GUIDE DE L ANALYSE AVANTAGES-COÛTS

Transcription

1 Brouillon juillet 1998 GUIDE DE L ANALYSE AVANTAGES-COÛTS Secrétariat du Conseil du Trésor Ottawa

2 Préface Table des matières Gestionnaires...iv Analystes...iv Remerciements...iv 1. Introduction Les décisions de répartition des ressources nécessitent des choix À qui le Guide est-il destiné? Raison d être de l analyse avantages-coûts? Place de l analyse avantages-coûts dans le processus décisionnel Modèle de l analyse avantages-coûts Introduction Cadre de l analyse avantages-coûts Étapes de l analyse avantages-coûts Pourquoi le point de vue est-il important? Éléments de l analyse avantages-coûts Construction des tableaux des coûts et des avantages Conventions comptables Contenu du rapport Définition d options valables Pourquoi est-il difficile de définir des options valables? Scénario de référence optimisé Comment établir des options valables Analyse des effets différentiels Mesure et évaluation des coûts et des avantages Introduction Quelques concepts importants Évaluation des coûts et des avantages en fonction des prix du marché Surplus du consommateur et du producteur comme facteurs de la valeur Évaluation des coûts et des avantages en l absence de prix du marché valables Quelques exemples de valeurs difficiles à estimer Mauvaise utilisation des multiplicateurs des avantages Valeurs temporelles Importance du facteur temps Inflation, dollars historiques et dollars constants Changements des prix relatifs iv i

3 5.4 Valeurs futures et actualisées Taux d actualisation Effets stratégiques de taux d actualisation élevés ou faibles Taux d actualisation en tant que variable de risque Règles de décision Valeur actualisée nette Deux règles de décision essentielles Règles de décision peu fiables Analyse de sensibilité Qu est-ce que la sensibilité? Sensibilité brute Qu est-ce qui détermine la sensibilité? Sensibilité et processus décisionnel Analyse de sensibilité à deux variables Analyse graphique de la sensibilité Traitement de la sensibilité Approches générales en matière d incertitude et de risque Approches pour quantifier le risque lié à l incertitude Valeurs attendues des scénarios Taux d actualisation ajustés au risque Analyse de risque par simulation Analyse de risque Introduction Étapes de l analyse de risque Fonctionnement de l analyse de risque Correction en fonction de la covariance de variables de risque interreliées Combien de fois faut-il exécuter le modèle? Interprétation des résultats de l analyse de risque Règles de décision adaptées à l incertitude Évaluation du risque global Avantages et limites de l analyse de risque Probabilités Types de variables de risque Utilisation de données historiques Jugement des spécialistes Distributions de probabilité courantes Préférences en matière de risque Risques communs des projets Comparaison d options de types différents en fonction de critères différents 90 ii

4 11.1 Questions d équité Objectifs multiples Pratiques exemplaires à retenir 99 Annexe A : Glossaire 100 Annexe B : Questions à poser sur les analyses avantages-coûts107 Aide-mémoire Annexe C : Bibliographie choisie 108 Ouvrages généraux Note : La présentation du Guide suit les étapes de l analyse avantages-coûts, de la définition du problème et des comparaisons valables à la mesure des coûts et des avantages, au traitement de l incertitude et du risque. Le dernier chapitre traite de la question de savoir quoi faire lorsque l analyste doit sortir du cadre de l analyse avantages-coûts pour examiner d autres critères. Chaque chapitre se termine par un bref résumé des pratiques exemplaires et le Guide lui-même se termine par un résumé de nature générale. Le Guide s accompagne d un glossaire et les mots ou expressions qui figurent en caractère gras dans le texte se trouvent dans le glossaire. Les termes ou expressions en italique sont définis la première fois qu on les utilise. Enfin, le Guide se termine par une bibliographie choisie, présentée par thème. iii

5 Préface Le présent Guide fournit un cadre pour l analyse avantages-coûts. C est le document à utiliser pour préparer les présentations au Conseil du Trésor qui portent sur des questions ayant une incidence sociale, économique ou environnementale importante. Une bonne analyse avantages-coûts devrait être un élément fondamental de toutes les études de rentabilisation présentées aux cadres supérieurs et aux ministres. Le nouveau Guide s inscrit dans l optique du gouvernement du Canada qui prône une prise de décision fondée sur une analyse et des faits. Néanmoins, il ne dit pas tout de l analyse avantages-coûts. Il a été préparé pour être un outil utile autant aux économistes qu aux non-économistes. Il donne le cadre essentiel à suivre et, dans la mesure du possible, présente les meilleures pratiques à utiliser; toutefois, il ne remplace nullement la formation à acquérir afin de pouvoir évaluer les coûts et les avantages. Gestionnaires Les gestionnaires peuvent utiliser le Guide lorsqu ils sont appelés à concevoir et à commander des analyses avantages-coûts et aussi pour mieux comprendre les résultats obtenus. Il est primordial d appliquer les techniques exposées dans le Guide de façon uniforme. Les gestionnaires et le Conseil du Trésor doivent pouvoir comparer divers plans d action en procédant d une manière normalisée et rigoureuse pour optimiser les ressources rares dont ils disposent. Analystes Le Guide est un document faisant autorité qui présente la façon de s y prendre pour effectuer des analyses avantages-coûts pour le gouvernement du Canada. Il remplace l ancien Guide de l analyse avantages-coûts du Conseil du Trésor dont la publication remontait à Il fournit un cadre logique pour les analyses comparatives sans toutefois couvrir tous les aspects de la mesure des avantages et des coûts. Il ne remplace pas non plus l expertise professionnelle que l analyste et le gestionnaire apportent à l étude de chaque cas. Il n existe pas de recettes pour une bonne prise de décision il faut un bon cadre d analyse et, ce qui est tout aussi important, il faut posséder une bonne compréhension du domaine. Remerciements Le Guide a été préparé sous la direction de deux comités interministériels dirigés par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Un comité réunissait des spécialistes des sujets techniques et l autre comité réunissait des gestionnaires généralistes et d éventuels utilisateurs des analyses avantages-coûts. Son principal auteur est Kenneth Watson, Ph.D., de Conseils et Vérification Canada. Le personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor et de Conseils et Vérification Canada ont apporté une précieuse contribution, tout comme les membres des comités consultatifs. La réalisation du Guide n aurait pas été possible sans la généreuse contribution intellectuelle de tous les intéressés. iv

6 1. Introduction 1.1 Les décisions de répartition des ressources nécessitent des choix On demande souvent aux gestionnaires et aux analystes de la fonction publique de produire des analyses pour appuyer les décisions de répartition des ressources, car ces décisions ont des répercussions sur l appareil gouvernemental et, peut-être de façon encore plus marquée, sur les ressources à l extérieur de l appareil gouvernemental. Lorsque les ressources sont rares, des choix difficiles s imposent. En outre, on est de plus en plus conscient que les gouvernements doivent agir avec prudence dans leur façon de faire appel aux ressources du secteur privé et d en assurer la réglementation. Même face à l alternative apparemment simple «faire» ou «ne pas faire», des arguments puissants militent pour l option «ne pas faire». Toute mesure qui accapare des ressources qui pourraient être consacrées à d autres fins, voire à de meilleures fins, doit s appuyer sur une solide justification. Bien souvent, il existe plusieurs solutions envisageables. Dans le passé, la décision de poursuivre un programme était habituellement fondée sur des critères théoriques d utilisation des fonds. De nos jours, les gouvernements sont souvent contraints de financer de nouveaux programmes au détriment des programmes existants. Parfois, les décisions à prendre sont renvoyées jusqu au Cabinet; c est le cas lorsqu il s agit de modifier une loi ou un règlement, ou lorsqu une importante initiative en matière de programme est en jeu. Le plus souvent, c est la haute direction du Ministère qui règle les questions comme la répartition des ressources au sein d un même programme. Il arrive aussi que les décisions soient prises à des niveaux de gestion moins élevés, par les chefs responsables de programmes. Mais quel que soit le niveau auquel la décision est prise, les principes sur lesquels elle s appuie doivent être les mêmes, le seul facteur variable étant le degré d investissement dans l analyse que les ressources en jeu imposent. Comme le titre du Guide le laisse entendre, les principes dont il est question sont ceux de l analyse avantages-coûts. 1.2 À qui le Guide est-il destiné? Le Guide est destiné à deux groupes : les analystes qui réalisent les études sur lesquelles les décisions sont fondées; les gestionnaires qui utilisent les résultats des études. Dans la fonction publique, la plupart des analystes ne sont pas économistes, bien que la plupart d entre eux possèdent une certaine formation en économie. Dans toute la mesure du possible, le Guide s adresse à un vaste auditoire plutôt qu à des spécialistes. Toutefois, les économistes devraient trouver le cadre normalisé qu offre le Guide utile au sens où il facilite la comparaison de projets émanant de sources différentes ainsi que la communication des résultats aux gestionnaires qui sont familiers avec le cadre. De façon générale, la terminologie utilisée dans le Guide est tirée de la science économique. Certains termes, utilisés dans d autres disciplines, peuvent avoir un sens différent. Par exemple, dans le Guide, l expression analyse de risque traite normalement de l incertitude quelle qu elle Guide de l analyse avantages-coûts 5

7 soit; il peut s agir de l incertitude du facteur, à savoir s il est négatif ou positif, de la probabilité que le risque se concrétise, de l ampleur des effets ou encore de la valeur monétaire de l effet. Par contre, dans certaines disciplines, le risque est défini de façon plus étroite et désigne un facteur néfaste, l accent étant mis sur la probabilité de réalisation. En temps normal, le contexte éclairera le lecteur sur le type de risque. Tenter de couvrir de grands segments de la collectivité de l analyse stratégique n est pas exempt d embûches, mais il est évident que le Guide n atteindra le but escompté que s il atteint un vaste lectorat. À cette fin, les auteurs ont défini les termes à mesure qu ils se présentent et ont élaboré un glossaire, joint à l annexe A. En bref, le Guide a été préparé pour : faire comprendre aux lecteurs comment l analyse avantages-coûts peut faciliter le processus décisionnel; établir un cadre général assurant l uniformité des analyses, afin d en faciliter la comparaison et d assurer l utilisation de bonnes pratiques, que les analyses soient menées à l interne, par des spécialistes des ministères et organismes, ou par des consultants; servir de manuel d autoformation en donnant des conseils concrets et détaillés sur les éléments fondamentaux de l analyse; aider les analystes et les gestionnaires à savoir quand procéder à une analyse plus poussée que celle qui est possible avec les ressources internes et à normaliser les attentes quant au genre de travail que les spécialistes ministériels ou les consultants peuvent fournir. 1.3 Raison d être de l analyse avantages-coûts? Certains considèrent l analyse avantages-coûts comme un instrument financier d utilité restreinte. Toutefois, cette façon de penser sous-estime la souplesse avec laquelle elle peut s attaquer à des questions aux valeurs intangibles. Des méthodes récentes permettent en effet d estimer la valeur que des avantages intangibles présentent pour les Canadiens. Nous pouvons au moins déterminer clairement le coût estimatif des divers moyens d obtenir un avantage intangible, par exemple l équité de notre programme d immigration. Les choix auxquels les décideurs font face doivent être faits. L analyse quantitative des résultats probables de différentes solutions peut réduire l incertitude et améliorer le processus décisionnel. La conjoncture actuelle, dans laquelle les programmes semblent être constamment remis en question, va probablement durer un certain nombre d années. Les paiements des intérêts de la dette nationale engloutissent désormais une si grande portion des recettes publiques que les fonds à consacrer aux dépenses de programme sont sérieusement à la baisse. De nombreux programmes qui continuent d offrir des services et des extrants utiles sont réduits. Les ministres font face à des choix difficiles; c est aux analystes de leur fournir la base la plus solide qui soit à l appui de leurs décisions. Sur quel critère se fonder? Guide de l analyse avantages-coûts 6

8 Il suffit de réfléchir un peu à la question pour comprendre que les deniers publics devraient être consacrés aux programmes là où ils apporteront le plus grand bien étant donné les choix possibles. Ainsi, la démarche consistant à définir vers le plus grand bien possible et compte tenu des choix possibles se situe au cœur même de l analyse avantages-coûts. Les éléments fondamentaux sont les avantages, les coûts et les choix. Entre «faire le plus grand bien possible» et «apporter les plus grands avantages (nets)», la différence n est pas grande. Les mêmes ressources peuvent être consacrées à des fins différentes. Lorsque le budget est limité, nous devons être sûrs que chaque projet choisi présente la plus grande valeur possible par dollar dépensé. 1.4 Place de l analyse avantages-coûts dans le processus décisionnel Les nouvelles initiatives, en particulier celles qui exigent des mesures législatives, sont renvoyées au Cabinet ou, plus fréquemment, à un comité du Cabinet. Il existe un guide de rédaction des mémoires au Cabinet qui précise le cadre global de l analyse qui s impose. Il met l accent sur l établissement des conséquences des décisions prises pour des segments précis de la société et sur l analyse de chaque option. L avantage net n est pas le seul critère dont il faut tenir compte : souvent, les effets distributifs sont un élément important. Le remaniement en profondeur des programmes exige la préparation d une présentation au Conseil du Trésor, même lorsqu elle n entraîne pas de changements législatifs et que des fonds suffisants sont prévus dans le budget. Habituellement, l autorisation de dépenser est liée au rendement de certaines activités (et pas seulement à des objectifs globaux), de sorte que les principales modifications doivent être renvoyées au Conseil pour approbation. Les grands projets de l État (GPE) et les dépenses ministérielles qui dépassent les limites établies sont également soumis à l approbation du Conseil. Le Guide des présentations au Conseil du Trésor et la politique sur les GPE soulignent la nécessité de présenter une justification qui s appuie sur une analyse avantages-coûts. Le Guide est un ouvrage de référence qui, non seulement expose les principes de base d une telle analyse, mais aussi définit les conventions à respecter pour assurer une plus grande comparabilité des programmes. Le processus annuel d approbation des plans de dépenses des ministères a subi d importants changements. Au fil des années, le gouvernement du Canada a de plus en plus insisté sur l évaluation du rendement. Au milieu des années 90, il a adopté de nouveaux instruments dont l évaluation du rendement constitue un élément clé : les plans d activités ministériels (présentés au Conseil du Trésor et au Cabinet); les rapports ministériels sur le rendement (présentés au Parlement); le rapport annuel au Parlement du président du Conseil du Trésor sur l examen du rendement au sein de la fonction publique. Les plans d activités précisent les stratégies, les objectifs et les engagements en matière de rendement des ministères. Dans certains cas, les engagements amènent les ministères à faire des ajustements importants, en raison des changements qu ils ont dû apporter en ce qui touche leur taille, la portée de leurs activités et leurs stratégies. En outre, les plans d activités servent à définir les engagements des ministères en ce qui touche l examen de leurs grands projets, de leurs programmes et des changements apportés à la structure ou aux ressources. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada recommande que les ministères présentent ces examens sous la forme de l analyse avantages-coûts exposée dans le Guide. Guide de l analyse avantages-coûts 7

9 L utilisation du Guide est souhaitable même pour la prise de décisions qui ne soulèvent pas de grandes questions stratégiques, s inscrivent dans les pouvoirs délégués aux ministres ou encore peuvent être prises à des niveaux moins élevés (par exemple, par un sous-ministre adjoint). De nombreux ministères adoptent le langage des analyses de rentabilisation pour déterminer si le rendement escompté en vaut la peine (autrement dit si les avantages l emportent sur les coûts). Guide de l analyse avantages-coûts 8

10 2. Modèle de l analyse avantages-coûts 2.1 Introduction L analyse avantages-coûts est simplement un processus décisionnel logique. Nous nous en servons tous les jours et elle existe depuis plus longtemps que l histoire écrite. Et pourtant, notre compréhension naturelle des coûts et des avantages n est pas toujours suffisante, lorsque les possibilités sont complexes ou les données, incertaines. Il nous faut alors des techniques structurées pour nous aider à penser clairement, systématiquement et logiquement. Ces techniques constituent un modèle de l analyse avantages-coûts. Elles englobent diverses méthodes qui servent à : déterminer les possibilités; définir les possibilités d une façon permettant d en faire une comparaison valable; refléter les coûts et les avantages à différents moments; calculer la valeur pécuniaire d éléments qui, habituellement, ne sont pas exprimés en dollars; faire face au manque de fiabilité des données; résumer un ensemble complexe de coûts et d avantages pour orienter la prise de décision. Il importe de ne pas perdre de vue que ces techniques ne sont que des outils, et non l essentiel, qui résident dans la clarté avec laquelle l analyse comprend les différentes options. 2.2 Cadre de l analyse avantages-coûts Même lorsque les mesures des coûts et des avantages sont complètes, elles ne se passent pas nécessairement d explications à moins de s inscrire dans un cadre. C est l analyse avantagescoûts qui fournit ce cadre, dont on peut se servir chaque fois qu une décision doit être prise et qui ne se limite pas à une discipline comme l économie ou la sociologie, pas plus qu à un secteur donné d activité, public ou privé. Elle s inspire de plusieurs techniques empruntées aux domaines de la gestion, des finances et des sciences sociales. Dans la mesure du possible, l analyse avantages-coûts exprime les coûts et les avantages en unités normalisées (habituellement en dollars) afin qu on puisse en faire une comparaison directe. Dans certains cas, il est difficile d exprimer les avantages en dollars, et c est pourquoi on a recours à l analyse avantages-coûts, qui est une technique de minimisation des coûts. Par exemple, lorsqu il existe deux options pour améliorer une intersection routière, permettant toutes deux de sauver le même nombre de vies, l option retenue est celle qui coûte le moins cher. Guide de l analyse avantages-coûts 9

11 L analyse avantages-efficacité diffère principalement de l analyse avantages-coûts par le fait que celle-ci fait absolument tout pour donner une valeur monétaire aux avantages et aux coûts. Il est toutefois rare qu elle réussisse à les valoriser tous la distinction entre les deux analyses est donc plus quantitative que qualitative. - Conseil du Trésor, Guide de l analyse avantages-coûts, Étapes de l analyse avantages-coûts Il n y a pas de recettes pour mener une analyse avantages-coûts. Chaque analyse est différente et exige à la fois réflexion et imagination. Néanmoins, il est utile de suivre une série d étapes normalisée. C est une façon d assurer l uniformité d une analyse à une autre, qui facilite la vie des analystes qui font les études et des gestionnaires qui lisent les rapports. Il est évident que l analyste ne peut pas franchir seul toutes ces étapes; il devra consulter le décideur et d autres personnes, recueillir une foule de renseignements et se servir d un certain nombre de techniques d analyse. Il importe que le décideur soit tenu au courant de l évolution de l analyse et qu il soit d accord avec l analyste sur les hypothèses de ce dernier. - Conseil du Trésor, Guide de l analyse avantages-coûts, 1976 Voici une série d étapes types à franchir. Chaque étape est expliquée dans le chapitre indiqué entre parenthèses. 1. Examiner les besoins, tenir compte des contraintes, puis formuler des objectifs et des cibles. Préciser le point de vue selon lequel les coûts et les avantages seront évalués. (Chapitre 2) 2. Définir les options d une manière qui permette à l analyste de les comparer de façon équitable. Lorsqu une option est évaluée en fonction d un scénario de référence, il faut veiller à ce que ce scénario soit optimisé. (Chapitre 3) 3. Analyser les effets différentiels et réunir les données sur les coûts et les avantages, puis les exposer dans un tableau sur une période de calcul. (Chapitre 4) 4. Exprimer les données sur les coûts et les avantages en une unité de mesure normalisée valable (par exemple, convertir les dollars historiques en dollars constants et se fonder sur des prix exacts, non déformés). (Chapitre 5) 5. Exécuter le modèle déterministe (utilisant des valeurs uniques pour les coûts et les avantages, comme si les valeurs étaient certaines). Établir l estimation déterministe de la valeur actualisée nette (VAN). (Chapitre 6) 6. Faire une analyse de sensibilité pour déterminer quelle variable semble avoir le plus d influence sur la VAN. Se demander s il serait possible d obtenir de meilleures indications sur les valeurs de ces variables pour limiter l incertitude ou si des mesures pourraient la limiter (par exemple négocier un taux de rémunération). Ces améliorations seraient-elles réalisables à un coût suffisamment modique pour qu elles soient justifiées? Dans l affirmative, agir en conséquence. (Chapitre 7) Guide de l analyse avantages-coûts 10

12 7. Analyser le risque en se fondant sur ce que l on sait des fourchettes et des probabilités des valeurs des coûts et des avantages, et en simulant les résultats escomptés de l investissement. Quelle est la valeur actualisée nette attendue (VANA)? Appliquer les règles de décision normalisées. (Chapitres 8 et 9) 8. Définir l option qui donne la répartition du revenu souhaitable (selon le niveau, le sexe ou la région quelle que soit la catégorisation choisie). (Chapitre 10) 9. Formuler une recommandation motivée en se fondant sur l analyse quantitative et l analyse qualitative des facteurs qu il est impossible d exprimer en dollars. Cette succession d étapes est celle que l on préfère pour structurer le rapport d analyse avantages-coûts. 2.4 Pourquoi le point de vue est-il important? Une bonne façon d amorcer la discussion sur l analyse avantages-coûts consiste à souligner que l analyste doit constamment travailler à partir d un point de vue clair. Quels coûts et quels avantages doivent être évalués? L analyste n est pas limité à un seul point de vue. Le gouvernement peut adopter le point de vue strictement financier, ou un point de vue social plus large, ou encore les deux. Quel que soit le point de vue retenu, il doit être clairement précisé au début de l analyse, et pour chaque analyse il faut adopter un seul point de vue. Il est évident qu un coût pour une personne peut être un avantage pour une autre. Toutefois, il se peut également que ce qui est évident au moment où on l énonce peut ne pas être évident au beau milieu de l analyse. Il n est pas rare que des listes d avantages ou de coûts s apparentent à des pommes et des oranges pour autant que le point de vue soit cohérent. Les taxes et les impôts prélevés devraient-ils être considérés comme un avantage ou un coût? Les emplois créés devraient-ils être considérés comme un avantage ou un coût pour le projet? Tout dépend du point de vue. Lorsqu il n y a qu un décideur, l analyse fondée sur un seul point de vue est bien souvent suffisante. Par contre, si les intérêts de plus d une personne ou de plus d un groupe sont en jeu, plusieurs analyses peuvent se révéler nécessaires. Tel est le cas lorsqu il s agit de construire des installations récréatives dans un parc national. L analyste qui veut donner des conseils au ministre peut avoir besoin de connaître le point de vue social général que suscite le projet (soit l ensemble des coûts et des avantages qu il représente pour les Canadiens), du point de vue financier des autorités responsables du parc, du point de vue de la province intéressée et du point de vue des groupes environnementaux locaux. Le point de vue sert à distinguer le «groupe intéressé» des «groupes exclus». Le groupe intéressé réunit les personnes dont les coûts et les avantages doivent être pris en compte dans l analyse. Supposons par exemple qu il soit composé de tous les citoyens de la localité X. Si l on consomme entièrement une partie des ressources de la ville X, il faut tenir compte du coût qui s y rattache. Si une partie des ressources sont données à des personnes de l extérieur de la localité X, il faut également tenir compte du coût qui s y rattache. Par contre, si un habitant de la localité X donne des ressources à un autre habitant de la ville X sans que rien ne soit consommé, Guide de l analyse avantages-coûts 11

13 l ensemble des ressources des habitants de la ville X ne change pas, et aucun coût ni avantage n est calculé en conséquence. On parle alors de paiement de transfert (voir paragraphe 4.2.1). Il faut non seulement définir les coûts et les avantages correctement, mais aussi choisir des paramètres qui sont compatibles avec le point de vue de l analyse. Par exemple, le choix du taux d actualisation approprié est fonction du point de vue retenu aux fins de l analyse (voir partie 5.5.) 2.5 Éléments de l analyse avantages-coûts Toutes les décisions d investissement de deniers publics peuvent être modélisées de la même façon normalisée, à l aide du cadre général de l analyse, dont les quatre composantes sont les suivantes : un tableau des paramètres; un modèle des effets différentiels; un tableau des coûts et des avantages, répartis sur la période de calcul; un tableau des résultats possibles de l investissement, accompagné d une analyse graphique et statistique de la VAN et du risque d investissement. Guide de l analyse avantages-coûts 12

14 La figure fait état des composantes en question. Figure : Cheminement général de l analyse avantages-coûts Tableau des paramètres Paramètre 1 : Taux de croissance démographique Paramètre 2 : Taux d actualisation social Paramètre 3 : Augmentation du prix des pommes 2 % par an 10 % par an 5 % par an Modèle des effets différentiels Période t 0 -t 1 t 1 -t 2 t 2 -t 3 Activités Conséquences Tableau des coûts et des avantages sur la période (simplifié) Coûts Avantages Période Matériaux Maind oeuvre Ventes Net ($ historique) Net ($ constant) Valeurs actualisées t 0 -t 1 (100 $) (67 $) 40 $ (127 $) (124 $) (113 $) t 1 -t 2 (212 $) (34 $) 90 $ (156 $) (148 $) (123 $) t 2 -t 3 (455 $) (84 $) 600 $ 67 $ 57 $ 43 $ VAN = (193 $) Guide de l analyse avantages-coûts 13

15 Le premier élément du modèle d investissement est le tableau des paramètres, qui consiste en une liste des variables qui servent à calculer les coûts et les avantages. Par exemple, les coûts et les avantages d un projet peuvent être influencés, au fil des ans, par le taux de croissance démographique de la collectivité. Au lieu de retaper ce taux à chaque fois qu il figure dans une formule du tableau des coûts et des avantages, il est préférable de l inscrire dans le tableau des paramètres et, au besoin, de faire des renvois dans d autres parties de la feuille de calcul. Bien qu il ne soit pas absolument indispensable, le tableau des paramètres facilite toute sorte d analyses «par simulation», notamment l analyse de sensibilité et l analyse de risque (voir les chapitres 7 à 9). Son utilisation simplifie la tâche de l analyste lorsque celui-ci doit changer la valeur du paramètre, ce qui est essentiel pour l analyse de risque. Plutôt que de devoir chercher dans tout le modèle les cas où le taux de croissance démographique a été utilisé (au risque d en oublier quelques-uns), l analyste peut modifier la valeur correspondante dans le tableau des paramètres, ce qui lui permet de changer automatiquement et simultanément toutes ses utilisations dans le modèle avantages-coûts. Le deuxième élément est le modèle des effets différentiels. Dans le contexte commercial ou industriel, c est ce qu on appelle parfois le modèle de production. On s en sert pour exprimer les activités prévues et les conséquences attendues au cours de la période envisagée. La nature des activités est fonction du projet la maladie (projet d immunisation), les ventes (projet de stimulation des exportations), le tri du courrier (projet d investissement dans le contexte postal). Étant donné l incertitude qui entoure fréquemment ces activités, celles-ci sont reliées au tableau des paramètres de la même façon qu au tableau des coûts et des avantages, comme nous allons le voir. Le troisième élément du modèle est le tableau des coûts et des avantages, qui consiste en une liste de tous les coûts et de tous les avantages, la valeur de chacun étant précisée pour chaque période comprise dans la période de calcul. Il est préférable d exprimer ces valeurs en dollars historiques de façon à pouvoir y apporter des corrections, normalement calculées elles aussi en dollars historiques (en fonction des taxes et impôts par exemple). Toutefois, il est impossible d ajouter ou de soustraire des montants exprimés en dollars historiques, sur plusieurs périodes; c est pourquoi il faut les convertir en dollars constants, puis en valeurs actualisées, afin de pouvoir les totaliser. (La partie 2.6 donne des détails sur la façon de s y prendre pour créer un tableau des coûts et des avantages). Il y a deux façons de procéder. La première consiste à calculer l ensemble du tableau des coûts et des avantages en dollars historiques, puis en dollars constants, et enfin en valeurs actualisées. La seconde est un peu plus facile et plus concise : l analyste additionne tous les avantages et en soustrait tous les coûts, pour chaque période comprise dans la période de calcul, afin d obtenir une seule et même valeur nette en dollars historiques pour chacune des périodes, après quoi les mouvements de trésorerie nets sont convertis en dollars constants et en valeurs actualisées. (Les conventions autorisent l analyste à ajouter et à soustraire des dollars historiques au sein d une même période, bien qu il n obtienne alors qu une approximation des valeurs vraies puisque la valeur du dollar peut changer sur une période prolongée.) (La question des dollars historiques et des dollars constants est abordée plus en détail au chapitre 5.) Le dernier élément du modèle est le tableau des résultats de l investissement. Chaque fois que le modèle avantages-coûts est exécuté, il donne une estimation de la VAN de l investissement. S il s agit d un modèle déterministe, dans lequel tous les intrants ont des valeurs fixes, le résultat Guide de l analyse avantages-coûts 14

16 donne toujours la même VAN. S il s agit par contre d un modèle d analyse de risque, les valeurs des paramètres varient dans une fourchette préétablie en fonction des probabilités, de sorte que la VAN estimative varie elle aussi. On obtient alors une liste de VAN possibles, dont il faut faire une analyse statistique pour calculer la véritable VAN probable. L analyse statistique révèle les valeurs maximale et minimale de la VAN ainsi que les probabilités que la VAN se situe dans différentes fourchettes. Muni de ces renseignements, l analyste peut appliquer les règles de décision pour vérifier si le projet est valable et s il constitue la meilleure solution de rechange. 2.6 Construction des tableaux des coûts et des avantages Dans l analyse avantages-coûts, c est l établissement des tableaux des coûts et des avantages sur la période de calcul qui prend le plus de temps. Pour construire ces tableaux, l analyste définit toute la gamme des coûts et des avantages en jeu, fait une estimation quantitative de chacun d eux pour chaque période comprise dans la période de calcul et détermine leurs valeurs en fonction de leurs prix pour chacune des périodes. C est une tâche qui exige de la minutie, car la qualité de l analyse avantages-coûts dépend de la qualité des données utilisées. Il n y a pas de raccourci. Il est rarement, pour ne pas dire jamais, possible d établir les coûts et les avantages pour une année, puis de postuler que ces valeurs se répéteront 25 fois, en dollars constants, jusqu à la fin de la période de calcul t 25. La réalité est tout autre. Non seulement les prix, mais aussi les prix relatifs changent le coût des terrains augmente alors que celui de la puissance de calcul diminue, et le prix des biens de consommation est cyclique par exemple. Par ailleurs, l analyste des coûts et des avantages ne possède pas toujours la compétence requise pour évaluer toutes les quantités et tous les coûts nécessaires aux fins de l analyse, ce qui peut l amener à recourir à d autres spécialistes pour obtenir des données estimatives. Dans certains cas, l analyste utilise des états financiers pro forma pour un programme ou un projet proposé, ou encore des états des revenus et des dépenses liés aux activités, ce qui l amène souvent à apporter des corrections aux données de ce genre pour qu elles puissent correspondre au cadre de l analyse. À ce propos, il n y a pas de bons et de mauvais cadres. Ils ont tous leur propre cohérence interne, mais les données utilisées dans un cadre peuvent ne pas être utilisables dans un autre. La principale différence entre les flux de trésorerie utilisés dans les analyses avantages-coûts et ceux qui sont utilisés pour les données commerciales résident dans le fait que dans le second cas les tableaux peuvent comprendre des valeurs cumulatives, notamment pour amortissement et des montants semblables. En analyse avantages-coûts, il n y a pas de valeurs cumulatives, de montants pour amortissement ou d autres postes «hors caisse». Chacun des coûts et des avantages est entièrement calculé au moment où il se produit (sa valeur cumulative n est pas calculée à l avance); le facteur temps est établi grâce à l actualisation et les changements de valeur des biens sont effectués par l inscription de valeurs résiduelles à la fin de la période de calcul. En outre, en analyse avantages-coûts, la valeur des comptes créditeurs et des comptes débiteurs n est pas calculée avant que l argent ait été effectivement reçu ou versé. Le fonds de roulement ne constitue pas un coût, même si sa fluctuation pendant une période donnée est considérée soit Guide de l analyse avantages-coûts 15

17 comme un coût (si le fonds de roulement baisse), soit comme un avantage (s il augmente). Les coûts de production sont calculés intégralement lorsqu ils sont engagés. Les variations de stock peuvent être considérées comme des coûts ou comme des avantages, mais leur évaluation est fonction des coûts de production et des ventes. En analyse avantages-coûts, les tableaux des rentrées et des sorties de fonds sont simples, au sens où chaque coût avantage est calculé au moment où il est supporté/obtenu. Le concept est simple, mais son application peut parfois gêner les agents financiers qui sont habitués à la comptabilité d exercice. 2.7 Conventions comptables Lorsqu on a bien compris la forme générale du modèle d analyse avantages-coûts, il est bon de réfléchir aux conventions utilisées pour l établir de façon normalisée. Une convention n est pas nécessairement meilleure qu une autre, mais la normalisation s impose pour que le modèle puisse être un instrument de comparaison générale. Les conventions sont importantes pour de nombreux aspects du modèle, comme la période de calcul, les hypothèses de concrétisation et le numéraire unité de mesure commune Période de calcul La période de calcul se situe à la fin de la période sur laquelle les coûts et les avantages sont comparés pour déterminer si l investissement en vaut la peine. S il est possible d établir les coûts et les avantages pour toute la durée économique du projet et que les incertitudes sont faibles, la durée économique totale est alors la période qui convient le mieux pour faire le calcul. Dans le cas contraire, il peut y avoir des points logiques, pendant la durée économique du projet, auxquels on peut mettre fin à l analyse. Par exemple, il peut y avoir un point auquel des coûts et des avantages relativement certains sont soudainement remplacés par des valeurs beaucoup plus incertaines. Par exemple, la réfection d un bâtiment tend à correspondre à des cycles de cinq à sept ans pour la peinture et la moquette, de 15 à 17 ans pour les systèmes de chauffage par exemple, et de 25 à 50 ans pour les principaux éléments de structure. Ces seuils, auxquels de nouvelles incertitudes d envergure se manifestent, peuvent déterminer le choix d une période de calcul approprié. Néanmoins, il est important de ne pas opter délibérément pour une période de calcul favorable au projet. Même si l on envisage une seule option, il peut être souhaitable d analyser le projet selon diverses périodes de calcul, pour savoir si le résultat dépend de la période de calcul choisie. Si l on compare diverses solutions de rechange, il faut appliquer la même période de calcul pour l analyse de chaque solution (voir paragraphe 3.3.1) Hypothèses concernant la concrétisation des coûts et avantages Les coûts et les avantages sont concrétisent à différents moments pendant la période normalisée envisagée (un an, par exemple). Il faut donc une convention pour établir le moment auquel les coûts et les avantages seront postulés au cours de la période. En temps normal, l analyste a le choix entre trois possibilités : au début de la période, au milieu ou à la fin de celle-ci. Cette pratique s appuie sur la nécessité de disposer d un mode de répartition raisonnablement simple des coûts et des avantages au fil du temps, pour qu il ne soit pas trop difficile de convertir les dollars historiques en dollars constants, puis en valeurs actualisées. Guide de l analyse avantages-coûts 16

18 Figure : Hypothèses de concrétisation Période de concrétisation réelle t t x $ + h $ - m $ Période de concrétisation postulée m $ + h $ x $ On part du principe que si tous les avantages et les coûts sont transférés au même moment de chaque période comprise dans la période calcul, tout compte fait, le résultat global ne changera pas. C est en général une hypothèse raisonnable, sauf lorsqu un coût ou un avantage extrêmement important fait l objet d un gros transfert, disons du tout début d une période donnée jusqu à la fin de celle-ci. C est souvent le cas lorsque l investissement initial est de taille. L analyste qui applique la comptabilité de fin de période suppose que l investissement se produit à la fin de la première année (et par conséquent le corrige de l inflation et l actualise), alors qu en fait il a eu lieu au début de l année. Le rajustement artificiel d un coût important peut influer très nettement sur le résultat de l analyse, si aucun avantage correspondant n est corrigé de la même façon dans le même modèle. Ce genre de problème a mené à l adoption de conventions hybrides. Par exemple, dans un tableau des coûts et des avantages, il est courant de supposer que les coûts et les avantages figurant dans la première colonne de chiffres se situent à un moment donné, appelé t 0, plutôt que dans une période donnée. La colonne suivante correspond aux coûts et aux avantages pour la période t 0 -t 1. Par conséquent, si t 0 constitue le point de référence choisi, comme c est généralement le cas, l investissement initial n est ni ajusté en fonction de l inflation, ni actualisé. Nous recommandons cette façon de procéder lorsque l investissement initial est important. Il est important de savoir quelles conventions temporelles sont intégrées aux logiciels utilisés afin d éviter des calculs erronés. Il conviendrait de préciser, dans chaque rapport d analyse avantages-coûts, la convention temporelle utilisée. Guide de l analyse avantages-coûts 17

19 2.7.3 Le numéraire une unité de mesure commune Avant qu on puisse les totaliser, tous les coûts et tous les avantages doivent être exprimés en une unité de valeur commune, ce qui suppose premièrement qu ils soient exprimés sous la forme d un numéraire commun (par exemple en dollars canadiens de fonds d investissement), qu ils soient corrigés en fonction de l inflation au besoin (conversion en dollars constants) et qu ils soient exprimés en valeurs actualisées (soit compte tenu des divers moments auxquels les coûts et les avantages se concrétisent). Les coûts et les avantages doivent être calculés dans une unité monétaire commune avant de pouvoir être comparés. La plupart des analystes de l investissement utilisent comme unité de mesure un dollar d investissement. Néanmoins, certains modèles du secteur public ont comme numéraire un dollar de consommation ou un dollar de devises étrangères. Toutes ces unités sont acceptables, mais la clarté et l uniformité sont essentielles. Si les distorsions de prix sont fréquentes dans une économie donnée, l analyse avantages-coûts peut employer comme numéraire les prix à la frontière ou les prix mondiaux, autrement dit la meilleure mesure de la vraie valeur des coûts et des avantages. Pour la plupart des fins du gouvernement du Canada, le dollar d investissement exprimé en prix canadiens est un numéraire satisfaisant, qui a l avantage d être facile à comprendre. Les dollars constants et les valeurs actualisées (qui ne désignent pas les mêmes choses!) sont définis à un moment donné. On peut choisir n importe quel moment, mais t 0 correspond le plus souvent au moment auquel l analyse est effectuée, c est-à-dire au début du projet ou au début d un nouvel exercice. Les coûts engagés avant t 0 sont par conséquent rajustés à la hausse plutôt qu à la baisse, pour correspondre à une valeur équivalente à t Contenu du rapport En général, les rapports d analyse avantages-coûts doivent contenir au moins : une description du besoin, du problème ou de la possibilité; une description des options, accompagnée d une explication des raisons pour lesquelles elles ont été choisies et celles pour lesquelles elles font l objet d une comparaison équitable; un énoncé du point de vue de l analyse; un énoncé des hypothèses et des scénarios; une analyse déterministe; une analyse avantages-coûts et une analyse de risque; un exposé sur les effets d équité et sur d autres effets non économiques; une liste des options, classées dans un ordre de préférence. Guide de l analyse avantages-coûts 18

20 Meilleure pratique Modèle général de l analyse avantages-coûts L analyse avantages-coûts peut être appliquée à une vaste gamme de décisions du gouvernement du Canada. Chaque analyse avantages-coûts doit préciser le point de vue à partir duquel les avantages et les coûts sont évalués. Il n y pas de recettes en analyse avantages-coûts; il est utile de commencer par une série d étapes normalisée. Chaque analyse avantages-coûts devrait normalement comprendre un tableau des paramètres, un modèle des effets différentiels, un tableau des coûts et des avantages, un tableau des résultats éventuels de l investissement et une analyse graphique et statistique des VAN attendues et du risque d investissement. Guide de l analyse avantages-coûts 19

21 3. Définition d options valables La comparaison est rance. - Shakespeare, Beaucoup de bruit pour rien 3.1 Pourquoi est-il difficile de définir des options valables? Deux conditions doivent être remplies pour que la comparaison des solutions envisageables dans une analyse avantages-coûts soit impartiale. La première consiste à faire en sorte que toutes les solutions pertinentes soient étudiées. L investissement envisagé doit être comparé aux meilleures autres possibilités d utilisation des ressources. Au fond, il ne suffit pas de partir du principe qu un projet est un rendement égal au taux d actualisation pour être acceptable. D autres projets pourraient avoir un meilleur rendement! La deuxième condition, c est que les solutions à comparer doivent toutes être définies d une façon cohérente et juste. À cet égard, il ne suffit pas non plus de faire une comparaison simple entre deux possibilités d investissement si leurs échelles, le moment choisi pour les concrétiser ou encore les propriétaires diffèrent. Ce n est pas toujours évident à la lecture de certains textes, qui donnent l impression que n importe quelles solutions de rechange, quelle que soit la façon dont elles sont structurées, peuvent être comparées en se contentant de calculer leur VAN. C est faux, car il se pourrait qu une hypothèse ne soit pas valide. Une hypothèse douteuse consiste à penser que les ressources inutilisées génèrent un taux de rendement normal (autrement dit équivalent au taux d actualisation). Selon une telle hypothèse, la valeur actualisée des ressources est égale à zéro (par exemple, si le bien inutilisé a un rendement de 10 p. 100 par an et que son taux d actualisation est lui aussi de 10 p. 100 par an, alors ça marche, du moins pour la VAN). En conséquence, ajouter ou soustraire les ressources inutilisées ne peut influer sur la valeur actualisée globale d un investissement envisagé. Prenons l exemple d un investissement A, dont le coût est de 70 $ et la VAN de 30 $, et d un investissement B, qui coûte 200 $ et dont la VAN est de 31 $. Selon la règle de décision fondée sur la VAN (voir partie 6.1), l investissement B est meilleur. Toutefois, cela suppose que les 130 $ économisés, si on opte pour l investissement A, aient une VAN de zéro et, par conséquent, n influent pas sur la décision d investissement. Cette hypothèse est implicite, en quelque sorte cachée, et elle pourrait ne pas être valide. En réalité, les ressources restantes si l on opte pour l investissement le moins coûteux, ou si l on décide d investir plus tard, peuvent ne pas avoir un taux de rendement équivalent au taux d actualisation. En fait, dans le contexte gouvernemental, il n est pas rare que ces ressources aient un taux de rendement négatif à court terme, en raison des coûts de détention. Prenons par exemple le cas d un ministère qui doit décider soit de rénover un vieux bâtiment dont il est déjà propriétaire, soit de louer un nouveau bâtiment. S il opte pour la location, qu advient-il du vieux bâtiment? La règle de décision classique fondée sur la VAN revient à postuler que les ressources immobilisées dans le vieux bâtiment (à toutes fins utiles sa valeur marchande actuelle) auront un taux de rendement égal au taux d actualisation. Bien entendu, c est peu probable. Il est beaucoup plus probable que le bâtiment restera inoccupé, en attendant qu on l utilise à d autres fins, de sorte qu un calcul de la VAN qui ne tient pas compte de la réalité risque fort d induire les décideurs en erreur. Guide de l analyse avantages-coûts 20

22 3.2 Scénario de référence optimisé Il est important de déterminer l ensemble des options les plus prometteuses, et c est pourquoi le généraliste de l analyse avantages-coûts collabore avec des spécialistes du domaine visé. Par exemple, si le gouvernement du Canada voulait améliorer le délai hivernal de franchissement de la Voie maritime du Saint-Laurent par les cargos, les options seraient essentiellement définies par des spécialistes du transport maritime, de l établissement des conditions de la glace, des communications et des domaines techniques connexes. Il s agit fondamentalement d établir ce qui marchera ou ne marchera pas, en laissant temporairement de côté la question de l attrait financier. À cette étape du processus, il ne conviendrait pas de rejeter des options pour des raisons de politique ou d équité, avant que leurs valeurs économiques nettes soient connues. Lorsqu on décide de réaliser ou de rejeter un projet donné, il est important que le scénario de référence (sans projet) soit optimisé avant que les coûts et les avantages du projet envisagé soient calculés. On est fréquemment tombé dans l erreur en négligeant de le faire. Le statu quo n est pas nécessairement le scénario de référence optimal. Il est souvent possible d améliorer les résultats sans faire de gros investissements. Lorsque c est le cas, c est le statu quo amélioré qui constitue le scénario de base auquel il faut comparer le projet envisagé. En d autres termes, ce qui nous intéresse, ce n est pas la situation «avant» ou «après», mais bien la situation la meilleure «avec» ou «sans» le projet. Lorsqu il vous faut définir les options à analyser, il ne faut pas perdre de vue que les décisions d investissement public présentent trois caractéristiques importantes. Premièrement, elles sont dans une certaine mesure irréversibles, car les ressources engagées ne peuvent être récupérées. Deuxièmement, les résultats de l investissement peuvent être incertains, en raison du caractère incertain des données d entrée. Troisièmement, le décideur a une certaine marge de manœuvre pour choisir le moment de l investissement. Nous reviendrons plus longuement sur la question de l incertitude aux chapitres 7 à 9. Les questions de l irréversibilité et du moment optimal, que les analystes connaissaient mais auxquels ils n accordaient guère d attention dans le passé, ont pris une grande importance dans les années 90. La possibilité d attendre avant de faire un investissement irréversible est une option importante. C est par exemple le cas lorsqu un investissement initial apporte des avantages qui s accroissent avec le temps, comme la construction d une nouvelle route sur laquelle la circulation est appelée à s intensifier. Investir immédiatement dans un tel projet pourrait avoir une VAN positive, mais cela pourrait aussi masquer une VAN négative au cours des premières années, puisque les avantages des dernières années prédominent. En pareil cas, il est important d attendre le moment optimal pour investir. De façon générale, le fait de n écarter aucune solution en attendant d avoir de nouveaux renseignements qui pourraient influer sur votre décision est une démarche qui pourrait s avérer utile. 3.3 Comment établir des options valables Le seul moyen de vous assurer que les options dont on compare les valeurs actualisées sont vraiment valables consistent à les uniformiser selon les critères du temps, de l échelle et des éléments appartenant déjà à l investisseur. Guide de l analyse avantages-coûts 21