ETUDE SUR LE SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN

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1 REPUBLIQUE DU BENIN Ω MINISTERE DU TRAVAIL ET DE 2 LA FONCTION PUBLIQUE AMBASSADE DES PAYS-BAS ETUDE SUR LE SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN Présenté le 28 septembre 2012 Consortium Africa Label Group/Afrique Conseil AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 1

2 Sommaire LISTE DES TABLEAUX... 3 LISTE DES FIGURES... 5 LISTE DES GRAPHIQUES... 5 SIGLES/ACRONYMES... 6 INTRODUCTION EME PARTIE : ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN APERCU SUR LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE LES EXPERIENCES DE REFORME DU SYSTEME DE REMUNERATION AU BENIN COMPARAISON DES SYSTEMES DE REMUNERATION DES SECTEURS PUBLICS ET PRIVES EME PARTIE : LE NOUVEAU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN DESCRIPTION DU MODELE DE SYSTEME DE REMUNERATION PROPOSE DESCRIPTION DE LA GOUVERNANCE DU NOUVEAU SYSTEME DE REMUNERATION STRATEGIE, POLITIQUES DE REMUNERATION ET PROPOSITIONS DE REFORME INCIDENCE FINANCIERE ET CONSOLIDATION MONETAIRE APPLICATION INFORMATIQUE RECOMMANDATIONS POUR UNE MISE EN ŒUVRE AVEC SUCCES DE LA REFORME CONCLUSION AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 2

3 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1: Effectifs globaux des agents publics en Tableau 2: Grille indiciaire des corps des personnels des administrations et établissements publics de l Etat Tableau 3 : Echelonnement indiciaire des enseignants du supérieur Tableau 4: Echelonnement indiciaire découlant de la revalorisation de 1,25 des indices de janvier Tableau 5: Evolution de la valeur du point d indice Tableau 6:Montants des traitements correspondant à la grille indiciaire applicable à compter du 1er janvier Tableau 7:Evolution de la masse salariale civile de 2001 à Tableau 8 : Ratio masse salariale globale / recettes fiscales dans les pays de l UEMOA Tableau 9 : Comparaison de la masse salariale globale et du Budget Général de l Etat de 2001 à 2010 (en millions F CFA)...33 Tableau 10: Proportion des primes et indemnités dans la masse salariale (en milliers F CFA) Tableau 11 : Masse Salariale des 77 Communes du Bénin Tableau 12: Ratio masse salariale sur recettes (Ressources propres) des 77 communes de 2007 à Tableau 13:Diagnostic stratégique du système de rémunération au Bénin...39 Tableau 14: Les enjeux de la rémunération Tableau 15: Postes clés en concurrence par secteur d activités Tableau 16: Panorama sur quelques méthodes de pesée de poste...60 Tableau 17: Les critères de pesée des postes clés en concurrence et leurs contenus...60 Tableau 18: Grille de pesée des postes clés en concurrence Tableau 19: Résultats de la pesée des postes clés en concurrence (scores par ordre décroissant)...63 Tableau 20: Modèle de catégorisation de la grille indiciaire prenant en compte les enseignants du supérieur...80 Tableau 21: Masse Indiciaire correspondant à la conversion de 75%, 50%, 25% des primes et indemnités sur fiches de paye et hors fiche de paye, toutes composantes des effectifs de la fonction publique confondues Tableau 22: Part de la masse indiciaire générée par la conversion du montant des primes et indemnités du personnel civil pour les années 2009 à Tableau 23: Hypothèses de coefficients d affectation des parts de masse indiciaire obtenues par conversion d une partie du montant des primes et indemnités Tableau 24: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant deux (02) hypothèses...93 Tableau 25: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant les deux (02) hypothèses...93 Tableau 26 : Grille indiciaire découlant de la conversion de 50% du montant des primes et indemnités en indices...95 Tableau 27: Grille indiciaire découlant de la conversion de 25% du montant des primes et indemnités en indices...95 Tableau 28: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de 50% du montant des primes et indemnités en indices Tableau 29: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de 25% du montant des primes et indemnités en indices...98 Tableau 30: Grille indiciaire de synthèse du premier et du quatrième scénario (50% et 25% du montant des primes et indemnités convertis) AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 3

4 Tableau 31: Correspondance entre les primes et indemnités prévues au Statut Général des agents permanents de l Etat (SGAPE) et celles proposées Tableau 32: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario I : les primes et indemnités converties à 50% sans maintien des indemnités de résidence et de logement Tableau 33 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario II : les primes et indemnités converties à 25% avec maintien des indemnités de résidence et de logement Tableau 34 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario III : les indemnités de résidence et de logement sont déduites avant la conversion du reste à 50% Tableau 35 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario IV : les indemnités de résidence et de logement sont déduites avant la conversion du reste à 25% Tableau 36: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario V: les primes et indemnités converties à 50% avec maintien des indemnités de résidence et de logement Tableau 37: Evolution* de la masse salariale selon les différents scénarii de 2011 à Tableau 38: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales (FCFA) Tableau 39: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario I Tableau 40 : Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario II Tableau 41: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario III Tableau 42: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario IV Tableau 43: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario V Tableau 44 : Ratio masse salariale sur recettes fiscales Tableau 45: Comparaisons des prévisions de la masse salariale selon le TOFE et les cinq (05) hypothèses Tableau 46: Evolution du ratio masse salariale sur PIB (MS/PIB) Tableau 47: Evolution du ratio masse salariale sur Investissement (MS/Invest) Tableau 48 : Evolution du ratio masse salariale sur Dettes publiques (MS/DP) Tableau 49 : Evolution du ratio masse salariale sur (Dettes publiques+ investissement) (MS/DP+invest) AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 4

5 LISTE DES FIGURES Figure 1: La maison «rémunération»...69 Figure 2: Pyramide de la rémunération...71 Figure 3:Pyramide simplifiée de la rémunération Figure 4: Processus d'avancement pour les diverses catégories...85 LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Répartition des agents par secteur Graphique 2: Processus de paie AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 5

6 SIGLES/ACRONYMES ACE Agent Contractuel de l Etat AF Allocations Familiales AJT Agence Judiciaire du Trésor AN Assemblée Nationale APE Agent Permanent de l Etat BAC Baccalauréat BAPEM Brevet d Aptitude au Professorat de l Enseignement Moyen BAPES Brevet d Aptitude au Professorat de l Enseignement Secondaire BAPET Brevet d Aptitude au Professorat de l Enseignement Technique BEPC Brevet d Etude du Premier Cycle BGE Budget Général de l'etat BIT Bureau International du Travail BM Banque Mondiale BTS Brevet de Technicien Supérieur CAMES Conseil Africain et Malgache pour l Enseignement Supérieur CAP Certificat d Aptitude Professionnel CAPES Certificat d Aptitude au Professorat de l Enseignement Secondaire CAPET Certificat d Aptitude au Professorat de l Enseignement Technique CC Cour Constitutionnelle CCPFP Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique CDD Contrat à Durée Déterminée CDI Contrat à Durée Indéterminée CEP Certificat d Etudes Primaires CEPE Certificat d Etudes Primaires Elémentaires CES Conseil Economique et Social CF Contrôle Financier CNSS Caisse Nationale de Sécurité Sociale CS Cour Suprême AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 6

7 CSEA/MJLDH Centre de Sauvegarde de l Enfance et de l Adolescence/ MJLDH CV Curriculum Vitae DC Directeur de Cabinet DESS Diplôme d Etudes Supérieures Spécialisées DGAE Direction Générale des Affaires Economiques DGB Direction Générale du Budget DGDDI Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects DGFP Direction Générale de la Fonction Publique DGID Direction Générale des Impôts et des Domaines DGML Direction Générale du Matériel et de la Logistique DGRCE Direction Générale du Renforcement des Capacités et de l Employabilité DGT Direction Générale du Travail DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique DRAE Direction du Recrutement des Agents de l Etat DRH Direction des Ressources Humaines DRP Direction des Relations Professionnelles DRPSS Direction des Relations Professionnelles et de la Sécurité Sociale DTI Diplôme de Technicien Industriel DUEG Diplôme Universitaire d Economie et de Gestion DUT Diplôme Universitaire de Technologie EGFPMA Etats Généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation de l Administration ENAM Ecole Nationale d Administration et de Magistrature ENEAM Ecole Nationale d Economie Appliquée et de Management ENIIAB Ecole Nationale des Infirmiers et Infirmières Adjoints du Bénin EPAC Ecole Polytechnique d Abomey-Calavi FMI Fonds Monétaire International FNRB Fonds National des Retraites du Bénin FUR Fichier Unique de Référence GAR Gestion Axée sur les Résultats GBAR Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 7

8 GMS Gestion de la Masse Salariale GPEEC Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences GROW Goal, Realities, Options, Will HAAC Haute Autorité de l'audiovisuel et de la Communication HAY Méthode de pesée de poste HCGC Haut Commissariat à la Gouvernance Concertée HCJ Haute Cour de Justice HTTP Hypertext Transfer Protocol IDE Infirmier Diplômé d Etat IGF Inspection Générale des Finances INSAE Institut National de la Statistique et de l Analyse Economique LMD licence, Master, Doctorat LOLF Loi Organique relative aux Lois de Finances MAEIAFBE Ministère des Affaires Etrangères, de l'intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'extérieur MFPTRA Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative (ancienne dénomination du ministère en charge du travail et de la fonction publique) MISPC Ministère de l Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes MJLDH Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'homme MJSL Ministère de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs MMFEJF Ministère de la Micro Finance, de l Emploi des Jeunes et des Femmes MPDEPP-CAG Ministère de la Prospective, du Développement, de l Evaluation des Politiques Publiques et de la Coordination de l Action Gouvernementale MRPM Ministère de la Recherche Pétrolière et Minière MS Masse Salariale NGP Nouvelle Gestion Publique NORIA Incidence sur la masse salariale, des variations du salaire moyen dues aux mouvements d entrée-sortie OCR Méthode de pesée de poste OFPA Observatoire des Fonctions Publiques Africaines OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement ONG Organisation Non Gouvernementale AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 8

9 OPM Organe Présidentiel de Médiation PAGE Projet d'appui à la Gestion de l'economie PAS Programme d'ajustement Structurel PFR Prime de Fonction et de Résultats PIP Programme d'investissement Public PPR Prime de Poste et de Résultats RHET Répertoire des Hauts Emplois Techniques RNB Revenu National Brut SA Secrétariat Administratif SAP-CENA Secrétariat Administratif Permanent - Commission Electorale Nationale Autonome SDL7 Système de Développement Local version 7 SFE Sage-femme diplômée d Etat SGAPE Statut Général des Agents Permanents de l Etat SGBD Système de Gestion de Bases de Données SGM Secrétariat Général du Ministère SIGFIP Système Intégré de Gestion des Finances Publiques SIGRH Système Intégré de Gestion des Ressources Humaines SIPIBE Système Intégré de Préparation Informatisée du Budget de l Etat SMIG Salaire Minimum Interprofessionnel Garanti SP/CNLS Secrétariat Permanent de la Commission Nationale de Lutte contre le SIDA SP-CNT Secrétariat Permanent du Conseil National du Travail SRI Service des Relations Interprofessionnelles TdR Termes de Références TIC Technologie de l Information et de la Communication TP Travaux Publics UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine UNB Université Nationale du Bénin VIH/SIDA Virus Immunodéficience Humaine/Syndrome ImmunoDéficience Acquise VPI Valeur du Point d Indice AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 9

10 INTRODUCTION AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 10

11 INTRODUCTION L étude sur le système de rémunération dans la fonction publique au Bénin confiée au consortium Africa Label Group/ Afrique Conseil est subdivisée en trois étapes A, B et C. Ces étapes A, B et C ont donné lieu à la rédaction de trois rapports différents et ont porté respectivement sur l état des lieux, la comparaison de la situation dans le secteur public avec le secteur non public et le «développement d une méthodologie pour définir des scénarii de réforme salariale selon les contraintes budgétaires et fiscales à court et à moyen termes». Ces trois rapports ont fait l objet de validation au cours de trois ateliers tenus à Cotonou, respectivement les 24 février, 29 mai et 30 août Le constat général a été que, faute d une gestion moderne des ressources humaines, l administration publique béninoise ne se donne plus les moyens d attirer, de développer et de motiver les compétences dont elle a grandement besoin pour relever les nombreux défis qu impliquent ses ambitions de développement dans un contexte de mondialisation. C est pour inverser cette tendance qu une réforme du système de rémunération, pilier majeur de la gestion des ressources humaines est nécessaire. L étude du système de rémunération dans la fonction publique au Bénin vise les objectifs ci-après : - promouvoir une meilleure allocation des ressources budgétaires ; - accroître l équité dans les rémunérations ; - mettre en place un système de rémunération qui permet de motiver les agents de l Etat. Au regard des termes de référence (TdR), les résultats attendus des trois étapes respectives (A, B et C) sont : Etape A : relative à l «état des lieux du système de rémunération et des avantages des agents de l Etat» : - état des lieux du système de rémunération et matrice comparative des évolutions entre types d agents dans le temps ; - répertoire des avantages connexes au salaire et établissement d une typologie fondée sur les critères d établissement de ceux-ci ; - proposition d une réforme du système de création de ces avantages (éventuellement différenciée par type d avantages) et préparation des textes afférents et outils d accompagnement (court manuel de procédures) ; AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 11

12 - proposition de rationalisation des avantages existants ; Etape B : relative à la «comparaison (de la situation dans le secteur public) avec le secteur non public». - une liste des postes/compétences-clés en concurrence avec le secteur non public ; - la grille d équivalence pour ces postes/compétences ; - la détermination de l échantillon de compagnies/projets/associations objets d enquête ; - les données et analyse de l enquête ; - des tableaux comparatifs et la liste des postes en réelle concurrence par ordre décroissant selon l ampleur du différentiel. Etape C : relative au «développement d une méthodologie pour définir des scénarii de réforme salariale selon les contraintes budgétaires et fiscales à court et à moyen termes» - une proposition de consolidation monétaire du système ; - une analyse économétrique et le développement d une méthodologie d établissement de scénarii de rémunération ; - une analyse, pour le moyen terme, de l impact fiscal des différents scénarii en termes de soutenabilité budgétaire ; - un système simple d élaboration de scénarii développé, installé et équipé d agents formés à son utilisation ; - une proposition de trois options de réforme. Le présent rapport, synthèse des rapports d étape A, B et C, s articule comme suit : - Introduction - 1 ère Partie : Etat des lieux du système de rémunération dans la fonction publique au Bénin 1.1. Aperçu sur la fonction publique au Bénin 1.2. Etat des lieux du système de rémunération dans la fonction publique 1.3. Les tentatives de réforme du système de rémunération au Bénin 1.4. Comparaison des systèmes de rémunération dans les secteurs public et non public - 2 ème Partie : Le nouveau système de rémunération dans la fonction publique au Bénin AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 12

13 2.1. Description du modèle de système de rémunération proposé 2.2. Description de la gouvernance du nouveau système de rémunération 2.3. Stratégies, politiques de rémunération et propositions de réforme 2.4. Incidence financière de la réforme et consolidation monétaire 2.5. Application informatique 2.6. Recommandations pour la mise en œuvre avec succès de la réforme - Conclusion AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 13

14 1 EME PARTIE : ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 14

15 1.1. APERCU SUR LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN Le cadre institutionnel et juridique de la Fonction Publique Le cadre institutionnel de gestion de la fonction publique comporte : - le Président de la République ; - le ministère en charge de la fonction publique ; - le ministère chargé des finances ; - les ministères sectoriels et les institutions de l Etat ; - le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction publique. Le Président de la République Aux termes de la Constitution du 11 décembre 1990, le Président de la République est le chef de l administration publique. Mais ses attributions et compétences en matière de gestion des personnels de l Etat sont exercées par le ministre chargé de la fonction publique conformément aux dispositions du décret n 163/PR/MFPTT du 26 mai 1967 portant délégation de certains pouvoirs du Président de la République à ce dernier. Le ministère en charge de la fonction publique Le ministère chargé de la fonction publique est responsable de l exécution des décisions et instructions du Gouvernement relatives à la fonction publique. A ce titre, il élabore et propose au Gouvernement une politique nationale en matière de fonction publique et en assure la mise en œuvre. Le ministère en charge des finances D une manière générale, c est le ministère chargé des finances qui assure le traitement et la paie des salaires des agents de l Etat par l entremise de ses structures telles que la Direction Générale du Budget (à travers la Direction de l Exécution du Budget), la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (à travers la Recette Générale des Finances) et le Contrôle Financier. Le traitement de la rémunération se fait par le biais d un système informatisé de gestion comprenant deux logiciels : le Système de Développement Local version 7 (SDL7) et le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP). Le ministère chargé des finances participe également à la gestion administrative des personnels de l Etat à travers le Cabinet et le Contrôle Financier. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 15

16 Les ministères sectoriels et les institutions de l Etat A travers leurs Directions des Ressources Humaines (DRH) et Directions des Ressources Financières et du Matériel (DRFM), les ministères sectoriels et les institutions de l Etat (à l exception de l Assemblée Nationale) participent à la gestion des personnels de l Etat de leur ressort. En ce qui concerne le secteur de l enseignement, certaines compétences du MTFP ont été transférées aux ministères en charge de l éducation par décret n du 10 Novembre Le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique (CCPFP) Le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique (CCPFP) est chargé, entre autres, de donner son avis sur les projets de textes relatifs au statut général, aux statuts particuliers des différents corps de la fonction publique, à ceux portant modalités d application des principes fondamentaux de gestion des emplois et des agents dans la fonction publique ainsi que les règles de gestion applicables aux APE et ACE. Il donne également son avis sur les grandes orientations en matière de fonction publique. Il rédige annuellement à l intention du ministre chargé de la fonction publique un rapport sur l état de la fonction publique. Les textes qui régissent la fonction publique béninoise sont : le statut général des Agents Permanents de l Etat, les statuts particuliers et autres textes qui en découlent, les statuts spéciaux, le code des pensions, le décret portant régime d emploi des agents contractuels de l Etat, le décret portant règlement sur la rémunération et les avantages et le décret n du 31 décembre 1990 fixant les éléments de notation des agents permanents de l Etat Les effectifs de la fonction publique Le gel des recrutements intervenu à partir de 1987 au titre des mesures de redressement économique a induit une forte pénurie de compétences dans tous les secteurs de l administration publique. Ceci a conduit à reprendre les recrutements en 1997, en tenant compte des contraintes d effectifs des ministères sectoriels et des institutions de l Etat, de la masse salariale et des performances des agents. Les recrutements effectués depuis lors, ont permis d embaucher aussi bien des agents permanents de l Etat que des agents contractuels de l Etat. Ces différents recrutements ont engendré une forte augmentation de l effectif du personnel de l administration publique béninoise. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 16

17 En dehors des recrutements directs, l Etat a décidé, en 2007, du reversement en agents permanents de l Etat ou en agents contractuels de l Etat, d agents recrutés directement dans divers secteurs (principalement les secteurs de l enseignement et de la santé) par les institutions de la République, par les ministères, les établissements d enseignement et les associations de parents d élèves (surtout au niveau des enseignements secondaire, primaire ou maternel), les centres de santé et autres structures. Ces agents étaient employés sans une base juridique claire sous diverses dénominations : agents communautaires, contractuels locaux, occasionnels PIP, contractuels budgets programmes, contractuels mesures sociales ou contractuels payés sur projets ou sur recettes hors budget dits stagiaires mais déployés dans les services, etc. Cette décision a conduit à une explosion des effectifs de la fonction publique d Etat et partant, de la masse salariale. Le tableau et le graphique n 1 ci-dessous présentent les effectifs globaux ainsi que leur répartition par secteur. Tableau 1: Effectifs globaux des agents publics en 2011 Régime d emploi APE ACE Militaires et paramilitaires Autres Total Effectifs Source : Elaboré à partir de données recueillies au MFTP et au MEF Graphique 1 : Répartition des agents par secteur En ce qui concerne le personnel de la Fonction Publique qui constitue la Fonction Publique Territoriale, il est essentiellement composé d agents des catégories C, D, et E. Peu nombreux sont les agents de la catégorie B et rares sont ceux de la catégorie A : ces deux dernières catégories d agents se retrouvent principalement dans les communes à statut particulier et dans quelques unes ayant un peu de moyens comme celles d Abomey-Calavi, de Sèmè-Kpodji et de Bohicon. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 17

18 Cette fonction publique territoriale n est pas dotée, à ce jour, d un statut propre. Aussi, les communes sont- elles amenées à appliquer à leurs agents et de manière disparate, le statut général des agents permanents de l Etat, le décret portant régime juridique d emploi des agents contractuels de l Etat, le code du travail et/ ou la convention collective générale. Elles disposent ainsi d agents qui peuvent être regroupés en deux (02) catégories : - les agents contractuels soumis au décret portant régime d emploi des agents contractuels de l Etat ; - les agents soumis au droit du travail. Cette situation juridique très peu claire est une source d insatisfaction et de frustration pour ces agents qui, depuis quelque temps, se lancent dans des mouvements revendicatifs sur toute l étendue du territoire national et paralysent, de plus en plus souvent les services communaux Les principes de base pour la gestion des agents publics de l état et des collectivités territoriales décentralisées Les principes de base pour la gestion des agents publics sont définis dans les domaines ci-dessous : - la catégorisation ; - le recrutement ; - le stage probatoire ; - l avancement ; - l évaluation professionnelle ; - la discipline ; - la cessation définitive d activité. La catégorisation Les agents des divers secteurs d activités de l Etat sont répartis, suivant leur niveau de qualification professionnelle, en cinq catégories désignées dans l ordre hiérarchique décroissant A, B, C, D et E. Les catégories sont divisées en échelles, trois (3) pour les quatre (4) premières et une échelle unique pour la dernière. Les échelles sont subdivisées en douze (12) échelons répartis en cinq (5) grades (grade initial, grade intermédiaire, grade terminal normal, grade terminal exceptionnel et grade hors classe). Le recrutement Les agents publics sont recrutés sur titre, par concours direct, après un test, après étude de dossiers en ce qui concerne les seuls ACE, par concours externe ou par concours professionnel. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 18

19 Le stage probatoire Le stage probatoire est la période d observation au cours de laquelle l agent permanent de l Etat nouvellement recruté et ayant vocation à être titularisé dans un grade de la hiérarchie d un corps, doit prouver sa valeur professionnelle, sa bonne moralité et son aptitude physique à assurer les fonctions auxquelles il aspire. La durée du stage probatoire est d un (1) an. L avancement L avancement est un avantage accordé à l agent de l Etat pour améliorer sa situation en lui offrant une promotion et un traitement supérieur. Il a lieu à l ancienneté et/ou au choix. l avancement d échelon L avancement à l ancienneté ou avancement d échelon fait passer l agent d un échelon inférieur à l échelon immédiatement supérieur. Le temps à passer dans chaque échelon est fixé à deux (02) ans pour tous les corps. Les avancements d échelons sont automatiques. l avancement de grade L avancement de grade a lieu au choix et à l ancienneté au profit des agents permanents de l Etat inscrits, en raison de leur mérite, à un tableau d avancement annuel. Il confère à l agent vocation à occuper un emploi supérieur. Il est subordonné à l avis favorable d une commission nationale d avancement de grade. L agent inscrit au tableau d avancement pour une deuxième fois pour la même promotion est avancé automatiquement. L évaluation professionnelle L évaluation de l agent a pour but de déterminer, périodiquement, la manière dont il remplit les tâches qui lui sont confiées, les résultats qu il obtient dans le cadre de l amélioration de la qualité des prestations de son service. Dans ce cadre, chaque année, l agent fait l objet d une évaluation qui aboutit à une notation. La discipline L agent public a des droits et, en contrepartie, est soumis à des obligations. Tout manquement à l une ou l autre des obligations auxquelles il est astreint, rend l agent passible d une sanction dont l application est subordonnée au respect d une procédure disciplinaire. Les sanctions auxquelles s expose l agent fautif sont de deux (02) ordres : - les sanctions du premier degré qui sont prononcées après avis du comité de direction par une décision du ministre de tutelle de l agent ; AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 19

20 - les sanctions du second degré qui sont prononcées, en cas de fautes graves, par l autorité investie du pouvoir de nomination, après saisine d un conseil de discipline. La cessation définitive d activité L agent public cesse définitivement ses activités dans les cas suivants : - la démission ; - le licenciement ; - la révocation ; - l admission à la retraite ; - le décès. L admission à la retraite intervient lorsque l agent réunit : - soit trente (30) ans de service ; - soit cinquante cinq (55) ans d âge pour les catégories C, D, E, cinquante huit (58) ans pour la catégorie B, et soixante (60) ans pour la catégorie A. Les enseignants du supérieur bénéficient d un régime spécial qui prévoit le départ à la retraite à 60, 63 ou 65 ans d âge selon le corps d appartenance ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE Le régime juridique de la rémunération des agents publics Aux termes de l article 30 de la loi n du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin «l Etat reconnaît à tous les citoyens le droit au travail et s efforce de créer les conditions qui rendent la jouissance de ce droit effective et garantissent au travailleur, la juste rétribution de ses services ou de sa production» Ce principe exclut toute discrimination en matière de traitement. La discrimination en matière d emploi et de profession peut être entendue comme toute distinction, exclusion ou préférence ayant pour effet de détruire ou d altérer l égalité de chance ou de traitement. Les textes qui régissent le système de rémunération, sont notamment : le Statut Général des Agents Permanents de l Etat, le code des pensions civiles et militaires, le décret portant règlement sur la rémunération, les indemnités et avantages matériels divers alloués aux fonctionnaires des administrations et établissements publics de l Etat et le décret portant régime juridique d emploi des agents contractuels de l Etat. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 20

21 1.2.2.Structure des emplois et salaires payés La fonction publique béninoise étant une fonction publique de carrière, les emplois ne sont pas nettement définis par profils. Ils sont regroupés sur la base du niveau de qualification professionnelle initiale en cinq (05) catégories: - emplois correspondant aux fonctions de conception, de direction ou de contrôle : catégorie A ; - emplois correspondant aux fonctions d élaboration et d application à un haut niveau : catégorie B ; - emplois correspondant à des tâches d exécution spécialisée : catégorie C ; - emplois correspondant à des tâches d exécution courante : catégorie D ; - emplois ne nécessitant pas une qualification particulière : catégorie E. Les salaires payés, attachés à cette structuration, sont définis dans un tableau dénommé grille indiciaire. (Cf. décret n du 11 septembre 1985 portant échelonnement indiciaire des corps des personnels des administrations publiques, des entreprises publiques et semi-publiques) Les composantes de la rémunération La rémunération est constituée du traitement indiciaire ou salaire de base et des avantages en numéraire et /ou en nature Le traitement indiciaire ou salaire de base Comme indiqué plus haut, le traitement indiciaire est défini par un coefficient dénommé indice de traitement affecté à chaque échelon de chaque grade. Son montant est calculé en multipliant l indice par la valeur du point d indice. L ensemble des indices appelé échelonnement indiciaire est regroupé dans la grille indiciaire qui est un tableau présentant cinq colonnes correspondant aux cinq catégories (A, B, C, D et E). Chacune de ces colonnes est subdivisée en trois sous-colonnes pour les catégories A, B, C, et D et une pour la catégorie E, sous-colonnes correspondant aux échelles. La grille indiciaire est représentée au tableau n 2 ci-après : AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 21

22 Tableau 2: Grille indiciaire des corps des personnels des administrations et établissements publics de l Etat Echelons CATEGORIE OU CADRE «A» Agents de conception CATEGORIE OU CADRE «B» Agents d application CATEGORIE OU CADRE «C» Agents d encadrement CATEGORIE OU CADRE «D» Agents d exécution CATEGORIE OU CADRE «E» A1 A2 A3 B1 B2 B3 C1 C2 C3 D1 D2 D3 E AES Source : Décret n du 11 septembre 1985 portant échelonnement indiciaire Il est à noter que : - par décret n du 15 février 2010 portant statuts particuliers des personnels enseignants du supérieur, et ses arrêtés d application, des coefficients de revalorisation ont été affectés aux indices applicables à ces derniers, ce qui leur a conféré une nouvelle grille; - par décret n du 5 août 2011, il a été institué un coefficient de revalorisation de 1,25 des indices de traitement des agents de l Etat applicable pour compter du 1er janvier L application de ce coefficient a donné naissance à une nouvelle grille. Les nouvelles grilles générées par ces décrets figurent aux tableaux n 3 et 4 cidessous : AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 22

23 Tableau 3 : Echelonnement indiciaire des enseignants du supérieur Grade Echelon Corps des professeurs titulaires Indice Indice coefficié Indice Corps autonome des professeurs Indice coefficié Indice Corps des Maîtres de conférences Indice coefficié Indice Corps autonome des professeurs assistants Indice coefficié Indice Corps des Maîtres assistants Indice Coefficié Indice Corps des Assistants Indice coefficié Initial Intermédiaires Terminal Normal Terminal exceptionnel Hors classe Source : Elaboré à partir du décret n du 15 février 2010 AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 23

24 Tableau 4: Echelonnement indiciaire découlant de la revalorisation de 1,25 des indices de janvier 2011 ECHELONS CATEGORIE OU CADRE «A» CATEGORIE OU CADRE «B» CATEGORIE OU CADRE «C» CATEGORIE OU CADRE «D» CATEGORIE OU CADRE «E» Agents de conception Agents d application Agents d encadrement Agents d exécution AES A B C D E Source : Elaboré à partir du décret n du 05 août 2011 AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 24

25 La valeur du point d indice Le montant du traitement indiciaire est calculé en multipliant l indice par la valeur du point d indice. La valeur du point d indice est fixée par décret pris en Conseil des ministres. Depuis 1960, elle a régulièrement augmenté passant de 1900 FCFA à 3007 FCFA à ce jour, à l exception de la période de 1965 à 1970, où elle valait 1425 FCFA. Cette évolution est traduite par le tableau n 5 ci-après : Tableau 5: Evolution de la valeur du point d indice Périodes Valeur du point d indice Pourcentage Durées 01/01/1960 au 30/08/ ans 8 mois 01/09/1965 au 30/07/ % 4 ans 11 mois 01/08/1970 au 30/09/ % 10 ans 2 mois 01/10/1980 au 30/12/ ,50% 12 ans 3 mois 01/01/1994 au 30/12/ % 3 ans 01/01/1997 au 30/12/ % 7 ans 01/01/2004 au 30/12/ % 3 ans 01/01/2007 au 30/06/ % 6 mois 01/07/2007 au 30/12/ % 6 mois 01/01/2008 au 30/12/ % 1 an 01/01/2009 à ce jour % 2 ans 9 mois Source : Elaboré à partir des données recueillies Les montants des traitements des personnels En prenant en compte la grille indiciaire et la valeur du point d indice en vigueur, les montants des traitements des personnels dans la fonction publique béninoise se présentent comme suit : AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 25

26 Tableau 6:Montants des traitements correspondant à la grille indiciaire applicable à compter du 1er janvier 2011 ECHELONS CATEGORIE OU CADRE «A» CATEGORIE OU CADRE «B» Source : Elaboré à partir de la grille indiciaire CATEGORIE OU CADRE «C» CATEGORIE OU CADRE «D» CATEGORIE OU CADRE «E» Agents de conception Agents d application Agents d encadrement Agents d exécution AES A B C D E AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 26

27 Les primes, indemnités et autres avantages L article 125 du Statut Général des APE a prévu le bénéfice de seize (16) primes et indemnités. Mais déjà en 2008, au cours de travaux commandités par le gouvernement sur le régime indemnitaire, le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique (CCPFP) en avait dénombré quarante quatre (44). La présente étude a permis de constater que ce nombre a été dépassé pour atteindre, à ce jour quatre vingt six (86). Les différentes primes et indemnités peuvent être regroupées en cinq catégories ou types, à savoir : - les avantages sociaux ; - les avantages liés à l emploi et à la fonction ; - les avantages liés à la performance ; - les avantages liés aux conditions de travail de l agent ; - les avantages liés à des circonstances exceptionnelles Les frais de mission et perdiems Les frais de mission servent à couvrir les frais occasionnés par un déplacement sur ordre en dehors du cadre habituel de travail sur une longue distance. Les perdiems sont alloués pour compenser des contraintes ponctuelles. L octroi des frais de mission et des perdiems aux agents de l Etat est régi par trois décrets. Il s agit : - du décret n du 24 mai 1994 portant régime des indemnités de mission à l étranger, encore en vigueur à ce jour. Aux termes des dispositions de ce décret, les frais de mission varient de francs à francs par jour. Leurs montants sont fixés compte tenu des éléments ciaprès : la catégorie de l agent ; selon qu il est ou non nourri et/ ou logé lors de la mission à l étranger. la journée complète : l agent n est ni nourri ni logé ; AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 27

28 - du décret n du 03 avril 2007 portant régime des frais de mission à l intérieur du territoire national. Les frais de mission varient de FCFA à FCFA par jour. Ils sont fonction des éléments ci-après : la catégorie de l agent ; la mission oblige l agent à prendre un repas hors de son lieu de résidence; la mission oblige l agent à prendre deux repas hors de son lieu de résidence ; la journée complète : l agent n est ni nourri ni logé. - du décret n du 30 juin 2007 fixant les conditions de prise en charge des participants aux séminaires, forums et ateliers en République du Bénin. Ce décret stipule en son article 2 : les séminaires, forums et ateliers ne donnent pas droit à rémunération particulière aux participants. Toutefois, en fonction de la durée de ces rencontres, les participants peuvent bénéficier de la restauration, du transport ou de l hébergement etc. Ce décret est obsolète et ne correspond plus aux réalités actuelles : il mérite donc d être actualisé comme cela a déjà été le cas pour les missions à l intérieur du territoire national Les avantages en nature Le droit à la rémunération englobe, outre les éléments pécuniaires servis à tous les agents, des avantages en nature dont ne bénéficient que certains agents occupant des postes à contrainte professionnelle élevée. Les avantages en nature sont en principe attachés aux hautes fonctions et à des secteurs spécifiques de l Administration. Le texte de base servant de référence en la matière est le décret n du 15 décembre 1959 portant règlement sur la rémunération, les indemnités et avantages matériels divers alloués aux fonctionnaires des administrations et établissements publics de l Etat. Au regard des dispositions des articles 53 à 70 dudit décret, les avantages en nature accordés aux agents concernés étaient limitativement fixés à quatre, à savoir : - les voyages sur ordre (y compris pour des raisons de santé, en l occurrence les évacuations sanitaires) et pour les besoins de service ; - le logement dans un immeuble appartenant à l Etat ou détenu par lui à un titre quelconque ; - l habillement uniforme ; AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 28

29 - les soins médicaux et l hospitalisation. En réalité, les soins médicaux, les hospitalisations et les évacuations sanitaires sont des avantages dont le bénéfice a été étendu à tous les agents de l Etat. Pour ce qui est des autres avantages indiqués ci-dessus, au fil des ans, leur nombre et celui de leurs bénéficiaires se sont accrus. La diversité de ces nouveaux avantages en nature et l absence d un recueil récapitulatif des textes qui les ont créés, n ont pas permis d en faire un point exhaustif, encore moins d apprécier leur opportunité Les avantages sociaux : les allocations familiales En raison de leur portée sociale, certaines prestations qui auraient pu être classées parmi les avantages en nature, sont plutôt qualifiées d avantages sociaux. Ces avantages sont alloués à tous les agents de l Etat. En dehors des régimes de congé, de maladie, des invalidités, les autres avantages sociaux dont bénéficient les agents publics sont, pour l essentiel : - le droit aux soins et à l hospitalisation en cas de maladie ; - le droit à l évacuation sanitaire le cas échéant Les processus, procédures et modes de paiement de la rémunération Les processus et procédures La rémunération doit être en principe payée suivant le processus d exécution des dépenses publiques. Les principales étapes de ce processus sont : l engagement, la liquidation, l ordonnancement et le paiement comme l illustre le graphique ci-après : Graphique 2: Processus de paie Cependant, dans l objectif d une accélération du paiement, une procédure particulière est mise en œuvre ; ceci conduit le Trésor Public à payer les rémunérations avant ordonnancement. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 29

30 Les modes de paiement Le paiement de la rémunération se fait suivant deux modes : - le paiement sur fiche de paie ; - le paiement sur état. Le paiement sur fiche de paie se fait soit à vue, soit par virement (bancaire ou postal).il concerne essentiellement le salaire de base et ses accessoires (indemnité de résidence, indemnité de logement et allocations familiales). Le paiement sur état se fait sur la base d états pré-établis. Il concerne principalement la plupart des primes et indemnités et certains salaires La masse salariale La masse salariale est la part du budget général de l Etat consacrée à la rémunération de ses personnels et à ses éléments connexes. La masse salariale est dite «civile» quand elle ne prend en compte que les agents civils de l Etat. Elle est dite globale quand elle couvre tous les personnels de la fonction publique : civils, militaires et para militaires La masse salariale au niveau de l Etat Structure de la masse salariale Selon les informations recueillies auprès des services du ministère chargé des finances, la masse salariale se compose comme suit : Dépenses de personnel réparties : - Personnel civil - Personnel militaire - Personnel de Police et Sapeurs Pompiers - Personnel des Postes Diplomatiques - Institutions - INFOSEC - Gens de maison et occasionnels - Autres frais de personnel (indemnités) - Assurance maladie - Frais de mission Dépenses de personnel non réparties : - Dépenses communes et diverses - ORTB AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 30

31 - Transferts sociaux - Frais de mission - Marge Evolution de la masse salariale (composante traitement de base) Consécutivement à l évolution de la grille indiciaire, à l augmentation de la valeur du point d indice et à la prolifération des primes et indemnités, la rémunération des agents de l Etat s est progressivement accrue. Cet accroissement de la rémunération, la reprise des recrutements et les reversements effectués ont induit une masse salariale en constante augmentation. Celle ci a ainsi fortement progressé depuis une dizaine d années surtout dans ses composantes traitement de base et avantages en numéraire. Les tableaux n 7,8 et 9 ci-après permettent de suivre son évolution. Tableau 7:Evolution de la masse salariale civile de 2001 à 2010 Eléments Agents Permanents Agents Contractuels Total APE et ACE Montants Montants Montants Source : Elaboré à partir des données recueillies Sur la période de 2001 à 2011, la masse salariale des APE a augmenté. Elle est passée de F CFA à F CFA, soit un accroissement de 138,33%. Sur la même période, la masse salariale des ACE est passée de F CFA à F CFA, soit une augmentation de 2114,16%. Rappelons qu en 2005, l effectif total des agents civils de l Etat était de agents pour une masse salariale de F CFA, soit un salaire annuel moyen par agent de F CFA. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 31

32 En 2010, pour un effectif avoisinant agents, la masse salariale est de F, soit un salaire annuel moyen par agent de F, soit un accroissement moyen annuel de 3,20%. Il est à noter que ce même ratio masse salariale / ressources fiscales calculé au niveau des pays de l UEMOA donne les résultats figurant au tableau ci-après : Tableau 8 : Ratio masse salariale globale / recettes fiscales dans les pays de l UEMOA PAYS Bénin 39 35, ,6 45,1 44,7 43,7 Burkina Faso 42 44,1 46,3 44,7 49,6 44,1 42,5 Côte d'ivoire 45 42,1 43,6 43,4 40,6 41,1 41,8 Guinée Bissau 115, ,5 96,9 78,6 63,5 77,3 Mali 30,9 30,9 32,9 35, ,8 36,3 Niger 34,8 33, ,8 28,3 28,9 27 Sénégal , ,9 32,3 32 Togo 30,4 33,1 32,8 32,7 37,3 39,1 36,2 Source : UEMOA AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 32

33 Tableau 9 : Comparaison de la masse salariale globale et du Budget Général de l Etat de 2001 à 2010 (en millions F CFA) Eléments Budget Général de l Etat Masse Salariale Globale Années Prévisions BGE Réalisations BGE Taux de réalisation BGE Prévisions MS Réalisations MS Taux de réalisation MS , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,93 Source : Elaboré à partir des données du fichier Solde AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 33

34 Les taux de réalisation de la masse salariale dépassent ceux du budget général de l Etat. Cela traduit la priorité accordée par le gouvernement au paiement des salaires Evolution de la masse salariale (composante "primes et indemnités") Tout comme la composante traitement de base, la composante avantages en numéraire ou primes et indemnités constitue une cause importante de l explosion de la masse salariale. Le tableau ci-dessous illustre ce phénomène. Tableau 10: Proportion des primes et indemnités dans la masse salariale (en milliers F CFA) Années Eléments Dotations Primes et Indemnités Ordonnancements Masse salariale globale % Base ordonnancement , , , , , , , , , ,15 Totaux Source : Elaboré à partir des données recueillies AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 34

35 La proportion des primes et indemnités ordonnancées dans la masse salariale est croissante : de 5,77% en 2001, elle est passée à 14,15% en Les primes et indemnités ont connu un accroissement considérable à partir de Leur montant ordonnancé est passé de à , soit une augmentation de 129,71% en un an. Cette tendance est restée haussière jusqu à ce jour, posant le problème de sa soutenabilité budgétaire. Il est à noter que les chiffres fournis par le Service de l Ordonnancement et de la Comptabilité Administrative (SOCA/DEB/MEF), relatifs à la masse salariale et utilisés pour les calculs et l élaboration des tableaux et graphiques, prennent en compte, parmi les composantes de ladite masse, un certain nombre d éléments qui, à l analyse, ne devraient pas y figurer, à savoir les éléments des rubriques : - assurance maladie : ce sont les frais d assurance au profit des autorités politiques et administratives des Institutions de la République ; - frais de mission : ce sont des indemnités de mission à l extérieur comme à l intérieur du territoire national payées soit sur les budgets des ministères sectoriels, soit sur les rubriques «charges non réparties» du budget national ; - dépenses communes et diverses : elles couvrent les primes, les frais de consultation et d hospitalisation des fonctionnaires en activité (évacuations sanitaires), les formations diverses au profit d agents de l Etat ; - transferts sociaux : ils regroupent les transferts courants au profit des veuves et des orphelins mineurs des APE décédés en activité, les arrérages des pensions et avances sur pension ; - marge : elle est prévue pour supporter les charges de personnel qui ne sont pas imputables aux différentes composantes de la masse salariale ; - autres frais de personnel : couvrent les primes payées à l occasion de l organisation des examens et concours des trois ordres d enseignement et du ministère chargé de la fonction publique ; - ORTB : c est une subvention au profit de l ORTB constituant un concours pour charges salariales. Ces sept rubriques qui grossissent, de manière notable, les chiffres relatifs à la masse salariale, devraient en être dégagées La masse salariale au niveau des collectivités locales Les communes disposent d un plan comptable permettant d harmoniser et de centraliser les données relatives à la masse salariale. Cette masse comprend les frais AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 35

36 de formation inscrits au chapitre 63 et les charges de personnel inscrites au chapitre 66. Le chapitre 66 se décline en deux articles: - article 661-Rémunérations directes versées au personnel national ; - article 663-Indemnités forfaitaires versées au personnel national. Les composantes de ces articles sont : Traitements et salaires Primes et gratifications Congés payés Indemnités de préavis, de licenciement et de recherche d embauche 6615-Indemnités de maladies versées aux travailleurs Supplément familial 6617-Avantages en nature 6618-Autres rémunérations directes Indemnités de logement Indemnités de représentation Indemnité d expatriation Autres indemnités et avantages divers Le tableau n 11 qui suit, élaboré à partir des données de ces composantes dans les comptes de gestion des 77 communes du Bénin, présente les montants de la masse salariale desdites communes, pour la période de 2007 à AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 36

37 Tableau 11 : Masse Salariale des 77 Communes du Bénin Années Montants Progression Montants Taux (%) , , ,94 Source : Bordereau de développement des recettes et des dépenses du Trésor (Service des Collectivités locales) De ce tableau, il ressort que de 2007 à 2010, la masse salariale des 77 Communes est passée de F CFA à F CFA, soit une progression moyenne de 8,39% sur les quatre années. La masse salariale est inégalement répartie. En effet, en 2010 par exemple, les cinq communes les plus importantes (Cotonou, Porto-Novo, Sèmè-Podji, Abomey-Calavi et Parakou) ont respectivement 31,44%, 5,02%, 4,73%, 3,81% et 3,13%, soit au total 48,13% de la masse salariale des communes. Sur la période de référence, la masse salariale a évolué en dents de scie dans les trois communes à statut particulier avec une moyenne de progression sur les quatre années de 1,72% pour Cotonou, 7,70% pour Porto-Novo et 5,90% pour Parakou. Elle a évolué avec une moyenne de progression de 11% pour Sèmè-Podji, 29,49% pour Abomey- Calavi. La proportion de la masse salariale par rapport aux ressources propres est importante et variable selon les communes. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 37

38 Tableau 12: Ratio masse salariale sur recettes (Ressources propres) des 77 communes de 2007 à 2010 Source : Bordereau de développement des recettes et des dépenses du Trésor (Service des Collectivités locales) Années RECETTES NON FISCALES RECETTES FISCALES TOTAL DES RECETTES (Ressources propres) MASSE SALARIALE MASSE SALARIALE / RECETTES ,49% ,12% ,13% ,00% De 2007 à 2010, dans l ensemble des 77 communes, la masse salariale en valeur absolue a connu une évolution régulière. Le ratio par rapport aux ressources propres est par contre décroissant : de 27,49% en 2007 ; 27,00% en 2010, en passant par 27,12% en 2008 et 26,13% en AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 38

39 1.2.6.Analyse diagnostique du système de rémunération Les données recueillies ont permis d identifier les forces et les faiblesses du système de rémunération au regard des impératifs de gestion des ressources humaines en général et de politique de rémunération en particulier. L analyse de l environnement du système de rémunération a aussi permis d identifier les opportunités ainsi que les menaces ou risques qu il comporte Les forces et faiblesses du système de rémunération Les forces et faiblesses du système ainsi que des opportunités et risques qu il comporte sont résumés dans le tableau n 13 cidessous. Le tableau n 14 qui suit présente ces acteurs et ses enjeux. Tableau 13:Diagnostic stratégique du système de rémunération au Bénin DOMAINE FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITES MENACES I- LE SYSTEME DE REMUNERATION EN LUI-MEME - Système intégré - système centralisé - Manque de flexibilité du système - système mal ou pas du tout géré - système peu évolutif - Contexte politique favorable aux réformes - climat social amélioré - progrès dans le dialogue social - inexistence d un leadership clairement identifié - absence d un consensus en faveur de l adoption et de la mise en œuvre d une réforme - existence de résistances au changement - absence d autorité légitime de l Etat - divergence de vision et de lecture entre autorité et syndicats II- LE CADRE JURIDIQUE - existence de loi et décrets réglementant la rémunération - obsolescence des textes datant pour la plupart de 1959, 1985 et réglementation incomplète et/ou - chantiers de réforme aux plans administratif et institutionnel - prolifération de textes de diverses portées sans recherche de cohérence avec le cadre de référence (SGAPE) - démotivation et frustrations croissantes AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP Page 39

40 DOMAINE FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITES MENACES inadaptée des agents III- ORGANISATION ET GESTION DE LA CARRIERE DE L AGENT DE L ETAT - inexistence d une politique de recrutement et de plans pluriannuels de recrutement (plan d effectifs) Recrutement - allocation annuelle de ressources - recueil - préalable des besoins des ministères et institution - faible niveau ou mauvaise utilisation des ressources allouées - manque de personnel qualifié - persistance des contreperformances de l administration publique - identification conjoncturelle des besoins - Décentralisation et déconcentration - insatisfaction des usagers - fréquente inadéquation des profils des agents recrutés Structure des emplois - cohérence par rapport aux niveaux de qualification - valorisation des diplômes nationaux - non prise en compte des hauts diplômés et des diplômes délivrés sur la base du système LMD - - iniquité dans la rémunération Déroulement de la carrière (échelons et grades-durée) - structure cohérente - progression continue de la carrière - nombre d échelons (12) insuffisant pour couvrir toute la durée de la carrière (30 ans) - promotion d agents sans mérite - - absence de lien entre le déroulement de la carrière et les performances Stage probatoire et titularisation - exigence d un apprentissage du métier pour les agents nouvellement recrutés - défaut d encadrement des stagiaires - rapports d appréciation de stage subjectifs et/ou inconséquents - - titularisation d agents mal préparés au métier et à leurs responsabilités - accroissement des contreperformances du service AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP Page 40

41 DOMAINE FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITES MENACES - procédure de titularisation - inadaptée Avancement d échelon - garantie d une augmentation minimum de la rémunération de l agent du fait de l automaticité - absence de discrimination positive et de motivation - évolution continue de la carrière sans exigence aucune pour l agent et tendance à la paresse de ce dernier - - accroissement continu de la masse salariale sans contrepartie - non disponibilité de ressources et donc problème de soutenabilité financière Avancement de grade : notation, commission d avancement de grade - exigence d une ancienneté de service et d un niveau de performances de l agent à promouvoir - exigence d une liste d inscription des agents promouvables - institution d une procédure - système de notation inadéquat : objectifs imprécis ou inexistants, critères de notation sans lien réel avec les performances des agents, indicateurs de performances non définis - procédure de notation en commission subjective et irrationnelle - clientélisme - promotion hiérarchique pour l agent - disponibilité d agents d expérience pour l administration - démotivation des agents méritants - contreperformances de l administration - publique - insatisfaction des usagers - gaspillage des ressources financières de l Etat - inexistence d une politique nationale clairement affichée Formation - existence d une multitude de textes traduisant l importance accordée à la formation - existence de structure de formation professionnelle - multitude et diversité de pôles de décision et d actions - formation souvent sans lien avec le poste de l agent et/ou sa qualification et en dehors des besoins de l administration - forte mobilité des cadres empêchant la capitalisation des expériences et la promotion de l expertise - absence de gestion prévisionnelle des compétences - accroissement imprévu des charges salariales - absence de synergie entre les structures de formation et le AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP Page 41

42 DOMAINE FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITES MENACES ministère en charge de la Fonction Publique - inadéquation formation/ emploi Discipline - Existence d un cadre légal - longueur/ lourdeur de la procédure - difficulté et retard dans le déclenchement - dilution des responsabilités de l agent - extranéité de l autorité détenant le pouvoir de sanctionner - effet pédagogique souvent annihilé - fragilisation de l autorité - pressions et pesanteurs sociologiques actives - absence d une correspondance entre le degré des fautes et celui des sanctions IV- ORGANISATION DU TRAVAIL ET METHODES DE GESTION - faible enracinement de la GAR - faible responsabilisation des agents - non généralisation des manuels de procédures - Introduction de la GRH - implantation de la gestion axée sur les résultats (GAR) dans la fonction publique - encadrement insuffisant des agents - contrôle insuffisant car outils de contrôle inexistants ou peu élaborés - faible pratique de l approche participative - - persistance des contre-performances - mauvaise qualité des services aux usagers - perte de légitimité de l Administration - image peu reluisante de l agent public - motivation insuffisante des agents - absence/rareté de leadership éclairé AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP Page 42

43 DOMAINE FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITES MENACES V- LA GRILLE INDICIAIRE - une grille indiciaire bâtie sur le principe de base des niveaux de qualification - une grille instituant l équité dans le traitement des agents «à qualification égale, salaire égal» - absence de codification et d homogénéité dans la progression des indices à l intérieur et entre les catégories - obsolescence de la grille qui date de 1985 par rapport au système moderne d enseignement et de formation et par rapport au niveau des diplômes délivrés - couverture incomplète de la durée d une carrière normale (30 ans) par le nombre d échelons (12) contenus dans chaque échelle VI- REGIME INDEMNITAIRE (primes et indemnités) - traitement inéquitable /marginalisation de certains agents - absence de lien avec les performances des agents - accroissement continu de la masse salariale - non création de ressources additionnelles - octroi discriminatoire des primes et indemnités - recherche de motivation des agents - inexistence d un régime indemnitaire codifié, global et systémique - inefficacité du dispositif technique d arbitrage et de validation (DGFP-MTFP) en matière de création de primes et indemnités (en amont du Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique) - création anarchique de primes et indemnités de types corporatistes et sectorielles - - effet pervers de démotivation - frustrations et remous incessants au plan social - continuité du service public hypothéquée - non respect des droits des citoyens/usagers - explosion de la masse salariale globale - non disponibilité de ressources budgétaires additionnelles (en matière de soutenabilité) - forte disparité dans les primes et AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP Page 43

44 DOMAINE FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITES MENACES indemnités octroyées aux plans interne et externe, aussi bien en ce qui concerne le nombre que les taux - paiement des primes et indemnités sans condition et sans exigence particulière - multiplication de primes et indemnités ayant en réalité le même contenu VII- PILOTAGE ET GOUVERNANCE DU SYSTEME - Renforcement des structures de contrôle - existence d un système informatisé de gestion - existence d un cadre institutionnel de pilotage - Inadéquation des outils de contrôle - manque de synergie entre les structures chargées de la gestion - système informatisé, incomplet et non intégré - défaut de maintenance du matériel informatique et du réseau - Volonté politique affichée - appui des partenaires techniques et financiers - improvisation dans la gestion - absence du Contrôle Financier dans le réseau SDL7 AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP Page 44

45 Tableau 14: Les enjeux de la rémunération Acteurs Etat employeur Ministère en charge de la fonction publique Ministère chargé des finances Ministères sectoriels, Institutions de l Etat et Collectivités locales, utilisateurs, agents fonction publique + Développement + Satisfaction Enjeux - Dépenses salariales meilleure gestion des ressources humaines + satisfaction des ministères et institutions utilisateurs + satisfaction des agents meilleur dialogue social + maîtrise de la masse salariale + agents mis à disposition + compétences + adéquation profil/emploi + productivité + qualité - incidences financières sur budget alloué + consensus Attitude par rapport à la rationalisation du système Favorable mais insuffisance de leadership Favorable mais insuffisance de compétences, de méthodes et de ressources matérielles et financières Favorable mais insuffisance de contrôle et de maîtrise de l information au sujet de la masse salariale Favorables ou indifférents mais acteurs peu responsabilisés dans l utilisation rationnelle du personnel mis à disposition Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique. + consensus En principe neutre Partenaires techniques et financiers Agents de la fonction publique Syndicats + maîtrise masse salariale meilleure utilisation des ressources financières + salaires et pouvoir d achat + promotion + satisfaction au travail + sécurité de l emploi + pouvoir de négociation + satisfaction des membres + adhérents Très favorables mais pas toujours bien compris Favorables, indifférents ou défavorables selon le niveau d information et de confiance vis-à-vis du système Favorables, indifférents ou défavorables selon le niveau d informations et de confiance vis-à-vis du système Clients/usagers/bénéficiaires du service public : personnes + qualité de service Très favorables ou indifférents selon le niveau AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 45

46 Acteurs Enjeux physiques ou morales - mépris d information Attitude par rapport à la rationalisation du système Contribuables : personnes physiques ou morales Société civile Pouvoir législatif - impôts + maîtrise de la masse salariale des agents de la fonction publique - meilleure utilisation des ressources financières + gouvernance - conflits sociaux + écoute + meilleure législation + consensus dans option de législation + respect et application de la loi Très favorables mais presque jamais impliqués Favorable ou indifférente selon le niveau d information ; mais presque jamais impliquée Favorable, ou indifférent selon le niveau d information mais pas suffisamment engagé dans le débat. Pouvoir judiciaire - contentieux Favorable ou indifférent Presse + de transparence dans le système d information Favorable ou indifférente mais pas suffisamment impliquée Les convergences et les divergences Selon les acteurs et les enjeux, la lecture du système de rémunération des agents de la fonction publique varie. Il existe des points de convergence et des points de divergence. Points de convergence : - les faiblesses, et les dysfonctionnements sont reconnus de tous les acteurs même si les deux parties (employeur et agents) se rejettent la responsabilité; - la nécessité de réformer le système est admise par tous les acteurs parce qu il n est satisfaisant pour personne ; - les conséquences sur le développement et la bonne marche des affaires du pays sont également acceptées de tous. Points de divergence: - tous les acteurs ne sont pas au même niveau d information et de prise de conscience des enjeux de la réforme du système de rémunération ; AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 46

47 - l information elle-même diverge sur certains points, selon les sources : c est le cas pour les effectifs de la fonction publique et les chiffres de la masse salariale; - l employeur et les agents (représentés par les syndicats) ne sont évidemment pas sur les mêmes longueurs d onde sur la rémunération ; - du fait de la non transparence du système actuel de rémunération, il y a divergence sur les modalités et critères d attribution des avantages connexes aux salaires, notamment des primes et indemnités ; - les différences de traitement entre ministères, entre structures d un même ministère et les différents corps et catégories de la fonction publique sont sources de divergence sur la lecture de la situation actuelle et le choix des solutions de rationalisation LES EXPERIENCES DE REFORME DU SYSTEME DE REMUNERATION AU BENIN Le programme national de reforme Les Etats Généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation de l Administration organisés à Cotonou du 12 au 16 décembre 1994, sur recommandation de la Conférence Nationale des Forces Vives de février 1990, ont permis de donner corps à l idée de «Réforme Administrative» au Bénin. Depuis lors, la réflexion s est poursuivie à diverses occasions dont le Séminaire-Atelier sur le Diagnostic de l Environnement Institutionnel (en 1996), l élaboration du Document-cadre sur la réforme administrative (en 2000), etc. Vision de la réforme administrative Il ressort pour l essentiel des travaux effectués que la réforme administrative est globale en ce sens qu elle est transversale à l ensemble de l Administration et qu elle se distingue, de ce fait, des réformes sectorielles aussi bien dans sa problématique que dans la nature et l étendue de son champ. En effet, la problématique que pose la réforme administrative au Bénin est celle de savoir : «comment rationaliser l appareil administratif dans toutes ses composantes, le rendre plus efficace et plus performant au service du développement, dans un contexte de démocratisation de la vie publique, de libéralisation de l économie, et en tenant compte des moyens limités de l Etat?». AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 47

48 Sur la base d une telle problématique, le Gouvernement considère que l Administration est un tout fonctionnel. Pour la réformer et la rendre plus efficace et plus performante, il faut s attaquer, non à une partie de ses dysfonctionnements ou à certains de ses secteurs, mais l envisager dans sa globalité. Objectifs de la réforme : Les objectifs de la réforme sont globaux, car ils visent le renforcement ou l efficacité de l ensemble des secteurs de l Administration, sans en privilégier certains au détriment d autres. Principaux domaines d application Les actions de réforme relèvent de dix principaux domaines d application que sont : - la définition des missions de l Etat ; - l organisation des structures administratives ; - le pilotage de l action administrative ; - le management public ; - le cadre juridique ; - la gestion des ressources humaines ; - la gestion financière ; - la gestion logistique ; - la gestion de l information ; - la communication. Les leviers du changement Pour être profonde et durable, la réforme administrative nécessite que soient bien identifiés les leviers du changement dans les domaines retenus. Ces leviers sont : les missions, les structures, les hommes et les systèmes de gestion. La segmentation du champ de la réforme Bien que la réforme administrative soit globale, elle ne peut être conduite avec succès telle quelle. En effet, elle ne peut être mise en œuvre et couronnée de succès que si son champ d application est segmenté en des éléments de taille maîtrisable. Aussi, a-t-il été décidé au Bénin, de la mener sous forme de grands projets dont six sont considérés comme prioritaires et portent sur : AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 48

49 - le renforcement de l Etat central ; - la décentralisation ; - la réforme de l éducation ; - la réforme de la santé ; - la réforme du secteur agricole ; - la réforme de la justice. Le renforcement de l Etat central et la décentralisation sont des réformes intersectorielles qui viennent, pour une bonne part, en appui aux quatre autres réformes précitées qui, elles, sont sectorielles Les tentatives de reforme du système de rémunération Les actions touchant directement la carrière et la rémunération des agents Les actions touchant directement la carrière et la rémunération des agents ont fait l objet de deux (02) études essentiellement, le projet «Révision du mécanisme d avancement des fonctionnaires» élaboré par le Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative (MFPTRA), et la «mission de cadrage de la réforme administrative» financée par le Projet d Appui à la Gestion de l Economie de la Banque Mondiale. Le projet Révision du mécanisme d avancement des fonctionnaires Réalisée en 1997, cette étude a rappelé les bases du système d avancement des agents et procédé à son évaluation, puis a évoqué quelques expériences/pays qui lui ont permis d explorer trois (03) hypothèses d avancement à savoir : - l avancement au mérite ; - l avancement au titre de la formation ; - l avancement sur concours ou test. La mission de cadrage de la réforme Après avoir identifié six (6) domaines prioritaires de réforme dans une recherche d efficacité, à savoir : le renforcement de l Etat central, la décentralisation, la santé, l éducation, la justice et l agriculture, la mission a exploré les premières pistes de réforme relatives à la mise en place d un système d appréciation des performances couplé à l avancement. Elle a préconisé un scénario de réforme du système de carrière qui s articule en trois volets : - un nouveau mécanisme d avancement appuyé d une nouvelle grille ; - un nouveau système d appréciation des agents de l Etat ; - un nouveau système indemnitaire. AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 49

50 L exploitation des résultats des deux projets a abouti à l élaboration puis au vote par l Assemblée Nationale, d une loi n du 15 septembre 1998 portant avancement au mérite dont le processus de mise en application n a malheureusement pas abouti du fait de l opposition des syndicats des travailleurs Les réformes de la rémunération aux plans régional et international Le Bénin n est pas le seul pays engagé dans la réforme de son administration en général et du système de rémunération de ses agents en particulier. De nombreux pays se sont engagés dans un processus analogue sur les plans aussi bien régional qu international. Les cas de pays tels que le Ghana, le Maroc, le Luxembourg et l Autriche ont été examinés Les leçons tirées des tentatives de reforme au Bénin Le projet «Révision du mécanisme d avancement des fonctionnaires» élaboré par le ministère de la fonction publique, du travail et de la réforme administrative (MFPTRA) Ce projet visait à lier les avancements d échelon aux performances des agents et en substance à allonger pour des agents aux performances jugées peu satisfaisantes, l ancienneté requise pour avancer en échelon. Sa mise en œuvre devait permettre : - d accroître les performances des agents et donc des services publics ; - d offrir une rémunération plus équitable et plus motivante aux agents ; - de réduire l incidence financière générée par l automaticité des avancements ; - de maîtriser quelque peu la masse salariale dans la mesure où le pourcentage des agents supposés avancer ainsi que les conditions et délais d avancement sont fixés et donc connus à l avance. Cette étude a eu le mérite d identifier des préalables susceptibles de créer un environnement propice pour la mise en œuvre du nouveau mécanisme proposé, en l occurrence que l organisation et les méthodes de travail dans l administration soient revues pour faciliter une évaluation permanente de l agent : - définition annuelle /mensuelle des objectifs ; - instauration d une culture de contrôle évaluation des performances des agents au quotidien et prise en compte des aspects comportementaux ; - évaluation périodique des performances du service ; - effectivité des récompenses et sanctions ; - instauration d une note d ensemble du service pour cultiver la solidarité et l esprit de corps ; AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 50

51 - communication obligatoire des résultats de l évaluation à l agent à des fins pédagogiques et aussi pour un recours éventuel. Malheureusement, les partenaires au développement d alors ont estimé que : «les contraintes budgétaires de l Etat béninois étaient telles qu il fallait une solution plus rapide et plus radicale la mise en place des préalables prendrait beaucoup de temps et retarderait la mise en œuvre, outre que la réforme proposée conserve la formule rigide du gain d échelon en fonction des résultats de l appréciation.» APPRECIATIONS Une réforme est un changement et en tant que tel, elle a besoin d une bonne approche stratégique notamment à la phase de préparation et de lancement et surtout d une volonté politique clairement affichée, pour la conduire à bon port. Même si le projet du MFPTRA en lui-même était perfectible, il n en demeure pas moins que les préalables identifiés étaient et demeurent incontournables pour l avènement d une administration de développement et que par conséquent, il fallait se donner le temps de les mettre en place. La volonté politique aurait pu s affirmer sur ce point. Du fait de l ampleur de la crise, les partenaires au développement n avaient que des préoccupations d équilibre d ordre purement arithmétique s agissant du poids de la masse salariale, ce qui a fait perdre de vue l importance de la ressource humaine. Or, la rémunération est une des grandes fonctions de la gestion des ressources humaines et de ce fait, sa réforme pour avoir des chances de réussir, ne saurait être isolée. Leur position a mis fin au dialogue social déjà engagé par le Gouvernement avec les partenaires sociaux sur le projet, situation qu il est souhaitable d éviter à l avenir. Enfin, il est heureux de constater qu à l heure actuelle, la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) est entrée dans les habitudes de travail des ministères et il y a lieu de la consolider par toutes autres mesures utiles à son enracinement, notamment l évaluation et la motivation. La présente étude qui vise une meilleure allocation des ressources budgétaires de l Etat, la promotion de l équité et de la motivation dans la rémunération des agents, devra s appesantir sur ces pistes. La «Mission de cadrage de la réforme administrative» financée par le Projet d Appui à la Gestion de l Economie». Elle a été réalisée par un expert international dans le contexte du Programme d Ajustement Structurel (PAS) où les agents de l Etat AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 51

52 avaient déjà consenti beaucoup de sacrifices et n étaient pas payés sur la base de leurs grades réels. Cette réforme avait donc le relent d une nouvelle contrainte imposée de l extérieur pour contenir et maîtriser la masse salariale au détriment des intérêts des travailleurs. Présentée comme telle, elle était difficile à accepter, alors qu en fait elle répond à des exigences de gestion pour une meilleure performance du secteur public. En effet, comme le disent si bien les organisations syndicales, elle devrait s inscrire tout simplement dans l application de la loi n du 26 février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l Etat dont beaucoup de dispositions permettent de mettre effectivement les agents au travail, sous peine de sanctions. Il importe donc pour le succès des réformes, de bien appréhender et de justifier leur opportunité et leur intérêt dans le contexte qui prévaut. Le nouveau système d avancement d échelon offre une progression continue de carrière à tous les agents quels que soient leurs niveaux de performances. Mais les gains d indice sont très faibles mis en rapport avec le taux galopant de l inflation sur le marché. Pour les avancements de grade, les agents doués ou particulièrement méritants pourront accéder au grade le plus élevé à partir de la seizième année et il est probable qu ils atteignent le plafond bien avant leur mise à la retraite, sans autre perspective de carrière. En outre, tant qu il n y aura pas de poste budgétaire disponible, les agents, quel que soit leur mérite, resteront bloqués dans leur grade et risquent par conséquent d être démotivés, ce qui ne répond plus à l esprit même de la réforme. L entretien annuel d évaluation est le seul mode d appréciation des performances individuelles préconisé. La question qui se pose est de savoir d une part, si les conditions requises pour cet entretien sont actuellement réunies dans la fonction publique et d autre part, si cet exercice est à la portée de tous les agents, notamment ceux des basses catégories C, D et E. Les modalités et critères d appréciation des performances collectives du service restent à définir. Il est indispensable dans tous les cas que les usagers aient aussi la possibilité de s exprimer et de se prononcer sur les prestations du service public : boîtes à plaintes, idées ou suggestions, sondages, enquêtes, etc. La prime de performance est une innovation à saluer et il importe qu elle puisse être appliquée. AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 52

53 APPRECIATIONS Au total, la réforme baptisée «Avancement au mérite» comporte des points forts mais aussi des aspects qui sont perfectibles. Si la réticence des travailleurs se justifie quelque peu dans le contexte du PAS et dans un environnement de travail fortement politisé, le recul du gouvernement qui a porté un coup d arrêt au processus plutôt que de l améliorer, est quand même préoccupant. Compte tenu de tout ce qui précède, l Administration doit mieux s organiser à l avenir pour faire face à ses responsabilités, tout en privilégiant le dialogue social Leçons tirées des récentes expériences internationales De l examen de ces expériences il ressort des leçons dont le Bénin peut s inspirer dans ses efforts de réforme et qui s analysent comme suit : 1) une réforme du système de rémunération ne doit pas être une réforme isolée. L objectif étant de rendre le service public optimal, elle doit s intégrer dans tout un ensemble de mesures qui visent non seulement une bonne rémunération des agents, mais également la gestion de ces derniers, leur environnement de travail et leurs attentes, c est-à-dire dans un réel système de gestion des ressources humaines, celle-ci s appuyant sur des méthodes modernes d évaluation de la performance des agents et sur leur motivation ; 2) pour avoir l impact souhaité, les réformes doivent permettre de mettre en place des systèmes de rémunération simples et bien structurés avec comme points saillants : - l amélioration de la grille indiciaire par le resserrement des échelles et l introduction d une plus grande souplesse ; - l introduction d un système d évaluation par entretien de manière à établir un lien entre la rémunération et les performances des agents ; - la rationalisation des primes et indemnités allouées en ayant comme visée une pertinence avérée, un nombre peu élevé et une variété bien en lien avec les technicités et environnement propres à chaque secteur ; - une individualisation de la rémunération qui prenne en compte le rendement des agents, l assignation d objectifs de travail bien définis et l évaluation des résultats ; 3) les nouveaux systèmes ne doivent pas être mis en œuvre de façon brutale ; le système existant c est-à-dire celui de la carrière peut être amélioré en vue de la mise en place à court et à moyen termes d un système de gestion axé sur la définition des emplois. AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 53

54 Le système amélioré pourrait être appliqué aux anciens agents tandis que les agents nouvellement recrutés se verront appliquer les nouvelles normes. Les normes définies dans la réforme seront donc progressivement appliquées ; 4) le succès des réformes dépend de leur bonne préparation, d une bonne définition et de l exploitation correcte des indicateurs et des modalités d application. Dans ce sens : - l élaboration et la mise en œuvre des réformes devraient pouvoir se faire dans un climat de paix sociale fondé sur des négociations, le dialogue social, les interviews avec les partenaires sociaux (syndicats et autres groupes sociaux concernés) pour obtenir leur adhésion et partant, éviter les blocages, sources de non application des réformes ; - des séances de sensibilisation et de popularisation du contenu des réformes devraient être organisées au niveau des agents ; - des formations en vue de la mise en œuvre des réformes devraient être organisées à l intention des cadres administratifs ; 5) les axes d amélioration retenus parfois dans les réformes ne sont pas sans inconvénient. Ils ont des limites qui doivent être pris en compte : - l individualisation de la rémunération induit presque toujours une augmentation des revenus des agents leur permettant de satisfaire leurs besoins. Mais leur motivation ne serait pas totale pour autant parce que le niveau de leur rémunération se serait élevé sans que leur travail ne constitue une source suffisante d intérêt et de développement personnel ; - les augmentations spectaculaires induisent souvent, très rapidement, des contraintes budgétaires auxquelles l Etat doit faire face, contraintes dont la soutenabilité finit par imposer à ce dernier une politique de réduction des charges salariales ; - l individualisation de la rémunération par le biais de statuts spéciaux conduit souvent à rendre le système inéquitable. La réforme devrait donc prévoir les palliatifs pour réduire les écarts à naître entre les rémunérations d agents d un même niveau intellectuel ou même d agents de niveaux différents. AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 54

55 1.4.COMPARAISON DES SYSTEMES DE REMUNERATION DES SECTEURS PUBLICS ET PRIVES Comme le montrent les développements ci-dessus, le système de rémunération dans la fonction publique est plombé par la mal gouvernance qui gangrène l administration publique béninoise. La rémunération, dans son ensemble, n est pas élevée et n offre pas une motivation suffisante. Forts de cela, de nombreux agents du secteur public développent des stratégies diverses pour pallier l insuffisance de la rémunération à travers le "travail clandestin" (ou parallèle non déclaré) dans le secteur non public ou "la mise en disponibilité" pour un certain temps afin de se positionner dans des emplois qui leur permettent d avoir plus de confort financier notamment au sein des projets et ONG/ institutions internationales. Ces emplois ou postes clés dits en concurrence sont supposés être mieux rémunérés dans le secteur non public, ou tout au moins, permettent aux agents du secteur public d «arrondir leurs fins de mois». Pour analyser cette situation, le Consultant a procédé à des enquêtes dans cinquante huit (58) structures non publics, auprès de quarante sept (47) responsables des ressources humaines et de trois cent trente neuf (339) salariés. Ces enquêtes ont permis d obtenir des éléments qui se résument dans les tableaux cidessous. Tableau 15: Postes clés en concurrence par secteur d activités Secteur EDUCATION Ordre d enseignement ou nature structure Primaire Secondaire Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Planificateur Statisticien Enseignant titulaire du BAC Enseignant titulaire du BEPC ou équivalent Ingénieur en informatique Planificateur Inspecteur Enseignant titulaire du CAPET ou CAPES Enseignant titulaire du BAPET ou BAPES Enseignant titulaire de la licence Enseignant titulaire de la maitrise AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 55

56 Secteur Ordre d enseignement ou nature structure Supérieur Projets, ONG et/ou associations Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Statisticien Informaticien Ingénieur analyste et concepteur Juriste Professeur-assistant Professeur agrégé Maître de conférences Administrateur Aide bibliothécaire Chargé de projet/programme Coordonnateur de projets Responsable du service informatique Assistante sociale Animateur de projet Bibliothécaire Gestionnaire de formation Animateur Archiviste Contrôleur Assistant à la mobilisation des ressources AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 56

57 Secteur SANTE Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Médecin spécialiste Médecin généraliste Chirurgien dentiste Pharmacien diplômé d Etat Technicien supérieur Technicien d analyses biomédicales Infirmier Diplômé d Etat (IDE) Sage-femme diplômée d Etat (SFE) Technicien d hygiène Technicien action sociale Administrateur des hôpitaux Inspecteur d action sanitaire Gestionnaire des services de santé Communicateur en santé Gestionnaire de stocks Statisticien économiste Animatrice VIH/SIDA Spécialiste en management des projets de santé Sociologue Educatrice en santé maternelle AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 57

58 Secteur TRAVAUX PUBLICS Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Architecte et urbaniste Ingénieur géomètre Ingénieur des services techniques des TP Administrateur des TP Planificateur Ingénieur topographe Géomètre topographe (titulaire du DTI) Ingénieur des travaux TP Ingénieur des ponts et chaussées Conducteur des travaux Contrôleur des travaux Contrôleur de gestion Chargé d études (Architecte urbaniste) Chargé des études et projets (Ingénieur de conception en génie civil) Juriste environnementaliste Technicien environnementaliste Technicien en génie civil Technicien supérieur en génie civil Technicien topographe Technicien projecteur Technicien géomètre Dessinateur projecteur Topographe AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 58

59 Secteur TELECOMMUNICATIONS ET PRESSE Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Ingénieur radio Ingénieur cinéma et art graphique Journaliste Présentateur animateur (journaliste) Directeur de publication (journaliste) Chef d édition (journaliste) Correctrice (journaliste) Graphiste Chef Desk société Chef Desk Culture Monteur Informaticien Electronicien Infographe Cadreur Ingénieur en maintenance Technicien réseau Technicien en informatique Ingénieur électronique Responsable réseau et maintenance Ingénieur Switch Responsable marketing Chargé de communication Secteur AGRICULTURE, ELEVAGE ET PECHE Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Ingénieur agronome Ingénieur agro-économiste Docteur vétérinaire Ingénieur du génie rural Technicien supérieur du génie rural Technicien vétérinaire Technicien de laboratoire Responsable en charge de la passation des marchés Responsable chargé du suivi-évaluation Source : Données d enquêtes, mars 2012 AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 59

60 Tableau 16: Panorama sur quelques méthodes de pesée de poste Alpha Conseil HAY OCR 1 Formation requise 2 Complexité de l emploi 3 Autonomie Responsabilités financières Responsabilités humaines Responsabilités de la sécurité et des moyens Incidence sur la structure Savoir-faire (Compétences) Résolution de problèmes (initiative) Responsabilités (finalités) Conditions de travail Savoir, aptitudes et expériences Aptitude à la prise de décision Communication et influence (ou leadership) Responsabilités Fonction publique française Résolution de problème Prise de décision Rapports professionnels et communication Gestion ou responsabilités spécifiques Niveau intellectuel Expérience Source : Alpha Conseil/janvier 2003/centres sociaux classification ; Tableau 17: Les critères de pesée des postes clés en concurrence et leurs contenus Critères Savoir, aptitudes et expériences Complexité de l emploi et Résolution de problèmes Autonomie Explications / contenus Le niveau de formation est mesuré par l importance de connaissances et du savoir-faire requis pour occuper l emploi Il s agit d évaluer le niveau de formation requis pour occuper l emploi. Le niveau de complexité d un emploi correspond au niveau de technicité et d expertise mis en œuvre pour la réalisation des activités (technicité simple, plus complexe, très complexe). La complexité fait aussi référence aux processus et démarches intellectuelles qui permettent de réaliser l activité. C est la latitude d action définie par l employeur. L autonomie se mesure en fonction du degré de précision et de la nature des instructions ou consignes fixant l objectif. L autonomie peut aussi indiquer les moyens de réalisation, le mode opératoire et le mode de contrôle donc pas d autonomie sans contrôle. Responsabilités Degré de participation et de décision relative : AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 60

61 Critères financières Responsabilités humaines Responsabilités de la sécurité et des moyens Incidence sur la mission de l organisation Dimension relationnelle et communication Explications / contenus - à l élaboration, l exécution, la gestion du budget et la recherche du financement, - à la gestion de fonds et de valeurs fiduciaires, et - à la collecte et le recouvrement d impôts et taxes. Il s agit de l implication en matière de Politique et Gestion des ressources humaines. Degré d implication dans le maintien en état et bon fonctionnement des matériels et sécurité des personnes. Ce critère évalue le degré d implication demandé au titulaire de l emploi, par la participation à la réalisation du projet de l organisation. Ce critère mesure d une part la nature des échanges relatifs à l exercice de l emploi, d autre part leurs niveaux de difficulté. Source : Elaboré à partir du tableau n 7 AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 61

62 Tableau 18: Grille de pesée des postes clés en concurrence GRILLE DE PESEE DES POSTES Intitulé du poste : Echelle d'appréciation Critères de pesée Coefficient Score 1 Savoir, aptitudes, et expériences 1.1 Savoir (10) Aptitudes (15) Expériences (15) Complexité de l'emploi et résolution des problèmes 2.1 Complexité de l'emploi (12) Résolution de problème (8) Autonomie (10) Responsabilités (financières, humaines, sécurité et moyens) 3.1 Responsabilités financières (10) Responsabilités humaines (5) Responsabilités sécurité et moyens (5) Incidence sur la mission de l'organisation 4.1 Incidence (5) Dimension relationnelle et communication 5.1 Dimension relationnelle (3) Communication (2) Poids du poste = (score total) / Source : Elaboré à partir du tableau n 7 AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 62

63 Tableau 19: Résultats de la pesée des postes clés en concurrence (scores par ordre décroissant) Secteur Ordre d enseignement ou nature structure Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Score Primaire Inspecteur Conseiller pédagogique Planificateur Statisticien Enseignant titulaire du BAC Enseignant titulaire du BEPC ou équivalent Secondaire Inspecteur Ingénieur en informatique Planificateur Enseignant titulaire du CAPET ou CAPES Enseignant titulaire du BAPET ou BAPES Enseignant titulaire de la licence Enseignant titulaire de la maitrise EDUCATION Supérieur Professeur agrégé Informaticien Ingénieur analyste et concepteur Maître de conférences Statisticien Juriste Professeur-assistant Administrateur Aide bibliothécaire Coordonnateur de projets Chargé de projet/programme Responsable du service informatique Contrôleur Bibliothécaire Assistante sociale Gestionnaire de formation Archiviste Assistant à la mobilisation des ressources Animateur de projet Animateur AFRICA LABEL GROUP / AFRIQUE CONSEIL Page 63

64 Secteur Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Score SANTE Spécialiste en management des projets de santé Pharmacien diplômé d Etat Médecin spécialiste Médecin généraliste Chirurgien dentiste Administrateur des hôpitaux Statisticien économiste Gestionnaire des services de santé Sociologue des services de santé Gestionnaire de stocks Sage-femme diplômée d Etat (SFE) Communicateur en santé Technicien d analyses biomédicales Infirmier Diplômé d Etat (IDE) Technicien supérieur Inspecteur d action sanitaire Animatrice VIH/SIDA Educatrice en santé maternelle Technicien d hygiène Technicien action sociale Administrateur des TP Contrôleur de gestion Architecte et urbaniste Ingénieur des ponts et chaussées Chargé d études (Architecte urbaniste) Chargé des études et projets (Ingénieur de conception en génie civil) Planificateur Ingénieur topographe Ingénieur géomètre Ingénieur des services techniques des TP Juriste environnementaliste Ingénieur des travaux Géomètre topographe (titulaire du DTI) Contrôleur des travaux Conducteur des travaux Technicien environnementaliste Technicien supérieur en génie civil Technicien topographe Technicien en génie civil Technicien projecteur Technicien géomètre Dessinateur projecteur Topographe AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 64

65 Secteur Intitulé du poste / emploi clé en concurrence Score TELECOMMUNICATIONS ET PRESSE Journaliste Ingénieur radiodiffusion et télévision Ingénieur cinéma et art graphique Ingénieur en maintenance Ingénieur électronique Ingénieur Switch Directeur de publication (journaliste) Chef d édition (journaliste) Chef Desk société Chef Desk Culture Informaticien Electronicien Technicien réseau Technicien en informatique Responsable réseau et maintenance Correctrice (journaliste) Graphiste Présentateur animateur (journaliste) Monteur Responsable marketing Chargé de communication Infographe Cadreur Ingénieur agronome Ingénieur agro-économiste Docteur vétérinaire Ingénieur du génie rural Responsable en charge de la passation des marchés Responsable chargé du suivi-évaluation Technicien supérieur du génie rural Technicien vétérinaire Technicien de laboratoire Source : Tiré des fiches de pesée de poste Sur la base de ces éléments, la comparaison des salaires de base du secteur public avec le secteur non public au niveau des emplois / postes convoités ou en concurrence, objet du rapport de l étape B, fait apparaître des variantes selon les secteurs d activités : - au niveau du secteur de l éducation, c est seulement dans les ONG et projets que le salaire de base des agents du secteur non public est plus élevé que ceux de la fonction publique, toutes catégories comparables confondues. Dans les AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 65

66 différents ordres d enseignements, les salaires de base sont moins confortables au niveau du non public ; - au niveau des secteurs de la santé, des travaux publics et de l agriculture, à quelques exceptions près, les salaires de base sont plus côtés, à catégories égales, pour le secteur non public ; - le secteur des télécommunications et de la presse, par contre, fait apparaitre des salaires de base plus confortables pour les agents de la fonction publique que pour ceux du secteur non public, à catégories égales. Par ailleurs, les rapprochements faits entre les salaires dans la fonction publique béninoise, les données sur le coût de la vie et les salaires aux plans africain et international, permettent de constater que : - la rémunération dans la fonction publique béninoise est en retard sur l évolution du coût de la vie ; - le rapprochement avec le cas de la France, avec toutes les précautions qui s imposent, conduit à la conclusion que la structure des salaires dans la fonction publique béninoise devrait être améliorée surtout au profit des agents du bas de l échelle et à un moindre degré, des catégories intermédiaires. Par contre, les emplois et postes de haute technicité et de haute responsabilité, devraient être rémunérés en tenant compte de la manière de tenir le poste. Le présent rapport, étude comparative, ne permet pas, au vu des données (difficilement collectées), de confirmer l impression répandue selon laquelle, les agents de l Etat sont moins bien traités que ceux du secteur non public ; chacun des deux secteurs a ses avantages et ses inconvénients. La meilleure preuve peut se trouver dans l attitude des agents des deux secteurs notamment leur propension à démissionner ou à changer d employeur. Cette propension est très faible chez les agents de l Etat qui malgré une rémunération officielle jugée insuffisante, sont très attachés à la sécurité de leur emploi et envisagent rarement de ne pas rester dans leur statut jusqu à la fin de leur carrière. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 66

67 2 EME PARTIE : LE NOUVEAU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 67

68 Le présent projet de réforme a pour but de permettre de transformer la fonction publique du Bénin, à travers son système de rémunération, en rendant ce dernier plus équitable, plus compétitif, plus rationnel et plus viable financièrement. La réforme vise également à permettre de résoudre les problèmes et à corriger les faiblesses et les dysfonctionnements accumulés par le système actuel. Pour atteindre ces buts dans un contexte complexe et de mal gouvernance généralisée, les axes de réforme ci-après ont été identifiés : - le pilotage et la gouvernance du système (leadership, architecture organisationnelle, gestion prévisionnelle des effectifs, système d information de gestion, système de contrôle, système de gestion de la masse salariale, etc.) ; - le statut et la gestion de la carrière des agents de l Etat ; - la gestion de la performance individuelle et collective ; - la gestion de la formation initiale, de la formation de prise de poste et de la formation continue ; - le mécanisme d avancement ; - la grille de salaires indiciaires ; - le régime indemnitaire. Ces axes de réforme seront présentés et analysés sous la forme d une vision et d une stratégie de réforme du système de rémunération. Cette vision qui repose sur les concepts et principes d élaboration des stratégies de système de rémunération sera illustrée dans les lignes qui suivent. Le système de rémunération fait partie d un ensemble d éléments constitués de : - la vision de la rémunération ; - la politique de rémunération ; - le modèle de rémunération ; - l évaluation de la rémunération ; - l organisation et les capacités de rémunération ; - l information et la technologie de la rémunération. Ce qui est représenté par la figure ci-après : AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 68

69 Figure 1: La maison «rémunération» Vision de la Rémunération & Gouvernance Politique de Rémunération Modèle de rémunération Système de rémunération Organisation & capacités de rémunération Evaluation de la Rémunération Information & Technologie de la Rémunération Stratégie & Politique de rémunération des agents de l Etat Pour des raisons d efficacité ou de réalisme, certaines réformes seront envisagées à court terme, d autres à moyen terme. Il appartiendra aux différentes parties prenantes d apprécier le rythme et le calendrier de mise en œuvre DESCRIPTION DU MODELE DE SYSTEME DE REMUNERATION PROPOSE La rémunération au sein d une grande organisation comme la fonction publique béninoise est un travail complexe qui implique des responsabilités, des logiques, des paramètres et des facteurs à coordonner pour assurer la cohérence et l équilibre de l ensemble. Les cinq paramètres du système de rémunération proposé. Le système proposé est caractérisé par cinq paramètres : - ses finalités/objectifs (le pourquoi?) ; - son environnement (le par rapport à quoi?) ; - ses fonctions/activités (ce qu il fait) ; - ses structures/moyens (ce qu il est) ; - son évolution (ce qu il peut devenir). Les finalités et objectifs du système proposé Le nouveau système de rémunération se donne comme finalité de transformer la Fonction Publique Béninoise en une administration de développement grâce à des AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 69

70 ressources humaines de qualité et en quantité, gérées de façon moderne et professionnelle. Les principaux objectifs du nouveau système de rémunération sont : - promouvoir une meilleure allocation des ressources budgétaires (notamment par une maîtrise de la masse salariale) ; - accroître l équité interne et externe dans les rémunérations ; - mettre en place un système qui permet de motiver les agents de l Etat Béninois, pour attirer et fidéliser les agents de haute compétence ; - assurer un service public de qualité en améliorant les performances individuelles, d équipe et de secteur dans le cadre de l approche gestion axée sur les résultats. L Environnement Le système tient compte des évolutions, des crises comme les réductions d effectif et le gel des recrutements liés au premier programme d ajustement structurel, et des avancées qu a connues la fonction publique béninoise notamment des tentatives de réformes avortées ainsi que des réformes décrétées mais jamais appliquées comme l avancement au mérite. Il prend en considération, la transformation de l environnement politique, économique, social et culturel intervenue depuis 1990, notamment l ouverture du secteur public aux initiatives privées, l urbanisation et la formation d une classe moyenne de plus en plus importante. Enfin, il intègre la dimension internationale notamment les effets de la mondialisation qui font du Bénin un pays ouvert et dont le marché de l emploi est (et sera de plus en plus) soumis aux influences externes. Les fonctions et activités Le système de rémunération proposé vise à assurer un équilibre entre contribution (prestation) et rétribution (rémunération). Il vise à rémunérer : - l emploi et les résultats de la prestation ; - sans oublier d assurer un minimum d avantages liés à celui qui occupe le poste et à son statut. Le nouveau système de rémunération récompense : - la compétence ; - la performance ; - l engagement dans la durée. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 70

71 Les composantes, la structure et les moyens du nouveau système Le nouveau système de rémunération prend en considération des variables économiques et des variables liées au poste et/ou aux individus telles que : - le coût de la vie (indice des prix, taux d inflation, SMIG, etc.) ; - le taux de croissance (du PIB, des recettes fiscales, de la productivité, de la qualité, etc.) ; - le niveau de la masse salariale de la Fonction Publique ; - le niveau des rémunérations sur le marché de l emploi identifié par les enquêtes salariales. - le niveau, le poids ou la côte/classification du poste ; - la façon de tenir le poste (performance ou résultats) ; - la qualification et/ou l expérience ; - le potentiel ; - les variables personnelles (âge, ancienneté, situation de famille, etc.). Les différentes formes de rémunération peuvent être présentées sous la forme des pyramides ci-dessous : Figure 2: Pyramide de la rémunération Périphériques éloignés Avantage en nature Retraite, mutuelle, assurance Voiture, logement Périphériques statutaires Participation, intéressement aux résultats à la productivité et aux objectifs Indemnités Rémunération de la performance individuelle et collective Salaire indiciaire et compléments Rémunération du Poste, de la compétence du salarié AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 71

72 Figure 3:Pyramide simplifiée de la rémunération Prime de résultat (variable) Prime de fonction/poste (fixe) INDEMNITES (Rémunérations - accessoires) - Compléments (indemnité de résidence, Indemnité de logement, allocation familiale) Salaire indiciaire L Evolution du système Le nouveau système envisagé est conçu, d une part, pour se mettre en place progressivement, et d autre part, pour se soumettre à une amélioration continue dans le cadre d une démarche de management de la qualité et selon un cycle : PLANIFIER METTRE EN ŒUVRE EVALUER REFORMER/AMELIORER. Dans ce sens, les mesures proposées se déclineront, si nécessaire, en trois temps : - Mesures d application immédiate ; - Mesures d application à moyen terme ; - Perspectives à long terme. Par ailleurs, pour des raisons pratiques ou d opportunité, certaines mesures ou dispositions de la réforme peuvent s appliquer par étapes, par groupes ou types d agents, notamment en distinguant les APE et les ACE ou encore, les agents en poste à la date de la réforme et les agents à recruter après cette date. Enfin, ce système repose sur des dispositifs d évaluation, d adaptation et de remise en cause, notamment, dans le cadre des bonnes pratiques comme : - l enquête salariale périodique (pour assurer la veille concurrentielle) ; - la classification périodique des postes et fonctions ; - l indexation périodique, en cas de nécessité, sur le coût de la vie ; - la mise à jour des dispositions législatives et réglementaires ainsi que des normes et critères, notamment de performance. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 72

73 2.2. DESCRIPTION DE LA GOUVERNANCE DU NOUVEAU SYSTEME DE REMUNERATION Le nouveau système de rémunération a comme fondement, des valeurs et une architecture institutionnelle comprenant des principes fondateurs, un dispositif législatif et réglementaire. Les principes fondateurs Ce nouveau système doit reposer sur les principes fondateurs ci-après : Premier principe Equilibrer droits et devoirs, contribution et rétribution, social et viabilité/vérité économique/ financière. Deuxième principe Assurer équité interne et compétitivité externe. Troisième principe Elever au rang de loi-cadre, les obligations de bonne gestion des ressources humaines et de la rémunération. Quatrième principe Sortir d une vision "cigale" des finances publiques qui pousse à consommer toutes ses ressources, sans souci pour les besoins d investissement et des générations futures. Cinquième principe Soumettre le système de rémunération aux exigences de la gestion axée sur les résultats, notamment, l imputabilité et l obligation de rendre compte. Le dispositif législatif et réglementaire Le nouveau système de rémunération est construit sur la base des dispositions des lois et projets de loi ci-après : - projet de loi organique sur les lois des finances publiques ; - loi portant statut général des agents de l Etat ; - projet de loi portant statut général de la fonction publique ; - loi-cadre sur le système de rémunération dans la Fonction Publique : loi qui définit les grandes lignes de la réforme, les détails étant spécifiés par décrets. Toutes ces lois doivent prendre en compte les dispositions des conventions internationales (normes de travail BIT) et de la Constitution. Un Avant projet de loi-cadre sur le système de rémunération dans la Fonction Publique est proposé. Il figure à l annexe n 1. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 73

74 Il repose sur la loi portant statut général des agents permanents de l Etat et prend en compte des évolutions contenues dans le nouveau projet de statut général de la fonction publique en cours d étude. Il doit être harmonisé avec ce projet de loi notamment en ce qui concerne la catégorisation des agents, la rémunération (grille indiciaire et régime indemnitaire) ainsi que les dispositions relatives au personnel des collectivités territoriales décentralisées. Pour compléter le dispositif législatif, il sera nécessaire de prendre des décrets et arrêtés d application de la loi-cadre, sans compter les circulaires, les notes de service etc. Le dispositif législatif et réglementaire devrait spécifier : - les règles de base de la rémunération en rapport avec le statut de l agent, l évolution de sa carrière, la grille indiciaire, le régime indemnitaire ; - l architecture du système (cadre organique, décentralisation/ déconcentration) ; - les dispositions de mise en œuvre, y compris les mesures transitoires et les mesures dérogatoires STRATEGIE, POLITIQUES DE REMUNERATION ET PROPOSITIONS DE REFORME La stratégie de réforme proposée se veut adaptée à l environnement, mais aussi ambitieuse et cohérente. Elle conduit à un projet de réforme en 4A. La réforme du système de rémunération proposée vise un objectif bien défini et est guidée par les orientations stratégiques et les politiques/principes d action cidessous. Elle se présente en trois volets : - le volet «statut et carrière» ; - le volet «grille indiciaire» ; - le volet «régime indemnitaire». Elle est conçue selon l approche méthodologique 4A propre à Afrique Conseil qui se décline comme ci-après : - Analyse diagnostique ; - Ambition ; - Axes d amélioration ; - Appréciation et suivi des résultats. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 74

75 L objectif de la réforme Le gouvernement du Bénin, dans ses orientations stratégiques de développement , s est donné comme ambition de : "RECONSTRUIRE UNE ADMINISTRATION AU SERVICE DE L INTERET GENERAL ET DU DEVELOPPEMENT DU SECTEUR PRIVE." Les orientations stratégiques de la réforme Orientation stratégique N 1 Une approche systémique responsable, volontariste et transparente doit guider toutes les politiques, toutes les décisions et toutes les pratiques relatives à la rémunération dans la Fonction Publique. Orientation stratégique N 2 Le système de rémunération dans la Fonction Publique doit être en cohérence et évoluer avec le nouveau paradigme de la gestion des ressources humaines qui doit remplacer l ancienne vision de la gestion administrative du personnel ayant très souvent tendance à ne voir qu un matricule et un coût salarial derrière chaque agent de l Etat. Une vision plus positive verrait derrière chaque agent, une personne ressource humaine capable de créer de la valeur et des richesses. Orientation stratégique N 3 Les résultats attendus du système de rémunération sont : - transformer l administration publique béninoise en une administration républicaine, intègre et performante ; - mettre l intérêt général et le développement du secteur privé au centre des préoccupations et activités de l administration publique ; - améliorer la productivité et la qualité de service aux citoyens/clients ; - améliorer la satisfaction et les motivations des agents de l Etat. Orientation stratégique N 4 : Pour atteindre ces résultats, il sera nécessaire d insuffler au système, une culture d innovation, d amélioration continue et de professionnalisme. Ces résultats seront aussi atteints en s assurant de mettre l accent sur les facteurs ciaprès présentés sous forme d orientation : Orientation stratégique N 5 : Promouvoir un leadership visionnaire, responsable et exemplaire. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 75

76 Orientation stratégique N 6 : Une stratégie et une planification reposant sur un système d information et des méthodes modernes et prenant en compte les intérêts de toutes les parties prenantes. Orientation stratégique N 7 : Un personnel compétent, motivé et bien organisé, dédié au chantier de mise en œuvre de ce système de rémunération. Orientation stratégique N 8 : Des partenariats et des ressources adaptés aux enjeux, notamment en matière de partenariat public-privé, de partenariat avec la société civile, de partenariat technique et financier, de gestion de l information et de technologie. Orientation stratégique N 9 : Une bonne gestion des processus afin de les identifier, évaluer et améliorer sans cesse dans le sens de l innovation et des intérêts de toutes les parties prenantes. Orientation stratégique N 10 : La réussite de la réforme du système de rémunération exige un travail sur le système et dans le système. Il s agit de s attaquer aux temps, aux logiques du système dans son fonctionnement. Orientation stratégique N 11 : Un changement prioritaire de logique doit commander cette réforme ; il s agit de passer d une logique de Fonction Publique "assistance publique nationale" à une logique d administration de développement, créatrice de valeur pour l économie nationale et les citoyens/clients en introduisant une bonne dose de logique gestionnaire dans le système. Orientation stratégique N 12 : Maintenir la fonction publique de statut et de carrière en préparant son évolution vers une dose de fonction publique de métier. Orientation stratégique N 13 : Revaloriser la grille indiciaire par incorporation d une partie des primes et indemnités actuellement payées sur fiche de paye et hors fiche de paye. Orientation stratégique N 14 : Instaurer une prime de fonction/poste et de résultat destinée à remplacer toutes les primes et indemnités plus ou moins liées au poste et à la façon de tenir le AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 76

77 poste dans le cadre d une politique budgétaire décentralisée au niveau des ministères. Orientation stratégique N 15: Systématiser les pratiques d évaluation, d audit interne et externe du système de rémunération et de ses sous-systèmes d information, de décision et de contrôle. Dans ce cadre, instituer des pratiques comme : - l enquête salariale périodique (tous les ans ou au moins tous les trois ans) ; - l enquête de satisfaction du personnel ; - l enquête de satisfaction des clients/citoyens ; - l audit externe annuel de la gestion de la masse salariale ; - le rapport public annuel sur la performance du système de rémunération au plan de l équité interne, de la compétitivité externe et de la viabilité financière. Orientation stratégique N 16 Faire du dialogue social, un vrai partenariat qui vise à promouvoir les valeurs du service public, les pratiques et instances de participation modernes dans un esprit de prévention des conflits, de contribution à l intérêt général de la population. Les politiques/principes d action : - première politique/principe : privilégier la qualité de la rémunération globale en contre partie d une maîtrise des effectifs et d une amélioration continue de la productivité du service public. - deuxième politique/principe : lier le salaire indiciaire et les compléments individuels (indemnités de résidence et de logement), au statut et les indemnités et primes au poste / fonction et au résultat. - troisième politique/principe : prévoir une augmentation générale, périodique, liée aux conditions économiques et financières, notamment l indice des prix, la croissance du PIB, en dehors de toute pression politique ou de conflits sociaux. - quatrième politique/principe : lier l augmentation individuelle de rémunération à une prime attachée à la fonction /poste et au résultat/performance. - cinquième Politique/principe : limiter les indemnités à celles prévues par un texte législatif faisant l objet d un décret d application pris en Conseil des Ministres. Elles ne sont cumulatives entre elles qu à condition que la loi l ait expressément prévu. Toutes les primes et indemnités doivent rigoureusement figurer sur une fiche de paye. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 77

78 - sixième politique/principe : la prime à la performance peut être individuelle ou collective. Elle est rigoureusement attribuée sur la base d un système d évaluation conforme aux règles de l art. - septième politique/principe : l attribution des primes de résultat/ performance, tout comme le système d évaluation, doit être encadrée par des règles de distribution imposées ou de quotas par niveau de performance, par ministère, direction, institution ou organisme. - huitième Politique/principe : un système de contrat d affectation au poste et ou d objectifs doit être mis en place pour encadrer la façon de tenir le poste, son évaluation et sa récompense. - neuvième Politique/principe : chaque ministère ou institution, voire direction, doit être responsabilisé pour la maîtrise de ses effectifs et l amélioration de sa productivité dans le cadre d une politique d enveloppes/postes budgétaires offrant des possibilités d intéressement collectif et /ou individuel dans le cadre de la prime de résultat. - dixième Politique/principe : instituer un système d audit et d évaluation de la rémunération ainsi qu un système d évaluation des performances au niveau interministériel comme ministériel dans le cadre d un comité paritaire de la Fonction Publique au niveau national comme au niveau de chaque ministère Proposition de réforme volet «statut et carrière» Ambition de la réforme L ambition de la réforme est de passer d une gestion administrative, gestion des matricules, à une véritable gestion des ressources humaines qui visera à faire passer la fonction publique béninoise : - d un système sans considération pour la performance à un système où la performance est objectivement évaluée et récompensée ; - d un système rigide à un système qui, en introduisant une certaine dose de flexibilité, amène les agents à ne plus faire semblant de travailler ; - d un système de carrière à un système évolutif qui est une combinaison du modèle à statut et du modèle à résultats. La finalité globale de cette réforme est d assurer et de garantir une nouvelle dynamique des carrières pour les agents ainsi qu une meilleure cohérence et une grande adaptation du statut aux enjeux du développement et des réformes engagées par l Etat béninois, notamment dans le sens de la gestion axée sur les résultats. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 78

79 Axes d amélioration L option dans le cadre des réformes à engager est : - à court et à moyen termes, de maintenir le système de carrière avec des aménagements par l introduction d éléments d emploi et ; - à long terme, d envisager une spécialisation de la fonction publique par secteur et l adoption du modèle évolutif avec l apport d une grande proportion d éléments d emploi. a) A court et à moyen termes L option proposée est de maintenir le système de fonction publique de carrière en lui apportant des aménagements qui permettent de lever toutes les insuffisances relevées et de mettre en place une véritable gestion des ressources humaines pour atteindre l objectif global d une administration publique républicaine, intègre, performante, dotée de personnels compétents et qui soit un véritable levier de développement économique et social et non une charge qui plombe le décollage du pays. La correction des insuffisances et dysfonctionnements Il s agira de procéder à la relecture du statut général des APE et de revisiter les dispositions relatives aux différentes étapes du déroulement de la carrière des agents dans le sens de plus de rigueur, de professionnalisme et d orientation résultats. La classification des agents Le retard pris par rapport à la classification des agents sera comblé par : la reprise des articles 3 et 6 du statut général en vue de la création d une catégorie pour la prise en compte des hautes qualifications nouvelles apparues dans le système d enseignement et de formation. Cette nouvelle catégorie qui prendrait en compte les qualifications et diplômes du CAMES au dessus du master, concernerait les enseignants des universités nationales du Bénin et les chercheurs de haut niveau et pourrait se présenter en quatre échelles correspondant aux qualifications donnant accès aux corps des enseignants du supérieur comme le montre le tableau ci-dessous. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 79

80 Tableau 20: Modèle de catégorisation de la grille indiciaire prenant en compte les enseignants du supérieur Echelons Catégorie AA Enseignants et chercheurs du supérieur Catégorie A Catégorie B Catégorie C Catégorie D Echelle1 Echelle2 Echelle3 Echelle4 Doctorat d Etat et agrégation + inscription sur liste d aptitude aux fonctions de Professeur Titulaire Doctorat d Etat + agrégation Doctorat d Etat + inscription sur liste d aptitude aux fonctions de Maître Assistant Doctorat d Etat n la définition, la description et la cotation des emplois, des postes et des compétences sur le modèle méthodologique esquissé dans le rapport de l Etape B de la présente étude consacrée à la comparaison avec le secteur non public. Le recrutement Les difficultés relatives au recrutement seront levées par : - la reprise de l article 15 du statut général pour revoir les critères de recrutement et prendre en compte les nouveaux hauts diplômes et qualifications ; - la définition d une politique de recrutement claire garantissant la maîtrise des effectifs et l amélioration de la qualité des ressources humaines; AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 80

81 - le renforcement de la capacité des administrations et des institutions à définir objectivement leurs besoins sur les plans qualitatif et quantitatif dans le cadre d une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Le stage et la titularisation Le stage probatoire doit être organisé de manière à ce que les agents fassent la preuve de leurs compétences et acquièrent les valeurs fondamentales de la fonction publique. Cet objectif pourra être atteint par : - la définition d un contenu concret du stage de manière à conduire le stagiaire à faire réellement la preuve de ses capacités (des normes plus rigoureuses doivent être adoptées pour l évaluation des capacités); - la nomination d un tuteur de proximité pour un encadrement convenable. - La titularisation sera subordonnée : - à la production et au soutien d un mémoire devant une commission, pour les stagiaires des catégories A et B ; - à un entretien avec la même commission, pour les stagiaires des catégories C et D. Les agents de la catégorie E seront soumis à des exigences plus pratiques en rapport avec leurs potentialités. Ces dispositions seront renforcées par la mise en place de procédures d accueil et d insertion de l agent recruté L évaluation des performances Les insuffisances relatives à l évaluation et à la notation des agents seront corrigées par la reprise des articles 52,53 et 55 du statut général pour définir de nouveaux critères et modalités d évaluation des performances et de notation des agents. L évaluation aura pour base des objectifs qualitatifs et quantitatifs prédéfinis avec des indicateurs de performances clairs et précis. Ces objectifs feront l objet de contrats d affectation au poste ou de lettres de mission. Une règlementation devra fixer les normes de l évaluation des performances dans sa forme comme dans ses résultats. Des quotas de performance doivent être fixés pour encadrer l évaluation dans le sens d une distribution imposée des résultats pour éviter les évaluations fantaisistes et subjectives. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 81

82 L avancement Les difficultés liées à l avancement seront levées : - en ce qui concerne les avancements d échelon, par une meilleure organisation des services chargés de la gestion des carrières et le renforcement des capacités des agents en vue d une plus grande célérité dans la parution des actes (l informatisation des processus devra être plus effective); - pour ce qui est des avancements de grade, par la reprise des articles 58, 59, 61, 62, 63, 70 et 71 du statut général dans l optique de corriger les contradictions ; - concernant la couverture de toute la carrière par les avancements, par l augmentation du nombre des échelons et des grades, le cas échéant. La discipline Les faiblesses relatives au volet disciplinaire seront palliées par la reprise des articles 131, 137 et 140 du statut général dans l objectif de conférer au supérieur hiérarchique immédiat un certain pouvoir disciplinaire, de clarifier et d alléger les procédures. Il est souhaitable que la révision du statut des agents permanents de l Etat puisse permettre de prendre en compte toutes les insuffisances et tous les dysfonctionnements relevés et leur apporter des solutions sur la base des axes d amélioration préconisés. Toutes les améliorations proposées seront accompagnées d une déconcentration véritable et correctement pensée de la gestion des personnels. L instauration d une véritable gestion des ressources humaines Les efforts déjà engagés en matière de gestion des ressources humaines doivent se poursuivre par la mise en place d une véritable gestion des ressources humaines qui englobe la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences et s harmonise avec la gestion axée sur les résultats, la clarification des missions de l Etat accompagnée de la revue de l organisation, des méthodes, de la supervision et de l encadrement au sein de l Administration. Cette mise en place suppose que les Directeurs des Ressources Humaines soient des cadres ayant des compétences avérées en matière de gestion des ressources humaines. Il est à noter que la fonction publique béninoise comporte aujourd hui d innombrables agents contractuels de l Etat (Ils sont beaucoup plus nombreux que les agents permanents de l Etat) qui sont des agents publics jouissant d un régime d emploi pratiquement identique à celui des fonctionnaires. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 82

83 Cette situation pose des problèmes inextricables dans la gestion des personnels de l Etat. La correction des insuffisances et dysfonctionnements relevés ci-dessus et la mise en place d une véritable Gestion des Ressources Humaines devrait permettre de résoudre cette question de dualité en harmonisant la gestion des deux (02) ordres de personnels. Cela clarifierait le paysage de la Fonction publique béninoise, les personnels de l Etat se présentant, à l avenir, en deux (02) groupes : le groupe des fonctionnaires et le groupe des contractuels de l Etat régis par le droit du travail. Les conditions de recrutement en qualité de contractuels et de passage au statut d agents permanents de l Etat doivent être clarifiées et réglementées. b) A long terme L option est de tendre vers une spécialisation ou une segmentation de plus en plus poussée (par secteur) de la Fonction Publique par la mise en place de plusieurs fonctions publiques : fonction publique générale ; fonction publique territoriale ; fonction publique hospitalière ; fonction publique enseignante ; fonction publique fiscale/financière. Chacune de ces fonctions publiques pourrait être gérée par une agence à elle spécifiquement dédiée. Cette spécialisation ira de pair avec l introduction d une grande proportion d éléments d emploi/métier, ce qui entraînera le passage du modèle à statut à un modèle évolutif où l accent sera mis sur la performance, la motivation et les résultats dans un contexte spécifique et dans un esprit de gestion de proximité. Le modèle évolutif suppose la mise en place d un nouveau système d avancement qui permette, d une part de gratifier les agents les plus performants et, d autre part, aux agents moins performants de continuer leur carrière sans prétendre aux mêmes perspectives. Le nouveau système d avancement envisagé prendrait en compte les différents schémas de nombre d années de service découlant du projet de loi qui recule l âge de départ à la retraite, et donc allonge la durée des carrières dans la fonction publique : AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 83

84 - soixante deux (62) ans d âge, soit un maximum de quarante quatre (44) années de service pour les cadres de la catégorie A, l âge de 18 ans étant le minimum pour être recruté dans la fonction publique; - soixante (60) ans d âge, soit un maximum de quarante deux (42) années de service pour les cadres de la catégorie B ; - cinquante huit (58) ans d âge, soit un maximum de quarante (40) années de service pour les agents des catégories C et D. Sur la base des différents schémas de durées de service et d âge prévus et du principe de deux années de service pour franchir un échelon, il est préconisé pour l avancement des agents, vingt (20) échelons pour ceux de la catégorie A, dix neuf (19) échelons pour les agents de la catégorie B et dix huit (18) échelons pour ceux des catégories C et D. Les échelons pourront être regroupés en quatre grades : - pour les agents de la catégorie A : o 1 er grade : six (06) échelons ; o 2 ème grade : cinq (05) échelons ; o 3 ème grade : cinq (05) échelons ; o 4 ème grade : quatre (04) échelons ; - Pour les agents de la catégorie B : o 1 er grade : six (06) échelons ; o 2 ème grade : cinq (05) échelons ; o 3 ème grade : quatre (04) échelons ; o 4 ème grade : quatre (04) échelons ; - Pour les agents des catégories C et D : o 1 er grade : six (06) échelons ; o 2 ème grade : cinq (05) échelons ; o 3 ème grade : quatre (04) échelons ; o 4 ème grade : trois (03) échelons. Une fois épuisée, la durée de service exigée dans chaque grade et les agents ayant fait l objet d une évaluation, les meilleurs passent au grade supérieur pendant que les autres évoluent en avançant d échelons et ainsi de suite. Ces derniers pourront passer au grade supérieur à la fin de la durée de service exigée pour ce grade s ils font l objet d une évaluation concluante. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 84

85 Les schémas ci-après font ressortir le processus d avancement pour chaque catégorie (catégorie A, catégorie B, catégories C et D) : Figure 4: Processus d'avancement pour les diverses catégories AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 85

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88 Appréciation et suivi des résultats La mise en œuvre des propositions d amélioration ci-dessus devra faire l objet d un suivi correct devant permettre de corriger le tir au fur et à mesure de l application. Ce suivi pourra s effectuer par : des enquêtes de satisfaction annuelles auprès : o des agents ; o des usagers clients ; o de la société. des audits et études périodiques (tous les trois ou cinq ans par exemple) Proposition de réforme «volet grille indiciaire» Ambition de la réforme L ambition de la réforme est de : motiver l agent pour une meilleure qualité de service et ce, par des dispositions pour un meilleur épanouissement personnel ; ramener les écarts entre les salaires à des niveaux raisonnables ; conserver au salaire indiciaire son caractère de rémunération principale en l ajustant aux évolutions socio- économiques et au marché du travail ; conférer aux fonctionnaires en activité des salaires leur permettant un niveau de vie convenable qu ils peuvent conserver même pendant la retraite Axes d amélioration La réforme propose les axes d amélioration ci-dessous : 1) en ce qui concerne la prise en considération de tous les niveaux des qualifications dispensées dans le système d enseignement, la grille indiciaire doit être reprise et complétée par la création d une nouvelle catégorie qui doit permettre de prendre en compte les agents d une qualification supérieure à celle permettant la classification dans la catégorie A échelle 1 actuelle. Ceci passe par la révision des articles 3, 6, 15 et 126 du statut général des agents permanents de l Etat. 2) pour ce qui est du faible niveau des salaires indiciaires et des écarts trop grands existant entre ces salaires, la situation pourra être corrigée par la conversion d une partie du montant des nombreuses primes et indemnités aujourd hui allouées aux agents de l Etat en traitement indiciaire. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 88

89 Cette conversion se fera en prenant en compte deux éléments : - maintien au profit des agents, des indemnités de résidence et de logement ; - non maintien au profit des agents des indemnités de résidence et de logement. Cette conversion générerait une nouvelle grille indiciaire sur la base d hypothèses et de clés de répartition à préciser plus loin. Elle permettrait également de réduire l anarchie, l iniquité et l opacité qui caractérisent le régime indemnitaire actuel et de réduire les écarts entre les traitements. Les bases d hypothèses et de clés de répartition à utiliser seront élaborées à partir d un nouveau contenu de la masse salariale. Ce nouveau contenu comporte : - le salaire indiciaire ; - les indemnités de résidence et de logement ; - les allocations familiales et autres accessoires sur fiche de paye ; - la part patronale ; et - les primes et indemnités hors fiche de paye. Compte tenu des difficultés rencontrées au niveau de certains services pour obtenir les statistiques relatives à ce contenu, l équipe de consultants a dû s en tenir à des données sur la masse salariale civile. En outre, les charges salariales relatives aux enseignants du supérieur n ont pas été prises en compte dans les calculs ainsi que dans la conception des hypothèses, ceci en raison de la situation très spécifique de ces derniers. Ainsi, c est la masse salariale civile hors enseignants du supérieur qui a servi de base aux calculs et à la formulation des hypothèses. Cette masse salariale civile hors enseignants du supérieur a été calculée à un taux moyen de 69,52% du total de la masse salariale civile pour l année La mise en œuvre de la proposition ci-dessus passe par les étapes ci après : 1 ère étape : la conversion d une partie du montant des nombreuses primes et indemnités aujourd hui allouées aux agents de l Etat en masses indiciaires Le tableau N 6 joint en annexe fait ressortir qu en 2009, 2010 et 2011, les primes et indemnités sont estimées respectivement à , et francs CFA. Nous suggérons d examiner pour la conversion proposée ci-dessus, trois hypothèses : - hypothèse 1 : conversion de 25% du montant des primes et indemnités ; AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 89

90 - hypothèse 2: conversion de 50% du montant des primes et indemnités ; - hypothèse 3 : conversion de 75% du montant des primes et indemnités. Pour les besoins de l analyse, nous utiliserons les notions de masse indiciaire comprise comme le cumul des traitements indiciaires de tous les agents de la fonction publique ou d une partie de ces agents. 2 ème étape : les masses indiciaires correspondant respectivement à 75%, 50% et 25% du montant de ces primes et indemnités, sont converties en indices par grades et échelons et figurent aux tableaux n 4 et n 5 ci-dessous. AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 90

91 Tableau 21: Masse Indiciaire correspondant à la conversion de 75%, 50%, 25% des primes et indemnités sur fiches de paye et hors fiche de paye, toutes composantes des effectifs de la fonction publique confondues Années Primes et indemnités Montants des primes à convertir suivant les Hypothèses de conversion Valeur annuelle du point Indiciaire Masse indiciaire correspondante 75% 50% 25% 75% 50% 25% Source: Elaboré à partir des données du tableau N 6 et l annexe n 12 du présent rapport Pour que le système de rémunération devienne transparent et équitable, des propositions seront faites à partir des primes et indemnités figurant au tableau N 5 ci-après. Tableau 22: Part de la masse indiciaire générée par la conversion du montant des primes et indemnités du personnel civil pour les années 2009 à 2011 Année Taux civil* Masse indiciaire moyenne Indice annuel correspondant Pourcentage de la masse indiciaire 75% 50% 25% 75% 50% 25% ,52% ,06% 26,04% 13,02% ,59% ,34% 32,90% 16,45% ,04% ,19% 21,46% 10,73% Source: Elaboré à partir des données des tableaux N 4 et N 6 en annexe et des statistiques de la DGTCP (*)Taux civil représente la proportion des dépenses du personnel civil hors personnel enseignant du supérieur par rapport aux dépenses totales de personnel AFRICA LABEL GROUP/AFRIQUE CONSEIL Page 91

92 La suite de l étude concernera uniquement les informations recueillies en 2011, étant donné que ce sont les données de l année la plus proche, d une part, et que, d autre part, la revalorisation des salaires dans une proportion de 1,25% prend effet pour compter du 1 er janvier Les salaires du mois de juin 2011 serviront de base pour les calculs, car, il a été observé que les données du mois de juin sont plus représentatives que autres mois de l année. 92 celles des 3 ième étape : Affectation des masses indiciaires obtenues par la conversion d une partie du montant des primes et indemnités selon différentes hypothèses de coefficient Les coefficients 1 pour toutes les catégories et ensuite 1 ; 1,5 ; 2 ; 2,5 et 3 sont affectés aux masses indiciaires de juin 2011 des agents des catégories A, B, C, D et E. Ces coefficients sont résumés dans le tableau ci-après : Tableau 23: Hypothèses de coefficients d affectation des parts de masse indiciaire obtenues par conversion d une partie du montant des primes et indemnités CATEGORIE Hypothèses H 1 H 2 A 1 1 B 1 1,5 C 1 2 D 1 2,5 E 1 3 Les éléments tirés des tableaux 4, 5 et 7 relatifs au calcul des indices convertis au prorata de ces coefficients appliqués en 2011 en vue d'infléchir les disproportions font ressortir des moyennes d indices qui seront ajoutées au salaire indiciaire découlant de la revalorisation de 1,25% des indices de janvier 2011 pour aboutir à de nouvelles grilles. Les différents modes de calcul des moyennes d augmentation figurent dans les tableaux n 7 et n 8 ci-dessous et se résument comme suit: - conversion de 50% du montant des primes et indemnités sans maintien des indemnités de résidence et de logement ; - conversion de 25% du montant des primes et indemnités sans maintien des indemnités de résidence et de logement ; - conversion de 50% du montant des primes et indemnités après déduction du montant des indemnités de résidence et de logement ; - conversion de 25% du montant des primes et indemnités après déduction du montant des indemnités de résidence et de logement ; - conversion de 50% du montant des primes et indemnités avec maintien des indemnités de résidence et de logement.

93 a) Sans déduction des indemnités de résidence et de logement Tableau 24: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant deux (02) hypothèses CATEGORIE Primes et Indemnités non coefficiées Primes et Indemnités coefficiées de 1 à 3 Primes et Indemnités coefficiées hypothèse moyenne Pourcentage d augmentation par rapport à la grille de référence 75% 50% 25% 75% 50% 25% 75% 50% 25% 75% 50% 25% A 291,62 194,41 97, ,67% 23,11% 11,56% B 188,69 125,79 62, ,03% 28,69% 14,34% C 85,95 57,30 28, ,41% 34,27% 17,14% D 50,98 33,99 16, ,39% 40,26% 20,13% E 40,53 27,02 13, ,32% 46,21% 23,11% Source : Exploitation des données du tableau n 5 b) Avec déduction des indemnités de résidence et de logement Tableau 25: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant les deux (02) hypothèses CATEGORIE Primes et Indemnités non coefficiées Primes et Indemnités coefficiées de 1 à 3 Primes et Indemnités coefficiées hypothèse moyenne Pourcentage d augmentation par rapport à la grille de référence 75% 50% 25% 75% 50% 25% 75% 50% 25% 75% 50% 25% A ,08% 10,72% 5,36% B ,95% 13,30% 6,65% C ,84% 15,89% 7,95% D ,00% 18,67% 9,33% E ,14% 21,43% 10,71% Source : Exploitation des données du tableau N 5 93

94 Pour les cinq scénarii ci-dessous présentés, les moyennes obtenues varient comme suit : Scénario 1 - pour la catégorie A : une moyenne de pour la catégorie B : une moyenne de pour la catégorie C : une moyenne de 86 - pour la catégorie D : une moyenne de 59 - pour la catégorie E : une moyenne de 54 Scénario 2 - pour la catégorie A : une moyenne de 97 - pour la catégorie B : une moyenne de 79 - pour la catégorie C : une moyenne de 43 - pour la catégorie D : une moyenne de 30 - pour la catégorie E : une moyenne de 27 Scénario 3 - pour la catégorie A : une moyenne de 90 - pour la catégorie B : une moyenne de 73 - pour la catégorie C : une moyenne de 40 - pour la catégorie D : une moyenne de 28 - pour la catégorie E : une moyenne de 25 Scénario 4 - pour la catégorie A : une moyenne de 45 - pour la catégorie B : une moyenne de 36 - pour la catégorie C : une moyenne de 20 - pour la catégorie D : une moyenne de 14 - pour la catégorie E : une moyenne de 13 Pour le cinquième scénario, les moyennes additionnelles obtenues sont les mêmes que celles du premier scénario. Ces moyennes additionnelles ajoutées aux moyennes initiales respectives ont permis de construire les grilles ci-après qui ont pour base la grille d échelonnement indiciaire de la revalorisation de 1,25 de janvier 2011 : 94

95 ECHELON S Tableau 26 : Grille indiciaire découlant de la conversion de 50% du montant des primes et indemnités en indices CATEGORIE «A» Agents de conception CATEGORIE «B» Agents d application CATEGORIE «C» Agents d encadrement CATEGORIE «D» Agents d exécution CATEGORIE «E» Agents d entretien et de service A B C D E Source: Résultats de nos travaux Tableau 27: Grille indiciaire découlant de la conversion de 25% du montant des primes et indemnités en indices CATEGORIE OU CADRE «A» CATEGORIE OU CADRE «B» CATEGORIE OU CADRE «C» CATEGORIE OU CADRE «D» CATEGORIE OU CADRE «E» ECHELONS Agents de conception Agents d application Agents d encadrement Agents d exécution Agents d entretien et de service A B C D E

96 CATEGORIE OU CADRE «A» CATEGORIE OU CADRE «B» CATEGORIE OU CADRE «C» CATEGORIE OU CADRE «D» CATEGORIE OU CADRE «E» ECHELONS Agents de conception Agents d application Agents d encadrement Agents d exécution Agents d entretien et de service A B C D E Source: Résultats de nos travaux suivant les scénarii qui précèdent 96

97 Tableau 28: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de 50% du montant des primes et indemnités en indices ECHELONS CATEGORIE OU CADRE «A» CATEGORIE OU CADRE «B» CATEGORIE OU CADRE «C» CATEGORIE OU CADRE «D» CATEGORIE OU CADRE «E» Agents de conception Agents d application Agents d encadrement Agents d exécution AES A B C D E Source: Résultats de nos travaux suivant les scénarios qui précèdent 97

98 Tableau 29: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de 25% du montant des primes et indemnités en indices ECHELONS CATEGORIE OU CADRE «A» CATEGORIE OU CADRE «B» CATEGORIE OU CADRE «C» CATEGORIE OU CADRE «D» CATEGORIE OU CADRE «E» Agents de conception Agents d application Agents d encadrement Agents d exécution AES A B C D E Source: Résultats de nos travaux suivant les scénarios qui précèdent 98

99 Ces nouvelles grilles, ont l avantage d améliorer la masse indiciaire mais continue de drainer certaines insuffisances de l ancienne grille telle que : - l absence de règles formelles présidant l accroissement des indices au sein des échelles, entre elles et entre les catégories ; - la non harmonisation des variations d indices au sein des grades et entre les grades. 99

100 Tableau 30: Grille indiciaire de synthèse du premier et du quatrième scénario (50% et 25% du montant des primes et indemnités convertis) CATEGORIE OU CADRE «A» CATEGORIE OU CADRE «B» CATEGORIE OU CADRE «C» CATEGORIE OU CADRE «D» CATEGORIE OU CADRE «E» Agents de conception Agents d application Agents d encadrement Agents d exécution AES A B C D E Source: Résultats de nos travaux issus des grilles élaborées 100

101 Le choix est porté sur la synthèse des deux scénarii parce que d une part, une proportion importante du montant des primes et indemnités (50%) a été converti en indices et d autre part le montant des primes et indemnités non converties (75%) permettront de financer les propositions de la réforme (prime de poste et de résultats prime de fonction et de résultats, intéressement collectif et primes exceptionnelles) tout en sauvegardant les indemnités de résidence et de logement sans oublier les allocations familiales. Les propositions d amélioration se résument dans les pyramides ci-après : Figure 5: Les pyramides montrant la situation cible de l étude 101

102 Evaluation de l incidence financière des différents scénarii sur la masse salariale La masse salariale évolue d année en année sous l effet : - de la progression des agents dans la grille indiciaire, par avancement et par promotion; - des mouvements d entrée et de sortie des agents (plus d entrée que de sorties, ces trois dernières années). La masse salariale est alors estimée à partir de variables comme le salaire de base, les effectifs, divers taux d allocation de primes et indemnités etc. avec la formule : Masse salariale = salaire indiciaire total ou salaire indiciaire + indemnités de résidence + cotisations patronales + indemnité de logement + allocations familiales + Autres primes et indemnités + Autres composantes ou : Salaire de base (SB) = Masse indiciaire (MI) x valeur du point d indice (VPI) Salaire de base total (SBT) = Salaire de base des APE (SB/APE)+Salaire de base des ACE (SB/ACE) SB_APE=masse indiciaire APE (MI/APE) Valeur du point d indice (VPI) SB_ACE=masse indiciaire ACE VPI Salaire de base total = masse indiciaire APE (MI/APE) Valeur du point d indice (VPI) + masse indiciaire ACE VPI Indemnité de résidence = SB 10% = MI/APE VPI 0.1 Abondement pour pension APE : P/APE P/APE=SB_APE Taux FNRB (t FNRB ) MI/APE VPI t FNRB Abondement pour pension ACE = MI/ACE VPI t CNSS Abondement Total= Abondement pour pension FNRB+ Abondement pour pension CNSS Allocation familiale=nombre d enfants éligibles 2500 F CFA 12 Autres primes Masse salariale = (MI/APE VPI)+ (MI/ACE VPI) + MI/APE VPI 0,1 + MI/ACE VPI 0,1 + MI/APE VPI t FNRB + MI/ACE VPI t CNSS + indemnités logement + nombre d enfants éligible 2500 F CFA x 12 + Autres composantes 102

103 Appréciation et suivi des résultats Si les mesures préconisées apparaissent suffisamment cohérentes eu égard aux insuffisances décelées à la phase du diagnostic, il n en demeure pas moins que pour la durabilité de leur impact, une attention particulière devra être accordée à leur mise en œuvre. A cet effet, deux types d évaluation s imposent à savoir : - Une enquête de satisfaction qui pourrait être annuelle, auprès des agents ; - Des rapports périodiques (semestriels par exemple) pour retracer l évolution des salaires indiciaires en rapport avec les autres composantes de la rémunération d une part, et par rapport à l évolution de l indice des prix de certains produits de grande consommation, d autre part. - Un tel suivi permettra d alimenter la réflexion en matière de politique de rémunération et, notamment d engager des actions de correction en temps opportun Proposition de reforme «volet régime indemnitaire» Ambition de la réforme L ambition est de «bâtir un régime indemnitaire transparent et équitable, lié aux postes et aux résultats, susceptible d assurer une motivation suffisante des ressources humaines et de faciliter l avènement d une administration publique républicaine, intègre et performante au service de l intérêt général.» La réalisation de cette ambition passe par : - le retour à la légalité dans la gestion des primes et indemnités ; - la réduction des disparités et de l anarchie constatées ; - la reconnaissance du mérite et de la performance individuelle et/ou collective ; - l octroi des primes et indemnités en lien avec le poste et les résultats ; - la mise en place d un dispositif institutionnel de gestion des primes et indemnités ; - la maîtrise des coûts et de leur évolution ; - l amélioration du pilotage et de la gouvernance du système de rémunération. 103

104 Axes d amélioration Les insuffisances du régime indemnitaire pourraient dispositions visant à : être levées par des - clarifier et harmoniser le contenu des primes et indemnités ; - simplifier le régime indemnitaire par la réduction du nombre de primes et indemnités ; - lier le régime indemnitaire au(x) poste(s) et au(x) résultat(s) ; - réglementer les conditions d octroi et de calcul en rapport avec l évaluation des agents selon les règles de l art ; - encadrer leur distribution (quotas) et le nombre de bénéficiaires afin de maîtriser les coûts et d éviter les dérapages ; - mettre en place un dispositif institutionnel de gestion qui prévoit des contrôles/évaluations/audits et des sanctions en cas de violation (loi et décret) ; - assainir la gouvernance dans les services publics ; - renforcer les capacités de management et d encadrement dans les services publics ; - consolider la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) et ses instruments : lettres de mission, contrat d objectifs, contrat d affectation au poste, assignation de tâches ; contrôle/monitoring ; - améliorer la qualité de service par une orientation clients/citoyens à tous les niveaux ; - mettre en place un système informatisé convivial et sécurisé de gestion des effectifs et de la paie ; - procéder régulièrement à la mise à jour de la base de données ; - harmoniser les fichiers des ministères chargés de la fonction publique et des finances. En ce qui concerne le contenu du régime indemnitaire, il est proposé les options et pilier de réformes ci-dessous. LES OPTIONS DE REFORME Pour produire une motivation suffisante des agents et les remettre effectivement au travail, le réaménagement du régime indemnitaire pourra se faire selon les options ci-après : 104

105 Première option : Faire coexister des primes et indemnités dont les unes seront liées au statut et les autres aux performances individuelles et/ou collectives. Deuxième option : Déterminer les montants des avantages alloués en rapport avec le grade, c est-à-dire l indice de traitement. En effet, la formule des taux fixes ou uniformes n est pas satisfaisante en ce qu elle ne procure pas le même degré de motivation aux agents. Exemple : La prime spécifique, aujourd hui payée, est fixée à un taux unique de F CFA l an, soit FCFA par semestre pour tous les agents de l Etat. Si pour un agent dont le salaire est de FCFA par mois cela représente beaucoup soit près de trois fois son salaire mensuel au bout de six mois, il n en est pas de même pour un cadre supérieur qui a un salaire mensuel de FCFA. Une prime d un montant de FCFA face à un salaire de FCFA pour la même période, ne peut évidemment pas susciter un grand intérêt. La détermination de l incidence financière des primes et indemnités en pourcentage de l indice de traitement rend aisée l appréciation de leur impact financier sur l agent et de leur coût. Troisième option : Encadrer les modalités d octroi (cotation des emplois et des postes et quotas) ainsi que la proportion des bénéficiaires pour permettre à l employeur/etat de faire la politique de ses moyens. Cette option facilitera la gestion de la soutenabilité budgétaire des coûts, la maîtrise de la masse salariale et les analyses prospectives. LES PILIERS DE LA REFORME Ils sont au nombre de six (06), à savoir : 1- le retour à la légalité ; 2- la création d une prime de fonction/poste et de résultats et d une prime d intéressement collectif ; 3- la typologie des primes et indemnités ; 4- la correspondance entre les primes et indemnités légales et celles proposées ; 105

106 5- l élaboration d un nouveau système d évaluation des agents ; 6- la maîtrise des coûts /simulations financières : les scenarii de réforme. 1. Le retour à la légalité Le nombre pléthorique de primes et d indemnités actuellement créées et payées au profit des agents tel que l a révélé le rapport de l état des lieux, dénote une violation flagrante des textes en vigueur, notamment les dispositions du Statut Général des agents permanents de l Etat qui se trouve être une loi. Dans le cadre de la réforme, le retour à la légalité apparaît ainsi comme un impératif et un préalable. C est le moyen le plus sûr pour rétablir la bonne gouvernance et mettre fin au laxisme et aux conséquences fâcheuses qu il engendre : frustrations, démotivation, gaspillage, remous sociaux incessants, etc. Il s agit de procéder au réaménagement du nombre actuel de primes et d indemnités en se référant aux dispositions de la loi n du 26 février 1986 portant Statut Général des agents permanents de l Etat (SGAPE) qui prévoit expressément seize (16) primes et indemnités. Cette opération sera renforcée par la mise en place d un cadre institutionnel rigoureux de gestion de ces avantages. C est dans ce sens qu une loi-cadre sur le système de rémunération dans la fonction publique est proposée. 2. La création d une prime de fonction/poste et de résultats (PFR) et d une prime d intéressement collectif Il est proposé une prime de fonction/poste et de résultats qui s inscrit dans le cadre de la valorisation et de l encadrement des avantages accordés. L étude réalisée par l Observatoire des Fonctions Publiques Africaines (OFPA) en 1994 dans le cadre de la préparation des Etats Généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation de l Administration (EGFPMA), a montré une concentration et un cumul des primes, indemnités et autres avantages catégoriels au niveau des responsables politiques et de leurs collaborateurs immédiats. Près de deux (02) décennies après, ce diagnostic n a pas changé avec l augmentation sensible du train de vie de l Etat aussi bien au niveau de l exécutif qu à celui de l Administration et des institutions de la République. Par ailleurs, il est noté la prolifération de nombreux avantages catégoriels de type corporatiste, qui laissent peu de place à la prise en compte des performances des agents. 106

107 Pour rationaliser le régime indemnitaire, il est nécessaire de créer un lien plus direct entre les primes et indemnités et le poste ainsi que la manière de tenir le poste. La prime de fonction et de résultat sera réservée aux cadres occupant des postes figurant dans le répertoire des hauts emplois techniques. Pour tous les autres postes, elle prendra la dénomination de prime de poste et de résultats (PPR). la prime de fonction/poste et de résultats (PFR) o Objectifs - simplifier et clarifier les primes et indemnités servies aux agents; - simplifier l architecture indemnitaire pour la rendre à la fois plus cohérente, plus souple et plus transparente ; - valoriser les fonctions d encadrement et l atteinte des résultats ; - faire de l instrument indemnitaire un outil efficace d accompagnement du parcours professionnel des agents ; - assurer une reconnaissance du mérite et de la performance individuelle de façon objective (objectifs professionnels résultats obtenus) dans le cadre de la gestion axée sur les résultats. o Bénéficiaires Il s agit de tous les cadres assumant des fonctions ou occupant l un des emplois décrits et prévus dans le Répertoire des Hauts Emplois Techniques (RHET), document déjà adopté par le Gouvernement du Bénin. o Organisation de la PFR/PPR La PFR/PPR comporte deux parts : - une part fonctionnelle liée aux fonctions exercées et - une part liée aux résultats individuels de l agent. La part fonctionnelle tient compte des responsabilités, du niveau d expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions/poste occupés. Elle a vocation à rester stable tant que l agent occupe le même poste ou la même fonction. La part liée aux résultats tient compte des performances appréciées au terme de la procédure d évaluation individuelle prévue par la réglementation en vigueur et la manière de tenir la fonction. Elle est déterminée au regard des normes de performances qui découlent des prescriptions du répertoire des hauts emplois techniques et suite à une évaluation. 107

108 Ces deux parts sont encadrées par les dispositions de la loi-cadre sur le système de rémunération et ses décrets d application. La PFR/PPR s appuie donc à la fois sur une typologie des postes/fonctions et sur la gestion axée sur les résultats (GAR) qui s appuie essentiellement sur l évaluation. o Détermination de la part liée aux postes et fonctions La rationalisation du régime indemnitaire reposant sur cette prime de fonction/poste et de résultats, il est crucial que ce dispositif se déploie dans le cadre d une gestion des carrières conforme aux règles de l art. Chaque ministère doit dans cette optique définir des niveaux d emploi par corps, grade ou emploi. A chaque niveau devra correspondre l exercice de certaines responsabilités, expertises ou conditions particulières d exercice, en tenant compte, le cas échéant, de sujétions à caractère géographique (application dans le moyen terme). Chaque ministère sera responsabilisé par le biais d enveloppes budgétaires et de postes budgétaires pour la gestion de la prime de fonction et de résultats. Il s agit, en d autres termes, de définir un espace d évolution professionnelle facilitant des comparaisons et des équivalences. Pour la mise en œuvre de la PFR/PPR, il sera indispensable de procéder à une identification, une catégorisation et une cotation des emplois. A ce sujet, le Répertoire des Hauts Emplois Techniques (RHET) est un cadre de référence précieux et un acquis. Par ailleurs, la loi organique sur les finances en cours d adoption facilitera la gestion budgétaire de la PFR. o Détermination de la part liée aux résultats individuels La part de prime liée aux résultats est arrêtée en fonction de l atteinte des objectifs fixés et de la manière de servir de l agent, appréciée dans le cadre de la procédure d évaluation individuelle. Il importe donc qu il y ait une grande cohérence entre l appréciation que l administration fait du travail accompli par l agent et le montant alloué au titre de la PFR/PPR. La part liée aux résultats individuels est donc à priori variable d une année à l autre. L évaluation individuelle étant au cœur de cette variation, la PFR/PPR ne pourra être mise en œuvre que si un système d évaluation des performances conforme aux règles de l art est mis en place. 108

109 o PFR/PPR et évaluation Il importe de mettre en place un système d évaluation transparent et bien structuré qui permette de piloter l attribution de cette prime. Notre proposition est d encadrer l évaluation par un mécanisme de distribution imposée ou de quotas par catégorie, grade et poste. Ce pilotage doit s harmoniser avec les efforts de maîtrise de la masse salariale. o Contenu de la PFR/PPR et régime d exclusivité La prime de fonction/poste et de résultats se substitue à toutes autres liées aux fonctions et à la manière de servir, qu elles soient propres à un corps ou à un ministère. o Contenu de la PFR/PPR et possibilité de cumul La PFR/PPR est cumulable avec toutes celles ne rentrant pas dans le cadre de celles visées ci-dessus. o Détermination des taux et modalités de calcul Des taux/barèmes de calcul seront déterminés selon les niveaux de performances des agents et appliqués à leur indice de traitement. o Notifications individuelles Après un entretien annuel d évaluation, chaque agent se voit notifier chaque année par écrit la décision lui attribuant le montant de la part liée aux fonctions et celui de la part liée aux résultats. Cette démarche participe de la transparence et de l efficacité de la PFR/PPR en termes de gestion des ressources humaines. L agent qui contesterait les montants à lui attribués, doit saisir une instance au niveau ministériel qui sera instituée par la loi-cadre. o Modalités de versement La PFR/PPR est versée selon une périodicité mensuelle. Tout ou partie de la part liée aux résultats individuels peut être attribué au titre d une année sous la forme d un versement exceptionnel pouvant intervenir une à deux fois par an et non reconductible d une année à l autre. Textes d application - Modification de certaines dispositions du Statut Général des agents permanents de l Etat (SGAPE) ; - Adoption d une loi-cadre sur le système de rémunération ; 109

110 - Adoption de décrets réglementant les modalités d attribution de la PFR ; - Arrêtés (éventuellement) fixant les modalités pratiques d application ; - Circulaires de clarification des modalités pratiques d application. 3. Typologie des primes et indemnités La typologie précédemment proposée est la suivante : - les avantages sociaux ; - les avantages liés à l emploi et à la fonction ; - les avantages liés à la performance ; - les avantages liés aux conditions de travail et circonstances exceptionnelles. Sur cette base, il est établi une correspondance entre les primes et indemnités prévues par la loi n du 26 février 1986 portant Statut Général des agents permanents de l Etat (SGAPE) et les primes et indemnités proposées ci-dessus, comme il apparaît au tableau ci-après : 4. Correspondance entre les primes et indemnités prévues au Statut Général des agents permanents de l Etat (SGAPE) et celles proposées Tableau 31: Correspondance entre les primes et indemnités prévues au Statut Général des agents permanents de l Etat (SGAPE) et celles proposées Types d avantages Avantages sociaux (base fiche de paie) Avantages liés à l emploi/poste et à la fonction (prime de fonction et prime de poste) Avantages liés à la performance (prime de résultats) Avantages liés aux conditions de travail et circonstances exceptionnelles (autres) Contenu N s les prestations familiales (1) uniquement pour ceux qui y ont droit. - l indemnité de résidence (2) - l indemnité de logement (3) N s l indemnité de responsabilité et de fonctions (4) - l indemnité de spécialisation (7) - l indemnité de sujétion (8) - l indemnité de risques inhérents à l emploi (9) - l indemnité de déplacement (10) - l indemnité de transport (11) N s l indemnité d expertise (12) - la prime de rendement (14) - la prime de bilan (15) (qui de toutes façons, n est pas appropriée pour l administration publique) N s l indemnité représentative de frais (5) - l indemnité rétribuant des travaux supplémentaires effectifs (6) - l indemnité pour travaux n entrant pas dans les attributions normales de l agent (13) - les primes pour travaux de nuit (16) 110

111 o Les avantages sociaux : ce sont ceux servis à tous les agents (base fiche de paie). o Les avantages liés à l emploi et à la fonction sont désormais remplacés par les prime de fonction et prime de poste. En effet, la prime de fonction et celle de poste se substituent à toutes autres liées aux fonctions et à la manière de servir, qu elles soient propres à un corps ou à un ministère. o Les avantages liés à la performance se regroupent sous la prime de résultats. Les autres primes et indemnités se regroupent sous la dénomination «avantages liés aux conditions de travail et circonstances exceptionnelles». 5. Elaboration d un nouveau système d évaluation des agents : Toute réforme visant à rationaliser le régime indemnitaire doit s appuyer pour son succès, sur un nouveau mécanisme d évaluation des agents aligné sur l approche gestion axée sur les résultats. En effet, le véritable problème à régler par la réforme du régime indemnitaire est celui de la prise en compte effective et objective des performances des agents pour leur motivation, en lieu et place d une notation laxiste et souvent injuste. ol appréciation des performances : Quelle méthode pour le Bénin? Si l opportunité d évaluer les performances des agents dans la Fonction publique est unanimement reconnue, il n en demeure pas moins que sa mise en œuvre requiert beaucoup de précautions. En effet, l objectif premier est de valoriser la contribution de l agent et par la même occasion, de l aider à corriger ses faiblesses en vue de le rendre plus performant à l avenir. - Rappel des étapes de la procédure moderne d évaluation des performances: l entretien annuel d évaluation D une manière générale, tous les systèmes modernes d appréciation des performances comportent plusieurs étapes : - la fixation consensuelle des objectifs individuels à travers des supports tels que : lettre de mission, contrat d objectifs et cahier de charges. Nous suggérons de généraliser les pratiques du contrat d affectation au poste et/ou de lettre de mission; - l élaboration d une grille d appréciation avec des critères bien définis et connus de tous ; - la formation de l appréciateur et de l apprécié ; 111

112 - la préparation de l entretien ; - l entretien annuel d évaluation proprement dit : moment privilégié de dialogue entre le supérieur hiérarchique et son collaborateur ; - l approbation des résultats de l évaluation par la signature du support par l agent puis le supérieur hiérarchique ; - la validation des résultats par une autorité ou instance supérieure chargée de gérer les contentieux liés à l évaluation ; - l exploitation des résultats en vue de la motivation des agents : attribution de primes ; - l utilisation des résultats et l évaluation du processus pour améliorer les performances et le processus. oproposition d une démarche d évaluation La démarche proposée s appuie sur le contenu de l article 3 du Statut Général des APE qui stipule : «Les agents des divers secteurs d activités de l Etat sont répartis suivant leur niveau de qualification professionnelle en cinq (05) catégories désignées dans l ordre hiérarchique A-B-C-D-E à savoir : - Catégorie A : catégorie des agents dont les emplois correspondent aux fonctions de direction, de conception ou de contrôle ; - Catégorie B : catégorie des agents dont les emplois correspondent aux fonctions d élaboration et d application à un haut niveau ; - Catégorie C : catégorie des agents dont les emplois correspondent à des tâches d exécution spécialisées ; - Catégorie D : catégorie des agents dont les emplois correspondent à des tâches d exécution courantes ; - Catégorie E : catégorie des personnels dont les emplois ne nécessitent pas une qualification particulière. Cette démarche préconise ce qui suit : ofixation des objectifs - Cas des agents de la catégorie A Formés pour assumer des fonctions de conception et de direction, les cadres de la catégorie A, seront la plupart du temps, responsabilisés par écrit : lettre de mission, contrat d objectifs, etc. La proposition consiste à démarrer l expérimentation de l entretien annuel d évaluation par eux. 112

113 Tous les ministères pratiquent depuis quelques années la Gestion Axée sur les Résultats (GAR) et disposent, dans ce cadre, d un plan de travail annuel comportant des objectifs précis. De plus, les hauts emplois techniques sont déjà décrits et leur répertoire confectionné et adopté par le Gouvernement. Sur la base de ces supports, la mise en œuvre ne présentera pas de difficulté majeure. Néanmoins, il est souhaitable, au départ, que des rapports d activités mensuels ou trimestriels soient élaborés afin d apporter au terme de l année, de la matière à une appréciation objective des performances des cadres concernés. Toutefois, il est important de dépasser la pratique couramment observée qui consiste à limiter les résultats aux activités et à la consommation de ressources. - Cas des agents de la catégorie B Cette procédure sera étendue ultérieurement aux agents de la catégorie B, chargés des fonctions d élaboration et d application à un haut niveau après l évaluation d une année d expérimentation avec la catégorie A, et après un travail de description des emplois occupés par les agents de cette catégorie. - Cas des agents des catégories C, D et E Les agents de ces catégories se verront simplement assigner des tâches dont le suivi de l exécution fera l objet d un encadrement étroit et à une périodicité rapprochée qui pourrait être le mois. Le suivi se fera à l aide d une fiche de suivi et de gestion du temps de travail (élaboration à court terme). Les intéressés ne sont donc pas concernés, dans les conditions actuelles, par l entretien annuel d évaluation qui est assez sélectif, et pour lequel il sera difficile aussi bien pour l Administration que pour des agents de ce niveau, de réunir les conditions idoines de mise en œuvre. Pour ces trois catégories d agents, nous proposons que l évaluation et la récompense soient sur une base collective. Critères d évaluation Pour apprécier les performances des agents, il faut définir au préalable des critères d évaluation et des indicateurs de performance. Il est souhaitable d identifier des critères qualitatifs généraux applicables à tous les agents en rapport avec les postes de travail occupés et des critères liés aux résultats obtenus. A cet égard, les propositions faites à l occasion de différents études, audits et ateliers de réflexion, méritent une synthèse en vue de leur amélioration et, surtout, dans le sens de promouvoir les résultats individuels et collectifs des agents. 113

114 Les critères issus de ce travail de synthèse serviront de base à la réglementation en matière d évaluation. S agissant de la réalisation des objectifs globaux du service, des revues périodiques seront organisées notamment des sondages et enquêtes de satisfaction par des personnes qualifiées et indépendantes. Les résultats de ces enquêtes seront utilisés pour octroyer un intéressement collectif aux agents. Dans tous les cas, ces critères doivent s aligner sur les objectifs des réformes en chantier et des changements d attitude et de comportement souhaités. (Exemple : leadership, intégrité, exemplarité, efficacité, efficience, économie, créativité et innovation, qualité de service, etc.). L entretien annuel d évaluation A la phase expérimentale, cet entretien sera organisé chaque semestre afin de préparer les acteurs à l exercice, outre la formation dont ils vont bénéficier. Approbation, validation et exploitation des résultats de l évaluation Il s agit là des étapes indispensables pour boucler le processus d évaluation : - signature conjointe pour approbation du procès-verbal par l agent et le supérieur hiérarchique ; - validation par une personne ou instance supérieure chargée du contentieux ; - détermination du taux de prime par rapport aux barèmes fixés par la réglementation en vue du paiement ; - fixation de nouveaux objectifs, évaluation et reprise du processus ; et, en cas de besoin : - mesures de gestion du potentiel et des capacités des agents : formation, redéploiement, etc. La prime d intéressement collectif Objectif : A côté de la rémunération individuelle du poste et de la performance, l intéressement collectif est entendu comme une rémunération collective de la performance, c est-àdire un mécanisme d intéressement qui vient récompenser l effort accompli collectivement par un service, une équipe ou une administration selon des périmètres et des critères à définir. L intéressement collectif est bien indiqué pour récompenser des résultats et des contributions difficiles à individualiser (exemple : économie budgétaire due à un effort collectif de lutte contre le gaspillage). 114

115 Principes de l intéressement collectif : - les objectifs de l intéressement collectif doivent s insérer strictement dans les objectifs généraux de l organisation ; - l intéressement collectif ne se substitue pas aux formes classiques de rémunération ; - il n est un succès que s il apporte effectivement aux agents un supplément de rémunération ; - dans le principe, l intéressement collectif n est versé qu en cas de résultat exceptionnel dépassant les normes courantes ; - il nécessite pour sa mise en œuvre un dialogue social approfondi et permanent ; - il suppose une rénovation des modes de gestion des ressources humaines : formation de cadres au management, gestion par objectifs et axée sur les résultats, évaluation continue et vérification constante de la pertinence des objectifs. En d autres termes, l encadrement et les collaborateurs doivent chercher à installer dans la durée une culture de la performance. Bénéficiaires D une manière générale, la prime est versée à tous les agents de l unité considérée. Toutefois, une question subsiste : celle de la prise en compte ou non de l encadrement supérieur. Une proposition serait qu il soit exclu du bénéfice de l intéressement collectif étant donné que, de par leurs responsabilités individuelles et personnelles, les performances des cadres supérieurs et dirigeants font logiquement l objet d une rémunération individuelle, notamment avec la PFR/PPR. Une autre hypothèse serait que l encadrement supérieur soit pris en compte, car sans son implication en amont (conception, diffusion, incitation des agents à participer) et en aval (évaluation et suivi), le mécanisme serait voué à l échec. En outre, l essence même de l intéressement collectif ne serait plus respectée. Dans un souci de transparence, il est souhaitable que les critères d octroi soient en nombre limité, objectivement mesurables, compréhensibles par tous et constamment suivis et évalués. Mais il existe des motifs d exclusion qui tiennent à : 115

116 - la durée du service : la prime est attribuée au vu des résultats d un an d exercice; des critères d ancienneté dans le service sont donc imposés (au minimum trois à six mois) ; - la présence effective : l intéressement est aussi un moyen de lutte contre l absentéisme ; - la qualité des services : faiblesse chronique et avérée des résultats, sanction, etc. Atteinte des objectifs et modalités de calcul Si dans le secteur des entreprises, il est aisé d apprécier le degré de réalisation des objectifs et que le calcul de l intéressement ne présente pas souvent de difficulté, il en va autrement dans les services publics non marchands. Dans tous les cas, la méthode de calcul préconisée sera binaire (objectif atteint ou non) ou progressive (calcul graduel selon le degré de réalisation des objectifs). Détails requis pour la mise en application : - disposer de ressources budgétaires et d un contrat de performance et d intéressement collectifs ; - déterminer les bénéficiaires du mécanisme d intéressement collectif ; - élaborer les critères d attribution et les modes de répartition : objectifs, critères de calcul, mode de calcul, seuil de déclenchement, plafond ; - fixer la périodicité de paiement et les modalités de versement ; - préciser le dispositif de gestion y compris du contentieux (le même que celui du régime indemnitaire) et les modalités de mise en œuvre ; Conditions de mise en œuvre : L application de l intéressement collectif est subordonnée à plusieurs conditions : - le constat de performances avérées ; - la disponibilité de ressources et la fixation du montant à distribuer ; - la clé de répartition de l intéressement. Dans des propositions antérieures de réforme du système d évaluation des agents, il est prévu une note collective du service. Cette note d ensemble attribuée à bon escient pourrait servir à déterminer la forme et le niveau de l intéressement collectif. 6. La maîtrise des coûts et simulations financières Elles sont appréciées sur la base des scenarii de réforme proposé. 116

117 Ces scenarii sont conçus à partir de l option principale de redistribuer l enveloppe financière actuellement consacrée au paiement des primes et indemnités en vue d améliorer le traitement indiciaire, d une part, et de l autre, le traitement indiciaire et les accessoires que sont l indemnité de résidence et l indemnité de logement. Cette option apparaît comme relativement simple à mettre en application à court terme pour répondre aux trois principaux objectifs de l étude : plus d équité et plus de motivation dans la rémunération des agents, et une meilleure allocation des ressources budgétaires de l Etat. Elle permettra, en effet, d offrir à la grande majorité des agents un traitement de base plus confortable tout en les amenant à rechercher une qualité de travail afin de bénéficier, à l avenir, d un régime indemnitaire plus cohérent et plus juste. Le paiement de l incidence financière de la mesure d amélioration des indices sera mensuel/fiche de paie. Quant au paiement des primes et indemnités dont l octroi est subordonné à une évaluation des performances des agents, il sera annuel. Une enveloppe financière devra être dégagée chaque année, selon les disponibilités budgétaires, pour le paiement de cette prime dont l octroi devra être rigoureusement encadré. Motifs du choix - mettre fin à l illégalité dans la gestion des primes et indemnités ; - réduire les disparités et l anarchie qui règnent au niveau de l octroi des primes et indemnités actuellement servies aux agents et ce faisant, les remous engendrés ; - simplifier l architecture indemnitaire ; - motiver et mettre réellement au travail la grande majorité des agents à brève échéance ; - assurer une reconnaissance du mérite et de la performance sur des bases objectives ; - diversifier le contenu du régime indemnitaire ; - contenir la masse salariale et mieux maîtriser son évolution. Scénarii proposés SCENARIO N 1 - Maintien du traitement indiciaire actuel; - Remise à plat de l ensemble des primes et indemnités actuellement payées, y compris les indemnités de résidence et de logement; 117

118 - Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de 50% de l enveloppe disponible convertie en indices pour tous les agents et affectation des 50 % restants au paiement des primes et indemnités sans les indemnités de résidence et de logement. SCENARIO N 2 - Maintien du traitement indiciaire actuel; - Remise à plat de l ensemble des primes et indemnités actuellement payées, y compris les indemnités de résidence et de logement; - Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de 25% de l enveloppe disponible convertie en indices pour tous les agents et affectation des 75 % restants au paiement des primes et indemnités dont les indemnités de résidence et de logement. SCENARIO N 3 - Maintien du traitement indiciaire actuel; - Remise à plat du montant des primes et indemnités actuellement payées après déduction des indemnités de résidence et de logement; - Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de 50% de l enveloppe disponible convertie en indices pour tous les agents et affectation des 50 % restants au paiement des primes et indemnités sans les indemnités de résidence et de logement. SCENARIO N 4 - Maintien du traitement indiciaire actuel; - Remise à plat du montant des primes et indemnités actuellement payées après déduction des indemnités de résidence et de logement; - Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de25% de l enveloppe disponible convertie en indices pour tous les agents et affectation des 75 % restants au paiement des primes et indemnités sans les indemnités de résidence et de logement. SCENARIO N 5 - Maintien du traitement indiciaire actuel; - Remise à plat de l ensemble des primes et indemnités actuellement payées, y compris les indemnités de résidence et de logement; 118

119 - Amélioration du traitement indiciaire actuel par un pourcentage de 50% de l enveloppe disponible convertie en indices pour tous les agents et affectation des 50 % restants au paiement des primes et indemnités dont les indemnités de résidence et de logement. Modalités de redistribution des primes et indemnités La part destinée au paiement des primes et indemnités sera répartie entre : la prime de fonction et de résultats (PFR) pour les agents de la catégorie A / prime de poste et de résultats (PPR) pour les agents des autres catégories. Il s agit d une prime à deux (02) volets : le volet "fonction /poste" et le volet "résultats". La PFR/PPR comporte ainsi deux parts : une part fonctionnelle liée aux fonctions exercées/postes tenus, et une part individuelle liée aux résultats individuels de l agent. Sa mise en œuvre s appuiera donc à la fois sur une typologie des postes/fonctions, la gestion axée sur les résultats (GAR) et un nouveau système d évaluation des performances des agents moins laxiste et plus juste. L adoption de cette prime permettra à coup sûr de corriger l essentiel des contre-performances identifiées à la phase de l état des lieux et d améliorer la qualité des prestations de l administration publique. l intéressement collectif ; et les primes et indemnités liées aux conditions de travail et circonstances exceptionnelles. Pour chaque scénario, l Administration devra procéder, en temps, opportun à un arbitrage quant à la portion à réserver à l un ou l autre de ces trois types d avantages Appréciation et suivi des résultats Il s agit de s assurer que la mise en œuvre des mesures préconisées pour améliorer le régime indemnitaire et l environnement de travail permettra de corriger l existant de façon satisfaisante : - enquête annuelle de satisfaction, sondage d opinion des citoyens/clients et du personnel ; - audit des comptes et évaluation du régime indemnitaire et des dépenses y afférentes. Il y a lieu, par exemple, de voir : 119

120 - comment les performances des agents ont évolué depuis l institution de la prime de rendement? et - quel avantage l Etat tire, par exemple, de la flexibilité du régime indemnitaire pour ajuster ou équilibrer ses dépenses? 2.4. INCIDENCE FINANCIERE ET CONSOLIDATION MONETAIRE Les cinq (05) différents scénarii d évaluation de la masse salariale ne peuvent être appréciés isolément sans prendre en considération le niveau des recettes fiscales qui constituent les ressources propres de l Etat. C est par rapport à ces ressources que l UEMOA a fixé le critère de convergence (35% des recettes fiscales) que les Etats membres doivent respecter. Les tableaux ci-après permettent d apprécier l évolution de 2012 à 2017 de chaque scénario par rapport à ce ratio. Tableau 32: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario I : les primes et indemnités converties à 50% sans maintien des indemnités de résidence et de logement Catégori e A B masse indiciaire moyenne % d'augmentatio n ,11% ,69% Nouvelle masse indiciair e C ,27% D ,26% E ,21% Total % 100% 128,28% Formules et libellés Calcul Montant Masse indiciaire x x Cotisations patronales Autres composantes x 14% x 1, % des Primes et indemnités restants Cf tableau n Allocations familiales Cf. Annexe N Source : Résultats de nos travaux relatifs à l amélioration de la grille indiciaire 120

121 Tableau 33 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario II : les primes et indemnités converties à 25% avec maintien des indemnités de résidence et de logement Catégorie A B C D E Total % masse indiciaire moyenne % d'augmentation Nouvelle masse indiciaire ,56% Formules et libellés Calcul Montant Masse indiciaire x x ,34% Cotisations patronales x 14% ,14% Autres composantes x 114,14% % restants des primes et indemnités ,13% dont Cf tableau n Indemnité de x 10% soit ,11% résidence Indemnité de cf tableau n 20 soit logement ( Nouvelles primes et ) = indemnités Allocation familiale Cf. Annexe N ,00% 114,14% Source : Résultats de nos travaux relatifs à l amélioration de la grille indiciaire AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 121

122 Tableau 34 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario III : les indemnités de résidence et de logement sont déduites avant la conversion du reste à 50% Catégori e A B C D E masse indiciaire moyenne % d'augmentatio n Nouvelle masse indiciaire Formules et libellés Calcul Montant ,72% Masse indiciaire x x ,30% Cotisations patronales x 14% x ,89% Autres composantes 118,39% % des Primes et indemnités ,67% restants ,43% Allocation familiale Cf. Annexe n Indemnité de résidence x 10% Indemnité de logement Cf. tableau n % 113,11% Source : Résultats de nos travaux relatifs à l amélioration de la grille indiciaire AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 122

123 Tableau 35 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario IV : les indemnités de résidence et de logement sont déduites avant la conversion du reste à 25% Catégori e A B C D E Total % masse indiciaire moyenne % d'augmentatio n Nouvelle masse indiciaire Formules et libellés Calcul Montant ,36% Masse indiciaire x x ,65% Cotisations patronales x 14% x ,95% Autres composantes 106,56% % des Primes et indemnités ,33% restants Cf. tableau n cf Annexe n 8 soit ,71% Allocation familiale Indemnité de résidence x 10% Indemnité de logement Cf tableau n % 106,56% Source : Résultats de nos travaux relatifs à l amélioration de la grille indiciaire AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 123

124 Tableau 36: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario V: les primes et indemnités converties à 50% avec maintien des indemnités de résidence et de logement Catégorie masse indiciaire moyenne % d'augmentation Nouvelle masse indiciaire Formules et libellés Calcul Montant A ,11% 951 Masse indiciaire x x B ,69% 721 Cotisations patronales x 14% C ,27% Autres composantes x 1, % des Primes et indemnités restants Cf tableau n D ,26% E ,21% Allocation familiale cf Annexe n Indemnité de résidence Salaire indiciaire x 10% Indemnité de logement Cf tableau n Total % 100% 128,28% Source : Résultats de nos travaux relatifs à l amélioration de la grille indiciaire AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 124

125 L analyse de l incidence au plan financier des propositions de réformes fait ressortir les données qui figurent aux tableaux qui suivent : Tableau 37: Evolution* de la masse salariale selon les différents scénarii de 2011 à 2017 Années Scénario I Scénario II Scénario III Scénario IV Scénario V Source: Résultats de nos travaux *Sur la base du taux de progression annuelle de la masse salariale de 2001 à 2005 soit 12,31% Tableau 38: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales (FCFA) Prévision de Années recettes fiscales MS Scénario I MS Scénario II MS Scénario III MS Scénario IV Scénario V AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 125

126 Sources: Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux Tableau 39: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario I Années Prévision de recettes fiscales Masse salariale scénario 1 35% des recettes fiscales Ecart Montants % ,24% ,30% ,81% ,90% ,23% ,69% ,20% Sources: Conçu à partir des données du tableau n 38 AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 126

127 Tableau 40 : Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario II Années Prévision de recettes fiscales Masse salariale scénario 2 35% des recettes fiscales Ecart Montants % ,77% ,68% ,22% ,34% ,76% ,30% ,90% Source: Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 127

128 Tableau 41: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario III Années Prévision de recettes fiscales Masse salariale scénario 3 35% des recettes fiscales Ecart Montants % ,99% ,98% ,50% ,61% ,99% Source: Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux ,49% ,04% AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 128

129 Tableau 42: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario IV Années Prévision de recettes fiscales Masse salariale scénario 3 35% des recettes fiscales Ecart Montants % ,95% ,93% ,46% ,56% ,94% ,44% ,00% Source: Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 129

130 Tableau 43: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'uemoa suivant le scénario V Années Prévision de recettes fiscales Masse salariale scénario 3 35% des recettes fiscales Ecart Montants % ,03% ,36% ,84% ,85% ,03% ,31% ,65% Sources: Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 130

131 Tableau 44 : Ratio masse salariale sur recettes fiscales MS / RF Scénario Années MS/ RF Scénario I MS / RF Scénario II MS/ RF Scénario III IV ,17% 48,45% 49,29% 49,26% ,49% 45,86% 46,65% 46,62% ,82% 46,19% 46,98% 46,95% ,54% 46,88% 47,69% 47,66% ,17% 48,45% 49,29% 49,25% ,00% 50,22% 51,08% 51,05% ,01% 52,16% 53,06% 53,03% Source : Conçu à partir des données du tableau n 38 Il ressort des tableaux n 35 à 40 que le scénario V aboutit à l hypothèse la plus élevée soit F CFA. Le scénario II, par contre, aboutit au montant de la masse salariale la moins élevée soit F CFA. Avec ce scénario, les projections de masses salariales pour les années 2012 à 2017 sur la base d une projection annuelle moyenne de 12,31% soit de F CFA à F CFA. Ces valeurs projetées de la masse salariale rapportées aux projections de recettes fiscales réalisées par le FMI (cf tableaux n 35 à 40) donnent les ratios masse salariale sur recettes fiscales variant de 53,87 % à 58,00%. Ces scénarii sont loin de respecter l exigence de l UEMOA qui fixe le plafond à 35%. Ceci implique que de sérieux efforts soient faits pour augmenter les recettes fiscales. Les données figurant aux tableaux ci-dessus ont permis de comparer les cinq hypothèses élaborées aux prévisions de la masse salariale selon le tableau des opérations financières de l Etat (TOFE) et de calculer les ratios masse salariale/pib (MS/PIB), masse salariale/investissement (MS/Invest), masse salariale/dette publique (MS/DP) et masse salariale/dette publique+investissement (MS/Invest+DP). AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 131

132 Tableau 45: Comparaisons des prévisions de la masse salariale selon le TOFE et les cinq (05) hypothèses Années MS selon le TOFE MS selon les cinq hypothèses Hypoth. I Hypoth. II Hypoth. III Hypoth. IV Hypoth. V Source : tableau des opérations financières de l Etat (TOFE). Estimations et projections des services du FMI et résultats de nos travaux Commentaire : le taux d accroissement prévu par les services du FMI de 2011 à 2017 est de 53%, soit un taux moyen annuel d accroissement de 7,65%. Sur la même période, pour chacune des cinq(05) hypothèses, les prévisions sont de 100, 73%, soit un taux moyen annuel de 14,33%. Des prévisions faites par les services du FMI, il ressort que la masse salariale est mieux maîtrisée. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 132

133 Année s Tableau 46: Evolution du ratio masse salariale sur PIB (MS/PIB) Prévision de PIB MS Hypothès e I MS Hypothès e I /PIB Masse salariale MS Hypothès e II MS Hypothès e II/PIB MS Hypothès e III MS Hypothès e III/PIB MS Hypothès e IV MS Hypothès e IV/PIB MS Hypothès e V MS Hypothès e V/PIB ,76% ,49% ,62% ,61% ,33% ,97% ,70% ,83% ,83% ,56% ,27% ,99% ,13% ,12% ,88% ,60% ,31% ,45% ,45% ,24% ,95% ,65% ,80% ,79% ,61% ,32% ,00% ,16% ,15% ,01% ,72% ,38% ,55% ,54% ,43% Source : Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux Le ratio masse salariale / PIB évolue de façon presque constante de 2011 à 2017 suivant les hypothèses I, II, III et IV, soit entre 7,49% et 9,72%.Pour l hypothèse V, la variation est 8,33% à 10,43% de 2011 à La variation la moins élevée est au niveau de l hypothèse II. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 133

134 Année s Tableau 47: Evolution du ratio masse salariale sur Investissement (MS/Invest) Investissemen t MS Hypothèse I MS Hypothèse I /Invest Masse salariales MS Hypothèse II MS Hypothèse II/Invest MS Hypothèse III MS Hypothèse III/Invest MS Hypothèse IV MS Hypothèse IV/Invest MS Hypothèse V MS Hypothèse V/Invest ,81% ,78% ,74% ,67% ,51% ,67% ,68% ,62% ,55% ,28% ,81% ,57% ,64% ,56% ,95% ,18% ,88% ,00% ,96% ,14% ,93% ,21% ,51% ,42% ,10% ,38% ,51% ,88% ,79% ,89% ,82% ,83% ,26% ,17% ,58% Source : Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 134

135 Le ratio masse salariale/dépenses d investissement dépasse les 100% de 2011 à 2013 et de 2015 à 2017 selon les cinq hypothèses. Le pourcentage le plus élevé est de 156,58 % en 2017 pour l hypothèse V. En 2014, le ratio est de moins de 80%, variant de 64,88% pour l hypothèse II à 72,14% pour l hypothèse V. Années Tableau 48 : Evolution du ratio masse salariale sur Dettes publiques (MS/DP) Dettes publiques MS Hypothèse I MS Hypothèse I /DP Masse salariales MS Hypothèse II MS Hypothèse II/DP MS Hypothèse III MS Hypothèse III/DP MS Hypothèse IV MS Hypothèse IV/DP MS Hypothèse V MS Hypothèse V/DP ,51% ,62% ,42% ,19% ,16% ,05% ,27% ,01% ,79% ,44% ,45% ,86% ,46% ,17% ,06% ,88% ,43% ,94% ,61% ,51% ,39% ,70% ,29% ,92% ,85% ,24% ,20% ,43% ,99% ,92% ,13% ,60% ,91% ,24% ,74% AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 135

136 Tableau 49 : Evolution du ratio masse salariale sur (Dettes publiques+ investissement) (MS/DP+invest) Années Dettes Publiques +Investissement MS Hypothèse I MS Hypothèse I /DP+invest Masse salariales MS Hypothèse II MS Hypothèse II/DP+invest MS Hypothèse III MS Hypothèse III/DP+invest MS Hypothèse IV MS Hypothèse IV/DP+invest MS Hypothèse V MS Hypothèse V/DP+inves t ,98% ,97% ,44% ,38% ,48% ,12% ,14% ,60% ,54% ,55% ,35% ,02% ,64% ,58% ,53% ,36% ,33% ,32% ,28% ,74% ,26% ,45% ,30% ,23% ,47% ,53% ,50% ,46% ,39% ,20% ,86% ,48% ,62% ,53% ,29% Source : Conçu à partir des données du FMI et des résultats de nos travaux Le ratio masse salariale sur la somme de la dette publique et du montant des investissements fait apparaître des pourcentages assez élevés les trois dernières années, à savoir 2015, 2016 et Pour les autres années, les ratios dépassent souvent les 80%. Ces ratios ne sont inférieurs à 70% que pour l année La somme dette publique et dépenses d investissement ne peut donc pas financer la masse salariale selon les cinq hypothèses. AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 136

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