Rapport du Comite sur la cre ation d une agence que be coise de solidarite internationale. Principaux constats, recommandations et de marche -

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1 Rapport du Comite sur la cre ation d une agence que be coise de solidarite internationale Principaux constats, recommandations et de marche -

2 Rapport du Comite sur la cre ation d une agence que be coise de solidarite internationale Principaux constats, recommandations et démarche - NOTE : Sommaire Le 6 février dernier, le ministre des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extérieur, M. Jean-François Lisée, son homologue aux Affaires intergouvernementales canadiennes et à la Gouvernance souverainiste, M. Alexandre Cloutier, et le président de l Association québécoise des organismes de coopération internationale (AQOCI), M. Denis Labelle, annonçaient la création d un comité chargé d étudier la pertinence et les conditions d établissement d une agence québécoise de solidarité internationale (AQSI), le Comité AQSI. La composition de ce dernier est paritaire, comprenant autant de membres de l AQOCI et que du ministère des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extérieur (MRIFCE). Les travaux du Comité se sont déroulés pendant près d un an et ont permis de consulter plus de 60 intervenants et experts du milieu de la solidarité internationale ou de domaines connexes. Plusieurs recherches ont également été effectuées afin d approfondir la réflexion du Comité AQSI. Finalement, l opinion de la population québécoise a été sollicitée dans le cadre des Journées québécoises de la solidarité internationale (JQSI), qui ont eu lieu du 6 au 16 novembre 2013, et par l entremise d une consultation publique en ligne. Ces travaux ont permis de développer une vision de la solidarité internationale du Québec qui rassemble et prend en compte les opinions et les convictions des multiples acteurs québécois du domaine. Il est également important de souligner que le présent rapport fait l objet d un consensus au sein du Comité AQSI. Au terme de son mandat, le Comité AQSI en est venu à la conclusion que la création d une agence québécoise de solidarité internationale constituait une étape essentielle au renforcement de l action de solidarité internationale du Québec. De plus, il apparaît incontournable que la création d une agence soit accompagnée d une approche de solidarité internationale plus structurée afin d assurer une action pérenne et efficace. Il est donc recommandé que la création de l agence québécoise de solidarité internationale se réalise de concert avec l élaboration d une politique québécoise de solidarité internationale et qu elle soit appuyée par un plan d action et de financement. La démarche proposée consiste à : (1) créer un comité consultatif, d une dizaine de membres représentatifs du partenariat privilégié entre l AQOCI et le MRIFCE, et incluant des représentants de l ensemble de la société civile québécoise qui agissent dans le domaine de la solidarité internationale, des partenaires du Sud et du secteur privé, qui aurait pour mandat de conseiller le gouvernement quant à l élaboration d une politique de solidarité internationale et à la mise en place de l AQSI, tel que le présente ce rapport; (2) déterminer si l élaboration d un projet de loi, qui serait déposé au printemps 2014, est nécessaire afin de doter l AQSI 1

3 d une plus grande autonomie pour la mise en œuvre de ses actions; et (3) mettre en place certaines des mesures recommandées dans le rapport dès l annonce de la création de l agence afin de jeter les bases de sa mise en place ainsi que de réagir à la situation difficile actuelle à laquelle fait face le milieu de la solidarité internationale au Québec. 2

4 TABLE DES MATIERES Sommaire... 1 LISTE DES ACRONYMES... 5 CHAPITRE 1 DESCRIPTION DU COMITÉ AQSI Contexte de la création du Comité AQSI Mandat, composition et fonctionnement du Comité Mandat Composition Fonctionnement du Comité Recherches Consultations Rencontres du Comité AQSI Consultation en ligne Journées québécoises de la solidarité internationale Bref rappel historique de la solidarité internationale du Québec Aperçu de l AQOCI CHAPITRE 2 MISSION ET APPROCHE QUÉBÉCOISE DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE Mission et objectifs Rôle de l AQSI Coordonner l action gouvernementale du Québec en matière de solidarité internationale et la concertation des acteurs québécois de la solidarité Promouvoir l expertise québécoise en fonction des besoins des partenaires Financer les programmes de solidarité et agir en tant que levier pour les OSC Définition des acteurs et des partenaires Partenaire du Sud Société civile Organisations internationales Secteur privé PRINCIPALES RECOMMANDATIONS RELATIVES AU CHAPITRE CHAPITRE 3 LES PARAMÈTRES D UNE ÉVENTUELLE AQSI Structure et gouvernance Financement Secteurs Pays d intervention Types de coopération Évaluation Éducation et engagement du public

5 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS RELATIVES AU CHAPITRE CHAPITRE 4 AUTRES LIGNES DE FORCE QUI SE DÉGAGENT DES TRAVAUX DU COMITÉ AQSI Expérience des États fédérés Structure et gouvernance Démarche de création Réflexions passées sur la solidarité internationale du Québec PRINCIPALES RECOMMANDATIONS RELATIVES CHAPITRE CHAPITRE 5 RECOMMANDATIONS FINALES ET DÉMARCHE Démarche proposée Mesures immédiates SOMMAIRE DES RECOMMANDATIONS I. RECOMMANDATIONS CONCERNANT LES PARAMÈTRES D UNE AQSI II. RECOMMANDATIONS FINALES ET DÉMARCHE PROPOSÉE ANNEXE 1 DATES DE RENCONTRE DU COMITÉ AQSI

6 LISTE DES ACRONYMES ACCD ACDI AIMF AN APD APEFE AQOCI AQSI ASBL AUF BM CISO CONFEJES CS-TR DAEP DOIEG DEIOQ DOEI DSIHAS FAACA FAAHI FEEPSI GAR JQSI MAECD MAI MESS MFE MRIFCE OCDE OCI OÉA OI OIF ONU OSC PAME-OCI PMA Agence catalane de coopération au développement Agence canadienne de développement international Association internationale des maires francophones Assemblée nationale Aide publique au développement Association pour la promotion de l éducation et de la formation à l étranger Association québécoise des organismes de coopération internationale Agence québécoise de solidarité internationale Association sans but lucratif Agence universitaire de la Francophonie Banque mondiale Centre international de solidarité ouvrière Conférence des Ministres de la Jeunesse et des Sports de la Francophonie Comité de solidarité de Trois-Rivières Direction des analyses économiques et politiques Direction des organisations internationales et des enjeux globaux Direction des événements internationaux et des organismes québécois Direction des organismes et événements internationaux Direction de la solidarité internationale Haïti et Afrique subsaharienne Fonds d aide à l action communautaire autonome Fonds d action à l aide humanitaire internationale Fonds pour l éducation et l engagement du public à la solidarité internationale Gestion axée sur les résultats Journées québécoises de la solidarité internationale Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement Ministère des Affaires intergouvernementales Ministère de l Emploi et de la Solidarité sociale Ministère des Finances et de l Économie Ministère des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extérieur Organisation de Coopération et Développement économiques Organisme de coopération internationale Organisation des États américains Organisation internationale Organisation internationale de la Francophonie Organisation des Nations Unies Organisation de la société civile Programme d appui à la mission d éducation des organismes de coopération internationale Pays moins avancés 5

7 PNUD PQDI QSF RNB SACAIS UNESCO UNHCR WBI Programme des Nations Unies pour le développement Programme québécois de développement international Québec sans frontières Revenu national brut Secrétariat à l action communautaire autonome et aux initiatives sociales Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture Office du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés Wallonie-Bruxelles Internationale 6

8 CHAPITRE 1 DESCRIPTION DU COMITÉ AQSI Le 6 février dernier, le ministre des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extérieur, M. Jean-François Lisée, son homologue aux Affaires intergouvernementales canadiennes et à la Gouvernance souverainiste, M. Alexandre Cloutier, et le président de l Association québécoise des organismes de coopération internationale (AQOCI), M. Denis Labelle, annonçaient la création d un comité chargé d étudier la pertinence et les conditions d établissement d une agence québécoise de solidarité internationale (AQSI), le Comité AQSI. La création du Comité AQSI est une initiative conjointe de l AQOCI et du gouvernement du Québec. Cette annonce repose sur le fait que ce dernier entend agir de façon à préserver la richesse et la spécificité de l expérience du milieu de la solidarité au Québec qui fait actuellement face à une situation difficile et qui demande une action plus soutenue de la part du gouvernement afin, entre autres, de renforcer sa capacité d intervenir en faveur du développement international. 1.1 Contexte de la création du Comité AQSI L annonce de la création du Comité AQSI s inscrivait dans une volonté du Québec de jouer un rôle plus important en matière de solidarité internationale, surtout dans un contexte où les orientations du gouvernement fédéral en regard de son aide internationale s éloignent progressivement des valeurs québécoises de solidarité internationale et des pratiques considérées comme efficaces et éthiques par les experts en développement. Le gouvernement du Québec œuvre dans le domaine depuis la création du ministère à ce moment, des Affaires intergouvernementales (MAI) en Ses premières actions se faisaient principalement par l entremise des structures de la Francophonie. Par la suite, le Québec s est engagé plus activement dans la coopération, notamment en soutenant la société civile québécoise, l action des organismes de coopération internationale (OCI) et l AQOCI dans le cadre de ses programmes de solidarité. Depuis 2006, la solidarité internationale est désignée comme un des cinq objectifs de la Politique internationale du Québec et elle est également un des six axes d intervention du Plan stratégique du ministère 1. Si la création d un comité pour étudier la mise en place d une agence québécoise de solidarité internationale s inscrit dans la continuité de l action du Québec à l étranger, le contexte de la coopération canadienne, lui, rend la démarche d autant plus pressante. En effet, le gouvernement canadien a entrepris, au cours des dernières années, une série de réformes ayant un effet direct sur les organismes québécois de coopération internationale, partenaires clés du gouvernement du Québec pour sa contribution à l effort de solidarité internationale. Les nouvelles orientations canadiennes se caractérisent principalement par : (1) une réinterprétation des principes de l efficacité de l aide de la Déclaration de Paris qui sont censés guider la coopération canadienne et internationale; (2) une réduction de la liste de pays prioritaires dont seulement cinq (sur vingt) sont de la zone de la Francophonie; (3) un mécanisme d appel à projets compétitif; (4) une implication plus grande du secteur privé dans les projets de développement et un chevauchement des concepts de commerce extérieur et d aide internationale; (5) une valorisation de la religion dans la coopération internationale; 7 1 Voir la section 1.3 pour un bref rappel historique de la solidarité internationale du gouvernement du Québec.

9 et (6) des compressions importantes relatives au budget de la coopération internationale canadienne. Plus récemment, la fusion de l Agence canadienne de développement international (ACDI) et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, annoncée en mars 2013, et créant ainsi le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD), est venue confirmer les craintes exprimées par la société civile québécoise quant à la redéfinition de l approche canadienne dans le domaine. L aide au développement est désormais plus clairement interprétée comme «un mécanisme essentiel pour la prospérité et la sécurité à long terme du Canada 2», un outil donc au service du Canada et ainsi moins centré sur les besoins et les aspirations des populations les plus pauvres. Les changements apportés à l approche canadienne en développement international nuisent grandement aux OCI québécois qui, dorénavant, ne se voient accorder qu une mineure partie du financement canadien. Plus spécifiquement, selon les informations rendues publiques par le gouvernement fédéral, depuis les trois dernières années, la part des subventions et des contributions supérieures à $ allant aux organismes du Québec a subi une forte diminution, passant de 25 % en à 5 % en Ainsi, la création du Comité s inscrit dans un contexte où les acteurs québécois de la coopération internationale sont fragilisés et où la pression sur les programmes québécois de solidarité internationale s intensifie. Elle correspond également à la volonté du gouvernement du Québec d occuper une place plus importante dans le domaine. L expertise et l expérience développées par les OCI et tous les acteurs québécois de la coopération internationale représentent une richesse pour le Québec et se doivent d être soutenues. Cet exercice vise donc non seulement à consolider et poursuivre les actions de coopération internationale déployées conformément aux valeurs québécoises de solidarité, mais également à leur assurer une meilleure portée en raffermissant l encadrement des différents programmes et initiatives de solidarité internationale. 1.2 Mandat, composition et fonctionnement du Comité Mandat Le Comité AQSI a pour mandat de faire des recommandations, à la fois au ministre du MRIFCE et au conseil d administration de l AQOCI, sur les aspects suivants de la mise en place d une AQSI : sa mission; ses valeurs, ses orientations et ses objectifs; ses types d actions; son statut, sa structure et sa gouvernance; son financement. 8 2 Rapport annuel du budget 2013, gouvernement du Canada. 3 En chiffres réels, en , le Québec a reçu 119,9 M$ sur 485,6 M$, soit 25 % du montant total des subventions. En , la part du Québec était de 96,8 M$ sur 585,1 M$, soit 17 %, et en , le Québec a reçu 21,9 M$ sur 467,5 M$, soit 5 %.

10 Les travaux du Comité AQSI reposent sur une volonté de développer une vision commune de la solidarité internationale partagée par le gouvernement, les OCI et la société civile en général. Il doit également faire des recommandations sur les mesures à prendre à court terme pour le renforcement de la capacité d action du Québec en matière de solidarité internationale afin de répondre à la situation difficile actuelle et de poser les bases pour la mise en place d une AQSI. Il a pour nom : «Comité de travail MRIFCE-AQOCI sur la création d une agence québécoise de solidarité internationale», avec pour nom abrégé «Comité AQSI». Le rapport du Comité doit être déposé au plus tard le 20 décembre Composition La composition du Comité AQSI est paritaire : quatre membres ont été désignés par chacune des parties (MRIFCE et l AQOCI) : MRIFCE Éric Théroux, sous-ministre adjoint aux Politiques et Affaires francophones et multilatérales; Benoit-Jean Bernard, chargé de mission auprès du sous-ministre adjoint; Donald Leblanc, coordonnateur AQSI et directeur Asie-Pacifique 4 ; Lydia Bernier, chargée de projet AQSI à la Solidarité internationale. AQOCI Denis Labelle, président du conseil d administration de l AQOCI et directeur du Comité de solidarité de Trois-Rivières (CS-TR); Michèle Asselin, vice-présidente du conseil d administration de l AQOCI et directrice du Centre international de solidarité ouvrière (CISO); Gervais L Heureux, directeur général de l AQOCI; Hélène Gobeil, analyste à l AQOCI. Une représentante assignée par le cabinet du ministre du MRIFCE, M me Alice Trudelle, prend également part à chacune des rencontres du Comité. Le MRIFCE assure la coordination d ensemble du Comité AQSI ainsi que le secrétariat, mais ces fonctions sont réalisées en étroite concertation avec l AQOCI. Les communications formelles entre les deux parties concernant les travaux du Comité sont assurées : pour l AQOCI, par le directeur général, M. Gervais L Heureux; pour le MRIFCE, par le directeur de la Direction Asie-Pacifique, M. Donald Leblanc. Le Comité s est réuni aussi souvent que nécessaire et autant que possible en alternance à Québec et à Montréal. Sa première rencontre a eu lieu le mercredi 13 mars à Québec M. Leblanc était directeur de la Solidarité internationale Haïti et Afrique subsaharienne au moment de sa nomination comme membre du Comité AQSI. 5 Voir l annexe 1 pour les dates de rencontre du Comité AQSI.

11 1.2.3 Fonctionnement du Comité Afin de permettre une réflexion exhaustive et inclusive, le Comité a réalisé plusieurs recherches et consultations en plus de s enrichir de l apport de l ensemble des sympathisants du développement international par l entremise d une consultation publique en ligne et des Journées québécoises de la solidarité internationale (JQSI) Recherches Les recherches effectuées dans le cadre de la réflexion sur la création d une agence québécoise de solidarité internationale ont permis de dégager plusieurs pistes de recommandations pour ce rapport. Certaines ont également servi à préparer quelques consultations particulières, telles que celles avec des acteurs du secteur privé ou avec des représentants de la Catalogne et de la Wallonie. La plupart des recherches ont été effectuées à l interne, par les équipes du MRIFCE et de l AQOCI, et quelques-unes ont été réalisées à l externe. Chaque recherche a été transmise aux membres du Comité AQSI pour commentaires et a été prise en compte dans l élaboration des constats et des recommandations finales. Au total, 15 recherches d appoint ont été réalisées Consultations La tenue de consultations auprès de multiples acteurs du développement international était fondamentale à la démarche du Comité AQSI qui se voulait la plus inclusive possible. Ainsi, le Comité a consulté des acteurs déterminants de la solidarité internationale du Québec, y compris des non-membres de l AQOCI, couvrant ainsi une multitude de secteurs, l objectif étant de concevoir une vision commune de la solidarité internationale québécoise 6. Parmi les acteurs consultés, on trouve : des organisations non gouvernementales, des universités, des cégeps, des municipalités et des villes, des coopératives, des syndicats, des experts du domaine (chercheurs, professeurs, chaires de recherche), des fondations, des entreprises privées, des représentants de la société civile canadienne, etc. Des consultations régionales ont également été organisées dans quatre régions particulièrement actives en solidarité internationale, soit Sherbrooke, Saguenay Lac-Saint-Jean, Québec et Trois- Rivières. Ces consultations ont permis de connaître les enjeux et les besoins propres à ces régions, en plus de constater l importante dynamique qui existe entre leurs acteurs et les sympathisants de la solidarité internationale. Finalement, le Comité AQSI a rencontré des représentants de la Catalogne et de la Wallonie qui ont joué et jouent un rôle important dans l édification des agences de solidarité internationale de ces États fédérés. 10 Soulignons que le Comité estimait essentiel de consulter des partenaires du Sud afin d en apprendre davantage sur leurs besoins et leurs attentes quant à la création d une AQSI. En 6 Il est à noter que les membres de l AQOCI ont été consultés à deux reprises par l Association elle-même : (1) en 2013, lors de l assemblée générale annuelle dont la thématique principale était le projet de création d une AQSI; et (2) en décembre 2013, lors d une assemblée générale spéciale consacrée aux recommandations du rapport.

12 raison de difficultés logistiques (durée du mandat, nombre réduit des visites de partenaires, horaire chargé des visiteurs, etc.), le Comité n a rencontré qu un seul partenaire du Sud au Québec. Cette rencontre a tout de même été très profitable et a permis au Comité de se sensibiliser à la réalité vécue sur le terrain par les partenaires. Il a également été possible d organiser une activité de rencontre des partenaires du Sud lors de la mission du ministre Lisée en Afrique, en septembre 2013, à laquelle participait M. Gervais L Heureux. Les partenaires ont pu présenter leur travail au ministre ainsi que faire part de leurs besoins et de l importance des partenariats développés entre les OCI québécois et les OCI du Sud pour le développement de leurs communautés. Ces consultations ont permis au Comité de recueillir des opinions, conseils, idées, mises en garde, etc. qui ont nourri la réflexion et favorisé l atteinte de recommandations consensuelles présentées dans ce rapport. En effet, bien que chaque consultation ait fait ressortir des aspects différents, il a été possible d en dégager un certain consensus sur la vision de la solidarité internationale qui va bien au-delà de la création d une AQSI. Au total, mises à part les consultations régionales, la consultation en ligne et la mission en Afrique, 64 personnes ont été consultées, ce qui correspond à 40 organismes et autres institutions (organismes de coopération internationale, syndicats, universités, fondations, entreprises, etc.). Les intervenants consultés provenaient de plusieurs secteurs d expertise différents. Au total, nous avons couvert 16 de ces secteurs : anciens de l ACDI; experts, chercheurs et professeurs; organismes canadiens de la société civile; droits de la personne; réseau de femmes; secteur coopératif; syndicat et droits des travailleurs; santé; éducation; coopération décentralisée; milieux économiques; responsabilité sociale des entreprises (entreprises privées); fondations privées; groupe de recherche de la diaspora; partenaires du Sud; et évaluation Rencontres du Comité AQSI Le Comité AQSI s est rencontré à 11 reprises 7. Tous les documents relatifs au Comité AQSI, soit les recherches, les sommaires de consultations, les comptes rendus de rencontre, les documents de réflexion et le rapport final ont dû être approuvés par tous les membres du Comité. Le Comité était également responsable du choix des personnes à consulter et de l organisation de ces consultations. Le Comité a rencontré à deux reprises le ministre Lisée afin de discuter de l avancement des travaux et des étapes à venir. À la suite de la première rencontre, et dans la continuité des actions de l AQOCI menées auprès de l ensemble des partis politiques, des entretiens ont été organisés entre les partis politiques présents à l Assemblée nationale (AN), le ministre ou sa représentante et des représentants du Comité AQSI (un du MRIFCE et un de l AQOCI). Ces rencontres ont permis de faire part des objectifs de la démarche en cours en matière de relations internationales aux répondants des autres partis et de recueillir leurs commentaires relativement à celle-ci Consultation en ligne Une consultation en ligne qui visait à sonder la population québécoise sur le projet de création d une agence québécoise de solidarité internationale a également été tenue Voir l annexe 1 pour les dates de rencontre du Comité AQSI.

13 La formule adoptée a été la création d une page Web réservée à la consultation publique qui avait pour but : (1) d informer les internautes des objectifs et de la méthodologie de la démarche; et (2) de recueillir leurs opinions et leurs idées au moyen d un questionnaire. La consultation a duré huit semaines, soit du 30 septembre au 22 novembre. Les résultats des questions à choix multiples ont été mis en ligne sur cette même page par souci de rétroaction envers les participants. C est 569 répondants qui ont saisi l occasion de donner leur opinion. La consultation a ainsi bénéficié d une bonne participation du public, qui a aussi démontré son enthousiasme par le nombre élevé de réponses aux questions ouvertes et par les idées qu elles contenaient Journées québécoises de la solidarité internationale 12 Dans le cadre des travaux du Comité sur le projet de création d une AQSI, les Journées québécoises de la solidarité internationale ont constitué une occasion importante de recueillir l opinion et les idées des citoyennes et des citoyens du Québec sur le sujet. Sous le thème «Faut se parler», les JQSI, qui ont duré dix jours, ont été l occasion pour les régions de l ensemble du Québec, leurs acteurs et leurs sympathisants de la solidarité internationale, de se réunir, d échanger et de débattre sur les enjeux du domaine et, plus particulièrement, de prendre part à la réflexion en cours. En se basant sur leur expertise, leur expérience et leurs nouveaux apprentissages, il leur a été possible de développer leur opinion sur le projet et la diffuser. Notons que les participants ont été encouragés à remplir la consultation en ligne tout au long des JQSI. Toujours dans le cadre de ces journées, il a aussi été possible pour les participants de rencontrer les représentants d institutions gouvernementales en coopération internationale de la Wallonie et de la Catalogne. De cette façon, ils ont pu en apprendre davantage sur le processus de mise en place d une agence, ainsi que sur les avantages et les défis auxquels cette démarche fait face. Il s agissait également d une occasion de situer le projet de l AQSI dans une perspective apolitique. 1.3 Bref rappel historique de la solidarité internationale du Québec Le Québec est, depuis très longtemps, impliqué dans la solidarité internationale. Les missionnaires et les organismes confessionnels sont parmi les premiers acteurs de la coopération internationale québécoise et ont joué un rôle important dans l édification des valeurs de solidarité au Québec. Peu après, d autres organismes québécois de coopération sont nés et ont grandement contribué à l avancement de la solidarité internationale au Québec. Historiquement, l action du Québec en matière de solidarité internationale se caractérise par du partage d expertise avec les pays en développement et une collaboration étroite avec les organismes de coopération internationale, surtout par l entremise de l Association québécoise des organismes de coopération internationale, avec laquelle le Québec travaille depuis sa création en Les activités de solidarité internationale du ministère des Affaires intergouvernementales ont surtout débuté par l entremise des instances de la Francophonie, mais ont très rapidement évolué en incluant des projets de développement avec les pays africains francophones et en mobilisant les OCI québécois. Les pupitres géographiques, plus particulièrement celui de l Afrique, ont été responsables de projets de solidarité québécois y compris les contributions versées aux OCI jusqu à la création de la Direction des événements internationaux et des organismes québécois en En

14 1997, avec la création du Secrétariat à l aide internationale (SAI), les programmes de solidarité internationale du ministère se sont consolidés avec la création du Programme québécois de développement international (PQDI), l insertion du Fonds pour l éducation et l engagement du public à la solidarité internationale (FEEPSI) et le transfert de Québec sans frontières (QSF) créé en 1995 du Secrétariat à la jeunesse au ministère (en 1996). En 2002, le Programme d appui à la mission d éducation des organismes de coopération internationale (PAME-OCI) a été ajouté aux programmes de solidarité du MRIFCE. L année 2006 représente une année importante pour la solidarité internationale du Québec. En ce qui a trait au gouvernement québécois, la Politique internationale du Québec (2006) a fait de la solidarité internationale un des cinq objectifs de l action internationale du Québec. Bien que la vision qui y est développée soit volontairement modeste, il s agissait d un pas en avant pour le domaine et ses acteurs. Le chapitre intitulé «Contribuer à l effort de solidarité internationale» a permis de circonscrire les actions de solidarité internationale du gouvernement et demeure globalement valide en matière d analyse pour d éventuelles réflexions. Au même moment que la Politique était élaborée, l AQOCI menait une réflexion importante sur l approche de solidarité internationale du Québec et les valeurs qu elle porte en elle. Ainsi, après plusieurs mois d échanges et de discussions avec l ensemble de la société civile québécoise et non seulement ses membres, l AQOCI a présenté, en 2006, la Déclaration du Québec. Cette déclaration propose des principes et des engagements qui doivent être respectés par tous les acteurs du développement dans le but de contribuer à la construction d un «autre monde». La Déclaration du Québec demeure un document valide qui est d ailleurs entériné par tous les membres adhérents de l AQOCI. En 2010, le SAI est devenu la Direction de la solidarité internationale Haïti et Afrique subsaharienne (DSIHAS) 8. En juin 2013, la DSIHAS est devenue la Solidarité internationale. Son mandat demeure la gestion des programmes de solidarité internationale, mais elle est également responsable de la réflexion sur la création d une AQSI. Le ministère des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extérieur (MRIFCE) consacre environ 6 millions de dollars de son budget à ses programmes de solidarité internationale. Toutefois, il faut noter que les actions de solidarité internationale du Québec sont beaucoup plus larges. Le Québec octroie des bourses d exemption des droits de scolarité supplémentaires à des étudiants étrangers depuis 1973 et est actif au sein des instances de la Francophonie depuis sa création 9. Selon les chiffres disponibles, son engagement en matière de solidarité totalise un budget d environ 30 millions de dollars par année 10. Les financements ponctuels accordés par les directions du MRIFCE, ainsi que ceux des autres ministères, à des initiatives de solidarité internationale ne sont pas comptabilisés dans ce montant. À cet égard, un exercice de recensement a été effectué au sein du MRIFCE dans le cadre du mandat du Comité AQSI. Toutefois, étant donné que l action du ministère en matière de 8 Plus précisément, la Direction des événements internationaux et des organismes québécois (DEIOQ) s est vu remettre les programmes de solidarité des pupitres géographiques ainsi que ceux de la Direction des affaires ministérielles. La DEIOQ a, par la suite, été nommée Direction des organismes et événements internationaux (DOEI). Le SAI qui a récupéré une partie des programmes de la DOEI est ensuite devenu la Direction à l aide internationale, la Direction du développement international et finalement la DSIHAS. 9 En contribuant notamment à l Agence universitaire de la Francophonie (AUF), l Association internationale des maires francophones (AIMF), l Université de Senghor et la Conférence des ministres de la Jeunesse et des Sports de la Francophonie (CONFEJES). 10 Ce montant inclut les bourses d exemption évaluées à environ 14 M$ par année, les programmes de solidarité du MRIFCE et les contributions à la Francophonie. 13

15 solidarité internationale se concrétise principalement par les programmes normés, soit le Programme québécois de développement international, Québec sans frontières et le Programme d appui à la mission d éducation des organismes de coopération internationale, il n existe pas de définition propre ou de cadre normatif permettant d identifier quelles sont les actions de solidarité internationale parmi les différentes activités de coopération internationale réalisées par ces directions. Aux fins de cet exercice, nous nous sommes donc référés à la Politique internationale du Québec qui considère que la solidarité internationale regroupe toutes les actions contribuant aux efforts de développement des pays du Sud et les appuyant. La coopération internationale qui vise essentiellement un échange ou une collaboration entre deux pays peut être de la solidarité internationale si celle-ci contribue au développement du pays ou du partenaire du Sud. C est donc ce point qui a permis de déterminer les actions de solidarité internationale parmi celles de coopération internationale. De cette façon, il a été possible d établir que, chaque année, un peu plus de 1 million de dollars sont dépensés en solidarité internationale dans les autres directions du ministère, soit : la Direction des organisations internationales et enjeux globaux (DOEIG), la Direction Amérique latine et Antilles, la Direction Asie-Pacifique et la Direction Afrique et Proche- Orient. Les pays ou régions visés par les actions de solidarité de ces directions sont : Haïti, le Chili, le Paraná, le Mexique, l Inde, le Vietnam, Israël, les Territoires palestiniens et la Jordanie 11. L activité de solidarité la plus importante est réalisée par la DOEIG par son programme de stages pour jeunes professionnels dans les organisations internationales (OI). Les projets de solidarité internationale des directions susmentionnées peuvent être répertoriés sous sept types d actions : coopération scientifique, coopération technique, appui budgétaire ou matériel, contribution à un fonds, infrastructure, stage ou mobilité étudiante et prêt d expert. La coopération scientifique représente le type d action le plus important (56 %), suivi par la coopération technique (28 %). Les secteurs d intervention principaux sont : la science, la recherche et l innovation (41 %), le renforcement de l éducation supérieure (19 %), la gouvernance (11 %) et la santé (9 %) 12. L acteur principal pour l ensemble des projets répertoriés est l institution d enseignement supérieur (universités, chaires de recherche, institut de recherche, etc.), au Nord comme au Sud. Il est intéressant de noter que, bien que ces actions ne soient pas répertoriées dans le total de l aide publique au développement (APD) du Québec et qu elles se fassent indépendamment des actions de la Solidarité internationale, elles respectent les mêmes principes proposés dans l approche de solidarité internationale des programmes normés, soit la réciprocité, la prise en compte des besoins du partenaire et une relation égalitaire. 1.4 Aperçu de l AQOCI Depuis sa création, l AQOCI fait la promotion d une coopération axée sur les notions de partenariat et de développement de proximité. Elle promeut et soutient le travail de ses membres ainsi que leurs initiatives pour la solidarité internationale. En s appuyant sur la force de son réseau, l AQOCI œuvre à l éradication des causes de la pauvreté et à la Il convient de rester prudent quant à l identification des actions de solidarité internationale, puisque plusieurs de ces pays sont des pays émergents et peuvent considérer que de réaliser des actions dites de solidarité internationale avec eux serait de sous-estimer leur niveau de développement. 12 Au cours des trois dernières années, des projets ont également été financés, à plus petite échelle, dans les secteurs suivant : culture, environnement et lutte aux changements climatiques, éducation, agriculture, développement économique et communautaire ainsi que protection de l enfance.

16 construction d un monde basé sur des principes de justice, d inclusion, d égalité et de respect des droits de la personne. L AQOCI est un réseau d organismes diversifiés œuvrant sur plusieurs continents, de l Amérique latine à l Afrique, à l échelle internationale ou régionale. Les champs d expertise de ses membres qui figurent parmi les axes de développement sont, entre autres : le soutien aux organisations paysannes, aux droits des travailleurs ou aux groupes de femmes, la commercialisation équitable, la mise sur pied de coopératives, l éducation ou encore les jardins communautaires. On distingue également les projets d éducation et d engagement du public, les projets de coopération et les stages à l étranger. Ce qui unit ses 67 membres, c est à la fois une éthique commune et une définition de ce qu est le développement international. Ses membres cherchent à établir des partenariats pour que les pays qui ont besoin d aide soient les acteurs de leurs projets de développement. 15

17 CHAPITRE 2 MISSION ET APPROCHE QUÉBÉCOISE DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE En choisissant de nommer son agence l «Agence québécoise de solidarité internationale», le Québec se distingue des autres pays et États qui utilisent plutôt les termes «coopération» et «développement». En mettant l accent sur le mot «solidarité», le Québec désire axer davantage son approche en matière de développement international sur le partenariat, l égalité et le partage. Ainsi, ses actions sont motivées par un sentiment de solidarité avec ses partenaires 13. Si la majorité des gens consultés étaient en accord avec la dénomination de l agence, certains se montraient perplexes quant au terme choisi. Selon ces derniers, la solidarité représente davantage une valeur ou une composante de la coopération ou du développement, plus précisément, bien qu elle soit essentielle dans les actions de coopération, celle-ci ne garantit pas nécessairement le développement. Une des personnes consultées a d ailleurs fait part de son inquiétude en ce qui a trait à ce choix de nom, puisque cela exclut, selon elle, plusieurs acteurs qui ne font pas de solidarité, mais plutôt de la coopération. Il est à noter que les termes «coopération» et «développement» se chevauchent également 14. Il s agit donc d un enjeu primordial que de bien définir les concepts de «solidarité», «coopération» et «développement» pour élaborer la mission d une éventuelle AQSI. Pour ce faire, nous pouvons nous baser sur la Politique internationale du Québec dont un des piliers est la contribution à la solidarité internationale. Ici, la solidarité internationale du Québec regroupe toutes les actions qui contribuent de façon tangible au progrès et à l'avancement des pays en développement. Actuellement, le Québec cible les organismes de coopération internationale dans le cadre de ses programmes de solidarité internationale, mais d autres organisations et institutions reçoivent également des appuis pour leurs actions de développement. Ainsi, la vision adoptée par le Comité AQSI, et partagée par la plupart des intervenants, peut se résumer à cette définition entendue lors d une consultation : «La solidarité est une composante essentielle de la coopération, qui elle est une manière de réaliser le développement et qui permet une démarche d émancipation des peuples». 2.1 Mission et objectifs L énoncé suivant pourrait inspirer la formulation de la mission de l agence : Coopérer avec les populations et les pays partenaires dans leurs efforts de prise en charge de leur développement, par des actions de solidarité. Pour bien définir le cadre de mise en œuvre de la mission, le Comité recommande de se référer à la Charte de principes pour un développement solidaire de l AQOCI. De cette façon, Cette vision, qui caractérise déjà l action québécoise en matière de solidarité internationale, s apparente davantage à l approche de la coopération Sud-Sud que celle promue par le Nord-Sud. Le Comité AQSI s est basé sur cette approche et sur les meilleures pratiques en matière de solidarité internationale dont plusieurs relèvent également de la coopération Sud-Sud pour ses recommandations. 14 En guise d exemple, certains considèrent que le mot «développement» implique une approche plutôt condescendante dans les rapports Nord-Sud, tandis que d autres appliquent cette connotation au terme «coopération».

18 le «développement», qui est l objectif principal de la mission de l agence, est considéré comme : [U]n processus de transformation et de réorientation des sociétés, qui s inscrit dans l histoire et la culture particulières de chaque peuple. Ce processus doit reposer sur la participation des communautés de base et doit être axé prioritairement sur la satisfaction de leurs besoins essentiels. Au cours de ce processus, chaque peuple doit émerger comme une entité économique, sociale, politique et culturelle respectueuse des libertés et des droits humains fondamentaux, capable de s autodéterminer et d interagir avec les autres peuples, en fonction de ses besoins, de son potentiel et de son génie propres. Cette mission permet au Québec de se démarquer en faisant valoir une vision de partenariat non seulement avec les pays partenaires, mais également avec tous les acteurs du développement. Il est d ailleurs recommandé que l agence mette en place un pôle de concertation et de coordination des diverses actions québécoises en solidarité internationale qui comprend celles de la société civile ainsi que des ministères et des autres organismes gouvernementaux. Cette façon de faire permettrait d amplifier l efficacité et les résultats de ses actions, en plus de mettre en valeur l expertise des organismes québécois de coopération internationale. À cet égard, il est recommandé de notamment se référer aux instruments internationaux pertinents et à la Déclaration du Québec dans l approche de solidarité internationale québécoise pour confirmer la reconnaissance de l expertise de la société civile dans ce domaine 15. En plus d être innovant, ce pôle de concertation et de coordination permettrait au Québec de se distinguer en tant que chef de file dans un contexte où les acteurs internationaux de développement chercher à se concerter davantage. Afin de mettre en place une agence crédible tant auprès de la population et des partenaires du Sud qu à l échelle internationale, le discours et les objectifs de cette dernière doivent être adaptés aux objectifs internationaux tels qu ils sont promus par les organisations internationales, ainsi qu à ceux développés par la société civile mondiale (Principes d Istanbul) 16. Plus précisément, les objectifs en cours d élaboration pour le prochain cadre de développement des Nations Unies (ONU) l agenda post-2015, devront être pris en compte pour l approche et les orientations de la future agence 17. Si l on se fie au rapport publié en mai 2013 par le Groupe de travail sur l agenda post-2015, la croissance 15 À l automne 2006, à l initiative de l AQOCI ont eu lieu les États généraux de la coopération et de la solidarité internationales qui ont réuni 250 personnes représentant des organisations de la société civile du Québec, de même que des partenaires de plusieurs régions du monde. Ces états généraux ont culminé par la Déclaration du Québec : responsable aussi du monde qui voulait exprimer une vision commune du développement et de la solidarité internationale. 16 Il s agit de huit principes sur l efficacité du développement élaborés par et pour les organisations de la société civile. Parmi ces principes, on trouve la primauté des droits humains (égalité et justice sociale), l autonomisation des peuples, le développement durable, les bonnes pratiques éthiques de transparence et de responsabilité, ainsi que l idée de partenariat équitable et d apprentissage mutuel. 17 En 2000, les Nations Unies ont adopté huit objectifs pour le développement, mieux connu en tant qu Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), qui devaient être atteints d ici à Aujourd hui, de nouveaux objectifs sont en cours d élaboration pour l agenda post-2015 afin de répondre aux avancées insuffisantes des OMD. Selon les recherches effectuées pour le Comité AQSI, ces nouveaux objectifs les Objectifs du développement durable (ODD) devraient être semblables à leurs prédécesseurs, mais avec une vision plus englobante. 17

19 économique continue d être un objectif 18, mais le développement durable, pris dans son sens le plus large, est dorénavant au cœur des débats. Déjà, la vision de partenariat visée pour l AQSI répond à l objectif le plus important de l agenda post-2015, soit celui de créer un nouveau partenariat mondial. Relativement à l agenda post-2015 des Nations Unies, l éradication de la pauvreté devrait être une priorité pour une future agence 19. Toutefois, il importe de définir ce que l on entend par pauvreté qui peut référer, entre autres, à un manque de ressources, un manque de capacité, un manque de droits ou un manque d égalité sociale. Toutes ces formes sont intéressantes et doivent être prises en compte dans une AQSI. Ainsi, le Comité recommande une approche basée sur le respect des droits fondamentaux de la personne 20 pour lutter contre les inégalités qui persistent dans les pays partenaires en portant une attention particulière aux populations vulnérables et marginalisées. Non seulement cette approche cadre avec la perspective de «solidarité», mais elle privilégie les actions qui visent davantage les causes que les conséquences des inégalités. Le Québec doit travailler et collaborer avec les pays en développement et la société civile (ici et ailleurs). Il ne faut pas imposer de modèles, mais s adapter à chacun d eux pour répondre à leurs besoins. Cela se présente comme un défi de taille, notamment en raison du rôle de pôle de concertation et de coordination donné à l agence, puisque cela implique une multiplicité d acteurs et, par conséquent, plusieurs intérêts divers et pratiques différentes. La prise en compte des contextes locaux et le dialogue sur le terrain avec les partenaires doivent être au premier plan de chaque action. De plus, il faut prendre en considération que la solidarité implique une notion de réciprocité; les partenaires du Sud ont également beaucoup à nous apporter. C est en adoptant une telle approche que nous pourrons contrer la relation Nord- Sud, emblématique du développement international, et développer une véritable relation de partenariat et de solidarité, tel qu elle est promue par la coopération Sud-Sud. En ce qui concerne la prise en compte des contextes locaux, le Québec se fie à ses organismes de coopération internationale qui entretiennent un lien étroit avec leurs partenaires sur le terrain. Toutefois, dans le cadre d une AQSI, il serait pertinent de disposer de relais, ou de bureaux, dans quelques pays partenaires, ce qui pourrait notamment donner une plus grande portée aux actions de solidarité internationale du Québec, en plus de développer de nouvelles avenues de coopération avec ces pays. L acquisition de nouveaux bureaux, ou relais, à l étranger est une démarche assez coûteuse et devrait être envisagée lorsqu une AQSI en aura l opportunité À cet égard, le Comité recommande de considérer la contribution du Québec pour «créer un cadre favorable aux investissements, au commerce et à la création d emplois dans les pays en développement dans une optique de croissance inclusive durable», et non simplement le «développement économique», comme un des objectifs de l AQSI. Voir la section 2.3.4, p Les Objectifs du millénaire pour le développement avaient pour but premier la lutte contre la pauvreté (dans son sens multidimensionnel). Le premier OMD, soit l élimination de l extrême pauvreté et de la faim, avait pour cible la réduction de moitié, de 1990 à 2015, la proportion de la population mondiale vivant avec moins d un dollar par jour. Cet objectif sera atteint d ici à Toutefois, cela est principalement dû à la Chine et, de façon plus générale, à l Asie du Sud et à l Asie de l Est. Par exemple, la proportion de personnes vivant dans l extrême pauvreté en Afrique subsaharienne n a pratiquement pas changé depuis C est pourquoi les ODD viseraient maintenant l éradication de la pauvreté. 20 Par exemple, les droits économiques, sociaux, culturels, environnementaux et les droits propres aux femmes.

20 2.2 Rôle de l AQSI Relativement à la mission et aux objectifs, et à la suite des commentaires collectés lors des consultations, le Comité propose que l agence ait pour rôle de : 1) Coordonner l action gouvernementale du Québec en matière de solidarité internationale; 2) Encourager, voire assurer la concertation des partenaires et des acteurs de solidarité; 3) Animer la réflexion sur la place du Québec dans la solidarité internationale; 4) Promouvoir l expertise québécoise en fonction des besoins des partenaires; 5) Financer les programmes actuels et prévoir la création de nouveaux; 6) Agir en tant que «levier» pour aider les OCI québécois à obtenir d autres formes de financement (bailleurs de fonds internationaux, par exemple) Coordonner l action gouvernementale du Québec en matière de solidarité internationale et la concertation des acteurs québécois de la solidarité Comme il a été recommandé dans la mission, l AQSI devrait être un pôle de concertation et de coordination de l action de la solidarité internationale du Québec; ceci inclut également l action de la société civile. Cette vision cherche à donner une plus grande portée aux actions du Québec en matière de solidarité internationale tout en répondant au défi des moyens financiers de l agence. En effet, il a été soulevé à maintes reprises que l un des plus grands défis du Québec dans la mise en place d une AQSI est le manque de fonds pour créer une agence d une certaine envergure. Toutefois, la plupart des personnes consultées s entendent pour dire que le Québec peut faire beaucoup avec peu de moyens : il s agit de développer une approche innovante qui vise davantage les répercussions des actions à long terme que simplement le financement de gros projets. Ainsi, en répertoriant les diverses actions de solidarité internationale réalisées tant par les autres ministères que les acteurs de la société civile, y compris le secteur privé, le Québec peut favoriser le développement d une action plus structurante pour une région ou un pays en particulier. Il s agit donc de créer un lieu de convergence qui permettrait de favoriser les partenariats et les alliances, le montage et le cofinancement de projets et qui pourrait également être un lieu de partage d information, assurant ainsi une plus grande efficacité dans la conduite d actions venant du Québec. Cette plateforme pourrait également être un lieu de réception de l expression des besoins des partenaires du Sud et d information sur les programmes et les projets des grands bailleurs de fonds. Ce lieu pourrait être physique ou virtuel. Il est recommandé de créer une plateforme virtuelle qui facilite l accès à l information pour tous et son partage. Ainsi, une ressource devrait être affectée à ce poste et serait responsable de répertorier tous les acteurs de développement québécois et de connaître leurs champs et leurs pays d action. Une sorte de cartographie pourrait être créée en ligne afin de permettre l identification de partenaires éventuels. L AQSI pourrait faciliter la mise en place d actions plus structurantes en organisant des tables de concertation, par régions ou par secteurs d intervention, et en engageant un dialogue proactif avec les pays partenaires. De plus, certaines personnes consultées ont proposé d inclure un «bureau des politiques» ou un «centre d excellence» au sein de l AQSI. Ce dernier aurait pour fonction de consulter les différents documents internationaux (déclarations d organisations internationales et 19