PERTES ET BENEFICES DE CHANGE

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE MAI 2013

2 Compte d opérations monétaires Pertes et bénéfices de change Compte Pertes et bénéfices de change

3 Sommaire SYNTHESE DE L EXECUTION BUDGETAIRE La structure budgétaire L exécution budgétaire...4 I - La programmation et l exécution budgétaire...5 A - Présentation générale des opérations réalisées sur le compte Trois natures d opérations liées aux devises Deux natures d opérations non pratiquées Les opérations d achats et ventes de devises au comptant Une autorisation de découvert de 400 M La portée limitée du compte Un intitulé à préférer : «Mouvements sur devises»..9 B - L exécution budgétaire en Un gain net dégagé en Des opérations en devises dont certaines pourraient être réalisées à terme plutôt qu au comptant Le projet de révision des taux de chancellerie en Le niveau du découvert autorisé une nouvelle fois justifié par le montant de la perte de change sur les avoirs des banques centrales...14

4 SYNTHESE DE L EXECUTION BUDGETAIRE 2012 Pertes et bénéfices de change Solde = + 9,6 M Recettes = 38,0 M Dépenses = 28,4 M 1 - La structure budgétaire 1. Le compte Pertes et bénéfices de change regroupe trois types d opérations liées aux devises, réalisées par l Etat : les opérations en devises relevant de la gestion courante des services de l Etat, les opérations liées à l exécution de la garantie de change donnée par la France à trois banques centrales africaines et les actions éventuelles du Fonds de stabilisation des changes. Comme les années précédentes, seules des opérations relevant de la première catégorie ont été pratiquées en L exécution budgétaire Le compte Pertes et bénéfices de change affiche en 2012 un gain net de 9,6 M, qui est sans effet sur le solde du budget général. Néanmoins, l examen des opérations à l origine des gains et pertes de change sur le compte indique que le budget général se trouve exposé à des risques de change importants qu il conviendrait de réduire par l utilisation plus étendue de couvertures de change. RECOMMANDATION Etudier l extension des opérations de couverture de change aux opérations de l Etat en devises actuellement effectuées au comptant, dont la date d échéance est connue d un exercice à l autre et dont le montant représente une contrevaleur supérieure à la dizaine de millions d euros.

5 Introduction Le compte Pertes et bénéfices de change relève de la catégorie des comptes d opérations monétaires dont le fonctionnement est décrit par l article 23 de la loi organique : les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif et seul le découvert, fixé pour chaque compte, a un caractère limitatif. Les comptes d opérations monétaires constituent l une des catégories de comptes spéciaux énumérées à l article 19 de la LOLF. Le compte Pertes et bénéfices de change a pour gestionnaire le ministère de l économie et des finances. Au sein de la direction générale du Trésor, le bureau Europe 1 suit l exécution des opérations sur le compte. I - La programmation et l exécution budgétaire A - Présentation générale des opérations réalisées sur le compte 953 Le compte d opérations monétaires Pertes et bénéfices de change est ancien : sa création date de Aujourd hui, il retrace trois natures d opérations liées aux devises mais deux n ont pas été pratiquées depuis une dizaine d années. Les opérations présentées dans le compte 953 ne suscitent en réalité ni perte, ni bénéfice de change pour l Etat. 1 - Trois natures d opérations liées aux devises Les opérations de l Etat liées aux devises sont de trois natures : - les opérations ordinaires d achat et vente de devises au comptant effectuées par des comptables principaux ; - les opérations de recettes et de dépenses liées à la prise en charge éventuelle du solde net des opérations du Fonds de stabilisation des changes (FSC) ; - l exécution des garanties de change pour maintenir la valeur en DTS des avoirs en euros déposés au Trésor, accordées par la France à trois banques centrales africaines : la banque des Etats d'afrique Centrale (BEAC), la banque centrale des Etats de l Afrique de l'ouest (BCEAO) et la banque centrale des Comores (BCC).

6 6 COUR DES COMPTES Depuis 2003, seules les opérations portant sur les achats et ventes de devises au comptant par les comptables principaux ont été pratiquées. Les opérations d achats à terme de devises ne sont pas enregistrées en compte d opérations monétaires ; elles sont retracées dans le compte de commerce 910 Couverture des risques financiers de l Etat. 2 - Deux natures d opérations non pratiquées La garantie de change donnée par la France aux banques centrales africaines, liées au franc puis à l euro, existe depuis 1981 ; elle a été accordée par l'etat aux instituts d'émission d'afrique Centrale, de l'ouest puis des Comores sur leurs avoirs en euros déposés au Trésor ; elle est destinée à maintenir la contrevaleur en DTS des avoirs en euros, à la fin de chaque année. Les pertes de change éventuellement constatées sont fonction des variations journalières de la valeur de l'euro par rapport au droit de tirage spécial (DTS), auquel font référence les conventions conclues avec les instituts d'émission. Lorsque l euro s apprécie contre le DTS, les bénéfices de change générés sont portés en compte de réévaluation. Les pertes de change d une année ne sont inscrites en compte d opérations monétaires que dans la mesure où elles ne peuvent pas être compensées par les bénéfices de change accumulés les années précédentes sur le compte de réévaluation. Depuis 2003, les garanties de change n ont pas été appelées. La probabilité d appel s est éloignée sous l effet de la réduction des garanties accordées par la France aux banques centrales africaines, suite à la renégociation de leurs conventions intervenue en 2005 et Des pertes de change ont été toutefois constatées en 2005, 2008, 2010 et lors de l exercice 2011 mais elles ont été absorbées par le compte de réévaluation de chaque institut d émission. Par ailleurs, le fonds de stabilisation des changes (FSC) est mis en sommeil depuis 1999 et ne détient plus d avoirs en devises. Il avait à l origine pour vocation de conserver un volant de devises d intervention afin de défendre la parité du franc. Dans le cadre de l Eurosystème, ces interventions sont désormais confiées à la Banque centrale européenne (BCE). 1 - Banque centrale des Etats de l'afrique de l'ouest (BCEAO) : avenant à la convention en septembre 2005, - Banque des Etats d'afrique centrale (BEAC) : avenant à la convention en juillet 2007, - Banque centrale des Comores (BCC) : convention révisée en mars 1988.

7 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE 7 Toutefois, dans l éventualité de tensions financières internationales qui auraient pour effet d affaiblir l euro, la DGTrésor n exclut pas que de nouvelles missions puissent être attribuées au FSC, en renfort des actions conduites par la BCE. 3 - Les opérations d achats et ventes de devises au comptant Les opérations en devises de l Etat, hormis les achats à terme de devises 2, sont enregistrées par trois comptables principaux. Les opérations réalisées à l étranger par les postes consulaires sont rattachées à la Trésorerie générale de l Etranger (TGE) ; celle-ci réalise également des opérations de trésorerie consistant à mettre des encaisses de devises à la disposition des régies diplomatiques 3. Les opérations initiées par le réseau des payeurs et les trésoreries métropolitaines sont rattachées au Service du contrôle budgétaire et comptable ministériel (SCBCM). Enfin, l Agence comptable des services industriels de l armement (ACSIA) réalise des opérations en devises, qu elle comptabilise. Les trois comptables principaux enregistrent les opérations aux conditions d achat et de vente de devises obtenues auprès de la Banque de France. Simultanément, ils font apparaître sur un «compte d imputation provisoire» le résultat de change obtenu dans chaque opération, calculé en appliquant un «taux de chancellerie». Le taux de chancellerie est un taux de change comptable dédié à l imputation budgétaire. Il représente le taux de change à partir duquel la contrevaleur en euros des dépenses et des recettes en devises de l Etat est établie afin de déterminer les montants correspondants de décaissements et encaissements qui seront imputés sur le budget général. Le taux de chancellerie est fixé par la DGTrésor (bureau Europe 1) deux fois par mois, le 1 er et le 16 du mois, pour les 141 devises en usage. Son objectif est de maintenir l écart moyen entre les taux de chancellerie et les cours de devises le plus bas possible, au moyen de la surveillance régulière du marché des changes. Il existe quatre comptes d imputation provisoire qui permettent de distinguer les «pertes» et les «bénéfices» de change selon que les 2 Les achats à terme de devises sont réalisés par l Agence France Trésor pour le compte des différents ministères dans le cadre de conventions. 3 Les encaisses en devises constituent des fonds de roulement qui représentent en général 3 mois de dépenses de fonctionnement.

8 8 COUR DES COMPTES opérations se rattachent au fonctionnement ou à la trésorerie des services de l Etat. Ces comptes font l objet d une régularisation trimestrielle par imputation sur le compte d opérations monétaires. Le SCBCM est responsable des titres de perception liés aux «gains» de change ; le bureau Europe 1 de la DGTrésor est l ordonnateur des «pertes» de change et élabore les dossiers de liquidation. 4 - Une autorisation de découvert de 400 M Depuis l entrée en vigueur de la LOLF en 2006, le découvert autorisé sur le compte 953 s élève à 400 M. Il couvre à la fois le montant des différences de change résultant des opérations ordinaires en devises des comptables publics et le montant des pertes de change, résultant d une appréciation des DTS, qui entraîneraient la mise en œuvre des garanties en faveur des banques centrales africaines. Si l autorisation de découvert peut paraître élevée au regard de l évolution du solde budgétaire du compte ces dernières années (moins de 30 M chaque année depuis 2006), son niveau se justifie par l ampleur des fluctuations de change entre le DTS et l euro qui, appliquée à l encours des DTS détenus par les trois banques centrales africaines, peut susciter pour l Etat l exécution d une garantie de change de plusieurs centaines de millions d euros. 5 - La portée limitée du compte Le solde du compte représente actuellement le cumul des différences de change, «pertes et bénéfices», engendrées par les opérations en devises. Les «pertes et bénéfices» résultent de la différence entre les taux de change pratiqués par la Banque de France et les taux de chancellerie, à effet comptable. En dépit de l intitulé du compte 953, ces différences de change ne correspondent pas à de véritables pertes et bénéfices de change. Les pertes et gains de change enregistrés dans la comptabilité générale de l Etat résultent en réalité de l existence d actifs et de passifs en devises 4 dont la contrevaleur en euros varie d un exercice à l autre. Etant donné le rôle purement interne du taux de chancellerie, la tenue de la comptabilité budgétaire en devises ne sert actuellement qu à modifier la répartition de la charge des dépenses et du produit des recettes 4 Le résultat de change en comptabilité générale porte sur les encaisses de trésorerie en devises ainsi que les créances et dettes en devises figurant en compte de tiers.

9 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE 9 en devises entre le Trésor d une part et les ministères utilisateurs de devises, d autre part. 6 - Un intitulé à préférer : «Mouvements sur devises» Les opérations présentées dans le compte 953 ne suscitent en réalité ni perte, ni gain de change pour l Etat. Aussi, l intitulé actuel du compte ne facilite-t-il pas la compréhension des opérations. Que les opérations constituent des achats/ventes de devises, d éventuelles interventions du fonds de stabilisation des changes ou l exécution de la garantie du maintien de la contrevaleur en euros d avoirs en DTS, toutes ont trait à des mouvements sur devises. C est pourquoi, l intitulé «Mouvements sur devises» devrait être préféré pour décrire les opérations du compte 953. B - L exécution budgétaire en Un gain net dégagé en 2012 Evolution du compte Pertes et bénéfices de change depuis 2006 En Bénéfices Pertes Solde Sources : DGT bureau Europe 1 et PLF 2011 Pour la première fois depuis 2006, le solde du compte est redevenu positif en 2012 pour un montant de 9,637 M. Le nombre d opérations est resté stable, autour de 1340, entre 2011 et 2012, compte tenu des opérations reportées sur l exercice suivant (voir tableau ci-dessous).

10 10 COUR DES COMPTES Evolution du nombre et de la répartition des opérations figurant sur les états récapitulatifs 2011 * pertes bénéfices total pour information. opérations du 4ème trimestre 2011 reportées sur la gestion 2012 pertes bénéfices total pour information pertes opérations du 4ème trimestre 2012 reportées sur la gestion 2013 bénéfices total pertes bénéfices total * n.b: dans l'application Chorus la période complémentaire a été supprimée en /02/13 19:31 D une année à l autre, le volume global des différences de change est également resté inchangé, à 66 M (voir tableau ci-dessous). En 2012, les opérations de trésorerie et les opérations de fonctionnement ont représenté respectivement 58 % et 42 % du total Trésorerie Fonctionnement Volume pertes bénéfices total L origine des principales différences de change en 2012 est donnée dans le tableau ci-dessous, qui distingue également les opérations par comptable principal.

11 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE 11 Origine des différences de changes enregistrées en 2012 volume total opérations de opérations de des opérations Total trésorerie fonctionnement (en valeur absolue) TGE pertes bénéfices en % du total solde % ACSIA pertes bénéfices en % du total solde % SCBCM pertes bénéfices en % du total solde % dont Paierie pertes Pékin bénéfices en % du total solde % dont Paierie pertes Washington bénéfices en % du total solde % dont Paierie pertes Alger bénéfices en % du total solde % dont Dev-Int pertes bénéfices en % du total solde % dont Paierie pertes Djibouti bénéfices en % du total solde % dont Paierie pertes Londres bénéfices en % du total solde % dont cbcm pertes Defense bénéfices en % du total solde % dont Paierie pertes Armées bénéfices en % du total solde % dont cbcm pertes Education bénéfices en % du total solde % dont Paierie pertes Rabat bénéfices en % du total solde % dont Paierie pertes Tunis bénéfices en % du total solde % dont Régie pertes Madagascar bénéfices en % du total solde % dont cbcm pertes Minefi bénéfices en % du total solde % dont pertes Banque bénéfices en % du total de France solde % Autres pertes bénéfices en % du total solde % Total 2012 pertes bénéfices solde /2/13 15:27

12 12 COUR DES COMPTES En ce qui concerne les écritures du SCBCM, une première évolution est la forte progression des opérations de la paierie de Pékin (17,803 M de différences de change), soit 26,8 % du total en 2012 contre seulement 5,638 M l année précédente. On constate par ailleurs un «gain de change» important, d un montant de 3,7 M sur la ligne des opérations «développement international». Ce «bénéfice de change» a été constaté à la suite du remboursement de deux prêts en yens par la Thaïlande. Ces opérations s étaient déjà traduites en 2011 par un «gain» global de 5,8 M 5. Au premier semestre 2012, différents paiements internationaux en dollar, livre sterling, franc suisse et dinar des Emirats Arabes Unis ont conduit le CBCM du Ministère de la Défense à subir une «perte de change» globale d un million d euros. De même, au mois de mars, le versement en franc suisse de contributions françaises au budget du CERN s est traduit par une «perte de change» de pour le Ministère de la recherche et de l enseignement supérieur 6. Enfin, l opération d imposition des travailleurs frontaliers en Suisse en s est traduite en août par une «perte de change» de , alors que les «pertes» de 2010 et 2011 avaient été respectivement de 6,2 M et de 11,8 M. Cette amélioration des résultats est consécutive à la décision de la Banque Nationale Suisse du 6 septembre 2011 de stabiliser le cours du franc suisse par rapport à l euro (un cours-plancher de 1,20 franc pour un euro). Depuis, le franc suisse a évolué dans des marges très étroites (bande de fluctuation limitée à 1,7 % en 2012, alors qu elle s était élevée à 31,1 % en 2011). 2 - Des opérations en devises dont certaines pourraient être réalisées à terme plutôt qu au comptant L ampleur des résultats de change sur le compte 953, obtenus à partir de certaines opérations de montant unitaire en devises important 8, indique a posteriori que le budget de l Etat a supporté un risque de change élevé pendant l exercice. 5 Les Prêts aux États Etrangers (PEE) sont suivis par Natixis dans le cadre d une convention signée le 21 septembre 2011 avec l État français. 6 Dépenses inscrites au programme n 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires. 7 En application de l accord franco-suisse du 11 avril Opérations en devises représentant une contrevaleur supérieure à 10 millions d euros.

13 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE 13 Afin de limiter l exposition du budget général au risque de change, les opérations en devises de montant unitaire important et de date d échéance prédéterminée pourraient faire l objet de couverture de change (achats ou ventes à terme de devises). Ainsi l opération liée au financement du CERN a porté sur l achat au comptant de 50 et 25 millions de francs suisses, avec une date de versement connue à l avance 9. De même, le remboursement de prêts en yens par la Thaïlande en 2011 et 2012 aurait pu être couvert, le risque de non remboursement par cet Etat étant réduit. L Etat réalise déjà des opérations de change à terme dont l exécution est confiée à l Agence France Trésor ; ces opérations sont retracées par le compte de commerce 910 Couverture des risques financiers de l Etat. La Cour fait donc la recommandation suivante : Etudier l extension des opérations de couverture de change aux opérations de l Etat en devises actuellement effectuées au comptant, dont la date d échéance est connue d un exercice à l autre et dont le montant représente une contrevaleur supérieure à la dizaine de millions d euros, afin de diminuer le risque de change supporté par le budget général. 3 - Le projet de révision des taux de chancellerie en 2013 Fin 2012, la Direction Générale des Finances Publiques a transmis à la DG Trésor une demande du Ministère des Affaires Etrangères visant à modifier la périodicité de la révision des taux de chancellerie. Dans un souci de simplification des procédures comptables, les services du Quai d Orsay souhaiteraient que les taux de chancellerie ne soient plus révisés que le 1 er de chaque mois 10. L adoption éventuelle du principe d une révision mensuelle pourrait se traduire ponctuellement par des divergences journalières plus importantes, notamment en fin de période La contribution annuelle de la France au budget du CERN pour 2012 devait s élever au total à 171,7 M francs suisses ; elle représentait 169 M francs suisses en Les services font valoir à l appui de cette demande que la réglementation actuelle n exige des régisseurs que l établissement d une comptabilité mensuelle, en tout début de période. 11 En particulier, pour ce qui est des opérations d approvisionnement des régies ou de la réalisation par le SCBCM de paiements en devises à l étranger (opérations qui sont parfois de montant élevé), ceci pourrait finalement amener le bureau Europe 1 à constater une augmentation significative du volume des différences de change à imputer sur le compte spécial.

14 14 COUR DES COMPTES La DGTrésor indique qu une première évolution consisterait à ne supprimer dans un premier temps que la révision de fin d année (celle du 16 décembre), ce qui permettrait d alléger notablement la charge de travail des comptables en fin de gestion. Le bureau Europe 1 doit procéder à l examen des conséquences que l adoption en 2012 du principe d une révision mensuelle des taux de chancellerie aurait eu sur l évolution de l écart des cours comptable et de marché, pour une devise de référence. 4 - Le niveau du découvert autorisé une nouvelle fois justifié par le montant de la perte de change sur les avoirs des banques centrales Le découvert autorisé sur le compte est de 400 M. L exécution des garanties de change de 2012 est tributaire des cours du DTS de l année précédente, 2011, en vertu des conventions passées avec les trois banques centrales africaines. En 2011, la valeur de l euro s est de nouveau dépréciée par rapport à celle du DTS, de - 2,3 %, par rapport au cours à fin Si ce recul est inférieur à celui constaté en 2010 (de - 6,7 %), la volatilité est restée élevée avec une fluctuation de 9 % entre le cours le plus bas et le cours le plus haut en 2011 (voir graphique ci-dessous).

15 31/12/10 14/1/11 28/1/11 11/2/11 25/2/11 11/3/11 25/3/11 8/4/11 22/4/11 6/5/11 20/5/11 3/6/11 17/6/11 1/7/11 15/7/11 29/7/11 12/8/11 26/8/11 9/9/11 23/9/11 7/10/11 21/10/11 4/11/11 18/11/11 2/12/11 16/12/11 30/12/11 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES PERTES ET BENEFICES DE CHANGE DTS = X EURO Evolution en 2011 du DTS vis-à-vis de l'euro cours journaliers moyennes trimestrielles moyenne annuelle Source : DGTrésor, bureau Europe 1 Les pertes de change qui en ont résulté pour les trois banques centrales africaines ont été élevées en 2011, 251,8 M au total, au regard du montant de l encours des comptes de réévaluation fin 2010, environ 1,2 Md. Le tableau ci-dessous présente, pour chacune des trois banques centrales, d une part, le montant de la perte ou du gain de change sur leurs avoirs en DTS, d autre part, le nouvel encours du compte de réévaluation établi en fin d année, depuis l année d origine de la garantie de change donnée par la France.

16 16 COUR DES COMPTES Evolution depuis 1981 des comptes de réévaluation de la BCEAO, de la BEAC et de la BCC (en euros) BCEAO BEAC BCC Total Incidence pertes solde du pertes solde du pertes solde du annuel des sur le ou gains compte ou gains compte ou gains compte pertes compte de change de réévaluation de change de réévaluation de change de réévaluation de change spécial (prov.) /02/13 15:07 Source : DGTrésor, bureau Europe 1 A l issue de l année 2011, le montant total des trois réserves de réévaluation s élève à 939,6 M : 720,9 M pour la BCEAO, 207,6 M pour la BEAC et 11,1 M pour la BCC. Les pertes de change de l exercice 2011 ont donc pu être absorbées par l encours des comptes de réévaluation ; elles sont restées par conséquent sans incidence sur le résultat 2012 du compte 953. En 2012, le cours de l euro par rapport au DTS a beaucoup fluctué : progression au 1 er trimestre, recul au 2 ème trimestre, stabilité au 3 ème trimestre, raffermissement au 4 ème trimestre. L appréciation de l euro se traduira en 2013 par un bénéfice de change au titre de la garantie de 2012.

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