I. Etat des lieux et diagnostic

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1 Projet de loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové Titre III : Améliorer la lisibilité et l efficacité des politiques publiques du logement - Chapitre 2 Améliorer le contrôle du secteur du logement social Amendement Création de l agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) Etude d impact Le présent document présente l impact des dispositions introduites par amendement au chapitre 2 du titre III du projet de loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové, qui a pour objectif la création d une nouvelle agence de l État, l Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), issue de la fusion de l Agence nationale pour la participation des employeurs à l effort de construction (ANPEEC) et de la Mission interministérielle d inspection du logement social (Miilos). I. Etat des lieux et diagnostic A) Etat des lieux A.1) Deux organes de contrôle au profil très différent Le contrôle des organismes de la sphère du logement social et des organismes de la participation des employeurs à l effort de construction est assuré par deux organes de contrôle aux statuts et missions différents. La Miilos Actuellement, le parc locatif social comporte près de cinq millions de logements, soit environ 19 % des résidences principales en France. L essentiel du parc locatif est géré par les organismes d HLM et les sociétés d économie mixte. La mission interministérielle d inspection du logement social (Miilos) est un service interministériel créé en sous la double autorité du ministre chargé du logement et du ministre chargé de l économie, qui a pour mission principale de contrôler les organismes de logement social. Plus précisément, la Miilos exerce une mission de contrôle : de la réglementation et de la législation par les offices publics de l habitat (OPH), les SA HLM et sociétés coopératives de production en application de l article L du code de la construction et de l habitation ; de l emploi conforme à leur objet des subventions, prêts et avantage fiscaux consentis par l Etat aux bailleurs et gestionnaires de logements sociaux (art. L ); du respect par les bailleurs des règles d accès des locataires sous condition de ressources 1 Décret n du 22 février 1993 portant création de la mission interministérielle d inspection du logement social 1/23

2 et de plafonnement des loyers auxquelles demeurent soumis ces logements ainsi que les conditions d application de ces règles (art. L ) ; du respect des règles d accès sous condition de ressources des logements sociaux pour les logements transférés (art. L ) ; du respect de l application des conventions APL (art. L ). Elle peut également assurer l évaluation de l activité des organismes de logement social y compris dans ses aspects administratifs, techniques, sociaux et comptables (art. L ). Figurent dans son périmètre de contrôle : les offices publics de l habitat (OPH), les sociétés coopératives de production et les opérateurs agréés bénéficiant de prêts dans le cadre de la législation HLM (art. L ) ; les autres promoteurs et bailleurs de logements sociaux (art. L ) ; les groupements d intérêt économique (GIE) du secteur du logement social, associations de gestion comprenant un organisme de logement social et mandataires d organismes HLM dans le cadre d opérations de promotion de logements sociaux (art. L ) ; les bailleurs ayant bénéficié d un transfert de propriété de logements sociaux mentionnés aux articles L et L (art. L ) ; les sociétés d économie mixte exerçant une activité de construction et de gestion de logements sociaux (art. L ) ; les opérateurs de maîtrise d ouvrage d opérations d acquisition, de construction, les opérateurs d ingénierie sociale et les opérateurs d intermédiation locative qui bénéficient de prêts dans le cadre de la législation HLM (art. L ) ; les sociétés coopératives de construction bénéficiant de prêts dans le cadre de la législation HLM (art. L du CCH) ; les Société Anonymes Coopératives d'intérêt Collectif pour l'accession à la Propriété - SACICAP - (art. L du CCH). Au 31 décembre 2012, 110 agents travaillaient à la Miilos. 72 de ces agents étaient directement affectés à l activité de contrôle (inspecteurs-auditeurs, délégués inter-régionaux et chargés de mission d inspection), 13 affectés à l activité de contrôle et d expertise ou assistance juridique, les 25 agents restant assurant l encadrement ou travaillant dans les fonctions support. Les agents en charge des contrôles sont soumis depuis 2001 à une procédure d habilitation professionnelle après une période probatoire d un an. Les personnels sont répartis entre le siège et sept délégations interrégionales (Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris et Toulouse). Chaque délégation est placée sous la responsabilité d un délégué interrégional auquel des inspecteurs-auditeurs sont rattachés. La Miilos a effectué en moyenne 170 contrôles par an depuis Environ 140 de ces contrôles, répartis de manière équilibrée entre les régions, portent sur des offices, des SA et des SEM. Les autres concernent des organismes de plus petite taille (associations, coopératives). Les SACICAP n ont quant à elles fait l objet que de trois contrôles depuis La Miilos effectue ses contrôles à partir d équipes mixtes (technique / financier), à un rythme correspondant à 2/23

3 environ entre 5 et 6 contrôles par an et par équipe. Version du 20 août 2013 La programmation des contrôles résulte d une circulaire du 30 décembre Le processus opérationnel, qui est partiellement déconcentré, s appuie sur une «circulaire de programmation» envoyée, par la Direction de l habitat, de l urbanisme et des paysages (DHUP) aux préfets de région, afin de leur demander d organiser avec les autres services de contrôle locaux et les délégations interrégionales de la Miilos, des réunions de programmation des contrôles de l année suivante. En application de l article L du code de la construction et de l habitation, les suites des rapports de la Miilos sont assurées par l administration, par le biais des préfets du département du siège de l organisme contrôlé (art. R et R ). La procédure établie est celle d une lettre de suites, préparée par le chargé de mission de la Miilos, sous couvert de la direction de cette dernière, examinée, de même que le rapport, par une commission permanente des suites, puis proposée à la signature du DHUP. La lettre est ensuite envoyée au Préfet du département concerné pour mise en oeuvre des recommandations, et, le cas échéant, de sanctions. L ANPEEC L Agence nationale pour la participation des employeurs à l effort de construction (ANPEEC) est un organisme chargé par la loi d une mission de contrôle et d évaluation relative à la participation des employeurs à l effort de construction. L ANPEEC a été créée par la loi en 1987 pour remplacer une structure interne au mouvement du 1% logement, devenu Action logement. Initialement administrée par les partenaires sociaux, elle est depuis 2009, en application de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion, administrée par un conseil d administration composé de 5 représentants de l Etat et de 3 personnalités qualifiées nommées par le ministre chargé du logement. L agence a un statut d établissement public industriel et commercial (EPIC) hérité du contexte de sa création en Tous les agents sont des salariés de droit privé à l exception du directeur général, qui est un fonctionnaire en détachement. L ANPEEC exerce une mission diversifiée de contrôle des organismes collecteurs et financés sur les fonds de la participation des employeurs à l effort de construction (PEEC) ainsi qu une mission de recueil et suivi statistique et comptable, d évaluation des emplois de la PEEC et d assistance à l administration pour l élaboration des lois et règlements. Les organismes suivants sont soumis aux contrôles de l agence : - les organismes collecteurs agréés de la PEEC ayant le statut d'association à caractère professionnel ou interprofessionnel ou «comité interprofessionnel du logement» (CIL) ; - l'union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL), la tête de réseau des CIL ; - les organismes soumis au contrôle, au sens du III de l'article L du code de commerce, des organismes collecteurs agréés ou de l UESL (filiales des CIL), à l exception des organismes de logement social filiales de CIL et des SEM au capital desquelles ils ont investi qui relèvent du contrôle de la Miilos ; 3/23

4 - les organismes qui bénéficient, directement ou indirectement, de concours financiers des CIL ou de l UESL (tout type de sociétés et d associations bénéficiant de fonds PEEC dont les associations de maîtrise d ouvrage d insertion ainsi que l Association foncière logement et l Association pour l accès aux garanties locatives) à l exception des organismes HLM. Il y a actuellement 43 salariés à l ANPEEC, plus le directeur général qui est un fonctionnaire. Les agents sont répartis dans trois services (22 au service du contrôle et de la réglementation, 13 au service des études et du suivi statistique, 5 dans les services support, 3 à la direction générale). Tous sont rassemblés sur un seul site géographique, à Paris. L organisation des suites données aux rapports de l ANPEEC diverge de celle de la Miilos. Ainsi, après examen des rapports par le comité permanent, l agence peut de sa propre autorité formuler des injonctions et des mises en demeure. Elle peut de plus proposer au ministre chargé du logement des sanctions parfois très lourdes (sanctions pécuniaires, sous un plafond de 2 M ; interdiction de gestion à l encontre de dirigeants ; retrait d agrément ; suspension du conseil d administration). L agence assure également la centralisation du suivi des comptes et des statistiques de la PEEC au travers d un système de remontées d informations régulières et de demandes ponctuelles de renseignements. Ces informations servent aussi bien au service de contrôle qu au service des études. Ce dernier service assure la publication régulière d enquêtes, d études et de rapports (rapport annuel, statistique et financier) réalisés en interne ou externalisés. A.2) Un contexte marqué par les mutations profondes du secteur du logement social Le secteur du logement social traverse depuis quelques années de profondes mutations. Le contexte institutionnel est en plein bouleversement : le rôle de l Etat s inscrit dans un contexte budgétaire contraint, et plus globalement une tension croissante sur les ressources des différents acteurs. Parallèlement, les collectivités locales voient leur compétence en matière de politique du logement s accroître. En application de la loi sur les libertés et les responsabilités locales (LRL) de 2004, elles exercent désormais de manière de plus en plus active leur rôle de délégataires des crédits d État. A contrario, la constitution de groupes nationaux d HLM et le mouvement de concentration des organismes collecteurs agréés de la participation des employeurs à l effort de construction (les CIL), tendent à réduire l influence des collectivités, et notamment leur pouvoir de négociation sur les orientations géographiques de l effort de construction. En outre, le fonctionnement des opérateurs a lui-même fortement évolué : les offices d HLM sont devenus des établissement publics industriels et commerciaux (EPIC), la loi du 1 er août 2003 a stabilisé la gouvernance des SA d HLM en imposant l agrément d un actionnaire de référence. En outre, cet assouplissement s opère parallèlement au mouvement de fusion qui affecte leurs principaux actionnaires, les CIL, ce qui favorise la constitution de groupes dotés de moyens 4/23

5 puissants et capables de développer des stratégies suprarégionales. L ensemble des opérateurs se dotent d équipes de plus en plus qualifiées et développent des outils internes de maîtrise des risques, individuellement ou collectivement. Parallèlement, les CIL sont en pleine mutation. Ces organismes à gestion tripartite (employeurs, salariés, entreprises) ont engagé un vaste mouvement de fusions ces dernières années qui a réduit leur nombre global de 150 à 23 au 1 er janvier Cependant, les fusions se font sur la base du volontariat, l UESL n imposant que les objectifs en termes de taille et de délais, tout en encadrant le processus de manière à éviter de trop grandes incohérences. Au terme de ces évolutions, les collecteurs seront donc moins nombreux, plus gros, mais aussi moins localisables dans leur collecte comme dans l emploi de leurs ressources. Ces transformations structurelles et institutionnelles se sont opérées dans un contexte où le droit au logement a été réaffirmé et conforté par le législateur. Or la satisfaction de ce droit rencontre des difficultés malgré les moyens importants que les pouvoirs publics lui consacrent. B) Diagnostic : Un système public de contrôle des organismes d Action Logement et du logement social qui n est plus adapté à l évolution du secteur Face à ces nouveaux défis, l ensemble du dispositif public de connaissance, de tutelle et de sanctions du secteur HLM et de la PEEC, apparaît en comparaison de plus en plus inadapté. Le service chargé du contrôle externe des organismes de la sphère HLM, la Miilos, se trouve confronté à des difficultés liées à sa structure même. La Miilos se heurte à des limites objectives lorsqu elle se trouve en présence d un groupe de HLM intégré au niveau national, voire d une action stratégique menée par des actionnaires qui échappent à son contrôle, notamment les CIL, qui relèvent de la compétence de l ANPEEC. Pour la même raison, elle ne peut pas formuler des avis ou des propositions sur la cohérence des actions de logement social menées au niveau local, car elle n en a ni le droit ni les moyens. De même, l ANPEEC n a pas pleine capacité pour appréhender et contrôler globalement les groupes immobiliers qui se sont constitués autour des CIL, et qui regroupent leurs filiales, notamment HLM. Héritage du passé, les champs de contrôle de la Miilos et de l ANPEEC sont aujourd hui fortement imbriqués. De nombreuses SA d HLM, contrôlées par la Miilos, ont pour principal actionnaire des CIL, qui relèvent du contrôle de l ANPEEC. A contrario, les CIL ont pour principales filiales des organismes de logement social. Le périmètre d activité de ces deux organismes ne leur permet donc pas d avoir une vision d ensemble du secteur : le contrôle est de fait morcelé. Les contrôles coordonnés entrepris ces dernières années par la Miilos et l ANPEEC ont montré leurs limites liées à leurs différences statutaires, notamment sur le processus de validation des rapports et sur la gestion des suites à donner. Enfin, en marge du contrôle de l Etat, les fédérations HLM et SEM ont, depuis plusieurs décennies, développé des dispositifs internes de contrôle de bonne qualité, qui imposent une évolution du contrôle de l Etat. La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) a enfin progressivement étendu son rôle d aide financière aux organismes en difficulté, et organise la prévention dans ce domaine, en particulier en finançant les dispositifs internes à la profession. Le projet de loi pour l accès au logement et un urbanisme rénové renforce par ailleurs les compétences de l UESL pour l accompagner dans sa montée en puissance dans ses missions de tête de réseau et l aider à développer des méthodes de contrôle interne. 5/23

6 Ces constats ont également été développés par la mission conjointe de l inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l environnement et du développement durable (CGEDD) sur les dispositifs de contrôle des acteurs du logement social dont les conclusions ont été rendues aux ministres chargé du logement et de l économie en octobre II. Objectifs poursuivis Le projet de loi propose de créer une nouvelle agence issue du rapprochement de la Miilos et de l ANPEEC afin d unifier le contrôle de l ensemble des opérateurs du logement social et d en donner une vision cohérente. Il propose d engager une réforme ambitieuse, qui ne se contente pas de juxtaposer des structures, mais qui se fixe pour objectif d accompagner, et si possible de favoriser, la modernisation en cours du secteur. En effet, un outil de contrôle et d évaluation adapté aux nouveaux cadres institutionnels et organisationnels doit notamment contribuer à l effectivité du droit au logement. A) Renforcer l efficacité des contrôles et avoir une vision d ensemble du secteur du logement social et de la participation des employeurs à l effort de construction Afin de renforcer l efficacité des contrôles, et pour prendre en compte les spécificités du secteur du logement social (et de la PEEC), il apparaît indispensable de créer un organisme unique de contrôle opérant sur l ensemble du secteur. De fait, dans le secteur privé, il est tout à fait possible d auditer un groupe sans disposer d un contrôle de ses filiales. Les commissaires aux comptes, notamment, certifient les comptes des sociétés en effectuant des contrôles de cohérence sur la valorisation des participations et en s attachant à valider les procédures de contrôle interne et de gouvernance qui président à l élaboration des comptes. Cependant, dans le secteur du logement social, la situation est particulière car les ressources financières comme les emplois sont étroitement réglementés, et les interactions sont nombreuses entre les différentes entités d un même groupe. Il est donc fondamental de pouvoir obtenir d un même mouvement une vision exacte de l activité des collecteurs et de leurs principales filiales. B) Bien articuler les compétences de l ANCOLS avec celles des autres parties prenantes : Etat et UESL L ANCOLS a vocation à avoir une compétence de contrôle et d évaluation sur les secteurs du logement social et d Action logement. Cette compétence doit s articuler avec les missions dévolues par ailleurs à l Etat et aux responsabilités croissantes confiées aux organismes têtes de réseau (fédérations et UESL). En particulier, en matière de statistiques, comme en matière d études, les productions de l ANCOLS définies de façon indépendante comme cela doit être le cas pour un organisme de contrôle et d évaluation ont vocation à être partagées avec l Etat et les autres parties prenantes, notamment l UESL dont le rôle dans le pilotage d Action logement est renforcé dans le projet de loi. Ce souci d une plus grande efficience de l action collective, dans le respect des prérogatives de l ANCOLS, nécessite d être pris en compte. 2 Rapport IGF/CGEDD établi par Thierry Bert et Sabine Baietto-Beysson sur les dispositifs de contrôle des acteurs du logement social, n 2010-M-045 et n , octobre /23

7 Il convient enfin de s appuyer dans toute la mesure du possible sur les bonnes pratiques déjà développées par la Miilos et par l ANPEEC, pour que la nouvelle structure, tout en donnant une nouvelle impulsion à l activité de contrôle et d évaluation des organismes du logement social, inscrive son action dans la continuité des démarches de progrès déjà engagées par les différents acteurs. C) Exploiter les complémentarités entre l ANPEEC et la Miilos Les personnels de l ANPEEC disposent de qualifications professionnelles particulières dans le domaine de l audit, de l analyse financière et de l évaluation. L agence s appuie par ailleurs sur un service statistique qui a développé une expertise indéniable et sur une très bonne pratique en matière de contrôle des suites données à ses travaux. De son côté, la Miilos compte des personnels très expérimentés, en particulier dans le domaine immobilier, peu appréhendé par l ANPEEC. Les personnels de la Miilos maîtrisent la réglementation applicable aux organismes de logement social, complexe, et ont développé une expertise comptable et financière incontestable dans le secteur du logement social. Leur implantation interrégionale leur donne une bonne connaissance du terrain et leur permet de coopérer très étroitement avec les autorités locales. Les compétences et les ressources des deux structures sont donc complémentaires et leur rapprochement permet de créer une communauté de travail élargie intégrant l'ensemble de ces approches. D) Moderniser et harmoniser les sanctions applicables aux organismes des deux secteurs. Les sanctions applicables aux opérateurs du logement social sont le fruit d une réglementation stratifiée. Il en résulte une absence d harmonisation dans l éventail de sanctions applicables aux SA d HLM et aux OPH. Parallèlement, le dispositif de sanctions est incomplet en ce qui concerne certains organismes clés, en premier lieu les SEM et les organismes de maîtrise d ouvrage d insertion. En outre, les sanctions prévues sont rarement mises en œuvre. A contrario, le dispositif de sanctions applicables aux organismes de la sphère Action Logement, entièrement refondu en 2009 dans le cadre de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion, paraît sans doute plus adapté, dans la mesure où il prévoit différentes natures de sanction et ainsi une plus grande gradation. Il apparaît donc indispensable de revoir le dispositif des sanctions applicables et des suites à donner en s inspirant le cas échéant de ce qui a été mis en place pour les organismes de la participation des employeurs à l effort de construction, afin de les harmoniser et les rendre plus dissuasives. 7/23

8 III. Explication des évolutions juridiques proposées Α) Choix du statut A-1) Scenarii envisagés Version du 20 août 2013 L'ANPEEC est un établissement public à caractère industriel et commercial, la Miilos un service d'administration interministériel. Aucun des deux modèles n est apparu totalement satisfaisant pour atteindre les objectifs d efficacité poursuivis, si bien que la simple absorption de l un des organismes par l autre a paru devoir être exclue. L absorption de l ANPEEC par la Miilos se traduirait par une perte d efficacité dans le domaine des suites, de l analyse financière et des études évaluatives ou de l exploitation des données statistiques, domaines pour lesquels l ANPEEC dispose de compétences spécifiques. Le scénario inverse d une absorption de la Miilos par l ANPEEC n est pas davantage apparu réalisable, dans la mesure où, pareillement, elle impliquerait une perte de compétences et de connaissances du secteur du logement social. Trois statuts ont été envisagés pour la structure issue de la fusion de la Miilos et de l'anpeec : - création d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) ; - création d'un établissement public à caractère administratif (EPA) ; - création d'un service à compétence nationale (SCN). La mission IGF/CGEDD avait également évoqué la possibilité de créer une autorité administrative indépendante. Cette option, qui s accompagnait d une redéfinition plus large des compétences des agences, a été écartée au motif qu elle aurait imposé des bouleversements excessifs par rapport aux enjeux et au fonctionnement actuel du dispositif. A-2) Scénario retenu : la création d'un établissement public administratif ad hoc Si le statut de SCN peut paraître a priori naturel pour exercer des missions de contrôle, un statut d'établissement public s'avère plus pertinent : un établissement public bénéficie d une autonomie de gestion et possède la personnalité morale ; il est administré par un conseil d'administration auquel des personnalités extérieures à l'administration peuvent être associées cette gouvernance collégiale étant particulièrement importante pour un organisme de contrôle et d évaluation. A l inverse, un SCN ne dispose d'aucune autonomie de gestion. le mode de financement envisagé, qui fera appel à un prélèvement sur la participation des employeurs à l effort de construction et à une cotisation des bailleurs sociaux, plaide en faveur d'un statut d'établissement public ; enfin, le statut des personnels plaide également en faveur d'un statut d'établissement public : les personnels en poste à l'anpeec sont des salariés de droit privé, à l'exception du directeur général, et les agents de la Miilos sont des fonctionnaires ou des contractuels de droit public. Un établissement public tourné essentiellement vers une mission régalienne de contrôle et d'évaluation, présente à tout point de vue un caractère administratif. A contrario, il n affiche aucun des trois critères habituellement retenus par la doctrine pour 8/23

9 considérer qu'un établissement public présente un caractère industriel et commercial : - l'objet du service : il doit s'agir d'une activité de vente ou de production de bien, ou d'une prestation de service ; - l'origine des ressources : les ressources doivent provenir principalement de l'activité commerciale ; - les modalités d'organisation et de fonctionnement du service, qui doivent être proches de celles d'une entreprise de droit privé. A cet égard, on peut préciser que l ANPEEC n a le statut d établissement public industriel et commercial que pour des raisons «historiques» (cf. supra). Toutefois, afin de permettre le recrutement d'agents de droit public (fonctionnaires et contractuels) et de salariés de droit privé, il est proposé que l'ancols prenne la forme d un établissement public à caractère administratif dérogatoire quant aux règles habituelles de recrutement des agents. S agissant des critères de la circulaire n 5647-SG du 9 avril 2013 du Premier ministre formalisant les règles auxquelles doit obéir toute nouvelle création d agence, l ANCOLS remplit les deux conditions impératives : au regard du critère de spécialité, il apparaît que les missions confiées à l ANCOLS présentent toutes les caractéristiques de missions spécialisées et qualifiées. L agence assurera une mission de contrôle/audit du secteur du logement social et de la participation des employeurs à l effort de construction et des missions d évaluation de la contribution de la PEEC et des organismes de logement social aux objectifs fixés par la loi, de recueil d information comptables et financières et proposera le cas échéant de sanctionner les organismes en infraction. Ces missions spécialisées justifient le recours, aux côtés de fonctionnaires, à des profils spécifiques, issus de l audit externe (cabinets d audit) ou de l audit interne distincts des profils habituellement rencontrés dans les services de l État ; au regard du critère d efficience, l agence est issue du rapprochement de deux organismes existants. Cette fusion se traduira, d une part, par des gains d efficacité (cf. infra, nécessité d avoir un contrôle intégré), et, d autre part, par une optimisation et des économies d échelle sur une partie des fonctions support. Par ailleurs, alors qu il est nécessaire d en valider un sur trois, le projet satisfait à deux des trois critères supplémentaires : le critère d expertise ; les compétences des salariés de l ANPEEC ainsi que celles de futurs agents disposant de qualifications et d une première expérience en audit et en finance seront complémentaires de celles des agents de la Miilos et permettront d enrichir l action de l ANCOLS ; le critère d indépendance ; l administration qui conçoit les politiques publiques du logement et la réglementation sera disjointe de l organisme qui assure le contrôle de leur application. 9/23

10 Β) Organisation et fonctionnement B-1) Ressources humaines Version du 20 août 2013 A titre liminaire, il importe de préciser les effectifs concernés par le projet de création de l'établissement. Nombre d agents de la Miilos en 2013 (effectifs cibles par macro grades pour 2013) : - Agents du ministère du logement : A+/A : 74 ; B : 12 ; C : 10 - Agents du ministère des finances : A+/A : 8 ; B : 5 ; C : 1 Soit au total 110 agents de droit public (fonctionnaires et contractuels de droit public) se répartissant ainsi : 82 A+/A, 17 B et 11 C. Effectifs de l ANPEEC : 42 ETP autorisés, hors le directeur général, par le conseil d administration pour 2013, se répartissant ainsi en nombre d agents par catégories : - cadres ayant la responsabilité d un service : 3 - cadres : 35 - agents de maîtrise : 5 1- Scénarii envisagés La loi doit préciser les aspects essentiels relatifs au statut ou régime d'emploi du personnel de la nouvelle agence. Il est également important qu'à l'occasion de la création de l'agence tous les personnels concernés reçoivent les garanties nécessaires. Deux scénarii ont été envisagés pour le statut juridique du nouvel établissement : - un EPA «classique» ne comportant à terme que des agents de droit public (fonctionnaires et contractuels) ; - un EPA «ad hoc» comportant à la fois des agents de droit public et des salariés de droit privé. Un établissement public administratif a vocation à ne comporter que des personnels de droit public. L'article L du code du travail prévoit à cet égard que des salariés de droit privé qui rejoignent un établissement public administratif se voient proposer un contrat de droit public reprenant les clauses substantielles de leur contrat de travail. Cependant, la transformation des contrats de travail des salariés actuels de l'anpeec n'apparaît pas comme une solution efficiente compte tenu des spécificités de formation, de qualifications et de compétences de ces personnels qui les conduisent à accomplir leur carrière essentiellement dans le secteur privé. Une rupture, même momentanée, de leur régime juridique n'est pas souhaitable. En régime pérenne, pour les mêmes raisons, le recrutement de salariés issus de la sphère des entreprises par contrats de droit public serait extrêmement difficile et de plus non conforme au projet de politique de gestion des ressources humaines visant à faire du futur établissement un lieu de complémentarité et d'enrichissement mutuel où les salariés issus du secteur privé de l'audit et de l analyse financière pourront vivre une étape de leur parcours professionnel. S'agissant de la position des fonctionnaires de l Etat au sein de l EPA, les solutions que seraient le détachement ou la mise à disposition auprès de l'établissement n ont pas été retenues par l administration qui privilégie la position normale d activité. En ce qui concerne les personnels non titulaires de droit public à durée indéterminée, le nouvel 10/23

11 établissement pourrait proposer à ces agents un nouveau contrat reprenant les stipulations essentielles de leur contrat actuel. Cette opération aurait cependant peu de sens et serait même un frein à la mobilité au sein des services du ministère qui les emploie actuellement. 2- Scénario retenu Il a été décidé de retenir le choix d un EPA «ad hoc» comportant à la fois des agents de droit public (fonctionnaires affectés en position normale d activité et contractuels) et des salariés de droit privé. L ANCOLS disposera d un statut ad hoc qui lui permettra d'employer des salariés de droit privé au côté des fonctionnaires et de contractuels de droit public. Ce statut présente le maximum de garanties tant pour les agents de la Miilos que pour ceux de l ANPEEC. Le projet de loi dispose ainsi que le personnel de l'agence comprendra : des fonctionnaires de l'etat ; des agents non titulaires de droit public ; des salariés régis par le code du travail. Les fonctionnaires de l'etat seront affectés à l'établissement en position normale d'activité. Cette affectation de fonctionnaires à un établissement public est prévue de façon générale par l'article 1er du décret n du 18 avril 2008 organisant les conditions d'exercice des fonctionnaires en position d'activité dans les administrations de l'etat. Le directeur général de l'établissement pourra se voir confier une délégation de pouvoir par les ministres pour prendre un certain nombre d'actes de gestion. Les agents contractuels à durée indéterminée en poste à la Miilos qui rejoindront le nouvel établissement ne se verront pas proposer un nouveau contrat : aux termes de la loi, ils demeureront agents de l'etat et conserveront à titre individuel le bénéfice de leur contrat actuel. Les contractuels de droit public que l'établissement serait amené à recruter lui-même ultérieurement se verront proposer en revanche un contrat propre à l'établissement. Les salariés de droit privé exerçant actuellement leurs fonctions à l'anpeec seront transférés à l'ancols et conserveront à titre individuel le bénéfice des stipulations de leur contrat ainsi que les conditions générales de travail (notamment les avantages sociaux) qui leur sont applicables. Ils demeureront donc au sein de l'agence salariés de droit privé et conserveront l'ensemble de leurs droits et garanties. De même, l'ancols pourra ensuite recruter directement des salariés sous contrat de droit privé dont le profil répondra précisément à des compétences spécifiques dont l'agence aura besoin. Cette coexistence d'agents de droit public et de salariés de droit privé sera donc pérenne, avec l'objectif constant d'un enrichissement mutuel de compétences et d'expériences. L équilibre général observé initialement entre ces deux catégories de personnels sera maintenu. La répartition actuelle entre les deux catégories de personnels issus de la Miilos et de l'anpeec, soit 72% d'agents de droit public et 28% de salariés, sera donc conservée dans les années à venir avec une variation maximale de +/- 5%. S agissant des personnels chargés de réaliser des contrôles, il est expressément prévu leur habilitation par le ministre chargé du logement, le ministre chargé de l économie ou le ministre 11/23

12 chargé du budget, comme c est actuellement le cas des contrôleurs de la Miilos et de ceux de l ANPEEC. B-2) Représentation du personnel 1- Scénarii envisagés Sur ce point, deux scénarii ont été envisagés : des instances uniques de représentation de l ensemble du personnel ; des instances distinctes selon les catégories de personnel (agents de droit public, salariés de droit privé). La coexistence au sein de l'établissement d'agents de droit public et de salariés de droit privé est source d'une problématique complexe en matière d'instances de représentation du personnel. En effet, les agents de droit public sont représentés actuellement au sein de comités techniques à différents niveaux et de comités d'hygiène, de sécurité et de conditions de travail. Les salariés de droit privé de l'anpeec sont représentés au sein d'un comité d'entreprise bien que leur effectif soit légèrement inférieur au seuil légal de 50 salariés. Selon le dispositif de la délégation unique, les représentants élus au sein de ce comité d'entreprise exercent parallèlement les compétences de délégués du personnel. Ce comité d'entreprise exerce en autre les attributions d'un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Sur le modèle d'autres établissements comportant les deux catégories de personnels, il était possible d'envisager des instances uniques représentant à la fois les agents de droit public et les salariés de droit privé et exerçant conjointement les attributions de comités techniques conformément au statut de la fonction publique et celles d'un comité d'entreprise conformément au code du travail. 2- Scénario retenu : le maintien d un comité technique et d un comité d entreprise Dans la mesure où l ANCOLS aura le statut d EPA ad hoc, l article L prévoit que le personnel de l'ancols sera représenté par deux instances différentes, selon la catégorie des personnels, de droit public ou de droit privé, le dimensionnement à 160 personnes environ ne justifiant pas la création d une instance spécifique commune. De plus il apparaît plus lisible pour les personnels concernés de retrouver dans le nouvel établissement les instances auxquels ils sont habitués. Un comité technique (CT) sera donc compétent pour les fonctionnaires et contractuels de droit public et un comité d'entreprise (CE) pour les salariés de droit privé. Toutefois, il est prévu expressément une réunion commune des deux instances, lorsque des sujets d intérêt général seront traités. Un seul comité d hygiène, de sécurité et des conditions de travail sera en revanche compétent pour l ensemble du personnel. Les problématiques d'hygiène et de sécurité inhérentes aux conditions de travail sont en effet suffisamment homogènes pour permettre la mise en place d'un dispositif unique. De plus, le droit de la fonction publique et celui du travail comportent en la matière de nombreuses similitudes de nature à faciliter un regroupement des instances (solution retenue pour l EPA Voies Navigables de France par exemple). 12/23

13 Le déroulement du dialogue social au sein du futur établissement comportera ainsi les étapes suivantes : une concertation obligatoire en amont pilotée par le directeur général avec toutes les organisations syndicales représentatives au sein de l'établissement ; puis une consultation formelle des deux formations, comité technique de l'établissement et comité d'entreprise ; enfin, le directeur général, éclairé par les avis rendus, prendra les décisions qui relèvent de sa compétence. Ce dispositif simple permet d assurer la concertation dans de bonnes conditions avec les représentants tant des agents de droit public que privé. Il est tout à fait adapté à la taille de l établissement. Ce choix répond par ailleurs à l'engagement pris par le Gouvernement de respecter les droits et garanties de chacun, tout en permettant l examen conjoint de l ensemble des sujets d intérêt commun. B-3) Gouvernance 1- Scenarii envisagés Deux scénarii principaux auraient pu être envisagés : - soit un conseil d administration large, comportant notamment des représentants du personnel ; - soit un conseil d administration resserré, centré autour des représentants de l Etat et de personnalités qualifiées. Par ailleurs, la Miilos est aujourd hui un service interministériel sous l autorité des ministres de l économie et du logement, alors que le ministre en charge du budget est également représenté au CA de l ANPEEC. 2- Scénario retenu Le choix d un conseil d administration resserré dans lequel les représentants de l État sont majoritaires s explique par les missions de contrôle confiées à l agence, missions régaliennes (contrôles, gestion des suites et propositions de sanctions au ministre du logement). Le ministre de l économie disposera d un représentant tout comme le ministre chargé du budget, le ministre chargé du logement disposant de deux représentants. Au regard d une part des enjeux pour le budget de l Etat des secteurs du logement social et de la PEEC et d autre part en raison du fait que l ANCOLS sera financée en partie pour son fonctionnement par une taxe affectée, il a été décidé de maintenir parmi les représentants de l Etat un représentant du ministre chargé du budget. L article L prévoit ainsi une administration de l agence par un conseil d administration resserré, composé de quatre représentants de l État et trois personnalités qualifiées dans le domaine du logement, de l audit ou de l évaluation des politiques publiques. La composition du CA de l ANCOLS se rapprochera ainsi de l actuelle composition du CA de l ANPEEC définie par le décret n du 23 décembre 2010 fixant les règles 13/23

14 d'organisation et de fonctionnement de l'agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction, où le chef de la Miilos ne figurera plus. Les personnalités qualifiées pourront être désignées en raison de leurs compétences en termes de logement, mais également d audit et d évaluation des politiques publiques (il est tiré parti de l expérience de l ANPEEC à cet égard, l enrichissement apporté par des personnalités qualifiées connaissant le secteur de l audit ou du logement social étant indéniable). B-4) Financement 1- Scénarios envisagés Deux sources de financement principales peuvent être envisagées pour un établissement public administratif : - un financement sous forme de subventions pour charges de service public ; - un financement par l affectation de taxes. 2- Scénario retenu Le financement de l agence, prévu à l article L , sera essentiellement assuré par un prélèvement sur la PEEC, et par une cotisation versée par les organismes HLM assise sur la même assiette que la première cotisation CGLLS, régie par l article L du code de la construction et de l habitation. Par ailleurs, les sanctions pécuniaires prélevées seront affectées au budget de l agence (dispositions existant actuellement en ce qui concerne l ANPEEC). Un financement partiel sous forme de subventions pour charges de service public reste par ailleurs possible, l article L prévoyant de manière explicite cette possibilité. Ce mode de financement s apparente à ce qui existe actuellement pour l ANPEEC ; le choix de mettre à contribution les organismes de logement social pour le financement de l agence s est ainsi imposé dans un souci de continuité du schéma existant en ce qui concerne la PEEC. Il a été privilégié en partie en raison du contexte de finances publiques contraintes. Le financement par un prélèvement obligatoire sur le secteur contrôlé a en outre démontré, s agissant de l ANPEEC, qu elle n entache en rien l indépendance de l agence à l égard des organismes contrôlés. Toutes les garanties sont en tout état de cause prévues pour préserver l indépendance de la nouvelle agence : les organismes contrôlés ne siègeront pas au conseil d administration de l agence, et les personnes qui réaliseront les contrôles seront habilitées par l autorité ministérielle. Enfin, l effort demandé aux organismes de logement social restera très limité, le budget annuel de l agence devant être d environ une vingtaine de millions d euros, supportés à la fois par les CIL et les organismes de logement social. L agence bénéficiera en outre pour son fonctionnement et ses premiers mois de fonctionnement d une partie des fonds propres de l ANPEEC. Le solde sera transféré au fonds mentionné à l article L du code de la construction et de l habitation (qui finance le développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux et la rénovation urbaine), tout comme les actifs du fonds de garantie des CIL, auparavant sous gestion de l ANPEEC. Les autres fonds issus de la PEEC et gérés par l ANPEEC (fonds dits «9 % insertion sociale») seront transférés à l UESL et intégrés à la PEEC. 14/23

15 C) Missions 1- Scénarios envisagés Plusieurs scénarios ont été examinés pour la nouvelle structure. Il s agissait a minima de reprendre le cœur des missions actuelles de la Miilos et de l ANPEEC (contrôle), puis de retenir ou non certaines missions complémentaires. Ainsi, plusieurs configurations étaient envisageables : - restreindre le champ de la nouvelle entité à la seule mission de contrôle, la positionnant sur un cœur de métier limité ; - élargir, y compris sur le secteur du logement social, l ANCOLS à l ensemble des missions actuelles de l ANPEEC, comprenant une mission de suivi statistique et d études. Par ailleurs, la mission de gestion des suites des contrôles pouvait soit être confiée au nouvel établissement, soit être confiée à d autres acteurs tel que le préfet, aujourd hui chargé des suites des contrôles de la Miilos. Une option envisagée par le rapport IGF/CGEDD susmentionné était de faire de l ANCOLS une autorité administrative indépendante (AAI) chargée d agréer les organismes et leurs dirigeants, d élaborer des normes techniques, comptables, et financières, ainsi que les règles d attribution des logements et les exigences de qualité de service aux locataires. Elle aurait constitué des dossiers permanents de suivi de chaque organisme et des liens capitalistiques qui les unissent. Elle aurait enfin exercé une fonction de collecte de données physiques et statistiques la mettant à même de procéder à des études générales sur le secteur. Enfin, elle aurait proposé à l administration des évolutions législatives et réglementaires appropriées. Cette piste a été écartée (cf. supra). 2- Scénario retenu L option d un organisme uniquement centré sur les contrôles a été écartée afin que l approche du nouvel organisme intègre davantage l analyse des risques et l analyse stratégique et puisse parallèlement évaluer l action des acteurs du logement social ainsi que la Cour des comptes l a recommandé dans son dernier rapport public («Le 1% logement : une réforme à mi-parcours», rapport public annuel 2013). Il a semblé également pertinent que l agence puisse continuer à produire les rapports sur la PEEC publiés jusqu à présent par l ANPEEC, en premier lieu le rapport annuel statistique et financier. En revanche, il n a pas été jugé pertinent d étendre ses missions au secteur du logement social, la DHUP accomplissant d ores et déjà ces tâches. Par ailleurs, il a été jugé plus efficace que l organisme qui fait les contrôles gère également les suites : il est en effet le plus à même de suivre les irrégularités constatées. L article L définit ainsi les missions de l agence : l ANCOLS est chargée d une mission de contrôle et d évaluation des organismes de la sphère HLM et de la participation des employeurs à l effort de construction (PEEC). Elle gère les suites des contrôles et propose des sanctions au ministre chargé du logement dans des conditions définies par la loi. 15/23

16 C-1) Une mission de contrôle assortie d un pouvoir de gestion des suites et d un pouvoir encadré de proposition de sanctions Au titre de sa mission de contrôle, l agence reprendra la totalité des prérogatives de la Miilos et de l ANPEEC, à l exclusion du contrôle des SACICAP. Elle contrôlera le bon respect par les organismes de la PEEC et de la sphère HLM de leurs obligations législatives et réglementaires. Elle contrôlera également la conformité de l emploi des subventions, prêts ou avantages consentis aux organismes par l État, par ses établissements publics (en premier lieu la Caisse des dépôts et consignations) et par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics. Pour l ensemble des organismes et des personnes physiques gérant un logement HLM, l ANCOLS contrôlera le respect des conventions APL, notamment des conditions de ressources des locataires et de plafonnement des loyers. Principale innovation par rapport au camp de contrôle actuel de l ANPEEC et de la Miilos, il est expressément prévu que l ANCOLS contrôle également que les organismes de la sphère HLM ne bénéficient pas de surcompensations au sens du droit communautaire (obligation de contrôle fixée par le droit de l Union européenne). Par ailleurs, l agence sera chargée de vérifier que les organismes montent bien en puissance sur les fonctions stratégiques de l audit et du contrôle internes. Les articles L et L précisent les conditions d exercice des contrôles sur pièces et sur place de l agence. Ces dispositions sont toutes reprises des dispositions législatives applicables antérieurement à la Miilos et à l ANPEEC. Elle disposera en outre de prérogatives particulières dans ses relations avec les commissaires aux comptes, afin de faciliter la transmission d information. Son champ sera très large, et comprendra l ensemble des opérateurs du secteur, qu il s agisse des collecteurs de la PEEC, des organismes bénéficiant de crédits publics pour la construction ou la réhabilitation de logements, ou encore des groupements ou associations auxquels ils participent. Il pourra contrôler indistinctement des opérateurs, quel que soit leur statut, ou des opérations, en application de son programme de travail. Des organismes figurant actuellement dans le champ de contrôle de la Miilos ou de l ANPEEC, seules les SACICAP seront exclues. Figurent ainsi dans le champ des contrôle de l ANCOLS, les offices publics de l habitat (OPH), les sociétés anonymes d HLM, les sociétés coopératives de production ou d intérêt général, les fondations HLM, les sociétés d économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logement social - mais seulement pour les logements à usage locatif et les logementsfoyers conventionnés - les opérateurs de maîtrise d ouvrage d opérations d acquisition et de construction, les opérateurs d ingénierie sociale, les opérateurs d intermédiation locative qui bénéficient de prêts dans le cadre de la législation HLM, les associations agréées, les bailleurs y compris personne physique construisant ou gérant des logements sociaux dans la mesure où ils ont fait l objet d un prêt aidé (bailleurs propriétaires de logements sociaux à la suite d un transfert de propriété par exemple y compris les collectivités), les collecteurs de la PEEC (CIL, HLM-SEM), l Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) et ses satellites, l association foncière logement (AFL), l association pour l accès aux garanties locatives (APAGL), et plus généralement tout organisme ayant bénéficié d un financement PEEC à 16/23

17 l exception de l Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l agence nationale d information sur le logement (ANIL) et les agences départementales d information sur le logement (ADIL). C-2) Une mission d évaluation Le nouvel organisme évaluera l action des organismes au titre des missions d intérêt général qui leur ont été confiées par la loi. Cela comprend l évaluation de : - la contribution de la PEEC aux catégories d emplois mentionnées à l article L dans le respect de la mise en œuvre de la convention prévue à ce même article ; - l efficacité avec laquelle les organismes de logement social s acquittent de leur mission d intérêt général qui leur est confiée au titre de l article L ; - la gouvernance, l organisation territoriale et l ensemble de l activité consacrée à la mission de construction et de gestion du logement social des organismes de logement social et des organismes de la PEEC ; - la capacité technique et financière des personnes morales et physiques bailleurs de logements sociaux (hors organismes HLM ou associations de maîtrises d ouvrage d insertion notamment) à assurer l entretien de leur patrimoine locatif et le cas échéant, le montage d opérations nouvelles et leur capacité de gestion locative lorsqu elles gèrent elles-mêmes les logements. C-3) Une mission de production des données sur la participation des employeurs à l effort de construction L agence reprendra en partie la mission assurée par l ANPEEC de recueil de données statistiques et comptables de la PEEC, qui se traduit notamment par la publication d un rapport annuel statistique et financier. Il a été en effet jugé plus efficace de conserver les compétences actuelles à l ANPEEC, sans les transférer à un autre acteur. Dans le cadre de ses missions, l ANCOLS devra avoir un accès aux données brutes du secteur, sachant que le contenu de celles-ci résultera de dispositions législatives ou réglementaires explicites ou de délibérations prises par son conseil d administration. En effet, dans le respect des dispositions légales et réglementaires qui lui sont applicables, le conseil d administration d une agence de contrôle indépendante dédiée à un secteur doit être en mesure de déterminer luimême le contenu, la nature et la forme de transmission des données nécessaires à la réalisation des missions de cette autorité. Par l intermédiaire d une convention entre l UESL, l État et l agence de contrôle, les besoins propres de l agence déterminés par son conseil d administration seront complétés pour que les remontées d informations soient organisées de façon à satisfaire les besoins de tous les utilisateurs. D) Un nouveau régime de sanctions D-1) Une organisation des sanctions unifiée Le nouvel organisme reprendra les prérogatives actuelles de l ANPEEC en matière de gestion des suites. Il sera ainsi en mesure d effectuer des mises en demeure, et de vérifier les suites qui y sont apportées. Le ministre chargé du logement gardera la prérogative de l ensemble des sanctions pécuniaires ou administratives sur les organismes et leurs dirigeants, sur proposition de l organisme de contrôle (suspension du conseil d administration, administration provisoire, 17/23

18 retrait d agrément, liquidation). Version du 20 août 2013 D-2) Une modernisation et harmonisation des sanctions La section 4 encadre les sanctions qui peuvent être prononcées suite aux contrôles de l ANCOLS. Elle reprend et harmonise les possibilités de sanctions actuellement applicables. A titre liminaire, la législation reprend les dispositions communes à l ANPEEC et à la Miilos en cas d obstacles aux contrôles. Le fait de faire obstacle aux contrôles de l agence rend passible d une amende de euros. Dans ce cas, l agence disposera d un pouvoir d injonction et d astreinte. Ce pouvoir pourra être exercé également par l agence à l occasion de la mise en demeure d un organisme de corriger une irrégularité. Concernant les autres sanctions, le régime applicable s inspire de celui de l ANPEEC, s agissant de la procédure utilisée. Sur ce point, le texte introduit toutefois des éléments nouveaux. Le ministre chargé du logement a désormais la possibilité d infliger une sanction aux organismes en infraction sans lier le prononcé des sanctions à l absence de mise en œuvre des mesures de redressement exigées au préalable. Ainsi, dans le régime de sanctions de l ANCOLS, en cas de manquements aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l exercice de la mission de l organisme contrôlé, d irrégularité dans l emploi des fonds de la PEEC ou des subventions, prêts ou avantages consentis par la personne publique, de faute grave de gestion, de carence dans la réalisation de l objet social ou de non-respect des conditions d agrément constatés, l agence demande à l organisme ou la personne contrôlée de présenter ses observations, et peut également le mettre en demeure de procéder à la rectification des irrégularités dans un délai déterminé. La mise en demeure peut être assortie d'une astreinte dont l'agence fixe le montant. A l issue du délai fixé par la mise en demeure, ou lorsque l organisme a pu présenter ses observations, le ministre chargé du logement peut prononcer des sanctions uniquement sur proposition de l agence. Cependant, une procédure spéciale est prévue en cas d urgence, le ministre chargé du logement ayant alors le pouvoir de prononcer directement la sanction après avis de l agence dans un délai ne pouvant excéder 8 jours (art. L ). Par dérogation également, lorsque la sanction concerne un office public de l'habitat ou une société d économie mixte, celle-ci est prise conjointement par le ministre chargé du logement et le ministre chargé des collectivités. Concernant les sanctions visant les organismes de la sphère HLM, le texte harmonise les sanctions applicables aux sociétés HLM et aux OPH, et les étend notamment aux SEM de construction. Il élargit en outre le champ des sanctions, en s inspirant dans leur nature de celles applicables à la PEEC, tout en prévoyant une gradation plus grande. Sont prévues à la fois des sanctions pécuniaires, d un montant ne pouvant excéder 2 M, et des sanctions à l encontre des administrateurs et dirigeants des organismes. Ainsi, pour les OPH, il est proposé d'ajouter la possibilité de suspendre les membres du conseil d'administration, qui existe déjà pour les sociétés HLM. Il est également envisagé un système commun de sanctions pour les OPH, les sociétés HLM (SA HLM, SCP HLM et SCIC HLM), les SEM de construction et de gestion de logements sociaux ainsi que les organismes agréés au titre de l'article L Pour les fautes graves commises 18/23

19 dans le périmètre de leur agrément, ces deux derniers types d'organismes pourraient donc être concernés par la suspension, la révocation des dirigeants et l'interdiction à un ou plusieurs membres ou anciens membres du conseil d'administration, du conseil de surveillance ou du directoire de participer au conseil d'administration, au conseil de surveillance ou au directoire d'une association agréée au titre de l'article L , d'un organisme HLM ou d'une SEM de construction et de gestion de logements sociaux pendant une durée qui ne peut excéder dix ans. Il s'agit d'améliorer l'encadrement juridique d'organismes percevant des financements de l'état pour l'accomplissement d'un service d'intérêt général. Les sanctions applicables aux organismes de la sphère Action Logement sont légèrement élargies sans changer de nature, in fine alignées sur les sanctions HLM (suspension des membres du CA du CIL, suspension du CA, révocation des membres, interdiction de participer à la direction d un organisme de logement social ou de la sphère Action Logement etc.). E) Nécessité du recours à la loi Au regard des éléments exposés ci-dessus, le recours à la loi s'avère nécessaire à plusieurs titres : il est nécessaire de modifier certaines dispositions législatives du code de la construction et de l'habitation ; il est nécessaire de créer une nouvelle catégorie d établissement public, le nouvel organisme prenant la forme d un établissement public administratif ad hoc comprenant des personnels de droit privé ; enfin, le texte comprend des dispositions relatives aux sanctions des organismes contrôlés qui sont de nature législative. IV. Impact Α) Mise en cohérence et unification du contrôle des opérateurs du logement social et de l évaluation de leur action Le projet de création de l ANCOLS vise à unifier le contrôle et l évaluation de l action de l ensemble des opérateurs du logement social pour donner une vision globale et cohérente du secteur. Les services de l Etat disposeront désormais d une vision homogène des structures suprarégionales du logement social et pourront mieux identifier les enjeux liés aux liens capitalistiques complexes des différents organismes. Ils pourront par ailleurs formuler des avis argumentés sur la cohérence des actions de logement social menées au niveau national aussi bien que local. Enfin, les rôles des organismes de contrôle et des têtes de réseau seront clarifiés. Les fédérations HLM et SEM et la tête de réseau des CIL, l UESL, pourront continuer à monter en puissance dans la définition de bonnes pratiques, dans la mise en œuvre de procédures adaptées d audit interne et de contrôle interne. L agence se chargera notamment de contrôler l effectivité et l efficacité du déploiement de ces nouvelles méthodes de gestion. A terme, la mise en place de cette nouvelle structure permettra de mieux contrôler et sanctionner les éventuelles dérives, mais également d améliorer leur prévention. Les travaux d évaluation de l action de ces organismes chargés d une mission définie par la loi 19/23

20 contribueront aux évaluations générales menées par les ministères, le Parlement ou la Cour des comptes. Β) Besoins de financement de l ANCOLS Il est prévu de retenir comme périmètre de l ANCOLS le périmètre actuel de l ANPEEC, qui comprend 43 agents de droit privé, et celui de la Miilos, qui comprend 110 agents de droit public, titulaires et contractuels. Le budget global de la nouvelle agence, centrée sur une activité élargie de contrôle, d évaluation et de recueil de données statistiques sur la PEEC, peut être estimé en première approche à 20 millions d euros environ, sur la base du budget actuel de l ANPEEC, du budget de la Miilos et des projections faites. Il est envisagé dans un premier temps de stabiliser le budget de l agence à ce niveau. Les économies d échelle réalisées à court terme sur une partie des activités support de la Miilos et de l ANPEEC devraient rester limitées. Elles contribueront le cas échéant à l exercice des nouvelles missions, notamment la gestion des suites à donner sur le secteur HLM. Le financement de l agence devrait être quasiment intégralement assuré par les organismes contrôlés selon les modalités suivantes : - d une part, par un prélèvement sur les ressources de la PEEC gérées par les CIL, pour le financement du contrôle des organismes collecteurs ou bénéficiaires de fonds issus de la PEEC (maintien du dispositif existant aujourd hui et qui représente un montant de 6,7 M en 2013). Afin de conserver une marge de manœuvre, ce plafond de prélèvement sur la PEEC devrait être de l ordre de 10 M ; - d autre part, par une cotisation versée par les organismes d'habitations à loyer modéré, les associations gérant des logements sociaux et SEM exerçant une activité de gestion de logements sociaux dont l assiette serait basée sur la cotisation principale versée à la CGLLS. Sur la base d un produit locatif déclaré de 19,5 Md en 2013, le taux de cotisation supplémentaire maximum au titre du financement de l agence ne devrait pas dépasser 0,1%. A titre de comparaison, l ANPEEC a affiché en 2012 un total charges de 8,3 M, composé à hauteur de 5,4 M de charges de personnel et de 2,9 M de charges de fonctionnement. A noter que sur la période, les charges de personnel ont été impactées par une charge exceptionnelle liée à plusieurs départs sous le mode conventionnel à la demande des salariés concernés, les charges de personnel s affichant en rythme de croisière autour de 4,5 M. Sur la même période, la Miilos affichait quant à elle une masse salariale d environ 8 M. Les coûts de fonctionnement de la Miilos ne sont pas identifiés dans un budget individualisé et un ensemble de dépenses sont prises en charge par plusieurs budgets support du ministère chargé du logement ou via les crédits ouverts en DREAL pour les délégations interrégionales pour la formation, l immobilier à Paris et en province, la reprographie, l informatique etc. Un premier exercice a été fait par le préfigurateur en prenant pour base les chiffres de l ANPEEC, et en les extrapolant sur la base d une hypothèse immobilière basée sur le site actuel de l ANPEEC, rue Desaix (Paris XVè) dont les données et conclusions sont à affiner. D autres hypothèses immobilières seront examinées mais ne sont pas chiffrables à ce stade. Sur cette base et de façon très indicative, le budget de fonctionnement annuel de l ANCOLS pourrait s élever autour de 20 M : 20/23