Le développement économique local : des démarches multiples pour un objectif commun

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1 N 337 Octobre 2013 Les ISSN Les Cahiers hospitaliers - Les Cahiers de l éducation INTERVIEW d Alain Rousset, président de l Assemblée des Régions de France (ARF) DOSSIER Le développement économique local : des démarches multiples pour un objectif commun Les 3 focus Fonctions publiques de l État et territoriale Éducation nationale Fonction publique hospitalière Focus Éducation nationale La priorité à l école primaire L AVENIR EST AUX VALEURS SÛRES

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3 éditorial Par Mattias Guyomar Conseiller d État Professeur associé à l université Paris-II Depuis près d un siècle, l économie mixte locale constitue un levier du développement économique du pays. Cette participation, plus ou moins directe, des collectivités territoriales à l action économique a suscité de vifs débats et donné lieu à de nombreuses réformes. Le point d équilibre entre le respect de l initiative privée, protégée par les principes de la liberté d entreprendre et de la liberté de commerce et d industrie a évolué au fil du temps. Alors que la jurisprudence du Conseil d État a d abord été marquée par une conception stricte du socialisme municipal (traduite par l arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers du 30 mai 1930), le législateur est intervenu à de multiples reprises pour autoriser la participation des collectivités locales (communes et départements) mais aussi de leurs établissements publics dans le capital de sociétés privées. Mais la création d un véritable cadre juridique de l économie mixte locale date de deux décrets-lois de Il s agit là d une voie nouvelle qui dessine un nouvel équilibre entre gestion directe et véritable autonomisation en permettant d échapper à la fois à la régie directe et à la création d un établissement public. L invention des sociétés d économie mixte locale constitue en effet la traduction la plus emblématique de cet équilibre. Naturellement, le développement de l économie mixte locale n a cessé d accompagner celui de la décentralisation, ainsi qu en témoignent notamment les lois du 7 juillet 1983 et du 2 janvier Vingt ans après la grande réforme de la décentralisation et alors que la crise économique mobilise l ensemble des acteurs, publics et privés, susceptibles de contribuer au développement économique de la France, Les Cahiers de la fonction publique ont décidé de consacrer leur dossier du mois au développement économique local. La boîte à outils ne cesse en effet d être complétée et adaptée afin de permettre une diversification et une optimisation des modalités d intervention des collectivités territoriales dans le domaine économique. L article consacré aux missions des entreprises publiques locales dresse un inventaire complet des différents modes d intervention à la disposition des collectivités publiques. Celui relatif à l économie sociale et solidaire complète utilement ce panorama. Mais, alors que se profile le dixième anniversaire de la compétence de plein exercice des régions en la matière, le dossier ne pouvait se dispenser de dresser un bilan de leur rôle dans le développement économique local. Il s ouvre ainsi sur une interview d Alain Rousset, président de l Association des Régions de France. L intérêt général suppose certainement de renforcer les partenariats entre les personnes publiques et les sociétés privées. Cela est particulièrement vrai dans le domaine des services publics industriels et commerciaux. Mais la poursuite d une efficacité maximale en la matière se double encore et toujours de la recherche de l équilibre. Hier comme aujourd hui, il s agit de l équilibre entre le respect de l initiative privée et la nécessité d une intervention publique. Mais la question se pose aussi désormais de la conciliation entre l externalisation de l action publique et le respect des règles de la concurrence, sous le contrôle des juges, le juge administratif français comme la Cour de justice de l Union européenne. De ce point de vue, le succès des sociétés publiques locales créées par la loi du 28 mai 2010 soulève de nombreuses questions non encore résolues, en particulier au regard de la théorie des prestations intégrées. En matière de développement économique local, l imagination reste sous contrainte. Les Cahiers de la fonction publique n 337 I Octobre

4 N 337 Octobre Éditorial par Mattias Guyomar ISSN Les Les Cahiers hospitaliers - Les Cahiers de l éducation Actualités INTeRVIeW d Alain Rousset, président de l Assemblée des Régions de France (ARF) DossIeR Le développement économique local : des démarches multiples pour un objectif commun 4 A ctualités 9 À llre 10 C e mois-ci sur connexite.fr Les 3 FoCus Fonctions publiques de l État et territoriale Éducation nationale Fonction publique hospitalière Dossier Focus Éducation nationale La priorité à l école primaire L AVENIR EST AUX VALEURS SÛRES 20 Le développement économique local : des démarches multiples pour un objectif commun 21 Interview d Alain Rousset, président de l Assemblée des Régions de France (ARF) 23 Les régions et le développement économique : l affirmation d une pertinence et d un juste positionnement, par Alain Petitjean, directeur général de Sémaphores, et Renaud Damesin, responsable du pôle Développement économique & gestion prévisionnelle de l emploi et des compétences territoriales, Sémaphores 29 Être au service du développement local, la mission des entreprises publiques locales, par Hélène Le Rai, responsable du département Aménagement et développement économique, Fédération des entreprises publiques locales (EPL) Les Mensuel créé en avenue du Président Kennedy Paris Tél. : Rédaction Président du comité de rédaction : Mattias Guyomar Conseillère de la rédaction : Christine Szymankiewicz Conseiller spécial : Serge Salon Membres : Mathieu Lhériteau Fanny Martin-Born Patricia Orsi Yves Struillou Jean-Philippe Thiellay Jacques Veyret Secrétaire de rédaction : Guy Malherbe Tél. : Édition Responsable des rédactions Berger-Levrault : Christophe Pouthier Tél. : Fabrication Responsable de fabrication : Brigitte Béal Tél. : Maquette, mise en page : Stéphanie Dargent Impression : Socosprint imprimeurs, Épinal. Abonnements Service Relation Clients Tél. : Fax : rue André Ampère Logistique Est BP Champigneulles Octobre 2013 I Les Cahiers de la fonction publique n 337 L AVENIR EST AUX VALEURS SÛRES Tarifs Abonnement annuel (11 numéros + connexite.fr) : 240 TTC ; 235,06 HT Vente au numéro : 30 TTC ; 28,44 HT Berger-Levrault SA au capital de euros RCS Paris (SIREN) 104 avenue du Président Kennedy Paris Directeur de la publication : Pierre-Marie Lehucher Commission paritaire : 1117 T Dépôt légal : novembre 2013 EN APPLICATION DE LA LOI DU 11 MARS 1957, IL EST INTERDIT DE REPRODUIRE INTÉGRALEMENT OU PARTIELLEMENT LA PRESENTE PUBLICATION SANS L AUTORISATION DE L ÉDITEUR OU DU CENTRE FRANÇAIS DU COPYRIGHT (6 BIS RUE GABRIEL-LAUMAIN PARIS)

5 Sommaire 33 L économie sociale et solidaire, un acteur clé pour la création de richesses, par Patricia Andriot, membre du bureau du RTES, vice-présidente en charge de l ESS du conseil régional de Champagne-Ardenne, Christiane Bouchart, présidente du RTES, conseillère déléguée à l ESS de la ville de Lille et de Lille Métropole, Michel Dinet, administrateur du RTES, président du conseil général de Meurthe-et-Moselle, avec Anne-Laure Federici, déléguée générale du Réseau des collectivités territoriales pour une économie solidaire (RTES) Focus 38 Focus fonctions publiques de l état et territoriale 39 De nouvelles pistes pour le financement local : financement participatif et valorisation du patrimoine, par Mathieu Lhériteau, directeur général des services de la ville d Asnières-sur-Seine 40 L accord-cadre du 22 octobre 2013 sur la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique, par Jean-Charles Savignac, conseiller maître honoraire à la Cour des Comptes 44 Contribution à l évolution du management territorial, par Emmanuel Gros, directeur général des services de la ville de La Roche-sur-Yon, Membre du bureau national du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT) 50 Focus Éducation nationale 51 La priorité à l école primaire : une évidence, par Yannick Tenne, inspecteur général de l Éducation nationale, ancien directeur académique des services de l Éducation nationale 54 L école maternelle, une originalité française, par Viviane Bouysse, inspectrice générale de l Éducation nationale 56 Les inspecteurs des écoles primaires, interlocuteurs privilégiés des maires, par Jean Ferrier, inspecteur général honoraire de l Éducation nationale 58 Focus fonction publique hospitalière 58 Financement des EHPAD : les conventions tripartites, par Sonia Nouicer, directrice déléguée en charge des sites extérieurs du centre hospitalier de Versailles L actualité juridique 63 Questions parlementaires et réponses ministérielles 67 Jurisprudence 81 Lois et règlements Le document du mois 86 Le rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales Les Cahiers de la fonction publique n 337 I Octobre

6 I Actualités Concertation sur l exercice du droit syndical Avant même qu ait été engagée la concertation sur la réforme statutaire qui devait marquer le début de la décennie 1980, le ministre chargé de la Fonction publique avait obtenu l accord des organisations syndicales sur une série de décrets relatifs à la participation dans la fonction publique de l État. Datés du 28 mai 1982, ils ont été par la suite, insérés dans le statut des fonctionnaires de l État et des collectivités territoriales, dont le trentième anniversaire a été célébré récemment. L un de ces décrets était consacré à l exercice du droit syndical dans la fonction publique. Il s agissait en fait d une reprise améliorée des dispositions d une circulaire du 14 septembre 1970, signée par Jacques Chaban-Delmas, alors Premier ministre, sur la proposition de son conseiller social, Jacques Delors. Ce décret confirmait donc le droit déjà reconnu aux organisations syndicales de disposer de locaux dans l enceinte des bâtiments administratifs pour mener leurs activités, notamment tenir des réunions, d afficher des documents de nature syndicale sur des panneaux protégés mis en place à cette fin, de distribuer des documents de même nature et de collecter les cotisations syndicales. Était également confirmé le droit des représentants syndicaux à bénéficier d autorisations d absence (ASA) pour participer à des activités institutionnelles syndicales ainsi que des décharges d activités de service (DAS) à plein-temps ou à temps partiel pour assurer la représentation des agents, prévenir les conflits à l occasion du travail et, le cas échéant, contribuer à leur règlement. Deux décrets, publiés en 1985 et 1986 ont prévu par la suite des droits analogues dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. À la suite des accords de Bercy sur la rénovation du dialogue social, signé le 2 juin 2008 et de la loi du 5 juillet 2010 prise pour leur application, le décret du 28 mai 1982 a été modifié et complété dans le sens d une amélioration des conditions d exercice du droit syndical, particulièrement du régime des ASA et ses DAS. Plus récemment, une nouvelle concertation a été engagée en vue de parvenir à la publication d une circulaire sur le droit syndical dans la fonction publique de l État, explicitant le décret de 1982, modifié à plusieurs reprises, sur le son champ d application, les conditions d exercice des droits syndicaux, la situation des représentants syndicaux et l appréciation de la représentation syndicale. Poursuivie le 9 octobre 2013 au cours d une longue séance, la concertation n a pas abouti, l examen du projet de circulaire n étant parvenu qu au tiers de celleci. Une nouvelle séance a été prévue pour la fin du mois d octobre afin d examiner une nouvelle version du texte en rapport plus étroit avec les concepts de la ministre de la Réforme de l État, de la Décentralisation et de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, particulièrement sur les facilités de temps accordées aux responsables syndicaux. Serge Salon, inspecteur général honoraire des postes et télécommunications Égalité des femmes et des hommes La politique volontariste visant à augmenter progressivement le nombre des femmes accédant à des postes de haute responsabilité dans la fonction publique porte des fruits. Les études effectuées sur ce sujet par le ministère des Droits des femmes et dont les résultats ont été annoncés lors d un colloque organisé le mardi 15 octobre à l École nationale d administration (ENA) montrent en effet qu en 2013 la proportion des femmes nommées dans de tels postes s élève à 31 % alors qu elle était de 24 % en Mais si les chiffres sont encourageants, il reste beaucoup à faire pour atteindre les objectifs fixés et d abord identifier les causes du décalage qui persiste. Selon la ministre de la Fonction publique, une cause peut être trouvée dans le fait que, depuis les années 2000, parmi les élèves recrutés par l ENA, 36 % seulement en moyenne sont des femmes ; Ce sont aussi la maternité, l éducation, le devoir, moins partagé par les hommes, de concilier la vie professionnelle avec la vie familiale, la composition des jurys de concours de recrutement, où les hommes sont généralement majoritaires. Malgré tout, des progrès indéniables ont été réalisés. D autres ne devraient pas tarder à se manifester grâce à la loi du 12 mars 2012 relative à l accès à l emploi titulaire et à l amélioration des conditions d emploi des agents contractuels. à la lutte contre les discriminations dans la fonction publique et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, qui contient plusieurs articles relatifs à l égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (art. 50 à 56). L article 50 a complété l article 6 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires par une disposition selon laquelle le Gouvernement doit présenter chaque année devant le Conseil commun de la fonction publique un rapport sur les mesures mises en œuvre pour assurer l égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et renvoie à un décret le soin de préciser le contenu de ce rapport. Les articles suivants prévoient qu un rapport sur le même sujet doit être aussi présenté devant les comités techniques de chaque fonction publique (art. 51) et que, dans les conseils d administration et les conseils de surveillance des établissements publics de l État, la proportion des personnalités qualifiées, de chaque sexe nommées administrateurs en raison de leur compétence ne peut être inférieure à 40 %. Cette proportion doit être atteinte au plus tard au deuxième renouvellement de ces instances (art. 52). De même à l exception des membres représentant des organisations syndicales de fonctionnaires et des représentants des employeurs territoriaux, les membres respectifs du Conseil commun de la fonction publique et des Conseils supérieurs de la fonction publique sont désignés, dans chacune des catégories qu ils représentent, en respectant une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe. Cette règle s appliquera au prochain renouvellement de ces instances (art. 53). À partir du 31 décembre 2013, les membres représentant l administration ou l autorité territoriale au sein des commissions administratives paritaires de chaque fonction publique devront être désignés en respectant une proportion minimale de 40 % de personnes de chaque sexe (art. 54). Après le 1 er janvier 2015, la composition des jurys et des comités de sélection constitués pour le recrutement ou la promotion des fonctionnaires des trois fonctions publiques sera soumise à la même règle (art. 55). S agissant des nominations aux postes supérieurs d encadrement dans les trois fonctions publiques, les administrations devront atteindre un minimum de 20 % de nominations de chaque sexe sur la période 2013/2015, de 30 % sur la période de 2015/2017 et de 40 % à partir de Pris en application de l article 55 précité, le décret n reprend ses dispositions et ajoute que les dérogations à la proportion minimale qu il prévoit devront être recensées dans un rapport qui sera présenté tous les deux ans à la formation spécialisée relative à l égalité, la mobilité et aux parcours professionnels du conseil commun de la fonction publique. Serge Salon, inspecteur général honoraire des postes et télécommunications 4 Octobre 2013 I Les Cahiers de la fonction publique n 337

7 Actualités Rapport IGA / IGF / IGAS sur la mobilité dans la fonction publique inspection générale des finances, L l Inspection générale de l administration et l Inspection générale des affaires sociales ont été chargées d une mission d expertise visant à «définir les leviers opérationnels d une amélioration de la mobilité des fonctionnaires sur le territoire, dans et entre les trois fonctions publiques, en particulier dans les régions, départements ou les zones rurales et urbaines peu attractifs». Alors que la mobilité est unanimement valorisée par les dirigeants ministériels, hospitaliers ou territoriaux, elle revêt un caractère très différent au sein de chaque fonction publique. Le rapport conclut à la complexité d observer ce sujet compte tenu de la diversité des autorités et de l impossible comparaison entre une mobilité géographique au sein des services d un même ministère et un changement de collectivité au sein d un même secteur géographique. La mobilité entre fonctions publiques est rare mais la diversité des situations fait que la mobilité est plus courante qu on le dit : changement de structure avec ou sans changement d employeur, conséquence subie d une promotion souhaitée, relocalisation géographique subie ou choix de vie Il n existe pas de définition juridique de la mobilité valable pour les trois fonctions publiques car le territoire de chaque service ou structure est spécifique. L observation statistique, aussi imparfaite soit-elle, dans ce domaine montre que la mobilité interne à une fonction publique est beaucoup plus importante que la mobilité entre fonction publique (5 % contre moins de 1 %). Les chiffres de la mobilité ne sont pas différents entre les fonctionnaires hommes ou femmes et sont majoritairement liés à des rapprochements de conjoint (60 %). La mobilité concerne majoritairement les jeunes et les fonctionnaires en début de carrière. Elle est également plus forte chez les cadres A. Mais là encore la disparité au sein de chaque fonction publique est nette : les cadres A de la fonction publique territoriale (FPT) sont plus mobiles que les enseignants qui constituent une grande partie des cadres A de la fonction publique de l État (FPE). Certains secteurs comme la gendarmerie ont formalisé la mobilité dans leur statut, ce qui génère des chiffres beaucoup plus élevés que pour les autres secteurs. La mobilité est d autant plus forte que les concours sont nationaux et que les recrutements ont pour but de combler les emplois vacants dans les zones géographiques les moins attractives. Le premier lieu d affectation est en conséquence largement subi et la mobilité va être fortement souhaitée. Dans la FPT, les concours étant au maximum régionaux et le plus souvent départementaux, les demandes de mobilité en début de carrière sont plus limitées. Une enquête a été réalisée dans le cadre de cette étude et permet de mettre un terme à des idées reçues. Tout d abord, la mobilité est une réalité très généralisée : seuls 30 % des fonctionnaires ont une ancienneté de plus de 15 ans dans leur poste. Ce chiffre est encore plus faible chez les cadres A et hors de la FPE. 84 % des mobilités sont le résultat d un souhait des agents concernés. 37 % de ces mobilités sont liées à une évolution hiérarchique. Ce chiffre monte à 51 % dans la FPT où l évolution de carrière est majoritairement associée à la mobilité entre employeurs. Le frein principal à la mobilité est le manque de connaissance des possibilités et des modalités. Le mécanisme de bonification permet de compenser le manque d attractivité de certaines zones géographiques. Les études comparables au niveau européen ou avec le secteur privé ne montrent pas de disparités majeures entre les situations. Une analyse plus fine du phénomène de mobilité ne doit pas consister à survaloriser cette notion comme preuve de l adaptabilité au changement. Il existe des territoires où la surmobilité génère une perte d efficacité et de professionnalisme par manque de continuité de l action publique. Les objectifs de la mobilité sont différents selon l employeur qui cherche à allouer les ressources humaines en tout point de son territoire et l agent qui veut occuper le poste souhaité dans le lieu souhaité. Pour les mobilités entre fonctions publiques, l obstacle majeur est la logique de carrière car le fonctionnaire en détachement est souvent «oublié» par son administration d origine dans la gestion de sa carrière. De même, L expérience acquise lors de sa mobilité n est généralement pas reconnue lors du retour dans son administration d origine. Enfin, la mise en place de la prime de fonction et de résultat devait homogénéiser les régimes indemnitaires dans toutes les fonctions publiques pour favoriser la transparence et éviter les disparités. Il est évident que ce résultat n est pas atteint et que les écarts de régime indemnitaire sont également un frein à la mobilité chez Brèves I Prévention des risques psychosociaux Après plusieurs mois de concertation (6 décembre 2012 / 28 août 2013) un accord cadre relatif à la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique a été signé par la ministre chargée de la Fonction publique et les représentants des organisations syndicales et des employeurs publics territoriaux et hospitaliers. L idée fondamentale est que ces risques sont, autant que tout autre, des risques professionnels qui doivent être pris en compte dans les politiques de prévention et d amélioration de la qualité de vie au travail. Dans cette optique, l accord prévoit la mise en place d un plan d action de prévention qui doit inspirer l élaboration d un plan par chaque employeur public. Un premier bilan de la mise en œuvre du plan national devra être présenté en 2016 devant la formation spécialisée du conseil commun de la fonction publique. Deux annexes à l accord traitent, l une, de l octroi de moyens de temps et de formation aux membres des comités d hygiène, de sécurité et des conditions de travail, l autre de la médecine de prévention (Tous les détails p. 40). I Le CSFPT opposé à la forme de la revalorisation de la grille indiciaire Par un communiqué de presse, repris par l Association des maires de France (AMF), le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) a fait connaître, le 24 octobre, son opposition à la révision de la grille indiciaire des catégories C sous sa forme actuelle. La seconde mouture du texte, après le rejet de la première version cet été, a également subi les foudres de l organisme paritaire. Employeurs publics comme représentants du personnel ont refusé le texte, soit en s abstenant pour les premiers, soit en votant massivement contre pour les seconds. Comme le fait remarquer le président du CSFPT, la révision de la rémunération des agents est un objectif louable, mais qui ne peut être opéré au détriment de la lisibilité du dispositif et de la motivation des agents. Les Cahiers de la fonction publique n 337 I Octobre

8 I Actualités les cadres A, la gestion par corps au sein de la FPE reste également un frein. Enfin, les différences de cotisation retraite et le traitement défavorable des «polypensionnés» finissent de dissuader certains volontaires. Le rapport préconise une meilleure information par la valorisation des bourses de mobilités au sein de chaque fonction publique et entre fonctions publiques. Il liste aussi les outils de valorisation de la mobilité notamment financiers (nouvelle bonification indiciaire, avantage spécifique d ancienneté, primes de fidélisation, ou à l inverse de mobilité ) tout en notant leur inefficacité globale puisque des zones géographiques subissent une importante vacance de postes alors que d autres sont très demandées et peu quittées. Il appuie sur la nécessaire individualisation des dispositifs plutôt que leur uniformisation. Au sein de la FPE, le rapport note l échec des plateformes régionales interministérielles d appui à la gestion des ressources humaines. Le rapport préconise l individualisation des dispositifs de gestion des ressources humaines en accentuant les outils d adéquation entre les compétences des agents et les postes à pourvoir. L outil de base est la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Pour cela, il faut veiller à l employabilité des agents en développant des plans de formation pour accompagner l évolution des métiers. L affectation sur un poste doit se faire sur la base d une fiche de poste en veillant à l adéquation du candidat au profil recherché. Enfin, il faut accompagner le service quitté par un tuilage si possible. La mobilité inter fonctions publiques ne sera réalisable qu à un échelon géographique infra-national pour faire émerger un réel marché de l emploi sur une zone géographique jugée pertinente par les agents eux-mêmes. Le rapport mentionne aussi des obligations de mobilité pour bénéficier d un avancement sans analyser l effet de cette mesure sur l efficacité au travail et l attractivité de ces corps ou cadres d emploi. Il appuie sur la facilité à mettre en place ces mesures pour des fonctions transverses assez proches dans les différentes fonctions publiques pour lesquelles des formations communes pourraient exister. Mathieu Lhériteau, directeur général des services de la ville d Asnières-sur- Seine. Colloque «Le droit de l urbanisme : un droit en décomposition?»... Et la ville dans tout cela? Le 18 octobre, Berger-Levrault organisait le colloque «Le droit de l urbanisme : un droit en décomposition?», présidé par Christian Vigouroux, conseiller d État, président de la section des Rapports et des Études, ancien directeur adjoint de l urbanisme au ministère du même nom, avec la participation des deux co-auteurs de l ouvrage L urbanisme et les collectivités locales, Patrick Hocreitère, avocat directeur associé au cabinet FIDAL, et Jean-Philippe Meng, directeur de recherche au centre de recherches, d information et de documentation notariales (CRIDON) de Paris, et de Jean- Bernard Auby, professeur de droit et de sciences politiques à Sciences Po Paris et directeur de la chaire MADP (mutation de l action publique et du droit public). Placé sous le signe d un triple anniversaire les 40 ans du Code de l urbanisme, les 30 ans de l ouvrage L urbanisme et les collectivités locales (lié aux 30 ans de la décentralisation) les 20 ans du rapport du Conseil d État L urbanisme : pour un droit plus efficace? souligné par Pierre- Marie Lehucher, directeur général de Berger-Levrault, le colloque s est voulu quelque peu provocateur, «apostropheur», «interpellateur», quant aux thèmes des interventions de la table ronde : «30 ans après la décentralisation de l urbanisme, la gouvernance dans la tourmente», «L inflation des outils d urbanisme : pour quelle efficacité?», «La planification urbaine à l agonie», tout en concluant sur une certitude : celle de la pérennité du droit de l urbanisme, lequel, affirme Jean-Bernard Auby, «ne peut pas disparaître», même s il devrait évoluer, selon lui, vers un droit de la ville, ou «droit urbain», intégrant une logique participative des acteurs. Christian Vigouroux voit dans le droit de l urbanisme une constante, celle d une «Bastille assiégée», réagissant aux multiples menaces la concernant par des mesures d encadrement, de bornage, de limitation, à l encontre des collectivités (limitation de la participation des lotisseurs...) et des usagers (bornage des recours, encadrement des associations dans leurs actions ). Or, «la peur est mauvaise conseillère», commente le conseiller d État, et quand la règle est elle-même jugée menaçante, d aucuns cherchent à la dissoudre, la contourner, la subvertir, la «secouer», sous couvert de «modernisation» et de «simplification». Deux «mots creux» qui finissent par donner au droit de l urbanisme un aspect de «termitière», à la consistance fragile, une «apparence» de règle en quelque sorte, avec sa cohorte de dérogations et son «droit souple ni bien ni mal, mais qui modifie les comportements». Autre constat : l urbanisme est touché par des incertitudes majeures liées, notamment, à la «disparition de l État», due en grande partie à son «désintérêt structurel» de l urbanisme, au profit des priorités locales et du marché, liée aussi aux pertes de références dans le discours technique Cependant, Christian Vigouroux décèle des «forces neuves», capables d imagination et de réinvention, le tout sur fond des cinq grandes bases pérennes de l urbanisme : maîtrise de la propriété, hygiène, embellissement, environnement (économie de l écologie / écologie de l économie), sécurité. Le praticien du droit, qu est Patrick Hocreitère, qualifie de «tourmente» la situation de la gouvernance urbaine. Premiers agents de cette agitation, l incursion du droit communautaire dans le droit de l urbanisme, celles des concessions d aménagement, de l évaluation environnementale, des autorisations d aménagement commercial, ou encore l émergence d un «droit souple», qui ne sont pas sans conséquences sur les limites du droit de l urbanisme. Dans ces conditions, «Quid de la sécurité juridique?», s interroge Patrick Hocreitère. Autre facteur de la tourmente, la mutation du droit de l urbanisme, victime de la «grenellisation», autrement dit des lois Grenelles, sensées apporter une plus grande cohérence aux politiques publiques, mais dont l impact, au final, se révèle être paradoxal : des objectifs contradictoires, l apparition du couple «sophistication / exonération», ce qui fait dire à Patrick Hocreitère qu on a préféré «l enflure» à la concision, tout en pratiquant le régime de la dérogation, y compris en matière de sécurité (sécurité incendie, par exemple). Troisième agent de la tourmente : l éclatement de la répartition des compétences, avec une réorganisation du paysage institutionnel, tant au niveau des collectivités territoriales, qu à celui des services déconcentrés de l État, avec pour conséquence une forme d ankylose, de paralysie. Enfin, la perte des références et des systèmes de valeur aboutit à la disparition d un «mode d emploi» du droit de l urbanisme : «À peine a-t-on fait une loi, qu on la change», et que penser de la législation par voie d ordonnances? 6 Octobre 2013 I Les Cahiers de la fonction publique n 337

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