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1 2010 Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes AUTOMNE Chapitre 5 La réglementation et la surveillance des grandes banques Bureau du vérificateur général du Canada

2 Le Rapport d automne 2010 de la vérificatrice générale du Canada comporte les questions d une importance particulière, les points saillants des chapitres, des annexes ainsi que neuf chapitres. La table des matières principale du Rapport se trouve à la fin du présent document. Dans le présent Rapport, le genre masculin est utilisé sans aucune discrimination et uniquement dans le but d alléger le texte. Le Rapport est également diffusé sur notre site Web à l adresse Pour obtenir des exemplaires de ce rapport et d autres publications du Bureau du vérificateur général, adressez-vous au : Bureau du vérificateur général du Canada 240, rue Sparks, arrêt 10-1 Ottawa (Ontario) K1A 0G6 Téléphone : , poste 5000, ou Télécopieur : Numéro pour les malentendants (ATS seulement) : Courriel : This document is also available in English. Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada 2010 N o de catalogue FA1-2010/2-5F-PDF ISBN ISSN

3 Chapitre La réglementation et la surveillance des grandes banques

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5 Table des matières Points saillants 1 Introduction 5 Importance de la réglementation et de la surveillance des banques 5 Rôle du gouvernement du Canada dans la réglementation et la surveillance des banques 6 Objet de la vérification 8 Observations et recommandations 9 Échange d informations 9 Les organisations fédérales échangent, en temps opportun, de l information pertinente à des fins de prise de décisions 10 Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada reçoit de l information pertinente de la part d organismes étrangers de réglementation et de surveillance 11 Réglementation 11 Les organisations fédérales surveillent de près les questions émergentes 13 Les organisations fédérales veillent à préserver et à mettre à jour le cadre réglementaire canadien 14 Le Canada contribue à la définition des normes internationales et s y conforme au besoin 15 L efficacité des principaux volets du cadre réglementaire n est pas soumise à des examens périodiques 17 Surveillance 19 Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada met à jour son Cadre de surveillance 20 Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada surveille les grandes banques comme il se doit 21 Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada a la considération des banques qu il surveille 22 L accroissement des exigences réglementaires pose un défi sur le plan des ressources humaines 22 Demandes de données et d informations 25 Les efforts d amélioration de la collecte d information se poursuivent 25 Les membres du Comité d information financière pourraient améliorer la coordination des demandes d informations 27 Conclusion 29 À propos de la vérification 31 Annexe Tableau des recommandations 35 Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010 Chapitre 5 iii

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7 La réglementation et la surveillance des grandes banques Points saillants Objet Au Canada, les banques sont réglementées et surveillées par un certain nombre d organisations fédérales qui sont chargées de contribuer à la stabilité et à l efficience du système financier. Le ministère des Finances du Canada formule des conseils d orientation stratégique sur les lois et les règlements qui régissent les banques. Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada surveille les banques en évaluant leur situation financière et en vérifiant si elles respectent les lois et les règlements qui s appliquent à elles. La Société d assurance-dépôts du Canada offre une assurance-dépôts et participe à la gestion des risques posés par les banques, ainsi qu à la surveillance des banques en difficulté et à leur redressement. La Banque du Canada, quant à elle, intervient en offrant des facilités de prêt de dernier ressort et en surveillant les systèmes de compensation et de règlement. Nous avons examiné comment le ministère des Finances du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada ont réglementé et surveillé les six grandes banques du pays, institutions qui sont considérées comme les plus importantes du système financier canadien. Nous avons aussi examiné comment le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada et la Société d assurance-dépôts du Canada échangent des informations pour alimenter la prise de décisions. Enfin, nous avons examiné comment les organisations fédérales demandent de l information aux banques. Les travaux de vérification dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l essentiel terminés le 31 mars Pertinence Quand la stabilité du système financier est incertaine, les Canadiens risquent de faire moins confiance aux banques et de craindre pour leurs économies. Cette instabilité peut aussi avoir de lourdes conséquences sur le budget national si le gouvernement est forcé d intervenir et d aider financièrement une banque au bord de la faillite. En plus d être des sources importantes de financement, les banques jouent un rôle clé dans presque tous les échanges économiques qui Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010 Chapitre 5 1

8 s opèrent au sein de l économie. Un système bancaire solide et stable est essentiel au bien-être économique du Canada. Comparativement à celles de beaucoup d autres pays, les banques canadiennes ont su maintenir le cap durant la récente tourmente qui a ébranlé les marchés financiers mondiaux. Des experts estiment que ces résultats sont attribuables en partie à la manière dont le Canada s y prend pour réglementer et surveiller ses banques. Il demeure néanmoins que la crise a accéléré l évolution du contexte financier mondial : les accords conclus et les engagements pris dans les enceintes internationales rendent le cadre réglementaire de plus en plus complexe. De plus, le secteur financier continue d élaborer des modèles et des produits financiers de plus en plus diversifiés et complexes, qui présentent des risques accrus. La stabilité du système bancaire pourrait être ébranlée si le cadre réglementaire et la démarche de surveillance du Canada n évoluaient pas au même rythme que le contexte financier. Constatations Le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada et la Société d assurance-dépôts du Canada échangent régulièrement de l information pertinente sur la réglementation et la surveillance des banques. Cet échange d information régulier a aidé le Canada à bien réagir face à la récente crise financière mondiale, car les organisations fédérales disposaient d informations à jour et pertinentes pour orienter leurs décisions. Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada a aussi entretenu des liens appropriés avec les organismes étrangers de réglementation et de surveillance en échangeant de l information sur les questions transfrontalières. Ces interactions ont aidé le Canada à rester au fait des enjeux émergents. Le cadre réglementaire fédéral visant le secteur bancaire est mis à jour à mesure que surgissent des nouveaux enjeux tant au pays qu à l étranger. La Loi sur les banques, qui régit les banques canadiennes, est révisée tous les cinq ans, au terme de vastes consultations. Par contre, il n existe pas de processus qui permette d évaluer périodiquement l efficacité des volets clés du cadre réglementaire et législatif pour vérifier si les règles et les politiques en vigueur favorisent la stabilité et l efficience du système financier. Or, sans ce type d évaluation, il est difficile pour le gouvernement de déterminer si les modifications apportées successivement à la réglementation produisent les effets voulus ou si elles ont des effets négatifs non intentionnels. 2 Chapitre 5 Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010

9 Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada surveille adéquatement les six grandes banques du pays et suit les risques émergents. Cependant, la complexité et le volume croissants des travaux qui lui incombent font peser des pressions sur ses ressources humaines. Cette situation, ajoutée aux pressions qui s exercent au niveau de la formation et de la rémunération du personnel, pourrait nuire à la capacité du Bureau d attirer et de retenir le personnel qualifié dont il a besoin pour conserver les moyens et les compétences qu il lui faut pour remplir son mandat de surveillance. Le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada et la Société d assurance-dépôts du Canada demandent de plus en plus souvent aux banques de leur communiquer plus d information. Toutefois, ils n évaluent pas périodiquement s ils ont besoin de toute cette information pour s acquitter de leurs responsabilités en matière de surveillance et de réglementation. Il est difficile pour ces entités de déterminer de façon précise la quantité et le type d information requise. Même si des efforts sont en cours pour améliorer la collecte d information, peu a été fait pour évaluer le caractère approprié de l information requise par les banques. Réaction des entités Les entités acceptent toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre. Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010 Chapitre 5 3

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11 Introduction Importance de la réglementation et de la surveillance des banques 5.1 La mission première des six plus grandes banques canadiennes est d assurer la compensation et le règlement des paiements de presque toutes les transactions dans l économie (activités de compensation et de règlement), de financer leurs activités de prêt grâce à une participation active sur le marché des valeurs mobilières et les autres marchés financiers (activités sur les marchés) et d agir à titre d intermédiaire entre les prêteurs et les emprunteurs (activités d intermédiation). Ce rôle d intermédiation est probablement le plus important puisqu il consiste à mettre en contact ceux qui disposent des fonds pour prêter avec ceux qui ont besoin d emprunter. Or, les modalités d emprunt des banques, associées aux risques liés à leurs activités de prêt, pourraient compromettre leur solvabilité dans certains cas. Étant donné que les grandes banques assument des fonctions économiques clés et sont utiles à la société, elles doivent être réglementées et surveillées. Les six plus grandes banques du pays sont réglementées par le gouvernement fédéral. Elles détiennent plus de 90 % de tous les actifs bancaires (voir la pièce 5.1). Pièce 5.1 Les six plus grandes banques du pays détiennent plus de 90 % de l ensemble des actifs bancaires Banques réglementées par le gouvernement fédéral Actifs (28 février 2010) (en milliards de $) Banques canadiennes Banque Royale du Canada 651 Banque Toronto-Dominion 568 Banque de Nouvelle-Écosse 507 Banque de Montréal 393 Banque Canadienne Impériale de Commerce 335 Banque Nationale du Canada 142 Autres banques canadiennes 58 Total des actifs des banques canadiennes Total des filiales et succursales de banques étrangères 212 Grand total Source : Bureau du surintendant des institutions financières du Canada Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010 Chapitre 5 5

12 5.2 Les activités réglementaires, y compris les conseils d orientation stratégique, permettent d établir le cadre et les règles juridiques auxquels sont assujetties les banques. La surveillance porte notamment sur la solvabilité de chacune des banques et consiste à mettre l accent sur des éléments comme la gouvernance, l adéquation des fonds propres, les contrôles exercés sur les risques, la comptabilisation appropriée des actifs et des passifs et la liquidité. Les activités de surveillance ont également pour but de voir à ce que les banques appliquent les règles officiellement établies. La réglementation et la surveillance des banques visent à assurer la stabilité et l efficience de l ensemble du système financier. Un cadre réglementaire efficace, qui englobe la réglementation et les lois, et une démarche de surveillance mise en œuvre par des organisations fédérales compétentes sont essentiels pour assurer la solvabilité des banques et la stabilité du système financier. Ce dernier favorise à son tour la croissance des investissements et l expansion économique dont profitent les Canadiens. Rôle du gouvernement du Canada dans la réglementation et la surveillance des banques 5.3 Aux termes de la Constitution du Canada, le gouvernement du Canada a le pouvoir exclusif en ce qui a trait à la réglementation et à la surveillance des banques. Des lois fédérales clés régissent les banques et les organisations fédérales qui les réglementent et les surveillent (voir la pièce 5.2). Les pouvoirs publics provinciaux réglementent et encadrent quant à eux les coopératives de crédit, les caisses populaires, les maisons de courtage de valeurs et les sociétés de fonds communs de placement. Pièce 5.2 Principales lois fédérales régissant les banques et les organismes fédéraux de réglementation Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, 1985 : Elle a créé le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) à titre d organisme chargé de la réglementation et de la surveillance des banques. La Loi a également établi le Comité de surveillance des institutions financières. Loi sur la Société d assurance-dépôts du Canada, 1967 : Elle a établi la Société d assurance-dépôts du Canada (SADC) qui est chargée de protéger les déposants et de favoriser la stabilité du système financier canadien. Loi sur la Banque du Canada, 1934 : Elle a créé la Banque du Canada qui a pour mission de réglementer le crédit et la monnaie dans l interêt de l économie. Loi sur les banques, 1871 : La principale loi fédérale pour réglementer et constituer les banques en personnes morales. 6 Chapitre 5 Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010

13 5.4 Diverses organisations fédérales sont chargées de surveiller les activités des banques en vue de favoriser la stabilité et l efficience du système financier. Dans le cadre de son rôle d organisme de réglementation, le ministère des Finances du Canada formule des conseils d orientation stratégique sur les lois qui régissent les banques. Il est également responsable d une partie du cadre réglementaire et il chapeaute le processus quinquennal de révision législative. Il définit également, au nom du ministre des Finances, les responsabilités et les pouvoirs des organisations fédérales qui assurent la réglementation et la surveillance des banques, notamment le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF). Le BSIF réglemente et surveille les banques de manière à réduire leurs risques de défaillance. Le surintendant dispose de vastes pouvoirs pour surveiller les activités bancaires, formuler des avis à cet égard et assurer la gestion des lois et des règlements en vertu de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières et d autres lois fédérales, comme la Loi sur les banques. Le surintendant relève du ministre des Finances et assume l entière et pleine responsabilité à l égard des décisions et des mesures prises en matière de surveillance. La Société d assurance-dépôts du Canada (SADC) assure les dépôts dans les banques membres et s acquitte de certaines responsabilités en ce qui a trait au règlement des faillites des banques de manière à protéger les déposants et à contribuer à la stabilité du système financier. La Banque du Canada est principalement chargée de la mise en œuvre de la politique monétaire du pays, qui est un des piliers de la stabilité du système financier. À titre d organisme prêteur de dernier ressort, la Banque du Canada est habilitée à fournir des liquidités aux banques et aux marchés en vue de stabiliser le secteur financier. Elle est également chargée d assurer la surveillance des systèmes de compensation et de règlement. 5.5 Le ministre des Finances a délégué un pouvoir de dépenser au surintendant des institutions financières. Le BSIF établit un budget pour exercer ses activités de réglementation et de surveillance des banques et recouvre les coûts grâce à des évaluations et à des droits perçus auprès des banques qu il surveille. 5.6 Dans le budget de 2005, le gouvernement fédéral avait annoncé qu il préciserait les rôles et les responsabilités du BSIF et de la SADC, en plus d éliminer le chevauchement et le dédoublement inutiles entre ces deux organismes. Ces changements ont permis de réduire le fardeau administratif des banques. Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010 Chapitre 5 7

14 Objet de la vérification Réglementation prudentielle Ensemble de règles et de principes appliqués par un organisme public dont les activités sont axées sur la sécurité et la solidité des institutions financières, notamment la sécurité de l avoir des déposants. 5.7 La présente vérification porte sur le cadre réglementaire et la démarche de surveillance du gouvernement du Canada, ainsi que sur les activités connexes menées entre le 1 er novembre 2007 et le 31 mars Notre rapport est axé sur la réglementation prudentielle qui a été élaborée par le ministère des Finances du Canada et le BSIF afin de maîtriser les risques pris par les institutions, notamment en veillant à l instauration de mesures de contrôle du risque appropriées et au maintien de fonds propres adéquats. 5.8 Nous avons examiné les modalités d échange d information entre le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC et vérifié comment ces organisations fédérales échangeaient des connaissances et des renseignements avec des organismes étrangers de réglementation et de surveillance. Nous avons aussi examiné comment ces organisations fédérales recueillaient de l information et des données auprès des banques. 5.9 Nous avons réalisé notre vérification afin de déterminer si le ministère des Finances du Canada et le BSIF disposaient des processus appropriés pour réglementer et surveiller les six plus grandes banques du pays. Même si la SADC ne s est pas vu confier, aux termes de la loi, des responsabilités au sujet de la réglementation et de la surveillance, elle gère tout de même les risques posés par les banques membres et aide à trouver et à mettre en œuvre des solutions pour les banques en difficulté Nous avons examiné, dans le cadre de nos travaux de vérification, si le cadre réglementaire était actualisé et revu en fonction de faits nouveaux et comment cela était fait, et si la démarche de surveillance était examinée et mise en œuvre comme prévu. Notre vérification a porté sur les six plus grandes banques du pays, car ces institutions financières importantes et complexes pourraient poser un risque significatif pour la stabilité du système financier canadien et l économie si elles faisaient faillite. Les banques visées sont la Banque Royale du Canada, la Banque Toronto-Dominion, la Banque de Nouvelle-Écosse, la Banque de Montréal, la Banque Canadienne Impériale de Commerce et la Banque Nationale du Canada La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d autres détails sur les objectifs, l étendue, la méthode et les critères de la vérification. 8 Chapitre 5 Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010

15 Observations et recommandations Échange d informations 5.12 Le ministère des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF), la Société d assurance-dépôts du Canada (SADC) et la Banque du Canada doivent échanger, en temps opportun, de l information pertinente afin d être en mesure d anticiper, d évaluer et de surveiller les questions financières et les faits nouveaux qui pourraient avoir des conséquences sur la stabilité financière du pays, et d y répondre. L échange d informations, en temps voulu, est essentiel au maintien de la stabilité du secteur financier en temps de crise. S ils n échangeaient pas d informations, les organismes de réglementation et de surveillance du secteur bancaire pourraient ne pas être en mesure de remplir comme il se doit leur rôle au cours d une crise. En effet, il y a lieu de croire, selon la Financial Services Authority du Royaume-Uni, que le manque d échange d informations entre les divers organismes de réglementation et de surveillance du pays a entraîné en partie la réponse tardive des autorités du Royaume-Uni à la crise financière Même si chacune des organisations fédérales faisant partie du système canadien de réglementation et de surveillance possède un mandat bien distinct, les organismes de réglementation reconnaissent qu une coordination et une collaboration étroites favorisent la conception et le fonctionnement du cadre en général. Le ministère des Finances du Canada, le BSIF, la SADC et la Banque du Canada échangent de l information sur la réglementation et la surveillance des six plus grandes banques du pays grâce aux deux comités les plus importants : le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) et le Comité consultatif supérieur (CCS). Les mêmes entités fédérales sont membres du conseil d administration de la SADC et pourraient échanger des informations sur des questions liées aux grandes banques au fur et à mesure qu elles surgissent Nous avons vérifié si le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC échangeaient des connaissances et de l information sur la réglementation et la surveillance des six plus grandes banques du pays. Nous avons examiné la documentation issue des réunions du CSIF et du CCS qui ont eu lieu entre le 1 er novembre 2007 et le 1 er novembre 2009, notamment les ordres du jour, les comptes rendus et les documents distribués lors de ces réunions. Nous avons aussi eu des entretiens avec des fonctionnaires du ministère des Finances du Canada, du BSIF, de la SADC et de la Banque du Canada. Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010 Chapitre 5 9

16 Les organisations fédérales échangent, en temps opportun, de l information pertinente à des fins de prise de décisions 5.15 Nous avons constaté que les organisations fédérales chargées de la réglementation et de la surveillance des banques s étaient souvent réunies lors de la récente crise financière. Elles discutaient de questions relatives à la stabilité financière, de problèmes propres aux banques, des faits nouveaux en matière de réglementation à l échelle nationale et internationale, de la situation économique et de ses répercussions sur le système financier, et essayaient de trouver des solutions Le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) est le principal forum grâce auquel le ministère des Finances du Canada, le BSIF, la SADC et la Banque du Canada échangent de l information sur les banques et coordonnent leurs interventions auprès des banques en difficulté. Le CSIF, qui est présidé par le surintendant des institutions financières, se réunit tous les trois mois. Il s est toutefois réuni plus souvent, au cours de la récente crise financière, pour régler les problèmes au fur et à mesure qu ils se présentaient. Nous avons constaté que, grâce à ce comité, le ministère des Finances du Canada, le BSIF et la SADC ont échangé de l information pertinente à des fins de prise de décisions Le Comité consultatif supérieur (CCS) est une tribune qui offre la possibilité d échanger de l information et de discuter de questions stratégiques touchant le système financier, comme les propositions de modifications législatives, le cadre de stabilité financière, le cadre réglementaire et la démarche de surveillance. Le CCS regroupe les mêmes membres que le CSIF, mais il est présidé par le sous-ministre des Finances. Les membres se rencontrent généralement trois ou quatre fois par année. Nous avons constaté que les discussions qui se déroulaient lors de ces réunions influaient sur les politiques Nous avons constaté que le CSIF et le CCS facilitaient l échange d informations entre les organisations fédérales. De plus, la participation du ministère des Finances du Canada, du BSIF, de la SADC et de la Banque du Canada aux travaux de ces deux comités a permis de renforcer les relations non officielles entre ces organisations. Nous avons aussi constaté que ces relations avaient joué un rôle important au cours de la récente crise financière, alors que les fonctionnaires de ces organisations fédérales ont entretenu des contacts réguliers les uns avec les autres en dehors des réunions des comités. 10 Chapitre 5 Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010

17 Un système financier stable Un système solide face à une grande diversité de circonstances défavorables. Un système financier efficient Un système qui propose une grande diversité de produits financiers, au moindre coût, et est capable d une grande innovation. Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada reçoit de l information pertinente de la part d organismes étrangers de réglementation et de surveillance 5.19 Pour surveiller les banques qui mènent des opérations à l échelle internationale, les organismes de réglementation, de surveillance et d assurance-dépôts et les banques centrales doivent collaborer et échanger de l information en vue de renforcer la surveillance et de favoriser la stabilité financière. Nous avons vérifié si le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada (BSIF) entretenait des rapports appropriés avec les organismes de réglementation et de surveillance d autres pays en vue de régler les questions transfrontalières. Nous avons examiné la correspondance, les comptes rendus de réunion et les protocoles d entente signés entre les organisations fédérales et leurs homologues étrangers, qui concernaient les opérations internationales des six plus grandes banques du pays. Nous avons aussi eu des entretiens avec des fonctionnaires du BSIF Nous avons constaté que le BSIF échangeait de l information avec ses homologues étrangers sur les questions transfrontalières. Ces échanges avaient lieu dans le cadre de la participation aux travaux de comités et de groupes de travail internationaux de surveillance visant à renforcer la surveillance des banques qui mènent des opérations internationales. Ces communications ont permis au BSIF de nouer des relations, d accroître son influence à l échelle internationale et de se tenir au courant des modifications qui seront apportées aux politiques et aux lignes directrices internationales. Des fonctionnaires du BSIF nous ont affirmé qu ils étaient satisfaits de l information communiquée par leurs homologues étrangers. Nous avons aussi constaté que le BSIF recevait, au sujet des banques canadiennes qui sont actives à l étranger, l information pertinente dont il a besoin pour remplir sa fonction de réglementation et de surveillance. Réglementation 5.21 La réglementation des banques vise à instaurer un système financier stable et efficient, qui sert l intérêt public. Les forces du marché ne suffisent pas à elles seules à atteindre cet objectif, car les banques ne prennent pas à leur charge tous les coûts économiques de leurs activités. Les trois raisons clés qui motivent la réglementation des banques sont : la maîtrise du risque systémique, la réduction de l aléa moral et la protection du consommateur (voir la pièce 5.3). La pièce 5.4 décrit les directives stratégiques qui forment le cadre réglementaire du secteur bancaire. Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010 Chapitre 5 11

18 Pièce 5.3 Les gouvernements ont trois grandes raisons de réglementer les banques Il importe de réglementer le secteur bancaire afin de maîtriser le risque systémique, de réduire l aléa moral et d assurer la protection du consommateur. Les banques peuvent prendre des risques démesurés dans le cadre de leurs activités. Si ces risques entraînaient la faillite d une banque, d autres banques pourraient aussi faire faillite ou risquer de devenir insolvables en raison de leurs liens avec la banque défaillante. Cela pourrait menacer l ensemble du système financier ainsi que la tenue de l économie. L aléa moral entre en jeu lorsque des mesures sont prises pour protéger les déposants contre les pertes. Ainsi, si les pouvoirs publics instaurent des systèmes de protection pour indemniser les déposants qui essuient des pertes à la suite de l insolvabilité d une banque, ceux-ci seront moins ou pas incités à évaluer les risques associés à leurs dépôts ou à leurs placements. Les banques qui prennent plus de risques attireront les déposants aux mêmes conditions que les banques qui sont plus prudentes. De plus, la conviction que les pouvoirs publics vont intervenir si une grande banque faisait faillite mine également la discipline des déposants et des investisseurs. Pour atténuer cet aléa moral, les pouvoirs publics instaurent des mécanismes, comme les normes de fonds propres, afin de limiter les risques financiers et les activités comportant trop de risques. Les pouvoirs publics instaurent une réglementation bancaire afin de réduire le niveau de risques pour les consommateurs. Ainsi, des systèmes de protection sont mis en place pour les déposants en vue de leur rembourser les pertes subies en raison de l insolvabilité d une banque. Pièce 5.4 Le Bureau du surintendant des institutions financières du Canada publie des directives qui s inscrivent dans le cadre réglementaire du secteur bancaire Le cadre réglementaire du secteur bancaire comprend des directives stratégiques publiées par le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), notamment : Des lignes directrices qui décrivent les attentes du BSIF à l égard des principes de gestion des risques, de la solvabilité (p. ex. l adéquation des fonds propres), des normes de prudence (p. ex. les limites régissant les engagements) et des normes comptables (p. ex. le transfert d éléments d actif). Il y a 28 lignes directrices en tout. Les préavis ont pour objet de fournir des précisions sur la position du BSIF concernant certaines questions de politique ou sur la façon dont le BSIF interprète les dispositions de la loi, les règlements ou les lignes directrices en vigueur. Il y a 57 préavis. Les décisions ayant valeur de précédent exposent la façon dont le BSIF a appliqué ou interprété les dispositions des lois, règlements ou lignes directrices. Il y a 23 décisions. Même si ces directives n ont pas force de loi, elles définissent les attentes à l égard de la mise en œuvre de certains principes de gestion de risques. Les banques doivent tenir compte de ces directives et prendre les mesures qui s imposent. Pour ces motifs, elles devraient volontairement répondre aux attentes définies dans les directives. Une banque qui ne respecterait pas les directives susciterait des inquiétudes quant à sa sécurité et sa solidité. Le surintendant des institutions financières pourrait alors utiliser d autres pouvoirs d intervention, notamment promulguer une ordonnance pour obliger la banque à respecter la directive ou à accroître le niveau de ses fonds propres. Source : Ministère des Finances du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières 12 Chapitre 5 Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010

19 5.22 Nous avons vérifié si le ministère des Finances du Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) veillaient, à la lumière des faits nouveaux comme la récente crise financière, à préserver le cadre réglementaire, à le mettre à jour et à examiner régulièrement son efficacité. Nous avons examiné des documents, notamment les nouveaux principes internationaux, des comptes rendus de réunion de comités fédéraux et des documents connexes. Nous avons également eu des entretiens avec des fonctionnaires des organisations fédérales concernées et des représentants des six plus grandes banques du pays. Les organisations fédérales surveillent de près les questions émergentes 5.23 Au lendemain de la récente crise financière, un grand nombre d initiatives et de comités internationaux ont été mis sur pied pour examiner et améliorer le cadre réglementaire du système financier mondial. Des groupes internationaux, comme le Conseil de stabilité financière, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, le Groupe des surveillants principaux et les ministres des Finances du G-20, examinent les causes de la crise financière et les mesures qui peuvent être prises pour régler les problèmes recensés. Des centaines de projets de modification du système financier ont été présentés. Ils visaient tous à améliorer la capacité de résistance du système financier mondial et à accroître l uniformité du cadre réglementaire et de la démarche de surveillance dans le monde À l heure actuelle, la réglementation et les pratiques exemplaires évoluent à toute vitesse et, en raison de la rapidité des innovations dans le secteur des services financiers, les cadres réglementaires sont en processus de révision. Outre l évolution des enjeux internationaux, il faut aussi surveiller les questions émergentes à l échelle nationale. Nous avons examiné comment le ministère des Finances du Canada et le BSIF surveillaient les nouveaux enjeux qui surgissent au pays et à l étranger pour veiller à ce que le cadre réglementaire en vigueur au Canada soit à jour Nous avons constaté que le ministère des Finances du Canada suivait l évolution des questions émergentes à l échelle nationale et internationale et que le BSIF surveillait et analysait les données économiques et de marché s y rattachant. Le BSIF a récemment créé un nouveau groupe de recherche qui est chargé d analyser les questions économiques émergentes et les tendances des marchés. Le BSIF compte également sur les travaux de son Comité d étude des nouveaux facteurs de risque, qui recense les nouveaux enjeux et les risques externes influant sur le secteur des services financiers. Dans le cadre Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010 Chapitre 5 13

20 de ses réunions mensuelles, le Comité d étude des nouveaux facteurs de risque examine notamment des rapports actualisés sur l état des marchés nationaux et mondiaux, la situation économique, les risques immobiliers et de crédit, de même que les mesures de surveillance qui pourraient être prises Nous avons constaté que les organisations fédérales suivaient de près l évolution des questions émergentes grâce à leur participation aux travaux de comités et de groupes de travail fédéraux et internationaux. Ces comités et groupes de travail fournissent des renseignements importants sur les tendances qui se dessinent et sur l évolution des politiques Au pays, les deux principales instances de surveillance des risques émergents à l échelle nationale et internationale sont le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) et le Comité consultatif supérieur (CCS). Nous avons constaté que le CSIF discutait, dans le cadre de ses réunions, de questions émergentes, comme la gestion du risque d illiquidité, les règles comptables et les questions transfrontalières. Les questions relatives au cadre législatif et réglementaire, comme les limites de la réglementation, la protection des consommateurs et la stabilité, étaient notamment à l ordre du jour des réunions du CCS Le Canada surveille les enjeux internationaux en participant à des réunions internationales comme les sommets du G-7 et du G-20 et les réunions du Conseil de stabilité financière. En plus de ces réunions, le ministère des Finances du Canada et le BSIF participent aux travaux de plus de 50 comités et groupes de travail internationaux. Les organisations fédérales veillent à préserver et à mettre à jour le cadre réglementaire canadien 5.29 Garder le cadre réglementaire à jour est primordial surtout à l ère de l innovation au sein des marchés et des perturbations sur les marchés financiers mondiaux. Un cadre réglementaire désuet pourrait poser un certain nombre de risques et entraîner des conséquences négatives non voulues. Ainsi, les banques pourraient devoir débourser des sommes importantes pour se conformer à des mesures visant à atteindre un objectif réglementaire qui n est plus valide. De même, les banques pourraient ne pas être en mesure de s adapter à l évolution des marchés financiers si le cadre réglementaire n était pas suffisamment flexible. À terme, l absence d un cadre réglementaire efficace pourrait mettre en péril la sécurité et la solidité des banques. Nous avons examiné les 14 Chapitre 5 Rapport de la vérificatrice générale du Canada Automne 2010

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