DÉCISION N 19 du 14 février 1995

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1 DÉCISION N 19 du 14 février 1995 relative à la constitutionnalité de la Loi pour l interprétation de l article 21, l alinéa (1) et l alinéa (2) de la Loi n 53/1991 concernant les indemnités et les autres droits des sénateurs et des députés, ainsi que la rétribution du personnel de l appareil du Parlement de la Roumanie, républiée Publiée au "Monitorul Oficial" de la Roumanie n 39 du 23 février 1995 La Cour Suprême de Justice, par l adresse n 315/23 décembre 1994, a saisi la Cour Constitutionnelle pour la constatation de l inconstitutionnalité de la Loi pour l interprétation de l article 21, l alinéa (1) et l alinéa (2), de la Loi n 53/1991 sur les indemnités et les autres droits des sénateurs et des députés, ainsi que la rétribution du personnel de l appareil du Parlement de la Roumanie, républiée. Dans la motivation de la saisine, la Cour Suprême spécifie que la loi attaquée contrevient à l article 53 de la Constitution, conformément auquel tous les citoyens donc les sénateurs et les députés aussi ont l obligation de contribuer, par des impôts et des taxes, établis de manière équitable, aux dépenses publiques et, respectivement, à l article 16, qui consacre l égalité des citoyens devant la loi, sans discriminations et privilèges. Toujours comme arguments sont apportés les dispositions de la Loi n 32/1991 relatives à l impôt sur le salaire, républiée, qui introduisent dans la sphère des "droits salariaux imposables", les "indemnités de toutes sortes" (l article 2, l alinéa 1, lettre c) ainsi que "tout 5

2 autre gain, en argent ou en nature" (l article 2, l alinéa 1, lettre g), les allocations à la journée n y étant pas exclues, "de sorte qu il n y a pas de bienfondé pour l adoption d une loi interprétative". Conformément à l article 19, l alinéa (1) de la Loi n 47/1992 sur l organisation et le fonctionnement de la Cour Constitutionnelle, ont été sollicités, aux présidents des deux Chambres du Parlement, ainsi qu au Gouvernement, leurs points de vues relatifs à la saisine reçue. Le Gouvernement, dans son point de vue, apprécie que la loi attaquée est constitutionnelle, étant donnée qu elle crée un privilège pour les parlementaires, ce qui contrevient à l article 16, l alinéa (1) de la Constitution, et on soutient en même temps qu on contrevient aussi aux dispositions de l article 53 l alinéa (2), "qui stipule que le système légal d imposition doit assurer le juste établissement des charges fiscales, et, non pas en dernier lieu, de l article 69 du cadre de la section qui règlemente le statut des députés et des sénateurs, qui consacre, comme unique privilège accordé à ceux-ci, l immunité parlementaire". Les présidents des deux Chambres du Parlement n ont pas communiqué leurs points de vue. Afin de solutionner l objection d inconstitutionnalité, la Cour a également sollicité l opinion du Ministère des Finances et du Ministère du Travail et de la Protection Sociale qui, par l adresse commune n 7540/9765/1995, ont spécifié que les sommes accordées aux parlementaires qui prennent part aux séances plénières ou bien aux séances par commissions, conformément à l article 21 l alinéa (1) et l alinéa (2) de la Loi n 53/1991, républiée, ne sont pas destinées aux frais de voyage, mais elles représentent un supplément à l indemnité de sénateur ou de député, ayant 6

3 un caractère de salaire, et, par conséquent, conformément à la Loi n 32/1991, républiée, sont imposables". En même temps, on précise qu à présent, il y a des catégories de titulaires de fonctions publiques, qui reçoivent des indemnités pour chaque séance, soumises à l imposition, tels les conseillers locaux et départementaux (point 2 de la note à l annexe n 7 à la Loi n 40/1991, républiée) ou bien les membres de différentes commissions (par exemple, pour l examen de capacité, l article 65 et l article 122 de la Loi n 92/1992 pour l organisation judiciaire) etc. La Cour constate, en même temps, qu après sa saisine avec l objection d inconstitutionnalité, certaines autorités publiques ont exprimé leur opinion sur la constitutionnalité de la loi attaquée, hors du cadre établi par l article 19 de la Loi n 47/1992 relative à l organisation et le fonctionnement de la Cour Constitutionnelle. À ce sujet, il est à remarquer que, conformément à l article 143 de la Constitution, les juges de la Cour Constitutionnelle sont indépendants dans l exercice de leur mandat et, donc toute déclaration d une autorité publique, hors du cadre établi par la loi, peut être appréciée comme une ingérence dans l activité de la Cour, comme une pression sur les juges, dans la solution d une certaine cause, ce qui, assurément, contrevient aux principes de l État de droit. Par conséquent, la Cour Constitutionnelle considère que les autorités publiques sont tenues à s abstenir de faire des déclarations relatives aux procès sur leur rôle, hors du cadre légal, jusqu à leur solution définitive. LA COUR CONSTITUTIONNELLE, Tenant compte de l objection d inconstitutionnalité de la saisine de la Cour Suprême de Justice, du point de vue du Gouvernement, de l avis du Ministère des Finances et du Ministère du Travail et 7

4 de la Protection Sociale, des dispositions de la Loi pour l interprétation de l article 21, l alinéa (1) et l alinéa (2) de la Loi 53/1991, se rapportant aux indemnités et aux autres droits des sénateurs et des députés, ainsi que des principes et des dispositions de la Constitution et de la Loi n 47/1992, retient ce qui suit: (1) Conformément à l article 3, l alinéa (2) de la Loi n 47/1992, la Cour constate qu elle est compétente pour solutionner la cause, en vertu de l article 144, lettre a) de la Constitution, et la saisine a été faite avec le respect des conditions légales. (2) La Constitution de la Roumanie ne spécifie pas expressément, mais elle ne rejette non plus l idée d une loi d interprétation. Il est vrai que la loi d interprétation est constitutionnelle en fonction aussi des dispositions de l article 15, l alinéa (2) de la Constitution, selon lequel "la Loi dispose uniquement pour l avenir, exception faite par la loi pénale plus favorable". De même, il faut remarquer que le constituant législatif a exclu l idée même d une loi d interprétation de la Constitution, puisque dans l article 72, l alinéa (2) on spécifie que "les lois constitutionnelles sont celles de révision de la Constitution", c est-à-dire pour la modification de la Constitution. Il est unanimement admis que la loi d interprétation ne modifie ou bien elle n ajoute rien à la loi interprétée, elle ne fait qu éclaircir sa signification cachée par une rédaction insuffisamment claire. D un autre côté, une loi d interprétation, telle que la loi attaquée prétend l être, ainsi que toute loi organique ou ordinaire, doit être conforme à la Constitution. Par conséquent, on ne considère pas relevant le fait si une loi qualifiée par le Parlement comme étant d interprétation en est réellement une, également par son contenu, ou bien sous le prétexte de l interprétation, elle modifie la législation antérieure. 8

5 (3) La Constitution, dans l article 71, dispose que les députés et les sénateurs reçoivent une indemnité mensuelle, dont le quantum ainsi que celui des autres droits, sont établis par la loi. Le constituant législatif a voulu, de cette manière, faire ressortir, par la dénomination même de la rémunération des parlementaires que ceux-ci se trouvent dans un rapport de droit publique, un rapport d autorité, et non pas dans un rapport juridique de travail, gouverné par les principes du Code du travail. L évitement, donc, par le constituant législatif de la notion de "salaire", alors qu il s agit de rémunération des parlementaires, n est pas de nature à enlever toute ressemblance entre l indemnité des parlementaires et autres droits pécuniaires, prévus par la loi, d un côté, et le salaire, de l autre côté. Il en résulte que, tant qu il n y a pas de règlements spéciaux dans le domaine de l imposition des revenus parlementaires, ce sont les normes du droit commun qui y seront appliquées et, de toute manière, par la loi spéciale dont l objet est l indemnité parlementaire mensuelle, ainsi que les autres droits des parlementaires, des règles dérogatoires des principes de la Constitution, ne peuvent pas être établies. (4) L acte normatif de base relatif à la rémunération des parlementaires, la Loi 53 du 31 juillet 1991, a été adopté antérieurement à l adoption de la Constitution, motif pour lequel dans la dénomination de la loi, on se rapportait au salaire: "La loi relative au salaire des sénateurs, des députés et du personnel de l appareil du Parlement de la Roumanie". Dans cette forme, la loi stipulait pour les parlementaires qui participaient aux travaux du Parlement, en séance plénière, aux commissions ou bien aux travaux du Bureau permanent, une indemnité journalière de 200 lei, et pour les parlementaires de province, il était prévu une allocation supplémentaire de 120 lei par jour, faisant exception de l imposition, 9

6 conformément à la Loi n 32/1991, l allocation journalière seulement, mais non pas l indemnité journalière, ellemême. (5) En 1993, par la Loi n 41 (publiée au Monitorul Oficial de la Roumanie, Partie I ère, n 189 du 29 juillet 1993), la dénomination de la Loi n 53/1991 est changée, celle-là devenant "Loi se référant aux indemnités et aux autres droits des sénateurs et des députés, ainsi qu aux salaires du personnel de l appareil du Parlement de la Roumanie", et l indemnité journalière par séance se transforme en indemnité de séance, étant spécifié à l article 21, l alinéa (1) et l alinéa (2), que de cet indemnité bénéficient les parlementaires qui participent aux séances plénières ou bien aux séances des structures internes des Chambres, de même que l allocation journalière représente 2% de l indemnité mensuelle du sénateur ou du député. Après l entrée en vigueur de cette loi, on a considéré que l allocation par séance n étant pas une indemnité, elle n est plus soumise à l imposition, entrant dans la sphère des exceptions prévues par la Loi n 32/1991. (6) Afin de légitimer cette solution, le Parlement a adopté la loi d interprétation qui fait l objet de la cause présente, ayant le contenu suivant: "Les sommes d argent touchées comme indemnité de séance, sur la base de l article 21, l alinéa (1) et l alinéa (2) de la Loi n 53/1991 relative aux indemnités et aux autres droits des sénateurs et des députés, ainsi que le salaire du personnel de l appareil du Parlement de la Roumanie, républiée, ne constituent pas des droits salariaux et elles ne sont pas imposables en vertu de la Loi n 32/1991 relative à l impôt sur le salaire". (7) En rapportant cette loi d interprétation aux dispositions de la Constitution, la Cour Constitutionnelle retient que la loi crée un privilège, pour une certaine catégorie de personnes, sous l aspect de l accomplissement des devoirs fondamentaux prévus par 10

7 l article 53 de la Constitution. Sans tenir compte de la dénomination, la somme d argent touchée par les parlementaires puisqu ils participent aux séances plénières ou bien aux séances des structures internes des Chambres, tel qu il est spécifié dans le point de vue du Gouvernement, à côté de l indemnité mensuelle, signifie "la rémunération à caractère permanent et stimulatoire", qui, ensemble, forment, indubitablement, des droits ayant un régime juridique similaire aux droits salariaux. (8) En conséquence, l allocation par séance n a pas un caractère compensatoire, telle que par exemple, l allocation pour frais de voyage à Bucarest des parlementaires ayant leur domicile en province. L indemnité par séance est indubitablement accordée par la participation des parlementaires aux séances, c est-à-dire pour l accomplissement de l une de leurs devoirs spécifiques que suppose leur rapport de droit publique, et elle est donc accordée en vertu du "travail effectué", et de laquelle bénéficient seulement "les sénateurs et les députés qui participent aux séances". Il en résulte logiquement que "l allocation par séance" doit suivre, sous l aspect de l imposition, le régime juridique de l indemnité mensuelle. Autrement on crée un privilège pour les bénéficiaires de celle-ci, ce qui contrevient à l article 16, l alinéa (1) de la Constitution, qui consacre l égalité des citoyens, sans privilèges et discriminations. (9) Dans un autre ordre d idées, la Cour retient que la solution de la loi d interprétation attaquée est contraire aussi à l article 53, l alinéa (2) de la Constitution, qui stipule que le système légal d imposition doit assurer le juste établissement des charges fiscales. Comme il est déjà stipulé dans la Décision n 6/1993 de la Cour Constitutionnelle (publiée au Monitorul Oficial de la Roumanie, Partie I ère, n 61 du 26 mars 1993), le règlement de certaines exceptions à l imposition des revenus sur des critères sociaux ou bien 11

8 sur le critère de la fonction eue, est une violation des égalités des citoyens devant la loi, représentant un injuste établissement "des charges fiscales", ce qui contrevient à l article 53 l alinéa (2) de la Constitution, puisque: "La fiscalité doit être non seulement légale, mais proportionnelle aussi, raisonnable, équitable et elle ne doit pas différencier les impôts sur le critère des groupes ou bien des catégories des citoyens". Il est hors de doute que le fait d excepter, pour les parlementaires, de l imposition, une partie des revenus obtenus, dans la considération de l accomplissement de l obligation du mandat d autorité qu ils détiennent, mène à une discrimination, à une catégorie de favorisés sous l aspect de la fiscalité, situation qui ne peut se justifier par le statut de parlementaire. (10) La Cour retient encore, que la loi d interprétation attaquée est contraire aussi au principes consacrés par l article 1, l alinéa (3) de la Constitution: "La Roumanie est un État de droit, démocratique et social, où la dignité de l homme, les droits et les libertés des citoyens, le libre développement de la personnalité humaine, la justice et le pluralisme politique représentent des valeurs suprêmes et sont garantis". Par conséquent, une dimension de l État roumain est représentée par la protection sociale, qui est inconcevable sans justice sociale, située donc dans la sphère de la justice. Dans ces circonstances, il faut remarquer que, par rapport au coéficient d hiérarchisation de l indemnité mensuelle des parlementaires, ainsi que tous les droits stipulés par l article 21 de la Loi n 53/1991, la nonimposition de l allocation par séance apparaît comme une injustice sociale, compte tenu aussi du fait que toutes les autres catégories d allocations par séance touchées par les titulaires de fonctions publiques sont soumises à l imposition. 12

9 (11) Le parlementaire est, conformément à l article 58, l alinéa (1) de la Constitution, "l organe représentatif suprême du peuple roumain et l unique autorité législative du pays", mais ce principe ne suppose pas, aussi, l établissement par les parlementaires, par la loi, de certains droits qui dépassent le cadre constitutionnel, parce que cela est incompatible avec les exigences de l État de droit, appuyées sur la suprématie de la Constitution. Par conséquent, conformément à l article 51 de la Constitution, "Le respect de la Constitution, de sa primauté et des lois est obligatoire", et conformément à l article 16, l alinéa (2), "Nul n est au-dessus de la loi", principes qui s imposent aux parlementaires également. Le Parlement peut modifier n importe quelle loi, mais seulement dans les limites de la Constitution, ce qui est valable aussi pour les lois d interprétation, tel le cas de la loi présente. Prenant en considération tout ce qu on vient de mentionner, retenant aussi les dispositions de l article 1, l alinéa (3), l article 16, l alinéa (2), l article 53, l alinéa (2), l article 144, lettre a) et de l article 145, l alinéa (1) de la Constitution, ainsi que les dispositions de l article (2) et de l article 20 de la Loi n 47/1992. LA COUR CONSTITUTIONNELLE, Au nom de la loi, D É C I D E : Constate que l allocation par séance des députés et des sénateurs mentionnée dans l article 21, l alinéa (1) et l alinéa (2) de la Loi n 53/1991, constitue un revenu soumis à l imposition, conformément à la loi, et, en conséquence, la Loi pour l interprétation de l article 21, l alinéa (1) et l alinéa (2) de la Loi 53/1991, relative aux indemnités et aux autres droits des sénateurs et des 13

10 députés, ainsi que le salaire du personnel de l appareil du Parlement de la Roumanie, républiée, est inconstitutionnelle. La présente décision sera communiquée au Président de la Roumanie, ainsi qu au président de la Chambre des Députés et au président du Sénat, dans le but de l ouverture de la procédure mentionnée par l article 145, l alinéa (1) de la Constitution et elle sera publiée au Monitorul Oficial de la Roumanie, Partie I ère. Au délibéré ont participé: Vasile Gionea, président, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Miklosz Fazakas, Ion Filipescu, Ioan Muraru, Antonie Iorgovan, Florin Bucur Vasilescu et Victor Dan Zlătescu, juges. 14