvent érodée lorsque les gouvernements subventionnent indirectement les services énergétiques en empêchant les entreprises de recouvrer leurs coûts. Comme ces entreprises de services publics ne paient alors pas d impôt sur le revenu, les recettes fiscales correspondantes échappent à la Direction du Trésor. À long terme, les pauvres souffrent le plus de ces pratiques, car les services publics sont dans l impossibilité de leur offrir des services. Les redevances et les loyers provenant de l exploitation des ressources et de la production de pétrole, de gaz et d hydroélectricité peuvent constituer une source considérable de recettes publiques centralisées ou locales dans les pays dotés de ces richesses naturelles. Les politiques fiscales pour l exploitation des ressources doivent se fixer plusieurs objectifs, tels que l optimisation de la valeur économique de ces ressources, les effets sur l environnement, le profil risque-avantage des investisseurs privés et les préférences locales de ceux qui sont directement affectés par l exploitation des ressources. 13 Un impôt régressif est un impôt dont la charge frappe de façon disproportionnée les populations pauvres. Par exemple, l'imposition des combustibles qui sont principalement utilisés par les groupes à faible revenu (par exemple, le kérosène) sera régressive parce que les populations plus riches n'utilisent pas ce combustible. 17

18 Les besoins d investissement sectoriel ne sont pas satisfaits par le biais des emprunts gouvernementaux et le soutien budgétaire direct. Les entreprises énergétiques exigent d importants investissements dans l infrastructure de production et de distribution afin de satisfaire les besoins de l économie, de même que ceux des consommateurs pauvres. Parfois, les entreprises publiques obtiennent un financement de ces énormes besoins en investissements par des emprunts de l État ou par le biais de transferts budgétaires directs provenant des recettes fiscales. Il y a toutefois des limites quant au montant de financement public pouvant être utilisé pour l infrastructure énergétique sans contribuer à la hausse de l inflation et à l accroissement des taux d intérêt du marché. En même temps, le soutien budgétaire direct accordé au secteur énergétique réduit les ressources disponibles pour l investissement social. Ces formes de soutien public peuvent être remplacées par : 1) des subventions sélectives de raccordement et à la consommation et 2) la mise en place d une politique de privatisation et la restriction du soutien financier public transitoire en demandant à ces entreprises de financer leurs investissements en fonction de la solidité de leurs bilans respectifs. Les garanties du gouvernement en matière de recettes et risques politiques, qui sont un élément de passif pour l État et augmentent le risque financier, ne sont plus nécessaires. Les gouvernements peuvent parfois garantir, implicitement ou explicitement, le niveau de revenu pour des projets énergétiques privés. Ces garanties sont souvent offertes parce que les investisseurs privés ne sont pas en mesure ou enclins à assumer les risques de crédit associés. Tout en étant nécessaire à l obtention d investissements de la part du secteur privé, cette pratique d octroi de garanties constitue un risque fiscal considérable en l absence de réformes sectorielles fondamentales, et peut contribuer à des chocs fiscaux. Le tableau 3.3 définit quelques indicateurs qui permettent d évaluer l impact fiscal de l énergie et aider à l élaboration et au suivi des stratégies visant à atteindre à la viabilité financière. 18

19 Tableau 3.3 Indicateurs de viabilité financière Indicateur Analyse / Identification 1. Recettes nettes des impôts indirects sur les produits énergétiques par rapport au revenu total. Les recettes fiscales indirectes sur les produits énergétiques commerciaux produits pétroliers et électricité déduction faite des subventions à la consommation prévues au budget. 1. On peut s attendre à une contribution nette indirecte supérieure à environ 5 à 10 % des recettes totales. Un rapport négatif est un signe de crise financière. 2. Impôts sur le revenu payés par les entreprises énergétiques et les services publics. Recettes fiscales totales payées par les services publics et les entreprises énergétiques. Ces entreprises étant faciles à identifier, ces chiffres peuvent être fournis par les autorités fiscales. 3. Financement public des investissements du secteur énergétique : Identifier le soutien de l État des investissements du secteur énergétique, par catégorie : 3.1 Transferts budgétaires directs 3.2 Emprunt national de l État. 3.3 Emprunt international (commercial ou aide au développement officielle) 3.4 Garanties de l État concernant le risque commercial. 3.5 Garanties de l État concernant le risque politique. 2. Si toutes ou la plupart des entreprises énergétiques ne payent aucun impôt pendant deux ou trois ans, on peut conclure soit qu elles subissent des pertes, soit qu elles bénéficient de certains avantages fiscaux. Ces deux situations sont nuisibles à la viabilité financière à long terme. 3.1 En cas de soutien public tombant dans l une quelconque des quatre catégories, on peut conclure que des mesures doivent être prises pour minimiser le risque financier et le fardeau fiscal. Consulter le chapitre intitulé «Dépenses publiques» dans le Guide de référence PSRP, qui donne des conseils sur l analyse de l affectation sectorielle dans le budget. 3.2 Les crédits concessionnels accordés au secteur énergétique doivent être minimisés. 3.3 La dette multilatérale et bilatérale offre des ressources considérables qui sont moins coûteuses que les autres emprunts commerciaux publics. L impact de ces emprunts sur la dette publique doit être analysé. 3.4 Comme l État ne peut pas contrôler le risque commercial, il devra éliminer ces dettes petit à petit. 3.5 Les garanties du risque politique peuvent s imposer dans certains pays. 19

20 3.5 Améliorer la gestion et la réglementation du secteur Des mécanismes de marché, des organismes de suivi formels et des processus qui contribuent à l efficacité de l investissement, de la production et de la prestation des services énergétiques, sont des indicateurs de bonnes pratiques de gestion et de réglementation du secteur énergétique. Ces dernières sont des facteurs clés qui déterminent si les populations pauvres en particulier, et l économie en général, bénéficient de prestations de services adéquates, à des prix raisonnables. De mauvaises pratiques de gestion nuisent à la qualité du service fourni par les entreprises du secteur actuelles et réduisent l attrait du marché pour d éventuels nouveaux participants, affectant les populations pauvres de la manière suivante : Un secteur qui obtient de mauvais résultats n a peut-être pas la capacité financière de développer ses services ni de les dispenser aux ménages pauvres. Les entreprises non performantes ont des coûts d exploitation élevés qui mettent les services hors de portée des populations pauvres. La réglementation et les politiques qui aboutissent à de mauvais résultats protègent également les entreprises non performantes contre la concurrence au niveau des prix et de la qualité des services que pourraient fournir les nouveaux venus sur le marché. Il existe trois raisons principales expliquant la détérioration de la qualité des prestations de service. Premièrement, les effets indésirables des facteurs exogènes, tels que le prix mondial du pétrole, l accès à l emprunt extérieur, l augmentation des taux d intérêts intérieurs et l inflation. Deuxièmement, les politiques nationales inadéquates en matière de détermination des prix de l énergie et de l investissement. Troisièmement, les facteurs de gestion publique affectant certaines entreprises spécifiques, y compris les objectifs conflictuels, le manque de responsabilisation de la direction et l autonomie. Les facteurs des deuxième et troisième groupes indiquent le besoin de concentrer les efforts sur la gestion du secteur et sur les modifications de la réglementation. Il existe de nombreuses démarches visant à résoudre les problèmes relatifs à la gestion et à la réglementation du secteur. En général, les composantes principales en sont : L établissement d un cadre législatif et réglementaire qui mène à la transparence et à la cohérence au niveau des politiques d établissement des prix et d investissement ainsi que sur le plan des niveaux de service ; La mise en place de changements d ordre structurels qui soumettent les monopoles et les opérations centralisées à une concurrence accrue et à une gestion décentralisée ; et L accroissement de l orientation commerciale des entreprises par le biais d un gouvernement d entreprise ou de la privatisation, lorsque cela est possible. L échelle qualitative donnée au tableau 3.4 peut être utilisée pour évaluer la gestion et la réglementation en vigueur. Les scores sont affectés en fonction des attributs distinctifs de la structure et de la gestion du secteur ainsi que des dispositions réglementaires. Un score faible, c est-à-dire 2 ou inférieur, indique la nécessité de renouveler ou d accroître la priorité accordée aux réformes. Un score neutre, c est-à-dire 3, indique que le fondement juridique 20