ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS MAI 2013

2 2 COUR DES COMPTES Compte d affectation spéciale Pensions Programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d invalidité Programme 742 Ouvriers des établissements industriels de l Etat Programme 743 Pensions militaires d invalidité et des victimes de guerre et autres pensions

3 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 3 Sommaire Synthèse... 4 Introduction... 8 I - Des dépenses inférieures à la prévision, des recettes «exceptionnelles» du budget général A - Un déficit inférieur aux prévisions de la LFI B - La programmation des crédits et des recettes : des prévisions démographiques toujours délicates C - La gestion : une ouverture en décret d avance et des recettes supplémentaires versées depuis le budget général II - Une exécution contrastée selon les programmes A - Le programme 741 : de moindres dépenses, des recettes spontanées en baisse par rapport à la LFI B - Le programme 742 : une ouverture en décret d avance pour couvrir l insuffisance des crédits C - Le programme 743 : une baisse spontanée des dépenses d intervention III - Régularité, performance, soutenabilité A - Un transfert non conforme à la LOLF, dont a bénéficié le CAS Pensions B - Une démarche de performance dans la continuité de l exercice C - Une soutenabilité budgétaire conditionnée par la montée en puissance de la réforme de 2010 sur les retraites IV - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de 2010 et B - Récapitulatif des recommandations de la Cour... 43

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse (Md ) LFI AE et CP : 54,64; Recettes : 54, 21; Solde : - 0,43 Crédits ouverts AE : 55,57; CP : 55,57 Exécution AE : 54,43 ; CP : 54,43 ; Recettes : 54,20 ; Solde de l exercice : - 0,24 Solde créditeur cumulé du compte en fin de gestion : 0,78 M 1 - Une architecture budgétaire stable Le compte d affectation spéciale Pensions retrace les opérations relatives aux régimes de retraite et d invalidité des agents de l Etat. Il est constitué depuis sa création en 2006 de trois programmes : Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d invalidité (50,4 Md de crédits en LFI 2012) ; Ouvriers des établissements industriels de l Etat (1,8 Md ) ; Pensions militaires d invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (2,5 Md ). Alors que le programme 743 comprend des crédits d intervention (titre 6), les deux autres programmes portent uniquement des crédits de titre 2 (dépenses de personnel) correspondant aux dépenses de pensions. Leurs recettes sont majoritairement constituées par des contributions, à la différence du programme 743, entièrement financé par des subventions du budget général. La maquette budgétaire n a pas été modifiée en Comme en 2011, un exercice caractérisé par des versements du budget général destinés à compenser des cotisations moindres que prévu L exécution 2012 a été marquée par des dépenses globalement inférieures au montant des crédits ouverts par la LFI, d un peu plus de 200 M (respectivement ,3 M et ,3 M ). Ces moindres dépenses se sont concentrées pour l essentiel sur le programme 741 et s expliquent en grande partie par des départs en retraite moins nombreux que prévu. Les prévisions d entrée en paiement de pensions se révèlent donc toujours aussi délicates que les années précédentes. Dans ce tableau d ensemble, le programme 742 s est singularisé par des dépenses supérieures à la prévision (1 827,5 M en LFI et 1 878,2 M en exécution), ce qui a conduit le gouvernement à ouvrir 60 M par décret

5 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 5 d avance, ces crédits étant intégralement gagés par des annulations sur le programme 741. Les recettes ont quant à elles été en ligne avec la prévision (54 210,3 M en LFI, ,1 M en exécution), mais ce résultat n a pu être atteint que par des versements complémentaires du budget général. En premier lieu, la LFI 2012 avait inscrit 250 M sur l action intitulée «Contributions exceptionnelles au compte d affectation spéciale Pensions», du programme Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers (mission Régimes sociaux et de retraite). Cette provision pouvait servir en cas de besoin ce qui a été le cas à financer le CAS. En second lieu, comme l année dernière, un transfert irrégulier au regard de la LOLF a été effectué en provenance de 26 programmes du budget général vers le programme 195. Portant sur des crédits de titre 2 destinés à contribuer au financement des pensions mais qui n avaient pas été consommés, ce transfert a permis de fournir des recettes supplémentaires au compte spécial pour 103,9 M. Un décret de virement (pour 3 M ) et un mouvement en loi de finances rectificative à la fin de l année (pour 19,5 M ) ont complété cet abondement. Au total, les versements du budget général au profit du CAS audelà des contributions et cotisations - se sont élevés à 376,4 M en Une gestion marquée par l impact d une budgétisation initiale en déficit Cette situation, déjà identifiée dans la NEB consacrée à l exercice 2011, conduit à relever plusieurs difficultés propres à la gestion du CAS Pensions. Elles tiennent tout d abord à l incertitude qui entoure les prévisions de recettes. Celles-ci doivent notamment tenir compte d un phénomène d érosion des assiettes de contribution et de cotisation au CAS sous l effet de facteurs multiples (réduction du nombre de fonctionnaires, recours à des contractuels, modification de la nature des mesures catégorielles au profit de mesures indemnitaires ne contribuant pas au CAS ) qui se traduisent par de moindres recettes, de l ordre de 100 M à 200 M tous les ans. Par ailleurs, les prévisions relatives aux contributions des établissements publics et des collectivités locales se révèlent toujours aussi incertaines. Ces difficultés ont été en outre amplifiées par certains choix discutables effectués lors de l élaboration des LFI pour 2011 et pour 2012, toutes deux caractérisées par une budgétisation prévoyant un déficit du CAS (- 200 M en 2011, M en 2012).

6 6 COUR DES COMPTES Il en est résulté plusieurs conséquences dommageables. Aussi bien l inscription d une provision en LFI sur le programme 195 que la budgétisation en déficit ont eu pour effet de minorer le taux de contribution employeur au CAS qui devrait en principe refléter la réalité démographique et financière du régime des fonctionnaires et de celui des ouvriers de l Etat. De plus, les ponctions répétées réalisées sur le solde cumulé du compte spécial ont abouti à réduire celui-ci de façon notable 1, ce qui a pu faire craindre en cours d année que la règle d équilibre des recettes et des dépenses cumulées du CAS ne puisse être respectée en , sans un abondement de ses crédits. Il n en a rien été, en raison des moindres dépenses constatées (mais cet évènement fut fortuit) et d un pilotage fin du solde au cours de l exercice. Pour assurer la soutenabilité des opérations du CAS, le Gouvernement a entrepris de budgétiser celuici en excédent en 2013 (+ 659 M ) afin de reconstituer le solde cumulé. 4 - Des recommandations diversement suivies La Cour a formulé huit recommandations au titre des exercices 2010 et 2011, dont quatre ont été pleinement mises en œuvre (en particulier sur la nécessaire reconstitution du solde cumulé en 2013). Les autres l ont été partiellement. Seule une recommandation, relative à la mise en place d un indicateur de performance mesurant l écart entre la prévision de recettes et la réalisation, se heurte à de «solides réserves» de la part de l administration. Il semble pourtant bien que, au vu des difficultés rencontrées en la matière, l élaboration d un tel indicateur reste parfaitement justifiée. 5 - Appréciation d ensemble au regard des trois critères de régularité, performance et soutenabilité Au regard de la régularité des opérations de l exercice, et comme cela avait été indiqué l an passé, le transfert de crédits effectués entre une vingtaine de programmes du budget général et le programme 195 ne répond pas aux dispositions de l article 12-II de la LOLF car l emploi de ces crédits ne correspond pas à des actions des programmes d origine (cf. la NEB consacrée à la mission Régimes sociaux et de retraite, concernée au premier chef par ce point). 1 Le solde cumulé s élevait à M fin 2010, M fin 2011 et la prévision faite pour la fin de l année était de 586 M au début de «En cours d année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d un compte d affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création.» (article 21-II de la LOLF).

7 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 7 Au regard de la performance, les travaux engagés par le service des retraites de l Etat en 2011 se sont poursuivis. Ils sont destinés, d une part, à élaborer un ratio de productivité sur la gestion des prestations qu il gère, et, d autre part, à permettre des comparaisons inter-régimes. Au regard de la soutenabilité, au-delà de l obligation organique d équilibre qui a été respectée en 2012, il apparaît que la budgétisation en excédent du CAS en LFI 2013 est de nature à permettre la reconstitution du solde cumulé. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS 2012 : La Cour formule quatre recommandations au titre de l exercice - Recommandation n 1 : publier le décret prévoyant des majorations de retard pour non versement dans les délais des contributions au CAS (recommandation reconduite) ; - Recommandation n 2 : améliorer la connaissance de l assiette des rémunérations soumises à retenue pour pension, particulièrement pour les agents des établissements publics (recommandation reconduite et précisée) ; - Recommandation n 3 : introduire dans le PLF 2014 un indicateur de performance mesurant l écart entre la prévision de recettes et la réalisation (formulation mise à jour) ; - Recommandation n 4 : améliorer l estimation des coûts de gestion du programme 741 en : affinant le calcul du coût annuel par ressortissant ; menant à bien les travaux de définition d indicateurs de coûts permettant des comparaisons inter-régimes (recommandation reconduite).

8 8 COUR DES COMPTES Introduction Le compte d affectation spéciale (CAS) Pensions retrace en recettes et dépenses les opérations budgétaires relatives aux pensions de retraite (civiles et militaires), pensions d invalidité ainsi que diverses prestations associées (retraite du combattant, traitements attachés à la légion d honneur et à la médaille militaire). La loi de finances initiale (LFI) pour 2012, a ouvert 54,6 Md en crédits et évalué les recettes à 54,2 Md. Le déficit prévisionnel (0,4 Md ) devait être financé par la mobilisation du solde créditeur cumulé du CAS, correspondant à la somme des soldes du compte depuis sa création en Ce solde s élevait à la fin de l exercice 2011 à 1,012 Md. Le CAS Pensions regroupe trois programmes (741, 742, 743). Aucune modification de périmètre n est intervenue en Le programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d invalidité ( M dans la LFI), est placé sous la responsabilité du directeur du service des retraites de l Etat (SRE). Il retrace les opérations en recettes et dépenses relatives aux pensions servies en application du code des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR), et aux allocations temporaires d invalidité (ATI). Il représente 92 % des crédits du CAS. Le programme 742 Ouvriers des établissements industriels de l Etat (1 828 M en LFI 2012), est placé sous la responsabilité d un sousdirecteur de la direction du budget. Il retrace les opérations du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l État (FSPOEIE) et du fonds relatif aux rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM). Ces deux fonds sont gérés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Ce programme représente 3 % des crédits du CAS. Le programme Pensions militaires d invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (2 455 M en LFI 2012) regroupe les crédits relatifs aux pensions militaires d invalidité et des victimes de guerre, ainsi que diverses prestations au titre d «engagements historiques» et de «la reconnaissance de la Nation» (retraite du combattant, allocations de reconnaissance des anciens supplétifs d Algérie, etc). Ses crédits constituent 5 % de ceux du CAS. Ce 3 Ce prélèvement se retrouve dans l article d exécution de la loi de finances et concourt à la formation du déficit global du budget de l État.

9 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 9 programme est, comme le programme 741, sous la responsabilité du directeur du service des retraites de l Etat. Les principales dépenses du CAS (LFI 2012) Ces dépenses comprennent : - les pensions civiles ( M ) et militaires de retraite (9 528 M ), localisées sur le programme 741 ; - les pensions et rentes d invalidité servies aux ouvriers des établissements industriels de l Etat (1 760 M ) sur le programme 742 ; - les pensions d invalidité servies aux militaires et victimes civiles de guerre (PMIVG) (1 608 M ) sur le programme 743 et les allocations temporaires d invalidité (ATI) servies aux personnels civils de l Etat (143 M ) sur le programme 741 ; - les transferts de compensation entre régimes obligatoires de base de sécurité sociale (685 M pour les fonctionnaires civils, 117 M pour les militaires) et les dépenses liées au transfert Etat-CNRACL (165 M ). Ces transferts visent à compenser les disparités démographiques et de capacités contributives entre les régimes de base obligatoires et, en l espèce traduisent une situation démographique du régime spécial des agents titulaires de l État meilleure que celle des régimes bénéficiaires de la compensation ; - les dépenses relatives à la retraite du combattant et aux traitements attachés à la Légion d honneur et à la médaille militaire (803 M ) sur le programme 743 ; - les dépenses d affiliations rétroactives (289 M ) qui concernent la situation d un agent quittant la fonction publique avant d avoir accompli la durée minimale de service (15 ans pour les militaires, 2 ans pour les civils 4 ) ouvrant droit à pension et qui, de ce fait, se trouve affilié rétroactivement au régime général d assurance vieillesse (CNAV) et au régime complémentaire des agents non titulaires de l Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC). Des versements sont donc effectués depuis le CAS en direction de ces deux régimes. Les recettes se répartissent pour l essentiel entre les contributions employeurs (principalement de l Etat), les cotisations salariales et des versements du budget général sous forme de subvention d équilibre notamment (cf. encadré ci-dessous). Les taux de contribution employeur (civils, militaires, allocations temporaire d invalidité) sont déterminés chaque année en fonction de la prévision de dépenses du CAS, des autres recettes dont les cotisations des salariés et de la prévision de l assiette 4 La loi n du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a en effet réduit cette clause à deux ans pour les fonctionnaires civils.

10 10 COUR DES COMPTES contributive auquel ils s appliquent. Celle-ci correspond à la partie de la masse salariale des agents publics dite «indiciée». Elle comprend la masse des traitements et soldes, les bonifications indiciaires ainsi que certaines indemnités prises en compte pour le calcul de la pension de retraite, telles que les indemnités de sujétion spéciale de police ou de gendarmerie, la prime mensuelle de technicité versée aux agents relevant des administrations financières etc. Les principales recettes du CAS prévues dans la LFI 2012 Les contributions employeur ( M ) sont acquittées par les différents organismes employant des fonctionnaires civils ou militaires affiliés au régime des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR) : Etat, établissements publics, France Télécom, La Poste, etc. Le taux de contribution employeur du régime des pensions civiles et militaires de retraite de l Etat est déterminé annuellement pour équilibrer le programme 741. Le taux de contribution retenu net appliqué au traitement indiciaire brut (en 2012, 68,59 % pour les pensions de retraite des agents civils, 0,33 % au titre des allocations temporaires d invalidité, 121,55 % pour les militaires) est en effet calculé après prise en compte des autres ressources de financement 5. Ce taux est de 33 % pour les pensions des personnels ouvriers de l Etat 6. Les cotisations salariales (5 237 M ) correspondent à une retenue, dont le taux est passé à 8,39 % au 1 er janvier 2012, puis à 8,49 % au 1 er novembre, sur le traitement indiciaire brut des fonctionnaires civils, militaires, et des personnels ouvriers de l Etat. La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a prévu de faire converger ce taux avec celui des salariés du privé, l objectif étant de parvenir à un taux de 10,55 % en 2020 (à raison d une progression de 0, 27 point par an). S ajoute à cette augmentation celle qui a été décidée dans le cadre de la réforme du 2 juillet 2012 sur les départs anticipés pour carrière longue (0,1 point au 1 er novembre 2012 et 0,15 point supplémentaire entre 2014 et Les versements du budget général (3 697 M ) recouvrent deux types de financement : d une part, une subvention d équilibre en faveur du régime des ouvriers des établissements industriels de l Etat (1 243 M ) portée par le programme 742, nécessaire en raison du ratio pensionnés / cotisants (qui s élève à 2,4 sur ce régime) ; d autre part, un versement pour les pensions militaires d invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (2 455 M ) qui constitue l intégralité des recettes du programme 743. Ce dernier versement est principalement assuré par les ministères de la Défense et de 5 Le taux de contribution pour les pensions de retraite des agents civils a progressé d environ 3 points par an entre 2008 et 2012 : 55,71 % en 2008, 58,47 % en 2009, 62,14 % en 2010, 65,39 % en 2011, 68,59 % en Le taux pour 2013 est de 74,28 %. 6 Il a été porté à 33,23 % pour les mois de novembre et décembre 2012.

11 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 11 l Ecologie. Les recettes du CAS correspondant à ces versements ont pour contrepartie des dépenses portées au budget général de l Etat sur les missions Défense et Ecologie, développement et aménagement durables. I - Des dépenses inférieures à la prévision, des recettes «exceptionnelles» du budget général A - Un déficit inférieur aux prévisions de la LFI Tableau n 1 : Equilibre du CAS Pensions 2012 En M Recettes Dépenses Solde prévu LFI Exécution LFI Exécution en LFI Solde à l'issue de l'exercice P , , , ,5-426,0-254,7 P , , , ,2 0,0 + 18,0 P , , , ,6 0,0 + 1,6 TOTAL , , , ,3-426,0-235,2 Source : Cour des comptes L exécution 2012 s est achevée pour la mission Pensions avec un déficit moindre que prévu. Alors que la LFI avait été construite sur la base d un solde prévisionnel à 426 M, le solde effectif à l issue de l exercice s est clôt à 235,2 M. Ce résultat s explique par deux séries de facteurs : - Des dépenses inférieures à la prévision de 205 M (soit un écart de 0,4 %), notamment sous l effet de départs en retraite moins importants que prévu. L impact sur le programme 741 a été de M. En sens inverse, les dépenses de prestations ont été supérieures (+ 51 M ) à la prévision sur le programme 742, obligeant à ouvrir des crédits supplémentaires dans le décret d avance de fin d année. - Un niveau de recettes conforme à la LFI (54 196,1 M, soit - 14,2 M par rapport à la LFI). Toutefois, compte tenu notamment de l érosion de l assiette des contributions au CAS 7, un 7 Pour les contributions employeur, cette assiette est constituée par le traitement indiciaire brut des agents.

12 12 COUR DES COMPTES tel résultat n a pu être atteint que par le versement complémentaire de subventions depuis le budget général en cours d année (376,4 M au total). Au total, l exécution 2012 présente, pour les recettes, un profil comparable à celui observé en En revanche, les dépenses ont été inférieures en 2012 à la prévision (elles avaient été très légèrement supérieures en 2011). Le solde est, in fine, du même ordre de grandeur que celui constaté en 2011, qui avait été de 241 M. La quasi-totalité des dépenses du CAS correspondant à des dépenses de «guichet», leur pilotage s avère réduit. L exécution de la mission, en recettes comme en dépenses, dépend pour une très large part des hypothèses de programmation initiales. En cours d année, le rôle des gestionnaires consiste essentiellement à «ajuster» (décret d avance, loi de finances rectificative ou, comme en 2009, variation temporaire du taux de cotisation 8 ) les dépassements enregistrés mais peu maîtrisables en euxmêmes, ou à garantir un niveau de recettes cohérent avec l objectif de solde arrêté en LFI. Ces deux aspects («programmation» et «gestion») sont abordés dans les parties suivantes (B et C). B - La programmation des crédits et des recettes : des prévisions démographiques toujours délicates La programmation des crédits et des recettes repose sur des paramètres techniques structurants (règles de revalorisation, démographie, assiettes contributives ). La LFI pour 2012 a, en outre, été bâtie sur une hypothèse de déficit «technique» et a prévu un abondement «exceptionnel» du CAS par le budget général. 1 - Des paramètres structurants complexes a) Les dépenses : revalorisation des pensions et évolutions démographiques Pour l ensemble des programmes de la mission, deux paramètres interviennent principalement dans la budgétisation des crédits : les 8 Réduit à 40,14 %, en ce qui concerne les seuls personnels civils et pour le mois de décembre 2009 par le décret n du 18 décembre 2009.

13 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 13 revalorisations de pensions et les hypothèses d entrée et de sortie en paiement 9. Les revalorisations de prestation : Pour les pensions du programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d activité, la revalorisation prévue à l article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite intervient depuis 2009 au 1 er avril, comme pour les retraités du régime général. Le coefficient annuel de revalorisation est égal à la prévision d inflation pour l année en cours établie par la Commission économique de la Nation, ajustée sur la base de l inflation constatée pour l année précédente. Les modalités de revalorisation sont les mêmes pour les pensions du programme Ouvriers des établissements industriels de l Etat. Les deux prestations principales (retraite du combattant, pension militaire d invalidité) servies depuis le programme 743 Pensions militaires d invalidité et des victimes de guerre et autres pensions obéissent à des règles de revalorisation différentes : - La retraite du combattant, subordonnée à des conditions d âge et d appartenance à une unité combattante, consiste en deux versements semestriels, son total étant égal au produit d un indice de pension (fixé à 48 depuis le 1 er juillet 2012) et de la valeur du point d indice de PIMVG fixée par arrêté (actuellement 13,91 ) 10 ; - Le montant de la pension militaire d invalidité résulte du produit d un indice par la valeur du point d indice de PMI, mais l indice pris en compte varie en fonction de la maladie et du taux d invalidité, du gradé détenu, de la situation du bénéficiaire (incapacité à exercer une profession, besoin d une assistance ). La valeur du point d indice est révisée proportionnellement à l évolution de l indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l Etat. 9 Les entrées en paiement de pensions portent sur un champ qui inclut les fonctionnaires titulaires, en poste dans les ministères ou non, partant en retraite. Ne sont donc pas pris en compte les autres agents des ministères non titulaires. 10 Son montant annuel s élève donc, depuis le 1 er juillet 2012, à 667,68.

14 14 COUR DES COMPTES Les hypothèses démographiques 11 : Elles se révèlent particulièrement complexes, en raison notamment des changements de comportement induits par les différentes réformes relatives aux retraites (2003, 2008, 2010 et ). L allongement de la durée d assurance requise et la montée en charge du dispositif de décote-surcote incitent en effet les agents à reporter leur départ en retraite. Le phénomène s est particulièrement fait sentir en 2009 et 2010, années pour lesquelles les entrées en paiement de pensions pour les agents civils se sont révélées très inférieures aux prévisions faites en LFI (respectivement 19 % et 10 %). La réforme de 2010, entrée en vigueur à partir du 1 er juillet 2011 a, en sens inverse, eu pour effet immédiat de provoquer départs anticipés de parents de trois enfants, en 2011, soit de plus qu en Cet impact rend compte dans une large mesure de l écart constaté en 2011 entre la prévision et la réalisation des entrées en paiement (entrées en paiement de pensions civiles supérieur de agents à la prévision, soit + 7,8 %). Hors effet de la réforme de 2010, la prévision pour 2011 s est révélée très proche de la réalisation (écart de 250 agents). Tableau n 2 : Prévisions et réalisations d entrées en paiement de pensions civiles Année Prévision (LFI) Réalisation Ecart en effectifs Ecart en % % % % % % % 2011* % % Source : Cour des comptes (d après DB et SRE). * Hors prise en compte de la réforme de Pour mémoire, au 31 décembre 2011, le nombre de pensionnés dans les régimes de retraite était de près de 2,3 millions pour les personnes relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite. Les pensionnés du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l Etat (FSPOEIE) étaient environ L article 88 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a accéléré le report des bornes d âge.

15 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 15 Les prévisions d entrées en paiement de pensions militaires révèlent également des écarts significatifs, mais sont en général marquées, à la différence des civils, par une sous-estimation initiale. L année 2012 a cependant fait exception. Tableau n 3 : Entrées en paiement de pensions militaires de droit direct Année Prévision (LFI) Réalisation Ecart en effectifs Ecart en % % % % % % 2011* % % Source : Cour des comptes (d après DB et SRE). * Hors prise en compte de la réforme de D autre part, le nombre de décès a été sous-évalué en 2012, aussi bien pour les civils que les militaires 13. Ces «sorties» du dispositif «Pensions» ont pesé dans le même sens que la surestimation des entrées en paiement en réduisant l importance de la dépense prévue. Pour les départs en retraite, ces écarts, vérifiés une nouvelle fois en 2012, témoignent de la fragilité des prévisions qui peinent toujours à intégrer les modifications de comportement des fonctionnaires de l Etat. Cette situation appelle des correctifs, ainsi que l a souligné la Cour dans son rapport relatif aux prévisions de départs en retraite dans la fonction publique de l Etat (cf. encadré ci-dessous). Des pistes pour améliorer les prévisions de départ en retraite Dans sa communication (non publique) relative aux prévisions de départ en retraite dans la fonction publique de l Etat, la Cour a formulé trois recommandations : Recommandation n 1 : S appuyer sur les comptes individuels de retraite (CIR) pour améliorer les prévisions de départs en retraite des titulaires et élargir leur périmètre ; 13 Pour les civils, la prévision était de «sorties» ; la réalisation a été de Pour les militaires, la prévision était de , et la réalisation a été de

16 16 COUR DES COMPTES Recommandation n 2 : Accélérer la mise en place de l opérateur national de paye (ONP) et sa connexion à l ensemble des systèmes d information en ressources humaines (SIRH) des ministères. D ici-là, utiliser pleinement la possibilité donnée aux contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) d accéder aux systèmes d information de gestion des ressources humaines (SIRH) ; Recommandation n 3 : Mobiliser l expertise existant au sein de la direction du budget sur l IRCANTEC pour améliorer les prévisions de départs en retraite des non-titulaires. b) Les recettes : une tendance à l érosion de l assiette Le principal facteur susceptible de faire varier les recettes est l évolution de la masse salariale soumise à cotisation ou contribution pour pension. Les sources d écart entre les assiettes sous-jacentes à la LFI et l exécution tiennent notamment aux facteurs suivants : - une variation des crédits de rémunération ayant des effets mécaniques sur l assiette du CAS ; - une modification des modes de recrutement (le recours, par exemple, à des contractuels ayant un impact négatif sur l assiette, contrairement aux titularisations de contractuels ou leur réussite à un concours interne) ; - la modification de la nature des mesures catégorielles (les mesures indemnitaires ne contribuant pas au CAS 14 au lieu des mesures statutaires par exemple). L assiette contributive au CAS subit de fait l impact global de la politique de rémunération suivie depuis quelques années, qui met l accent sur des mesures indemnitaires non soumises à pension, seuls les traitements indiciaires et les bonifications indiciaires l étant. Il en résulte, de manière structurelle, une érosion des assiettes du CAS, perceptible depuis plusieurs années, mais qui semble avoir affecté en 2012 diversement les cotisations salariales d une part et les contributions employeurs d autre part (toutes deux ayant pourtant comme même assiette de calcul le traitement brut indiciaire) Sauf dans certains cas particuliers : indemnités de sujétions spéciales de police, indemnité mensuelle de technicité. 15 L écart entre l exécution et la LFI 2012 est de + 0,4 % (soit + 17 M ) pour les cotisations salariales, alors qu il est pour les contributions des employeurs de 0,3 % (- 128 M ). Même en neutralisant la hausse intervenue en novembre du taux de cotisation (passé de 33 % à 33,23 %), l écart demeure non négligeable entre les contributions (- 0,3 %) et les cotisations (+ 0,2 %).

17 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 17 Ces difficultés liées à l estimation des assiettes de cotisations au CAS sont encore plus fortes pour les établissements publics (personnels propres et personnels de l Etat détaché) et les collectivités locales, dont les systèmes d information ne permettent pas toujours d avoir a priori une vision précise de l assiette contributrice. 2 - Un CAS budgété en déséquilibre La LFI 2012 a été bâtie sur une hypothèse de déficit de 426 M et prévu une «provision» de 250 M sur le programme 195 Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers (mission Régimes sociaux et de retraite) 16 susceptible d abonder les recettes du CAS en cas de besoin (ce qui s est effectivement réalisé). La Cour avait critiqué l adoption de ces mesures dans la NEB consacrée à l exercice Celles-ci aboutissent en effet à minorer le taux de la contribution employeur et à alléger artificiellement la charge pesant sur les crédits de titre 2 positionnés sur le budget général (ce qui a également pour conséquence de réduire la pression sur les «normes de dépenses», du moins pour les dépenses du CAS financées par le prélèvement sur sa «trésorerie»). Elles se heurtent par conséquent à l exigence, constitutive du CAS, de devoir déterminer un taux contributif le plus sincère possible, afin notamment d éclairer la représentation nationale sur le financement du régime des pensions civiles et militaires de l Etat. La NEB observait de plus que la ponction réalisée sur le solde cumulé du CAS posait un problème de soutenabilité et ne pouvait être indéfiniment poursuivie : dans l hypothèse où le CAS se serait exécuté avec le déficit prévu en LFI 2012 (- 426 M ), le solde cumulé serait tombé fin 2012 à moins de 600 M, soit 4 jours de prestations. Ce niveau de «trésorerie» rendait aléatoire le respect de l article 21-II de la LOLF, suivant lequel, «en cours d année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d un compte d affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création». La Cour avait en conséquence préconisé qu un réajustement du solde soit décidé dans la LFI pour 2013 par l inscription d une évaluation de recettes supérieure aux crédits. Une suite positive a été donnée à cette recommandation (cf. partie consacrée au suivi des recommandations). 16 Ces crédits sont situés sur l action 9 «Contributions exceptionnelles au compte d affectation spéciale Pensions».

18 18 COUR DES COMPTES 3 - La qualité de la programmation : des écarts tenant à des causes multiples Les développements ci-dessous s attachent à identifier les principaux écarts entre les prévisions et les réalisations d entrée de paiement en pensions pour les programmes 741 et 742, qui constituent une problématique récurrente du CAS. a) Programme 741 Tableau n 4 : Principales hypothèses de budgétisation Prévision en LFI 2012 Réalisation Revalorisation «L. 16» au 1 er avril ,0% 2,1% Entrées pensions civiles dont changement de réglementation dont effet «Parents de trois enfants» Entrées pensions militaires Sorties pensions civiles * Sorties pensions militaires * Source : SRE et DB (* Evaluations) En outre, le niveau de dépense sera affecté par la différence entre la pension moyenne servie aux «entrants» et celle que percevaient les «sortants». Plusieurs facteurs expliquent les écarts entre la réalisation et les hypothèses sous-jacentes à la budgétisation. - Les hypothèses démographiques ont été perturbées par des évolutions de la réglementation postérieures à la budgétisation initiale. L accélération du calendrier de mise en œuvre de la mesure d âge décidée en novembre 2011 et l extension des possibilités de départs anticipés pour carrière longue à partir de novembre 2012 se sont traduits par des effets de sens contraire, avec, respectivement, une baisse des départs en retraite de et, à rebours, des départs supplémentaires en novembre et décembre 2012 de L impact est au total de entrées en paiement de pensions civiles de moins par rapport à la prévision ;

19 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 19 - Une source supplémentaire de difficulté réside, comme en 2011, dans l appréhension de l impact de la suppression de la possibilité, pour les parents de trois enfants et plus, de partir de façon anticipée en retraite. Ces départs se sont révélés moins importants que prévus (- 900). Si l on neutralise ces deux éléments, l écart entre la prévision et la réalisation demeure significative pour le programme 741, et représente près de 8 % des effectifs de la prévision sur les flux entrant ( entrées en paiement de pensions civiles prévues, réalisées), soit une marge d erreur comparable à celle enregistrée en Le même phénomène se constate pour les pensionnés militaires, avec des entrées en pensions plus faibles que prévues (- 8 %) 17. Ces résultats illustrent donc de nouveau les difficultés liées aux prévisions démographiques pour le programme 741. b) Programme 742 Tableau n 5 : Principales hypothèses de budgétisation Prévision en LFI 2012 Réalisation Revalorisation des pensions 1,8 % 2,1 % Effectifs des pensionnés au 31 décembre Effectifs de cotisants au décembre 2012 Dépenses de prestations (en M ) Recettes de cotisations (en M ) Source : direction du budget et SRE Deux sources d écart principales sont à relever ici : - Le taux de revalorisation des pensions prévu (1,8 %) par la Caisse des dépôts et consignations qui gère le FSPOEIE et le RATOCEM s est révélé inférieur à la réalisation (2,1 %) ; 17 Le nombre d entrées en paiement de pensions pour les militaires avait été de en 2011 (hors solde de réserve), soit + 10 % par rapport à la prévision.

20 20 COUR DES COMPTES - La budgétisation 2012 (effectuée à l été 2011) s était fondée sur des hypothèses que l exercice 2011 a postérieurement rendues caduques : celui-ci avait en effet été marqué par des départs en retraite plus importants que prévus (de l ordre de 400, sous l effet de la mesure d extinction du dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants, et d une modification du comportement des agents, en particulier au titre du dispositif «carrières longues» 18 ). Par ailleurs, le renchérissement de la pension moyenne en 2011 avait mal été anticipé. Ces deux phénomènes, qui ont représenté un surcoût de près de 28 M, se sont mécaniquement reportés sur L augmentation du nombre de départs en retraite s est enfin répercutée sur le nombre de cotisants, déjà réduit, et a eu pour conséquence de diminuer les recettes du programme 742 (- 24 M endeçà de la LFI). C - La gestion : une ouverture en décret d avance et des recettes supplémentaires versées depuis le budget général 1 - Vue d ensemble Les dépenses du CAS se sont élevées à 54,4 Md, en retrait de 205,0 M par rapport à la prévision faite en LFI. Ce résultat global recouvre cependant des situations diverses. On note ainsi : - une sous-exécution sur les programmes 741 (- 238,6 M, soit - 0,5 % des crédits ouverts en LFI) en raison d entrées en paiement de pensions moins nombreuses que la prévision associée à la LFI, ainsi que sur le programme 743 (- 17,1 M, soit - 0,7 % des crédits ouverts par la LFI) ; - un dépassement sur le programme 742 (+ 50,7 M, soit + 2,8 % des crédits de la LFI), pour des raisons démographiques inverses : en l occurrence, les entrées en paiement se sont révélées supérieures à la prévision associée à la LFI. Si le niveau de recettes s est avéré conforme à la prévision (54 196,5 M contre ,3 M en LFI), ce résultat n a été obtenu qu en raison de versements supplémentaires du budget général. En effet, 18 L élargissement du dispositif «carrières longues» ne pouvait par ailleurs pas être anticipé au moment de la budgétisation (cf. décret n du 2 juillet 2012 relatif à l âge d ouverture du droit à pension de vieillesse).

21 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 21 comme l an passé, l érosion des assiettes du CAS s est notamment traduite sur le programme 741 par une diminution des recettes de l ordre de 127 M (123 M au titre des contributions pour les pensions civiles, 4 M pour les pensions militaires). Ces évolutions, tant au niveau des dépenses que des recettes, ont conduit l administration à recourir à une ouverture de crédits par décret d avance sur le programme 742 pour 60 M en AE et CP, gagés par des annulations sur le programme 741, et à mouvementer comme l an passé le programme 195 qui a financé une partie du déficit du CAS au moyen d un décret de transfert et de la loi de finances rectificative du 29 décembre Les mouvements effectués par voie législative ou réglementaire CAS. Ces mouvements concernent à la fois les crédits et les recettes du a) Les mouvements affectant les crédits Tableau n 6 : Mouvements de crédits sur le CAS Pensions 19 Crédits de paiement (en M ) Programme 741 Programme 742 Programme 743 Mission LFI , , , ,26 LFR 0,00 0,00 0,00 0,00 Total des mouvements de 807,51 62,87 67,49 937,88 crédits dont : reports 867,51 2,87 67,49 937,88 virements 0,00 0,00 0,00 0,00 transferts 0,00 0,00 0,00 0,00 décrets d avances - 60,00 60,00 0,00 0,00 répartition dépenses accidentelles 0,00 0,00 0,00 0,00 Annulations 0,00 0,00 0,00 0,00 Fonds de concours et attribution de produits 0,00 0,00 0,00 0,00 19 Les résultats sont donnés pour les crédits de paiement (CP). Ils ne diffèrent quasiment pas des autorisations d engagement : il existe seulement un écart de euros pour le programme 741.

22 22 COUR DES COMPTES Total des crédits disponibles , , , ,14 Crédits consommés , , , ,27 Source : direction du budget Le tableau ci-dessus récapitule les mouvements de crédits intervenus par voie législative ou réglementaire au cours de la gestion. b) Les mouvements affectant les recettes De leur côté, les mouvements de recettes mis indirectement 20 en œuvre par voie législative ou réglementaire en cours de gestion ont consisté à ouvrir des crédits sur l action 9 : «Contributions exceptionnelles au compte d affectation spéciale Pensions) du programme 195 Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers (mission Régimes sociaux et de retraite) permettant ainsi d alimenter le CAS en recettes supplémentaires. Ils ont emprunté les trois canaux suivants : - le décret n du 18 décembre 2012 a procédé au virement de 3 M de crédits de titre 2 depuis deux programmes du périmètre du Ministère du Budget (156 Gestion fiscale et financière de l Etat et du secteur public local, et 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière, de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines) vers le programme 195 ; - le décret n du 18 décembre 2012 a transféré 103,9 M de crédits de titre 2, en provenance de 26 programmes du budget général sur lesquels ils étaient inutilisés, vers le programme 195 ; - enfin, le collectif budgétaire de fin d année a annulé 19,5 M de crédits inutilisés de «T2 CAS» sur divers programmes du budget général ; elle a en parallèle ouvert 19,5 M sur le programme 195 destinés à être versés au CAS Pensions. En outre, la totalité des 250 M de crédits inscrits en LFI 2012 sur le programme 195 ont été consommés et ont permis d apporter des recettes supplémentaires au CAS (219,9 M au programme 741 et 30,1 M au programme 742. Si l on ajoute ce mouvement à ceux opérés 20 En réalité, le décret de transfert et la LFR ont concerné des mouvements de crédits qui ont impliqué une vingtaine de programmes du budget général, dont le programme 195. Les crédits consommés sur ce dernier programme ont, dans un second temps, permis d abonder en recettes le CAS.

23 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 23 par voie réglementaire ou législative, les abondements en provenance du budget général représentent un total de 376,4 M. Ce schéma de gestion, comparable à celui de 2011, poursuit le même objectif : assurer un versement de crédits de «T2 CAS» conforme au montant total voté dans la LFI 2012 en dépit de l érosion des assiettes contributrices. Les crédits de «T2 CAS» non consommés du fait de ce phénomène sont ainsi «centralisés» sur un programme du budget général à partir duquel s effectue l abondement du CAS. Il peut d abord être observé que le décret de virement n est formellement régulier au regard des dispositions de l article 12-1 de la LOLF. Il procède à des mouvements de crédits au sein d un même périmètre ministériel et reste en deçà de la limite financière de 2 % des crédits ouverts en LFI. En ce qui concerne l abondement par transfert du programme 195, justifié dans sa finalité, ce mouvement s expose toutefois aux mêmes critiques que l an passé. La régularité du transfert paraît douteuse au regard de l article 12-II du texte organique (cf. la NEB consacrée à la mission Régimes sociaux et de retraite) et pose un problème de principe. Ces deux points seront développés dans la partie III ci-après. Une solution alternative consistant à laisser s exécuter le CAS avec un déficit accru, sans donc recourir à des ressources du budget général, eût été préférable. Elle ne pouvait cependant être mise en œuvre, compte tenu des prélèvements déjà effectués sur le solde créditeur du CAS en 2011 et de ceux prévus en LFI En d autres termes, seul le maintien sur le CAS d un solde créditeur égal à l incertitude affectant raisonnablement la prévision d exécution permettrait d éviter cette situation. La reconstitution du solde cumulé en 2013, grâce à la budgétisation en excédent du CAS (+ 659 M ) devrait désormais permettre de faire face à des aléas de gestion, sans avoir à recourir à la mécanique des transferts à destination du programme 195. La gestion des crédits de pensions, sous le régime de l ordonnance organique, quoique facilitée par leur caractère évaluatif et l absence de prise en compte des recettes non fiscales tirées des retenues pour pensions et versements des organismes employant des agents détachés, connaissait les mêmes difficultés. Elle impliquait également une mécanique subtile entre chapitres de prévision des sections ministérielles, chapitres d exécution du budget des charges communes et chapitre réservoir, équivalent à la provision pour hausse de rémunérations de la mission Provisions. Elle présentait le défaut majeur d être gérée de

24 24 COUR DES COMPTES manière totalement opaque par l administration. Il serait difficilement admissible que les difficultés effectives de gestion du CAS Pensions conduisent à la réapparition même sous une forme atténuée de procédés que le législateur organique entendait proscrire. 3 - Une gestion rendue délicate par la diminution du solde cumulé a) Un suivi fin du solde permettant le respect de la condition d équilibre Un élément supplémentaire à prendre en compte pour apprécier la gestion du CAS Pensions est l évolution de son solde créditeur. Celui-ci doit en effet respecter, comme tous les comptes d affectation spéciale, la condition d équilibre mentionnée à l article 21-II de la LOLF, aux termes duquel, «en cours d année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d un compte d affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa création». Graphique n 1 : Solde du CAS Pensions gestion 2012 Source : direction du budget et SRE Le graphique ci-dessus présente le profil d évolution du solde cumulé de l exécution 2012 («solde budgétaire»). Le «plancher» correspond au montant du solde cumulé «hérité» au 31 décembre 2011 qui s établissait à M. Assimilable à une sorte de trésorerie, il représente le montant maximum ( M ) de déficit tolérable par le CAS pour demeurer dans le respect de l article 21-II de la loi organique. Le choix fait lors de la budgétisation de laisser le CAS s exécuter avec un déficit important (- 426 M ) pouvait inspirer des craintes quant au respect de cet impératif.

25 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PENSIONS 25 Il n en a rien été comme l indique le graphique ci-dessus. Le solde budgétaire annuel du CAS a été excédentaire pendant la majeure partie de l année. Ce n est qu à partir de novembre 2012 qu il est devenu négatif pour finalement se situer à 234,8 M en fin d année. Plusieurs aspects sont à relever de ce point de vue : - par rapport à 2011, le profil du solde est beaucoup moins heurté, ce qui s explique en partie par les moindres dépenses enregistrées au cours de l exercice ; - les versements effectués par les ministères contributeurs ont, dans l ensemble, été effectués conformément à la date limite indiquée lors de l appel de fonds ou avec un retard de quelques jours seulement. Dans certains cas, les versements ont même été effectués de façon anticipée 21. Font toutefois exceptions certains versements au FSPOEIE 22 ou au programme 743, mais pour des montants limités ; - enfin, la généralisation de l emploi de CHORUS a permis d améliorer les délais de recouvrement ; les cotisations et contributions issues de la paie des fonctionnaires civils de l Etat en «mode PSOP» (paie sans ordonnancement préalable) sont en effet désormais comptabilisées de façon automatique au niveau du CAS le jour de la paie ; la recette budgétaire du CAS est ainsi devenue concomitante à la dépense budgétaire de paie, alors qu elle nécessitait un ordonnancement spécifique avec les applications informatiques antérieures. Même si les versements se sont globalement effectués dans les délais impartis en 2012, la Cour réitère le souhait qu aboutissent enfin les projets de décret à l étude depuis 2010 qui prévoient notamment de rendre exigibles sous peine de pénalités, les cotisations, contributions pour pensions et allocations temporaires d invalidité au dernier jour du mois auquel elles se rapportent. Ces deux projets de décret ont été transmis au cabinet du ministre délégué au budget pour consultation du ministère de la réforme de l Etat, de la décentralisation et de la fonction 21 Afin d être assurés que l obligation d équilibre serait bien respecté malgré un solde cumulé significativement réduit en 2012, le service des retraites de l Etat et la direction du budget ont obtenu du ministère de la défense que celui-ci verse de façon anticipée, dès janvier, la plus grande partie de la subvention provenant du programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, en direction du programme combattant 743 Pensions militaires d invalidité et des victimes de guerre et autres pensions. 22 Le montant dû en juin (4,7 M ), par la mission Administration générale et territoriale de l Etat (ministère de l Intérieur) a été versé en décembre.

26 26 COUR DES COMPTES publique, ainsi que des ministères de la défense et de la justice. Il importe donc qu une traduction concrète soit donnée à cette initiative. b) Un solde cumulé fortement réduit à la fin 2012, mais reconstitué en 2013 Tableau n 7 : Solde cumulé du CAS en fin de gestion depuis 2006 Prog (en M ) Solde prévisionnel * Total Source : direction du budget (* ce montant comprend 130 M de recettes supplémentaires au titre de la contribution employeur de France Télécom. Cf décision de la commission européenne du 21 décembre 2011 et encadré page 29). A la fin de la gestion 2012, le solde cumulé s élevait à 777 M. Ce montant est sensiblement supérieur à celui prévu dans la LFI 2012 (586 M ) en raison des moindres dépenses constatées au cours de l exercice. Il n en reste pas moins à un bas niveau, pouvant faire craindre des difficultés pour respecter l exigence d équilibre posée par la loi organique. C est la raison pour laquelle la LFI 2013 a prévu un excédent de recettes afin de reconstituer le solde cumulé qui devrait atteindre 1,5 Md fin II - Une exécution contrastée selon les programmes A - Le programme 741 : de moindres dépenses, des recettes spontanées en baisse par rapport à la LFI Avec M en recettes et M en dépense, ce programme s est clos sur un solde de 254 M, mais le déficit aurait été bien plus important, en dépit des moindres dépenses, si les recettes «exceptionnelles» provenant du budget général n étaient venues compenser l impact de l érosion des assiettes contributrices au CAS et divers épisodes survenus en gestion.