Responsabilité de la mairie en cas d accident (pollution, maladie, décès) sur la distribution d eau potable en régie communale

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1 Département du Conseil Juridique et de la Documentation Objet : Responsabilité du maire Distribution eau potable Affaire suivie par Annick PILLEVESSE Mai 2011 Responsabilité de la mairie en cas d accident (pollution, maladie, décès) sur la distribution d eau potable en régie communale Une commune a saisi l Association des Maires de France d une question concernant la responsabilité de la mairie en cas d accident (pollution, maladie, décès) sur la distribution d eau potable en régie communale. Elle s interroge également sur le point de savoir s il existe une assurance susceptible de couvrir une telle responsabilité. La question de la responsabilité est très générale, car il existe en réalité plusieurs types de personnes (physiques, morales) responsables et plusieurs types de responsabilités (administrative, civile, pénale ), impliqués lors d événements divers, et dont la nature influe fortement sur le régime assurantiel, lorsqu il trouve à s appliquer. Il convient donc de présenter ces différents types de responsabilités, afin de voir comment ils peuvent trouver application en cas d accident, et en particulier dans l hypothèse du mode de gestion direct, qui intéresse la commune (I), avant de rappeler les principaux régimes d assurances existant en matière de responsabilité (II). I. SUR LES DIFFERENTS TYPES DE RESPONSABILITES A) La responsabilité du distributeur d eau potable et des autres intervenants 1) Le distributeur d eau potable et ses obligations a) Compétence et responsabilités de la commune Aux termes de l article L du CGCT, les communes sont compétentes en matière de distribution d eau potable et peuvent également assurer la production d eau potable, ainsi que son transport et son stockage. C est d ailleurs de cette manière qu est défini le service public d eau potable par l article L I du CGCT, qui énonce «Tout service assurant tout ou partie de la 1

2 production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d'eau destinée à la consommation humaine est un service d'eau potable». Sur ces deux types de services, seul le dernier, c est-à-dire la distribution, est une compétence obligatoire des communes ou de leurs groupements (Rép. Min. n 02415, JO Sénat Q du 3 avril 2004), et de nombreuses collectivités achètent de l eau à des communes ou EPCI voisins. Outre les règles techniques de conception et d exploitation des systèmes d alimentation en eau potable, une exigence en matière de qualité des eaux potables s impose à toute personne qui offre au public de l eau en vue de l alimentation humaine, à titre onéreux ou à titre gratuit et sous quelque forme que ce soit (art. L du Code de la santé publique). La nature de la personne «publique ou privée responsable de la distribution d eau» (PPPRDE) dépend du mode d exploitation du service public d alimentation en eau potable (régie, affermage), et, le cas échéant, des termes du contrat passé entre la collectivité, le producteur et le distributeur d eau (Circ. DGS/SD7A I n 633 du 30 décembre 2003 : BO min. Santé, n 04/04, 19 janvier 2004). Dans le cas des écoles, hôpitaux, restaurants, le responsable de l établissement et le responsable de la distribution publique d eau sont tous les deux responsables de la distribution d eau, le premier étant responsable des dégradations de la qualité de l eau liées au réseau intérieur de l établissement (art. R du C. santé publ.), tandis que le second est responsable de la qualité de l eau jusqu au point de fourniture (D.P. env. eau potable, 2010, 115). Toutefois, le responsable de la distribution publique est responsable des éventuelles dégradations de la qualité de l eau intervenant dans 1es réseaux intérieurs si elles sont imputables aux caractéristiques de l eau distribuée (art. R du C. santé publ.). De plus, lorsque le risque de non-conformité après la fourniture est imputable au service public de production ou de distribution d eau, le responsable de la distribution publique doit, afin de réduire ou d éliminer ce risque, prendre toute mesure technique appropriée pour modifier la nature ou les propriétés des eaux avant qu elles ne soient fournies (art. R du C. santé publ.) : il s agira par exemple, d éviter la dissolution du plomb dans l eau distribuée (Circ. n du 25 novembre 2004, BO Min. santé, n 04/51, 14 décembre). Le contrôle sanitaire des eaux (paramètres microbiologiques et chimiques) destinées à la consommation humaine est effectué par les DDASS, à la charge financière de la collectivité (CAA Lyon 7 juillet 2004, commune de Saint-Victor-la-Rivière, n 00LY02199) ou du délégataire, selon les modalités contractuelles choisies (CAA Nancy 7 juillet 2004, Cie Gale des eaux, n 89NC01064). Ce contrôle sanitaire n enlève rien à l obligation d autosurveillance de la personne responsable de la distribution d eau, qui doit vérifier les mesures prises pour la protection de la ressource et des installations, programmer des tests sur les points 2

3 sensibles, et tenir à jour un fichier sanitaire (art. R du CSP). Ces données sont tenues à la disposition du préfet, qui en est informé, et peut demander d interrompre ou de restreindre la distribution d eau potable en cas de risque sanitaire. Dès lors qu il existe un seuil de potabilité fixé par voie réglementaire, le distributeur d eau est tenu à une obligation de résultat et doit délivrer une eau conforme à sa destination, la pollution de l eau par les nitrates ou pesticides ne présentant pas, par ailleurs, de caractère d imprévisibilité (Cass 1 ère civ. 30 mai 2006, Syndicat d adduction d eau du Trégor, n ). b) Engagement de la responsabilité d autres personnes publiques ou privées Ce peut être l Etat, à la suite d une pollution de la station de pompage d une commune du fait de travaux de curage (CE 11 décembre 1964, no , Min. des Travaux Publics et des Transports c./ Cne de Trèbes, Rec. p. 642), ou de sa carence à agir dans le cadre de ses pouvoirs de police (TA Strasbourg 20 mai 2005, n : pollution d une nappe phréatique causée par un accident de la circulation), le département (CAA Bordeaux 22 décembre 2000, Sté du Moulin de Saint-Thibéry, n 96BX00080), ou leurs établissements publics (CE 14 février 2007, n ). Par ailleurs, en cas de pollution d une nappe phréatique par une personne privée ayant, le cas échéant, occasionné des dommages à des installations de distribution d'eau, la responsabilité de cette personne sera retenue sur le fondement de la responsabilité civile. Ce sera le cas, par exemple, de la pollution causée par la fuite d'une cuve d une station-service, où la société propriétaire de la station, ayant tous les pouvoirs de garde et de direction sur ladite cuve, a été jugée responsable, alors même que la station était exploitée en gérance libre par une autre personne (Cass. 2e civ. 15 novembre 1989, nos et ). Enfin, consacrant la réparation d'intérêts collectifs, l'article 18, dernier alinéa, de la loi no 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau (art. L du Code de l environnement) permet aux personnes publiques d'obtenir du responsable de la pollution le remboursement des frais qu'elles ont engagés pour y remédier «sans préjudice de l'indemnisation des autres dommages subis» ; à ce titre, elles peuvent se constituer partie civile devant les juridictions pénales éventuellement saisies de poursuites consécutives à l'accident. 2) Distinction entre les divers types de responsabilités. Il peut arriver que les collectivités territoriales et leurs établissements publics (à l instar d autres personnes publiques) engagent leur responsabilité, selon des règles spécifiques au droit public. La jurisprudence a d abord reconnu que l'etat pouvait être responsable des dommages qu'il causait, mais que cette responsabilité n'obéissait pas aux règles du 3

4 Code civil, mais à des règles spéciales déterminées par le juge lui-même (Tribunal des conflits, Blanco, 8 février 1873, D. 1873, III, 17, concl. David). Ce régime de responsabilité «administrative» reste cependant proche de la responsabilité de type civil, en ce sens qu'il débouche non pas sur la punition du responsable du dommage, mais sur la réparation du dommage. A l'instar de ce qui se passe en droit privé, pour que la responsabilité administrative soit engagée à l'encontre d'une personne publique, deux conditions doivent être simultanément remplies, à savoir l'existence d'un fait dommageable et d'un préjudice réparable. Dans un premier temps, le fait dommageable a été considéré comme devant être fautif, étant entendu que la faute est nécessairement celle d'une personne physique agissant pour le compte de la personne morale, et non à titre personnel (T. confl., 30 juillet 1873, Pelletier, Rec. CE 1873, p.117, concl. David). Ultérieurement, le juge administratif a admis que le fait dommageable pouvait ne pas être fautif, les cas de responsabilité sans faute restant cependant limités aux cas où l'action administrative cause un risque exceptionnellement grave pour les administrés ou crée une inégalité devant les charges publiques. En toute hypothèse, le fait doit avoir causé le dommage dont il est demandé réparation, et il doit donc exister un lien de causalité entre le fait dommageable et le préjudice. Dans certains cas, la personne publique (et/ou son représentant) peut engager sa responsabilité civile, selon les dispositions prévues aux articles 1382, 1383 et 1384 du Code Civil ou par contrat, voire, plus rarement, sa responsabilité pénale. B) Sur la responsabilité administrative des collectivités locales en matière de distribution d eau potable 1) Le fait dommageable : variété des fondements de la responsabilité administrative En matière de distribution d eau potable, la responsabilité administrative peut intervenir à divers titres, de même d ailleurs qu en matière d assainissement, notamment en cas de pollution de l eau, selon les cas que l on peut énumérer à titre d exemple, comme suit : a) Dommages de travaux publics du fait de l'adduction Le captage et l'adduction des eaux d'une source par une commune peut être générateur de dommages de travaux publics à l'encontre d'une pisciculture, compte tenu des conditions d'utilisation des eaux captées qui entraînent l'interruption répétitive et durable de l'alimentation en eau de celle-ci (CE 26 mars 1976, n , Cne de Saint-Bonnet Elvert, Rec. p.184, et TA Poitiers 8 juin 1988, n 794/87, Mme Texier le Bail c/ SIVOM de la région de Couhé, à propos de pompages excédant le volume autorisé, ayant causé la surmortalité des poissons). 4

5 De même, un concessionnaire du service de distribution d'eau potable d'une ville peut être reconnu responsable, du fait de prélèvements effectués dans la nappe phréatique, de l'augmentation dans une proportion de 30 % de la salinité des eaux pompées par les agriculteurs pour irriguer leurs propriétés (CE 29 juillet 1983, n s et , Compagnie générale des eaux c/ M. Rostagno, non publiés). Mais la responsabilité de la collectivité publique ne peut être engagée qu en cas d insolvabilité de la société d affermage de l eau potable, tenue pour responsable, même en l absence de faute, des dommages causés au bien dont le propriétaire a la qualité de tiers par rapport à l ouvrage public en cause (CAA Versailles 30 décembre 2010, Catel c./ Syndicat des eaux d Ile-de-France, cne de Pantin, société Veolia Eau- Compagnie Générale des Eaux, n 09VE01556). Est également génératrice d'un préjudice couvert par la théorie des dommages de travaux publics la rupture d'alimentation en eau potable subie par une commune du fait de la surexploitation d'un captage par un syndicat des eaux (TA Strasbourg 26 mars 2004, n , Commune de Fillières c/ Syndicat des eaux de Fensch Moselle et autres). Il en va de même s'agissant de prélèvements effectués en vue de l'adduction en eau potable au profit d'un syndicat intercommunal à l'amont immédiat d'une entreprise hydraulique qui a entraîné une baisse corrélative du débit du cours d'eau et causé un dommage anormal et spécial (CAA Lyon 12 juin 2007, n 02LY01068 et 02LY01069, Société des papeteries de la Gorge de Domène). Les dommages de travaux publics ne concernent pas que l'adduction d eau, mais également l assainissement, les deux services étant souvent liés. Ainsi, la responsabilité d'une collectivité publique peut être engagée pour défaut de fonctionnement normal d'une station d'épuration, ouvrage public, en cas de pollution de l eau due à une capacité insuffisante de celle-ci (CAA Lyon 24 mai 1995, n 93LY01647, Commune de Biguglia), à son mauvais fonctionnement (TA Poitiers, 29 juin 2000, n , Office national des forêts c/ Syndicat d'adduction, de distribution d'eau potable et d'assainissement et autres, Courrier de l'eau, mars-avril 2001, n 42, p.3), ou à des déversements polluants intempestifs (CAA Nancy 25 mai 2000, n 96NC00640, Commune de Héricourt). Ici encore apparaît la différence de responsabilité selon le mode de gestion : une commune ne saurait répondre des dysfonctionnements d'une station dont elle a transféré, par affermage à une personne privée, la responsabilité du bon fonctionnement (CAA Nantes, 22 novembre 2001, n 98NT00005, Fédération départementale des associations de pêche et de pisciculture d'indre-et-loire, Courrier de l'eau, n 48). La commune, puis la communauté d'agglomération qui s'est substituée à elle, restent toutefois tenues d une obligation de surveillance et de contrôle des installations du réseau (TA Nantes 16 juin 2006, n , Association «Sauvegarde de la Moine»). 5

6 Dans ce régime de responsabilité sans faute (s agissant d un dommage accidentel causé à un tiers), une indemnité n'est due que si les inconvénients résultant de la présence et du fonctionnement de l'ouvrage public considéré présentent un caractère anormal et spécial (CE 21 mars 2008, n , commune de Bignoux). De la même façon, la pollution des eaux d une source appartenant à des propriétaires privés, du fait du déversement dans le ruisseau d amenée de cette source d effluents provenant d une station d épuration communale, est susceptible d engager la responsabilité de la commune vis-à-vis des propriétaires (CE 8 février 1980, nos et 5.967, Commune de Venelles et Société d aménagement urbain et rural, D. 1980, I.R., p. 253). b) Responsabilité contractuelle La question de la responsabilité contractuelle s est posée de façon exemplaire en la matière au sujet d une commune qui avait concédé l exploitation d une source minérale, atteinte par la suite par une pollution diffuse. Il a été jugé que dès lors qu aucun nouveau permis de construire n avait été délivré dans la zone de protection et qu une procédure de révision du POS avait été entreprise afin d y inscrire les servitudes liées à la protection de la source, la commune n avait pas manifestement manqué à son obligation de garantir la pureté de l eau, d autant que le concessionnaire victime avait commis une faute en ne participant pas au financement des investissements requis pour un pompage plus profond (CAA Bordeaux 6 décembre 2001, n 98BX01978, Sté d exploitation des eaux minérales de Saint-Antonin et autres, J.-Cl. Env. sept. 2001, p.11). De même, une fédération de pêche n a pu obtenir une indemnité pour défaut de fonctionnement d un ouvrage public (opération de vidange d un plan d eau communal ayant causé la pollution d un cours d eau), dès lors qu elle n apportait pas la preuve du préjudice subi (CAA Lyon 25 avril 2002, n 96LY02602, Fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique du Cantal, Dr. Env., mai 2002, n 98, p. 11 ; CAA Nancy 31 mai 2001, n 96NC01773, Fédération de la Marne pour la pêche). c) Non respect par la commune du règlement sanitaire départemental En revanche, le maire engage la responsabilité de la commune en délivrant un permis de construire pour une étable à laquelle est accolée une fosse à purin à une distance des immeubles, habituellement occupés par des tiers, inférieure à celle prescrite par le règlement sanitaire départemental (CAA Lyon 25 juin 1996, n 93LY01158, Cne de Saint-Agnan-en-Vercors). d) Faute du maire dans l exercice de ses pouvoirs de police générale Le maire peut engager la responsabilité de la commune pour faute dans l exercice de ses pouvoirs de police générale, qui comprennent, selon l article L , 5 du Code général des collectivités territoriales, «le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents naturels ( ), la prévention des pollutions de toute nature» (CE 14 6

7 décembre 1981, Commune de Montmorot, n 16229, D IR 375). Mais, même en présence d une instabilité du sous-sol, en raison d anciennes carrières et de circulations d eau provenant de sources et de nappes, s il ne résulte pas de l instruction que cette instabilité aurait provoqué des déformations des voies publiques et des immeubles riverains, et que les fissurations apparues dans le pavillon de la requérante auraient permis de soupçonner l existence d un danger, le maire n a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité dans l exercice de ses pouvoirs de police, ni en vertu du principe de précaution mentionné à l article L du code de l environnement en s abstenant de mettre en œuvre les travaux de confortement du sous-sol préconisés par le Bureau de recherches géologiques et minières (CAA Versailles 30 décembre 2010, Catel c./ Gmf Assurances, n 09VE01556). On peut noter que si la commune adhère à une structure intercommunale qui détient la compétence en la matière, le maire reste compétent en matière de police, et donc responsable en cas de menace pour la sécurité ou la salubrité, la loi du13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui a institué un pouvoir de police intercommunal ne s appliquant pas au domaine de l eau (Rép. Min. n 88715, JO AN Q du 14 novembre 2006, p ). 2) Le préjudice subi L'engagement de la responsabilité de la collectivité publique nécessite la preuve d'un préjudice, qui doit présenter un certain nombre de caractéristiques. a) Imputabilité du préjudice Le préjudice subi par la victime doit pouvoir être imputé à la collectivité ou à l établissement public mis en cause. Traditionnellement, les juridictions administratives écartent la responsabilité de la collectivité concédante du fait des dommages causés par le concessionnaire (73 % de la distribution de l eau étant assurée en gestion déléguée). Ainsi est-ce le concessionnaire du service de distribution d'eau potable qui sera reconnu responsable de l'augmentation de la salinité des eaux pompées par des agriculteurs pour irriguer leurs cultures, du fait des prélèvements qu'il a effectués dans une nappe phréatique (CE 29 juillet 1983, nos et , préc.). Cependant, la responsabilité de la collectivité peut être engagée, à titre subsidiaire, en cas d'insolvabilité du concessionnaire (CAA Versailles 30 décembre 2010, préc.) ou si ce dernier a des relations particulièrement étroites avec l'autorité concédante (CE 7 juin 1985, nos et , RDP 1986, p.933). Le juge peut également reconnaître une responsabilité partagée ; par exemple, une entreprise ayant vu sa responsabilité engagée à la suite de travaux ayant pollué un réseau de distribution d'eau exploité par un syndicat intercommunal, cette responsabilité a été partagée avec le syndicat qui a commis la faute de ne pas s'assurer de la qualité de l'eau distribuée dans son réseau (CE 4 novembre 1987, n , Rec. CE 1987, p. 346). 7

8 En l espèce, la gestion serait effectuée en régie, où la commune (ou l établissement public compétent) assure la gestion du service soit par le biais d une régie dotée de la personnalité morale, soit d une régie dotée de la simple autonomie financière. Elle endossera donc, le cas échéant, la responsabilité du distributeur d eau potable à ce titre. b) Caractère direct et certain du préjudice Le préjudice doit être direct, c'est-à-dire que le lien de causalité doit être établi entre le fait dommageable et le préjudice dont il est demandé réparation (Cass 2 ème civ. 18 novembre 2010, n Syndicat intercommunal d'adduction d'eau potable de Balan-Bazeilles-Sedan). Ainsi, la responsabilité d'une commune vis-à-vis du propriétaire d'un immeuble ayant subi des dommages est retenue dès lors qu'une expertise contradictoire a établi que ces dommages ont été causés non pas par des mouvements naturels du sol, mais par les affouillements dus aux eaux qui s'écoulaient d'une canalisation souterraine dont plusieurs tuyaux étaient brisés au droit de l'immeuble (CE 10 janvier 1973, n ). En revanche, un rapport d'expertise qui démontre l'absence de lien de causalité entre les rejets d'une station d'épuration communale dans un ruisseau et la pollution d'un étang exonère de toute responsabilité la commune (TA Nantes 4 février 1997, nos et , Préfet de la Mayenne c/ M. Prod'homme). Le préjudice doit être certain, et non pas seulement éventuel. Des travaux de restauration et d'entretien du lit d'un cours d'eau ne peuvent donc être considérés comme créant des désordres écologiques, si le requérant n'apporte aucune justification du préjudice subi (CE 3 novembre 1989, n ) ; une expertise pourra déterminer le montant du préjudice subi (CE 30 octobre 1987, Sté de distribution d'eau intercommunale c./toubeau, n : condamnation d un distributeur d eau à payer une somme de ,38 F en réparation des dommages causés à la propriété d un particulier en raison d'une fuite affectant une canalisation d'eau dont il est gestionnaire). c) Nature du préjudice Des dommages de nature très variée (portant sur le milieu naturel, les biens ou les personnes) peuvent ouvrir droit à réparation. La perte de la valeur vénale d'une propriété (CE 20 février 1985, n ; CE 18 mai 1988, n ) ou les désordres causés par le dysfonctionnement du réseau d eau potable (CAA Versailles 30 décembre 2010, Catel c./ Syndicat des eaux d Ilede-France, n 09VE01556) constituent des dommages susceptibles de donner lieu à réparation. Le juge administratif admet également le droit à réparation des troubles occasionnés aux conditions d'existence de propriétaires contraints, suite à une pollution des eaux, de s alimenter en eau potable par des moyens onéreux (CE 8 février 1980, nos 8

9 et 5.967, Commune de Venelles, D. 1980, I.R. p.253). Les cas plus graves (maladie, voire décès d un individu), a priori rarissimes, compte tenu notamment des contrôles précités, seraient plutôt traités sur le plan juridique par l engagement de la responsabilité pénale de l auteur du dommage. d) Caractère anormal et spécial du préjudice Les conditions d'anormalité du préjudice et de spécialité (préjudice concernant spécialement le requérant) ne sont applicables qu au régime de responsabilité sans faute. La jurisprudence est fluctuante (CE 18 novembre 1983, n : admission du préjudice anormal et spécial au bénéfice d un requérant ayant la qualité de tiers par rapport à un ouvrage public ; contra CE 20 mai 1987, no : refus de réparation des nuisances résultant du fonctionnement d'un tel ouvrage comme ne revêtant pas un caractère de gravité suffisant), mais va dans le sens d un assouplissement des conditions d'existence des caractères d'anormalité et de spécialité. C) Sur la responsabilité civile des collectivités locales en matière de distribution d eau potable. Dans d autres hypothèses, la responsabilité de la personne publique en la matière pourra être engagée sur un fondement civil. Ainsi, est susceptible d engager la responsabilité civile de l administration un litige survenu dans le cadre d une convention de maîtrise d œuvre (réalisation d un bassin de retenue d eau, ouvrage privé) ne comportant pas de clauses exorbitantes du droit «commun», conclue avec un agriculteur (Cass 1 ère Civ. 5 février 2002, Arlaud, n ). Par ailleurs, le juge judiciaire est compétent pour connaître des dommages causés à la propriété à l occasion de la fourniture de la prestation par le service, peu important que la cause résulte d un vice de conception, de l exécution de travaux publics ou de l entretien d ouvrages publics (Trib. Conflits 20 janvier 2003, commune de Bourré, n ). En ce qui concerne les relations entre le distributeur d eau potable et les abonnés, la responsabilité est également de nature civile. Si la commune manque de diligences pour alimenter ses administrés en eau potable, dont elle a laissé le nombre augmenter de façon importante alors qu elle connaissait l insuffisance de ressources, elle engage ainsi sa responsabilité (CA Papeete 19 janvier 2006, commune de Punaauia, jd n ). En cas de délivrance d eau non conforme aux normes, elle s expose, comme distributeur d eau, à une responsabilité civile en cas de recours d usagers (CA Grenoble 27 avril 1999, n , Cie gale des eaux) ou d associations d usagers (Circ. 2 janvier 1997, BO Min. santé, n 97/03, 19 février). 9

10 Les juges peuvent ordonner le remboursement des sommes engagées pour acheter de l eau en bouteille (CA Rennes 14 novembre 1996, Cie gale des eaux, n 770), et en sus l indemnisation du trouble de jouissance lié à la mauvaise qualité de l eau (TI Nancy 1 er juin 2001, Cie des eaux et de l Ozone, n 1339/2000). Les dommages et intérêts sont demandés à la commune ou à l EPCI compétent (Cass 1 ère Civ. 30 mai 2006, n ) ou au délégataire, qui, s il établit qu il avait attiré l attention de la collectivité sur la mauvaise qualité de l eau distribuée, pourra obtenir du juge administratif le remboursement des sommes versées aux usagers (CAA Bordeaux 26 décembre 2006, commune de Finhan, n 04BX00443), voire le remboursement des sommes engagées pour acheter de l eau (CAA Nancy 11 mai 2006, Cie des eaux et de l Ozone, n 04NC000570). Le fait que le service de distribution d eau soit exploité en régie par la commune ou l EPCI n enlève pas son caractère industriel et commercial (T. confl, 19 février 1990, n , Dr. adm. 1990, n 220), et le dommage causé à un usager par une conduite interne à l immeuble des requérants, et non par un ouvrage public, relève de la compétence du juge civil (Trib. Conflits 14 mai 1990, Laperrouze, n 2618). La responsabilité du distributeur d eau vis-à-vis des abonnés est de nature contractuelle, basée sur une obligation de livrer une eau non seulement potable, mais encore conforme à l usage auquel elle est destinée (Cass 1 ère civ. 26 mai 1994, cne de Concarneau, n ; Cass 1 ère civ. 30 mai 2006, Syndicat d adduction d eau du Trégor, Bull. civ. n 279). Toutefois, la réparation du préjudice subi par les consommateurs qui ont dû s approvisionner en dehors du réseau de distribution d eau du fait d une nonconformité se fait selon les règles de la responsabilité civile délictuelle, de même que celui d une union locale de consommateurs agissant pour ses adhérents (CA Chambéry 26 mai 1986 Richard, Bocquet et autres c./ CGE, n 41484). D) Sur la responsabilité pénale des collectivités locales en matière de distribution d eau potable. 1) principe de la personnalité des peines En vertu de ce principe, qu il s agisse d un délit ou d une contravention, la peine est prononcée personnellement à l encontre de celui qui commet l infraction, nul n étant responsable que de son propre fait (art du C. pén.). Il s agit en règle générale de l exploitant de l installation ou de l ouvrage, à défaut du propriétaire, éventuellement de l utilisateur, du responsable de la conduite des opérations ou de l activité. Est pénalement responsable un maire qui, ayant eu connaissance, depuis plusieurs années, de l état de vétusté et d inadaptation du réseau communal d assainissement, a omis d agir (Cass crim. 3 avril 1996, no , n 1772, Auvergne c./ Eaux et rivières de Bretagne, Dr. Env. juin 1996, n 39, p.6). Toutefois, la loi n du 13 mai 1996 puis la loi n du 10 juillet 2000 ont 10

11 encadré la mise en jeu de la responsabilité des élus, en matière de délits non intentionnels. En application de cette dernière loi (Fauchon), le maire, ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation, ne peut être condamné sur le fondement de l article 121-3, alinéa 3, du Code pénal pour des faits non intentionnels commis dans l exercice de ses fonctions que s il est établi qu il n a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait, ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie. Au demeurant, l étude de la jurisprudence criminelle actuelle ne révèle pas de cas de mise en cause d une commune à la suite de maladie grave ou de décès d un individu qui serait lié à l exploitation en régie d un réseau d eau potable. La mise en jeu de cette responsabilité se trouve encore atténuée par le fait que la commune est tenue d accorder sa protection à l élu municipal lorsque celui-ci fait l objet de poursuites pénales à l occasion de faits qui n ont pas le caractère de faute détachable de l exercice de ses fonctions (art. L du Code général des collectivités territoriales). Il a été jugé que l article L du code des communes abrogé, qui confie au maire le soin de prévenir et faire cesser tous les événements survenant sur le territoire de sa commune et de nature à compromettre la sécurité des personnes, ne crée pas à sa charge d obligation particulière de sécurité au sens de l article du Code pénal, en raison du caractère général de ses prescriptions (Cass. Crim. 25 juin 1996, n , Mme Roussel, à propos d une pollution de l air transposable au domaine de l eau, Lamy env. eau, 2008,440-9). En revanche, la responsabilité pénale du maire en tant qu autorité de police est susceptible d être engagée en cas de pollution et d atteinte grave à la salubrité publique, s il n a pas mis en œuvre les moyens qui lui sont donnés par les articles L à L du CGCT (Rép. Min. à M. Vasselle n 6604, JO Sénat Q, 26 novembre 1998, p. 3782). 2) Responsabilité pénale des collectivités territoriales et de leurs groupements Les collectivités territoriales et leurs groupements sont pénalement responsables, en tant que personnes morales, des infractions commises dans l exercice d activités susceptibles de faire l objet de conventions de délégation de service pub1ic (C. pén. art , al.2). Ainsi pourrait être pénalement responsable une commune exploitant en régie directe un service de distribution d eau potable ou d assainissement, ou une société fermière de ce service (Lamy env. eau, 2008, ). Le délit de pollution prévu à l article L du Code de l environnement est ainsi reconnu à l encontre d une commune à la suite de pollutions prévisibles, et qui, malgré l incitation prodiguée par la chambre régionale des comptes et l Agence de l eau, n a pas pris les mesures nécessaires pour faire cesser l utilisation d un cours d eau et de ses affluents comme collecteur d eaux usées et n a pas prévu dans un délai raisonnable l augmentation de capacité et la mise aux normes de sa station 11

12 d épuration (Cass. Crim. 1 er avril 2008, n , commune de Saint-Etienne, Courrier de l eau n 84, mai-juin 2008). II. SUR LE REGIME ASSURANTIEL COMME MOYEN D ATTENUATION DE LA RESPONSABILITE A) Les assurances classiques Les collectivités publiques disposent généralement de polices d assurances couvrant leur responsabilité civile, notamment en ce qui concerne les dommages causés aux tiers. Ces assurances prennent normalement en charge les faits dommageables accidentels et soudains (Trib. Conflits 14 mai 1990, Laperrouze, n 2618), avec des montants de garantie variables selon les polices ; il suffit à la commune de vérifier auprès de son assureur les conditions exactes de la prise en charge de ce type d événement. Il s agit d une assurance de dommages aux biens, assurance de choses garantissant ces collectivités publiques contre les risques d'incendie et d'explosion, qui comporte également une assurance de responsabilité liée à l'assurance de dommages. En principe, les responsabilités locatives, la responsabilité du propriétaire, le recours des voisins et des tiers et la responsabilité du dépositaire sont ainsi garantis. Ce type d'assurance proposé par le marché ouvre également droit à la garantie des catastrophes naturelles (C. assur., art. L ) et s'avère généralement efficace pour l'indemnisation d'importants sinistres. La garantie de l assureur sera toutefois exclue pour les dommages résultant d un fait intentionnel, de l inobservation délibérée de la réglementation, du mauvais état ou de l entretien défectueux des ouvrages et installations, dès lors que l assuré ne pouvait l ignorer. Par ailleurs, s agissant de la responsabilité pénale, celle-ci ne peut être couverte par un contrat d assurance. B) Les assurances spécifiques Avec la loi n du 1er août 2008 transposant en droit français la directive n 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la prévention et la réparation des dommages environnementaux, qui introduit en droit français de nouvelles dispositions en la matière, le marché de l assurance propose une offre d assurance concernant spécifiquement la couverture des risques environnementaux d exploitation ou professionnels à différentes catégories d assurés (installations industrielles ou commerciales, collectivités publiques, prestataires ). En effet, jusqu'alors, une entreprise ne pouvait voir sa responsabilité engagée vis-àvis des tiers que si le dommage causé à l'environnement était à l'origine d'un préjudice causé à un bien ou à une personne, et, vis-à-vis de l'administration, pour non-respect des prescriptions réglementaires. Désormais, tout dommage grave à 12

13 l'environnement (atteinte à la biodiversité, à l'eau et aux sols) doit être réparé par l'opérateur économique, même si aucun préjudice n'a été causé à un tiers. Ceci étant, l assurance de responsabilité civile «atteinte à l environnement» couvre les dommages aux tiers : dommages corporels, matériels et immatériels consécutifs ou non, ainsi que les frais d urgence, mis en oeuvre en cas de menace réelle et imminente de dommages garantis. A côté de cette assurance de responsabilité civile «AE», il existe une assurance de garantie de pertes pécuniaires, couvrant par exemple les frais de décontamination des biens immobiliers, les frais de dépollution des sols et eaux sur le site de l assuré, etc. Ces polices d assurances spécifiques ont été proposées au sein du groupement de co-réassurance Assurpol, qui réunit des sociétés d assurance et de réassurances françaises ou étrangères autorisées à opérer dans l Union européenne. Elles couvrent les cas de pollution accidentelle, telle que définies par référence à la notion d'accident retenue par les assureurs : «le fait fortuit, imprévu, soudain et involontaire», mais pas, à la base, ceux de pollution «graduelle», qui résultent de l'émission répétitive ou continue de substances dont l'accumulation crée le dommage (rejet répétitif de substances dans les eaux, par exemple), ou (a fortiori) les pollutions «historiques», issues d une activité antérieure. S agissant de la responsabilité pénale, celle-ci ne peut davantage être couverte par ces contrats d assurance. 13

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