Contribution de la microfinance aux Comores

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1 SEMINAIRE INTERNATIONAL janvier 2002, Dakar, Sénégal Le financement de l agriculture familiale dans le contexte de libéralisation Contribution de la microfinance aux Comores Par Abdoul Anziz Said Attoumane Expert en planification stratégique et développement et Consultant en Finances et Développement rural Janvier 2001 i

2 Introduction L augmentation de la production agricole a fait l objet de nombreuses interventions et soutien financier de la part des autorités politiques et des organismes financiers dès la fin de la seconde guerre mondiale dans le but de prévenir le déséquilibre entre la croissance exponentielle de la population mondiale et la croissance stagnante et linéaire de la production mondiale, notamment dans les PEMD. La résolution de la communauté internationale à faire face à ce déséquilibre et à infléchir le processus, a stimulé dès les années 70 et 80 l'implantation et l'expansion en milieu rural de nombreuses structures d'intermédiation financière fortement diversifiées dans leurs objectifs et approches. Malgré la densité du marché, celui ci demeure relativement peu exploit, et ce malgré les efforts d'investissement et les incitations des organismes financiers internationaux ainsi que autorités publiques. Dans les PEMD, le secteur rural représente généralement près de 70% de la population, mais contribue très faiblement à la formation du PIB, du fait d'un rendement insuffisant des exploitations agricoles, dont la majorité sont des exploitations familiales. Malgré un soutien financier et institutionnel fortement incitatif de la part des organismes financiers et des autorités publiques, l'offre de financement rural et agricole demeure relativement limitée par rapport aux besoins exprimés et latents. Cette situation s explique en grande partie par les tendances de l offre à rechercher un environnement d intervention favorable, déterminé par : La disponibilité et le prix du capital financier ; Le coût d opportunité de l institution financière ; La prime de risque associée aux prêts ; Le coût d administration de l institution ; Le coût de transaction ; La durée des prêts ; Les facteurs socioéconomiques ; Entre 1945 et 1980, l Etat s est investi dans la croissance de l offre financière rurale, par l adoption de mesures incitatives dirigées vers l abaissement des taux d intérêt et le recours aux lignes de crédit allouées par les bailleurs de fonds. Cette intervention a provoqué la déstructuration et la dénaturation du marché, y créant des biais quant à la rigueur de gestion des crédits et des recouvrements. Dès 1980, les néoclassiques comme Friedman se sont appuyés sur les nombreuses faillites des banques agricoles pour s opposer à la théorie monétariste keynésienne. Sous la pression de la Banque Mondiale, le marché financier rural a été entièrement libéralisé au sein des PEMD. Cette libéralisation a profité à certaines institutions financières rurales, qui ont réussi à faire la jonction entre l accessibilité et la viabilité, en utilisant des technologies appropriées au niveau des produits et des services financiers, au niveau de la gestion, au niveau des garanties, au niveau des termes de prêt, des techniques de signalement, de sélection, et de suivi des clients. Les institutions qui ont adopté ces innovations technologiques ont pu de facto contourner l absence de garantie de la part des petits producteurs (caution solidaire), rejoindre les populations les plus isolées (Village banking) et améliorer leur situation socioéconomique (augmentation des revenus et diminution de l incidence sur la pauvreté). ii

3 1. Analyse et caractérisation du marché financier rural Ler marché financier rural est selon Meyer et al. 1995, le lieu de transaction où se rencontrent les acheteurs et les vendeurs d'avoirs financiers dans les économies rurales, qui s'échangent des capitaux et des crédits. Le marché est relativement dense mais très peu exploité malgré les efforts d'investissement et les incitations des organismes financiers internationaux et des autorités publiques. Dans les PEMD, le secteur rural représente généralement près de 70% de la population, mais contribue très faiblement à la formation du PIB, du fait d'un rendement insuffisant des exploitations agricoles, dont la majorité sont des exploitations familiales. En raison de la précarité de leur situation socioéconomique, ces petits exploitants sont exclus du marché financier formel, et ne peuvent ainsi disposer de ressources financières nécessaires à l'acquisition des outils et équipements dont ils pourraient avoir besoin pour améliorer leur productivité et leur revenu. Malgré un soutien financier et institutionnel fortement incitatif de la part des organismes financiers et des autorités publiques, l'offre de financement rural et agricole demeure relativement limitée par rapport aux besoins exprimés et latents. Selon une étude réalisée en 1998 par Dominique Lesaffre pour le compte de la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD), l'offre de crédit total auprès des pays membres a été estimée à 2600 milliards de francs CFA. Mais 14% seulement de cette offre a été destiné au secteur agricole. Cette offre a été en outre assumée à 92% par les banques commerciales (crédit moyen terme), à 5% par les banques de développement et à 3% par les systèmes financiers décentralisés. La sous exploitation du marché financier rural s'explique en grande partie par la prudence excessive que manifeste généralement l'offre à l'égard d'une demande considérée comme non solvable et fortement exposée, d'une part, et d'autre part par l'incapacité de l'offre à s'adapter à la réalité et la complexité du monde rural. Les points de discorde entre l'offre et la demande sont multiples. Ils sont associés à l'impératif de viabilité auxquelles les IFD sont de plus en plus assignés par les autorités de tutelle et les bailleurs, et la satisfaction des besoins de la population rural à des conditions spécifiques et favorables, qui contrarient souvent la viabilité des IFD. Le marché financier rural se caractérise à priori par une incompatibilité structurelle, difficilement conciliable, qui affecte profondément l'ajustement entre l'offre et la demande. Cette rupture structurelle de l'équilibre entre l'offre et la demande empêche l'autorégulation du marché selon les mécanismes libéraux, et provoque un déséquilibre entre l'offre et le demande, qui agit en défaveur de cette dernière. Dans un tel contexte, l'offre tend naturellement à se raréfier et à se concentrer vers des secteurs plus rentables, tandis que la demande aussi tend à se réduire et à se diversifier vers d autres sources de financement notamment informelles. Un cycle vicieux s'instaure ainsi et maintient le marché à un niveau de sous exploitation structurelle. Pour infléchir le processus ci-haut décrit et restaurer un cycle vertueux, les autorités publiques et les organismes financiers internationaux sont amenés à intervenir en prenant les mesures appropriées, iii

4 capables de rétablir l'équilibre du marché et de créer un environnement favorable à l accroissement de l'offre déterminées par : La disponibilité et le prix du capital financier ; Le coût d opportunité de l institution financière ; La prime de risque associée aux prêts ; Le coût d administration de l institution ; Le coût de transaction ; La durée des prêts ; Les facteurs socioéconomiques ; Or l ensemble de ces facteurs sont à priori défavorables au crédit rural, et agricole en particulier, dont les besoins de financement sont importants, complexes et variés, dont les taux de rendement des investissement sont faibles, dont les risques associés aux investissements sont élevés, dont les coûts de transaction et les barrières d accès sont lourds, et dont les déterminants socioéconomiques sont très désavantageux. Traditionnellement, le secteur agricole et rural se finance auprès du marché informel, tontines, usuriers et garde monnaie, dont les pratiques sont mieux adaptées aux besoins des petits exploitants agricoles, malgré les coûts exorbitants qui leur sont appliqués. Le marché financier rural est un marché atypique où les relations d intermédiation financière s appuient davantage sur le degré de confiance établi, l absence de formalisme et l immédiateté des opérations, plutôt que sur les relations de calcul économique. Cette complexité contre laquelle les institutions formelles ne sont pas armées, rend le marché financier peu attractif à leurs yeux, d autant plus qu il est jugé également peu rentable et fortement exposé. Les principaux risques associés au marché financier rural sont : Les risques de production et de rendement ; Les risques de marchés et de prix ; Les risques de covariance ; Les risques de changement dans les politiques domestiques et internationales. Toutefois certaines réussites en matière d intermédiation financière, réalisées en milieu rural, démontrent si besoin était que la complexité et les caractéristiques spécifiques du marché financier rural ne sont aucunement insurmontables, moyennant quelques innovations technologiques et financières adaptées au milieu. 2. Facteurs et éléments de réussite des programmes de finances rurales Les caractéristiques des institutions financières rurales les plus viables et qui rendent les services les plus accessibles aux populations rurales les plus pauvres ont été identifiées à travers les études menées par Klein et al. 1998, Desay et al. 1993, Yaron et al et Hulme et al Ces caractéristiques sont liées à plusieurs facteurs dont : Les services offerts ; La structure de l institution ; Le type de garantie demandée ; Les caractéristiques du milieu dans lequel elles évoluent. iv

5 les innovations financières les plus remarquables et les plus prometteuses s articulent autour des orientations suivantes : Un portefeuille diversifié (activités agricoles et non agricoles) ; La présence d incitatifs pour assurer la performance du personnel (pour atteindre des taux de recouvrement et une croissance élevés) ; Une bonne formation des officiers de crédit (autant pratique que théorique) ; La mobilisation de l épargne volontaire afin d atteindre la viabilité et l autosuffisance financière ; L influence limitée du Gouvernement sur l institution ; Le maintien de liens avec d autres institutions financières pour assurer une disponibilité constante des liquidités ; Un système d information efficace pour filtrer les demandes des clients, évaluer les termes et les conditions de prêt, superviser la performance des clients et assurer le remboursement des prêts ; Le financement des activités en milieu rural par les activités de crédit en milieu urbain (portefeuille mixte rural et urbain) ; Une approche flexible qui permette d adapter les services, les termes et les conditions de remboursement aux conditions du milieu ; Le maintien des coûts de transaction au niveau les plus bas possibles. Une approche orientée vers la demande, la mise en place de services financiers durables, une bonne communication des contraintes de crédit (remboursement), la disponibilité constante des services financiers, l accessibilité pour la clientèle en terme de fréquence et de proximité, semblent également constituer des facteurs également déterminants. Le succès de ces initiatives laisse penser que le crédit rural peut constituer un créneau de croissance potentiel et riche à terme. 3. Diagnostic du marché financier rural aux Comores En ce qui concerne le financement rural aux Comores, celui ci a connu un intérêt quasiment identique à celle du secteur en général. Il a suscité les mêmes attentions et les mêmes efforts d investissement de la part des organismes financiers internationaux et des autorités publiques. Il a connu les mêmes revers, provoqué les mêmes déboires et consacré les mêmes désillusions. La stratégie utilisée consista dans un premier temps à séparer au sein des projets, les fonctions d appui technique des fonctions d appui financier, dans un deuxième temps, à combiner dans l espace et dans le temps, «l argent froid» et «l argent chaud» dans un souci d équilibre entre la mobilisation des ressources externes (lignes de crédit) et les ressources nationales permanentes (épargne). Cette stratégie a donné une priorité à la mobilisation de l épargne rurale principalement thésaurisée en raison de l inexistence de services financiers appropriés en milieu rural, en mettant à la disposition du milieu rural des institutions financières décentralisées, autonomes et autogérées par les populations elles mêmes, qui sont invitées à s organiser et à définir les mécanismes financiers les plus appropriés à leur besoin. Fort des leçons tirées de l échec du programme «Crédit Agricole» du FENU, mis en œuvre en 1985, de nombreuses re-orientations ont été formulées dès 1991, notamment le développement et la promotion en milieu rural de systèmes financiers décentralisés, susceptibles de mobiliser l épargne rurale et de l orienter vers le secteur productif agricole. v

6 Cette re-orientation a donné lieu à la formulation et réalisation de nombreux projets d appui à la production (projets APPN et DECVAS), de valorisation de l économie rurale (projets AIEB, AMIE et FADC) et d appui aux différentes filières (projets AFR et PAFIA). Le marché financier rural aux Comores traverse actuellement une crise de jeunesse, qui a beaucoup affecté l organisation et la santé financière des réseaux Sanduk et MECK, malgré quelques éléments de succès relativement encourageants. Depuis leur création, les réseaux MECK et Sanduk ont contribué de façon significative à la relance et au développement de l économie rurale par la mobilisation de l épargne, le financement des activités rurales productives et non productives, et la monétarisation perceptible de la population rurale. 4. Couverture des besoins de financement de l agriculture familiale Selon les évaluations sommaires qui ont été effectuées par le Centre des Investissements de la FAO et le Groupe de consultance en développement institutionnel, la contribution du marché financier rural à la réalisation et accomplissement des objectifs nationaux de développement du secteur rural et agricole en particulier, des objectifs de pérennisation des institutions financières, des objectifs d appui au secteur rural et agricole de la part des projets, et des objectifs des producteurs, a été jusqu à ce jour relativement marginale. En dehors de la mobilisation de l épargne et de la couverture des besoins de financement à court terme (commerce et activités sociales), les problèmes qui ont été identifiés en 1994 persistent toujours : Stagnation des revenus des petits production ; Aggravation de la pauvreté en milieu rural ; Stagnation, voire diminution relative de la production agricole ; Flambée des prix des denrées alimentaires agricoles ; Diminution du degré d autosuffisance alimentaire ; Dépendance des institutions financières vis-à-vis des subventions d exploitation ; Taux de pénétration en milieu rural inférieur à 10% ; Services financiers restreints et difficilement accessibles au petits exploitants agricoles ; Taux d intérêt élevés ; Accès limité aux technologies agricoles faute de financement adéquat. Malgré quelques éléments de succès, il est toutefois difficile d apprécier la performance de ces réseaux par rapport à leur contribution en matière de développement économique, du fait qu ils ont permis à certains de leur clients d augmenter leur revenu (les commerçants) mais au détriment de l équilibre recherché au niveau des indicateurs macroéconomiques (balance commerciale, balance des paiements). Malgré leur implantation en milieu rural, les institutions financières décentralisées se sont très peu intéressées au secteur agricole proprement dit. En réalité, la volonté que peuvent exprimer les institutions financières décentralisées, les autorités politiques, les bailleurs de fonds, les organisations professionnelles et les opérateurs économiques, s accroche à un certain nombre de facteurs limitant de la part de l offre et de la demande : Disponibilité insuffisante des capitaux nationaux pour financer le crédit agricole (épargne stable) ; Viabilité incertaine des institutions financières (MECK, SANDUK et BDC); Compétences limitées du personnel dans la gestion des crédits agricoles ; Manque de suivi des prêts ; vi

7 Allocation des crédits en fonction des critères socioculturels et d appartenance villageoise (MECK et SANDUK); Participation insuffisante ou inexistante des producteurs agricoles à la vie économique des IFD (représentativité très limitée au sein des réseaux SANDUK et MECK); Manque de débouchés pour les produits agricoles ; Faible accès des petits exploitants au crédit (à peine 10% des emprunteurs); Contexte défavorable du secteur agricole (rentabilité faible et goulots d étranglement commerciaux) ; Manque de technologies appropriées ; Approvisionnement en intrant irrégulier (opérateurs insuffisants et mal organisés) ; Procédures d octroi non appropriées (formulaire de demande de crédit). Ces facteurs interfèrent nécessairement dans le cas des Comores dans l ajustement de l offre et de la demande, s agissant du développement du secteur agricole, d autant plus qu ils sont associés à des facteurs socioéconomiques, qui marquent négativement le secteur en raison du : Vieillissement de la population agricole ; Désintérêt des jeunes vis-à-vis de l agriculture ; Rendement insuffisant du secteur agricole ; Déséquilibre macroéconomiques persistants ; Dégradation accentuée de l environnement physique ; Pression irréversible sur les ressources naturelles ; Morcellement des exploitations ; Enclavement des zones agricoles ; Organisation déficiente des circuits de commercialisation ; Approvisionnement irrégulier en intrants agricoles ; Concentration des marchés agricoles à quelques capitales (Moroni et Mutsamudu) ; Politique agricole désarticulée ; Absence de politique nationale de financement du secteur rural ; Les problèmes d ajustement de l offre et de la demande de crédit agricole se situent à plusieurs niveaux et degrés. Ils se résument aux facteurs suivants : Coûts de transaction élevés, dus à la prolifération des petits crédits et à la dispersion géographique des clients emprunteurs (taux d intérêt variant entre 11 et 15%); Formalités multiples visant à couvrir les risques de sélection adverse et d aléas moraux (délais d octroi pouvant aller jusqu à un mois ou plus) ; Taux d intérêt élevés visant anticiper les risques de covariance, de détournement et de non remboursement ; Préférence pour les crédits à court terme (18 mois maximum) ; Flexibilité à l égard de certaines catégories sociales (commerçants, notables, entrepreneurs, etc.) ; Méfiance à l égard des autres catégories sociales (agriculteurs, jeunes diplômés, femmes divorcées, etc.). 5. Amélioration des services financiers ruraux d appui à l agriculture L amélioration et la pérennisation des services financiers ruraux, requiert une action simultanée de renforcement de l offre et de la demande, un ajustement convergent de l offre et de la demande, et une politique macroéconomique et sectorielle favorable. Au niveau de l offre, les mesures généralement identifiées sont : vii

8 La mobilisation de l épargne rurale ; L apport de capitaux extérieurs pour le financement des investissements agricoles à moyen et long terme ; La protection des avoirs financiers par la constitution de fonds de garantie internalisé ou externe ; L adaptation des institutions financières aux besoins de la population rurale et de son milieu ; La diversification des institutions financières, selon leur objet, leurs pratiques et leur forme juridique ; La réduction des coûts d opération et de transaction pour abaisser les taux d intérêt ; L augmentation du volume de crédit par l allègement des garanties et des formalités, en vue de réaliser des économies d échelles et de maintenir les taux d intérêt au plus bas ; La transparence des comptes à l égard des autorités publiques et des bénéficiaires (audit annuel) ; L assurance des avoirs financiers et du portefeuille de crédit auprès des professionnels ou des organes financiers internes (structures faîtières et centrales financières). Vis-à-vis de la demande, les mesures opérationnelles devraient s orienter vers : La rentabilisation du secteur agricole ; L organisation des filières de production, de commercialisation et d approvisionnement en intrants agricoles ; La mise à disposition de paquets technologiques appropriés ; Le regroupement des petits producteurs à la gestion des terroirs et à la planification financière ; L ajustement entre l offre et la demande ne peut réussir que si l Etat s engage dans le processus en : Encourageant les pratiques saines de gestion ; Mettant en place une juridiction favorable au secteur agricole mais contraignante pour les mauvais payeurs ; Mettant en œuvre des politiques agricoles incitatives ; Veillant en permanence aux grands équilibres macroéconomiques ; Clarifiant la politique nationale concertée de financement du secteur rural et agricole ; Dans tous les cas, l appui au secteur financier rural est un préalable à toute intervention dans le domaine du microcrédit ou de la microfinance. Les interventions visant une population cible dont les conditions socioéconomiques sont défavorables en tout point de vue et dont les besoins de financement sont variés et complexes, ne peuvent rencontrer actuellement aux Comores aucun dispositif en mesure de satisfaire les besoins de financement de cette population cible, ayant été pourtant identifiée comme clientèle prioritaire des MECK et Sanduk. Les Sanduk, les MECK et la BDC ne constituent des réceptacles performants et suffisamment innovateurs, pour que des mécanismes financiers ruraux destinés aux petits producteurs agricoles y trouvent enfin un terrain favorable et prometteur. La mise en place d un dispositif indépendant non corrompu, susceptible de capitaliser les réussites et les échecs des programmes antérieurs semble souhaitable, à condition que ces nouveaux dispositifs tirent réellement les leçons du passé. En regard des analyses effectuées sur le marché financier rural et des enseignements tirés des expériences passées, il est recommandé la mise en place de mécanismes financiers indépendants et novateurs, dont les orientations stratégiques seraient déterminées par : viii

9 1. La création d une structure Coopérative d Epargne et de Crédit Agricole, qui combinerait les avantages comparatifs des SANDUK et des MECK, à savoir la mobilisation de l épargne volontaire et l accès au crédit selon les besoins et non selon les moyens (la formule mutualiste avantage plutôt ceux qui ont la capacité de mobiliser une épargne préalable) ; 2. La création d un Bureau National des Coopératives d Epargne et de Crédit, chargé de gérer le réseau CECA, dont les unités décentralisées bénéficient d une autonomie relative mais limitée pour donner davantage de pouvoir décisionnel aux professionnels, notamment sur la décision d octroi des crédit d un montant supérieur à FC ; 3. La mise en place d un système d information performant avant le démarrage des activités de crédit, piloté directement au niveau du Bureau National ; 4. L ouverture progressive des points de services financiers agricoles, en démarrant par les implantations les plus évidentes vers les plus problématiques ; 5. Le choix des dirigeants en fonction de critère socioprofessionnel et non de représentativité (risque de main mise par des fortes personnalités du village) ; 6. La constitution immédiate d une provision mixte (réseau et bailleurs de fonds) contre les risques de covariance ; 7. Le recrutement d une équipe professionnelle réduite mais productive. Du point de vue opérationnel, les mécanismes financiers ruraux destinés aux petits producteurs agricoles devraient s appuyer sur les éléments suivants : Octroi des crédits en fonction des besoins et non des moyens de chacun (l indexation du crédit à l épargne risque de pénaliser les petits producteurs entreprenants mais dont les moyens leur font défaut) ; Demander les garanties en fonction des moyens de l emprunteur (mobiliers, appareil ménagers, bien à valeur sentimentale) ; Compléter ces garanties par d autres formules telles que le Warrant agricole, la délégation de paiement, le leasing, etc. ; Réduire les procédures et les formalités administratives coûteuses et technocratiques au profit d une présence active et régulière sur le terrain ; Privilégier les prêts productifs au groupement de paysans ; Mettre en place des mécanismes évolutifs de petits crédits sans garantie aucune pour les ménages à très faibles revenus, pour leur premier accès au crédit ( FC par exemple), de manière à ce qu ils puissent prendre part à une première chance d intégration économique et sociale ; Mettre en place des dispositifs d incitation au remboursement (comptabilisation des intérêts en fonction de la durée effective de mobilisation du capital, augmentation du multiplicateur de crédit, ristourne sur le taux d intérêt à hauteur du pourcentage de provision pour risque de non remboursement en cas de remboursement à temps sans accroc) ; Mettre en place des produits financiers appropriés, dépôt à vue, dépôt à terme, plan épargne projet, crédit dépannage, crédit productif, crédit de soudure, crédit d équipement, crédit au commerce, etc. L élaboration d une politique nationale du financement rural constitue également un enjeu déterminant, dont la réalisation permettra d établir un cadre de référence et d intervention des programmes de microcrédit et de microfinance, dans un souci partagé de réduire les coûts de transaction des IFD pour maintenir sur le marché des taux d intérêt acceptables, de promouvoir la ix

10 mobilisation de l épargne en milieu rural, d augmenter le taux d accessibilité et de créer des structures d intermédiation financières viables et pérennes. Dans cette perspective, l élaboration de la politique doit circonscrire les préoccupations suivantes : L organisation d une structure focale et chef de fil ; Le rassemblement et l animation des acteurs ; La mise à niveau et la diffusion des informations relatives au secteur ; La coordination des bailleurs de fonds. Toutefois, l élaboration de la politique nationale de financement rural suppose préalablement : un cadre organisationnel et institutionnel bien déterminé, qui identifie et consacre les acteurs en présence ; une relation transparente et concertée entre la base et le pouvoir décisionnel ; une participation effective de la base dans le processus de réflexion et de décision ; Conclusion Tout le processus de réussite des programmes de financement de l agriculture familiale est conditionné par la volonté politique de reconnaître le rôle et l importance du microcrédit et de la microfinance dans la stratégie de lutte contre la pauvreté en milieu rural et dans la restauration des conditions de base d un développement humain durable, et la volonté également des institutions financières rurales à sortir des sentiers battus et à proposer aux populations cibles des services de plus en plus novateurs. x