Pour avoir l assurance d être entendu et défendu

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1 Pour avoir l assurance d être entendu et défendu LE PROJET DE LOI, LOI MODIFIANT LA LOI SUR LA JUSTICE ADMINISTRATIVE ET D AUTRES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES Mémoire du Conseil du patronat du Québec sur le projet de loi n o 35 présenté à la Commission des institutions CPQ Janvier 2004 Dépôt légal Bibliothèque nationale du Québec Bibliothèque nationale du Canada 1 e trimestre 2004

2 TABLE DES MATIÈRES PRÉAMBULE LE PARITARISME AU SEI N DE LA SECTION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES LE POUVOIR DE RÉVISION DE L ORGANISME ET LE DROIT DE CONTESTATION AU TRIBUNAL DES RECOURS ADMINISTRATIFS DU QUÉBEC LE FINANCEMENT DU TRIBUNAL DES RECOURS ADMINISTRATIFS DU QUÉBEC...9 CONCLUSION...11

3 LE PROJET DE LOI, LOI MODIFIANT LA LOI SUR LA JUSTICE ADMINISTRATIVE ET D AUTRES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES Mémoire du Conseil du patronat du Québec sur le projet de loi n o 35 présenté à la Commission des institutions *********** PRÉAMBULE Le Conseil du patronat du Québec (CPQ) remercie la Commission des institutions de lui donner la possibilité d exprimer le point de vue du milieu des affaires sur le projet de loi n o 35, Loi modifiant la Loi sur la justice administrative et d autres dispositions législatives. La justice administrative est de nouveau remise en question en Au cours des dix dernières années, le CPQ a participé à tous les débats touchant la justice administrative. Le tout a débuté par notre analyse et notre prise de position sur les recommandations formulées par un groupe de travail constitué par la Commission de la santé et de la sécurité du travail (ci-après la Commission) dans son rapport du 6 mai 1994 intitulé La déjudiciarisation du régime québécois de santé et de sécurité du travail (rapport Durand). Par la suite, nous avons eu à nous prononcer sur le rapport Garant intitulé Rapport du groupe de travail sur certaines questions relatives à la justice administrative. Une justice administrative pour le citoyen, sur le projet de loi n o 130, Loi sur la justice administrative, sur l avant-projet de loi intitulé Loi sur l application de la Loi sur la justice administrative et, finalement, sur le projet de loi n o 79, Loi instituant la Commission des lésions professionnelles et modifiant diverses dispositions législatives. Nous nous serions attendus, à la suite de l exclusion de la Commission d appel en matière de lésions professionnelles du Tribunal administratif du Québec (TAQ), en juin 1996, et à la création de la Commission des lésions professionnelles (CLP), que le gouvernement eût laissé ces

4 réformes vivre plus longtemps. Après tout, la CLP vient à peine de fêter son cinquième anniversaire et, de l avis de plusieurs, ce tribunal fonctionne bien. Néanmoins, comme pour tout tribunal, des points restent à améliorer. C est pourquoi le conseil d administration de la Commission, le 9 octobre 2003, dans un avis unanime relatif au projet de réforme de la justice administrative, était notamment d opinion que des changements étaient possibles au regard du processus de révision et d appel et ce, sans modification législative. Dans la foulée de ces débats, nous avons à analyser aujourd hui le projet de loi n o 35, Loi modifiant la Loi sur la justice administrative et d autres dispositions législatives. Ce projet de loi institue le Tribunal des recours administratifs du Québec (TRAQ) en regroupant la CLP et le TAQ. Ce tribunal sera divisé en trois sections dont une, notamment, ayant pour objet les lésions professionnelles. Compte tenu de notre participation active à la recherche de solutions efficaces en matière de justice administrative, et plus particulièrement en matière de santé et de sécurité du travail et d indemnisation des lésions professionnelles, nous formulons à la Commission des institutions quelques commentaires sur le projet de loi n o 35. Dans le présent mémoire, nous traitons de la question du paritarisme au sein de la section des lésions professionnelles, du nouveau processus de révision et de contestation au sein du TRAQ et du financement du nouveau tribunal. 2

5 1. LE PARITARISME AU SEI N DE LA SECTION DES LÉSIONS PROFESSIONNELLES Le régime québécois de santé et de sécurité du travail et d indemnisation des lésions professionnelles est le fruit du pacte social de 1931, conclu entre les employeurs et les travailleurs de la province en matière d accidents du travail. Le régime assure près de 3 millions de travailleurs et il est financé exclusivement par plus de employeurs qui déboursent annuellement près de 1,6 milliard de dollars. Il est administré par la Commission, qui gère la prévention et la réparation des lésions professionnelles de même que la réadaptation des travailleurs conservant des séquelles permanentes de leurs lésions. Toutes les structures de la Commission, de son conseil d administration aux divers comités de ce conseil, en passant par les associations sectorielles paritaires de santé et de sécurité du travail ou l Institut de recherche Robert-Sauvé en santé et en sécurité du travail, reposent sur le paritarisme. Il s agit donc d un régime tripartite composé d un travailleur, d un employeur et de la Commission, qui agit comme gestionnaire du régime. Le paritarisme est également présent à la CLP qui assume de façon exclusive la juridiction d appel des décisions de la Commission à la suite d une révision administrative. Ce tribunal est également financé par l ensemble des employeurs. Son budget est de 50,1 millions de dollars pour l exercice financier C est en 1985 que le paritarisme a fait son apparition au sein des instances de révision, lors de l adoption de la Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles (LATMP). En 1993, la direction de la Commission constituait un groupe de travail ayant comme mandat : «d étudier, dans une perspective globale, le processus de révision et proposer les mesures nécessaires à la "déjudiciarisation" du règlement des litiges». Ce groupe de travail était composé de M es Lynda Durand, Guy Lemay, Robert Masson, Yves Ouellette et du D r Yves Bergeron. 3

6 Ledit comité a présenté aux membres du conseil d administration de la Commission son rapport intitulé La déjudiciarisation du régime québécois de santé et de sécurité du travail. Une des conclusions du rapport était d abolir le Bureau de révision paritaire et de créer une Commission paritaire des lésions professionnelles (CPLP). Il est intéressant de reprendre certains commentaires, relatifs au paritarisme tirés du rapport, afin de démontrer toute son importance : «Le paritarisme donne en effet l assurance à l employeur et au travailleur qu un membre du panel est particulièrement sensible à leurs valeurs et leurs problèmes respectifs ;» 1 «En effet, le BR présente certaines caractéristiques, telle la représentation paritaire, qu il convient de maintenir puisqu elles sont le gage d une crédibilité plus grande et qu elles maintiennent un lien étroit entre le régime et les usagers ;» 2 «La participation de membres patronaux et syndicaux à la décision contribuera à instaurer cette nouvelle mentalité, en plus de maintenir jusqu à la phase ultime du processus décisionnel le paritarisme, qui constitue un élément fondamental du régime québécois de santé et de sécurité au travail.» 3 C est donc avec cette vision qu a été créée la CLP. La création de cette commission était alors conforme au principe que nous avions maintes fois défendu selon lequel toute instance unique en matière de lésions professionnelles, dont les décisions seraient sans appel, devrait refléter la particularité du régime québécois de la santé et de la sécurité du travail, dont le paritarisme. Le paritarisme, comme on le connaît actuellement, permet aux parties de faire entendre leur voix auprès du commissaire lors d un débat à la CLP. De plus, les discussions entre les membres issus des associations syndicale et patronale et le commissaire permettent d établir une compréhension certaine du débat, aidant le commissaire dans sa démarche rigoureuse de réflexion et de rédaction et dans la détermination, souvent plus rapide, de ses conclusions Commission de la santé et de la sécurité du travail. La déjudiciarisation du régime québécois de santé et de sécurité du travail, 6 mai 1994, p. 39. Id., p. 40. Id., p

7 Le projet de loi n o 35 prévoit en matière de lésions professionnelles la présence du paritarisme au sein du TRAQ. L article 83.1 est libellé ainsi : «En matière de lésions professionnelles, le président, le vice-président responsable de la section ou le membre désigné par l un d eux peut, si une partie en fait la demande, désigner deux personnes, l une issue des associations d employeurs et l autre des associations syndicales, pour siéger auprès du membre et le conseiller lorsqu il s agit d un recours portant sur l existence d une lésion professionnelle autre qu une rechute, récidive ou aggravation.» (nos soulignements) De telles formations sont toutefois assorties de la condition qu une des deux parties en fasse la demande. Une fois cette condition remplie, la décision sera laissée entièrement à la discrétion de l un des membres désignés précédemment dans le libellé. Selon nous, cette disposition est tout à fait inacceptable, car elle aura comme résultat de restreindre le paritarisme qui, nous le répétons, constitue un élément fondamental du régime québécois de santé et de sécurité du travail. Le paritarisme est actuellement présent dans tous les dossiers entendus par la CLP, à l exception des dossiers de financement. Les membres issus des associations d employeurs reçoivent de la formation depuis onze ans. Elles sont à caractères médical et légal, et elles portent sur divers sujets auxquels ils sont régulièrement confrontés. Ces membres ont donc acquis avec les années une solide expérience. Rien ne justifie donc que le paritarisme soit limité à l existence d une lésion professionnelle autre qu une rechute, récidive ou aggravation. De plus, cette limitation du paritarisme créera des situations non souhaitables. Par exemple, il est fréquent que des dossiers soient joints en vue d une audition. Avec une telle disposition, on devra demander aux personnes issues des associations syndicale et patronale de se retirer dans l éventualité où le TRAQ serait saisi de deux litiges dont un touche l existence d une lésion professionnelle et l autre un litige relatif au Bureau d évaluation médicale. C est un non-sens. 5

8 Actuellement, le paritarisme fonctionne très bien à la CLP. Il est utilisé dans la composition des organismes administratifs d appel en matière d accidents du travail dans la majorité des provinces canadiennes. On doit donc le garder intact. 2. LE POUVOIR DE RÉVISION DE L ORGANISME ET LE DROIT DE CONTESTATION AU TRIBUNAL DES RECOURS ADMINISTRATIFS DU QUÉBEC L article 358 de la LATMP prévoit qu une personne qui se croit lésée par une décision rendue par la Commission peut, dans les 30 jours de sa notification, en demander la révision. Cette révision est effectuée sur dossier après que les parties aient eu l occasion de présenter leurs observations. Cette décision est contestable devant la CLP dans les 45 jours de sa notification. Selon les données contenues au rapport annuel de la Commission pour l exercice s étant terminé le 31 décembre 2002, la Direction de la révision administrative de la Commission a reçu demandes de révision et a fermé dossiers. De ces dossiers fermés, 40 % ont été réglés. Selon les dernières données obtenues de la Direction de la révision administrative, le délai moyen entre la demande révision et la fin de traitement d un dossier à la révision administrative est de 130 jours. De son côté, la CLP, au cours de l exercice , a reçu demandes et a fermé dossiers 4. Le délai moyen de traitement entre la réception de la contestation et la décision sur le fond est de 11,4 mois. Si on exclut le délai attribuable aux remises sur lequel la CLP n a aucun contrôle, le délai est de 6,9 mois. Par le projet de loi n o 35, le ministre de la Justice vise à simplifier le processus actuel et faire en sorte que les délais d attente pour disposer des contestations des justiciables soient considérablement réduits. Cet objectif est louable. Un organisme, comme la Société de l assurance automobile du Québec, avait un délai moyen de traitement d une demande de 4 Rapport annuel de la Commission des lésions professionnelles Exercice

9 révision de 305,9 jours en Le délai moyen au TAQ est également élevé; il représente, dans plusieurs programmes, plus de 20 mois d attente. 6 Ces situations, comme nous l avons vu, sont toutefois bien différentes de ce qui existe actuellement dans le régime de santé et de sécurité du travail. Nous sommes conscients que la question des délais tant pour ce qui est du processus de révision que du tribunal d appel mérite continuellement d être examinée. On doit toujours faire en sorte que le justiciable puisse être entendu le plus rapidement possible. Toutefois, nous ne croyons pas que, pour y arriver, il faille modifier de fond en comble les structures de révision et de contestation propres au régime de santé et de sécurité du travail. Au contraire, nous craignons que les modifications proposées au régime de santé et de sécurité du travail dans le projet de loi n o 35, loin de réduire les délais, produiront plutôt l effet inverse. Le ministre de la Justice propose, à l article 359 du projet de loi n o 35, qu une personne qui se croit lésée par une décision de la Commission peut, dans les 90 jours de sa notification, la contester devant le TRAQ. Par la suite, ce dernier devra faire parvenir une copie de la requête introductive d instance à la Commission qui pourra, dans les 90 jours de sa réception, réviser sa décision. Ce délai peut être prolongé de 90 jours si le requérant convient avec la Commission de la nécessité de soumettre une expertise médicale. Une décision révisée sera notifiée aux parties et le requérant aura alors 30 jours pour indiquer à la Commission s il désire maintenir son recours devant le TRAQ ou s en désister. Si le requérant maintient son recours ou que la Commission n a pas pu procéder à la révision dans le délai qui lui était imparti, elle disposera alors de 30 jours pour transmettre le dossier au TRAQ. En 2003, la Direction de la révision administrative a reçu demandes de révision. Avec les nouvelles dispositions prévues au projet de loi n o 35, les contestations seront acheminées dorénavant directement au TRAQ. Bien que l on permette à la Commission de revoir sa décision 5 6 Société de l assurance automobile du Québec Données statistiques pour l année 2002 de la Direction de la révision tirées d un document de travail émanant du ministère de la Justice, et daté du 21 novembre Rapport annuel du Tribunal administratif du Québec Exe rcice

10 dans un délai de 90 jours, il est à prévoir que le TRAQ se trouvera avec plus de demandes à traiter que n en possède actuellement la CLP. Il est difficile toutefois de savoir quel sera le nombre de demandes qu aura à traiter le nouveau tribunal. Le sous-ministre associé au ministère de la Justice avait estimé, lors de sa consultation sur les tribunaux administratifs, que le TRAQ aurait à traiter demandes. Cette hypothèse était basée toutefois sur un nombre de demandes de révision de , tiré de l exercice financier s étant terminé le 31 décembre 2002 à la Commission. De plus, le premier scénario de la réforme était la suppression de l étape obligatoire de la révision administrative à la Commission et son remplacement par une incitation à trouver une solution juste et équitable aux différends. La Commission disposait alors de 60 jours de l avis d appel pour réexaminer sa décision. Le scénario retenu par le ministre de la Justice est donc différent. Néanmoins, il est à prévoir que le TRAQ aura à traiter à la section des lésions professionnelles un nombre de demandes de beaucoup supérieur aux reçues au cours de l exercice financier , et qui devrait être de l ordre de plus de demandes. Comme la CLP a fermé dossiers pour l exercice , alors qu elle en avait fermé pour l exercice , il est à craindre que sans effectifs additionnels, le TRAQ ne pourra pas suffire à la tâche. On ne peut miser que sur une augmentation de la productivité, tant des commissaires que des conciliateurs, pour répondre à la demande. Dans un cas, le résultat sera une augmentation du délai d attente au TRAQ et des coûts additionnels pour le régime. Dans l autre cas, il y aura des coûts supplémentaires pour le régime. Où est donc la valeur ajoutée à une telle réforme pour le régime de santé et de sécurité du travail? Le régime de santé et de sécurité du travail québécois vient de connaître quelques années difficiles, principalement à cause des mauvais rendements boursiers, ce qui a eu pour effet de faire augmenter le taux moyen de cotisation provincial de 1,85 $, en 2002, à 2,15 $, en Le taux moyen de cotisation devrait de nouveau être à la hausse pour l année En ce moment, 7 8 Rapport annuel de la Commission des lésions professionnelles Exercice Rapport annuel de la Commission des lésions professionnelles Exercice

11 les employeurs québécois n ont certainement pas besoin d une nouvelle réforme qui mettra de la pression sur les coûts du régime. Pour nous, la question des délais tant au regard du processus de révision que du tribunal d appel peut être examinée et des solutions peuvent être apportées sans intervention législative. À la Direction de la révision administrative, le délai moyen entre la demande de révision et la fin du traitement de la demande n est-il pas passé de 280 jours, en 1998, à 130 jours, en N a-t-on pas mis sur pied, à la même Direction, une procédure accélérée de révision appelée Service de la ligne directe dans les cas d admissibilité d une réclamation pour accident du travail ou maladie professionnelle et pour les demandes faisant suite à une décision du Bureau d évaluation médicale, ce qui lui a permis d être en mesure de rendre des décisions à l intérieur d un délai moyen de 60 jours? Que dire de la politique de gestion des remises à la CLP qui fait appel à la collaboration des clients et de leurs représentants et qui a fait passer le pourcentage de remises de 43 %, en , à 30 % en ? Le processus de révision et d appel des décisions de la Commission vient d être réformé en Le régime actuel fonctionne de mieux en mieux. Les délais de révision et de contestation sont loin d être catastrophiques et ils n ont rien à voir avec ce que l on connaît au TAQ actuel. Pourquoi mettre en péril ce qui fonctionne pour améliorer des sections non performantes de la justice administrative? Ces sections émargent par ailleurs au budget de l État. 3. LE FINANCEMENT DU TRIBUNAL DES RECOURS ADMINIS TRATIFS DU QUÉBEC Le projet de loi n o 35 prévoit, à l article 206, que les crédits alloués aux programmes de chacun de ces organismes dans un ministère ou les sommes mises à leur disposition par un autre organisme sont, dans la mesure et selon les modalités que détermine le gouvernement, transférés au fonds du nouveau tribunal, institué par l article 97 de la Loi sur la justice administrative. 9

12 Comme il a été indiqué précédemment, la CLP est financée à même les cotisations des employeurs à la Commission. Le budget de la CLP est de 50,1 millions de dollars alors que celui du TAQ est de 29,2 millions de dollars. Beaucoup de questions demeurent donc en suspens. Qu adviendra-t-il des actifs de la CLP dont l acquisition a été financée par les employeurs? Quel sera le budget de la section des lésions professionnelles et de quelle façon cette section sera-t-elle financée? Malgré certaines simulations quant au partage des coûts dont nous avons pris connaissance, il faudrait obtenir des garanties formelles qu advenant une mise en œuvre du projet, les employeurs auront leur consentement à donner sur la formule de partage retenue compte tenu que ce sont eux qui payent la facture. Comme nous l avons indiqué précédemment, il est raisonnable de croire que l augmentation du nombre de demandes à traiter au TRAQ aura un effet à la hausse sur le budget de ce tribunal. De plus, comme il n existera pas d étanchéité entre les différentes sections du TRAQ, il est à craindre que les employeurs s en trouvent pénalisés. En une période où l État n a plus d argent, ne sera-t-il pas tentant de lorgner du côté des employeurs pour assurer le financement de certaines activités? Le précédent déjà vécu en matière d inspection nous incite à la plus grande prudence. Encore ici cette idée d améliorer le fonctionnement du TAQ actuel en profitant de la structure efficace actuelle de la CLP n oblige pas à un amendement législatif. Un simple arrangement administratif pourrait ouvrir la porte à un fonctionnement intégré au plan physique. Il faut bien comprendre que la justice administrative en santé et en sécurité du travail n implique pas un lien entre l État et le citoyen. Il s agit d un régime tripartite composé d un travailleur, d un employeur et de la Commission, qui agit comme gestionnaire du régime. 10

13 CONCLUSION Par le projet de loi n o 35, le ministre de la Justice vise, par diverses mesures, à simplifier le processus actuel pour faire en sorte que les délais d attente pour disposer des contestations des justiciables soient considérablement réduits. C est peut-être le cas dans divers organismes touchés par la justice administrative. Pour ce qui est toutefois du régime de santé et de sécurité du travail, le projet de loi n o 35 n améliore pas le système actuel. Au contraire. Le paritarisme au sein du Tribunal constitue un élément fondamental du régime québécois de santé et de sécurité du travail. Le projet de loi n o 35 le reconnaît, mais il le restreint au sein du TRAQ, ce qui est inacceptable. Du fait que les demandes seront désormais acheminées directement au TRAQ, il est à craindre, qu en l absence d effectifs supplémentaires, le délai de traitement des demandes soit en hausse par rapport à la situation actuelle. Dans un cas comme dans l autre, on devra faire face à une augmentation des coûts. Comme les employeurs québécois financent à même leur cotisation la CLP à raison de 50,1 millions de dollars par année, il est à craindre, étant donné le manque d étanchéité entre les différentes sections, que certaines activités à la charge du gouvernement soient financées désormais par l ensemble des employeurs. Compte tenu de la spécificité du régime de santé et de sécurité du travail et puisque ce projet de loi n apporte aucune valeur ajoutée à la situation actuelle, nous demandons le statu quo au regard du régime de santé et de sécurité du travail, que la CLP soit exclue de la réforme et que le ministre de la Justice entreprenne des démarches administratives avec les autorités de la CLP pour convenir de modalités lui permettant de régionaliser, le cas échéant, le Tribunal administratif du Québec. 11