Réformer l'indémnisation des chômeurs : plus de redistribution et moins d'assurance

Transcription

1 EDHEC BUSINESS SCHOOL PÔLE DE RECHERCHE EN ÉCONOMIE, ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES ET RÉFORME DE L'ÉTAT promenade des Anglais Nice Cedex 3 Tél. : +33 (0) Fax : +33 (0) joanne.finlay@edhec.edu Réformer l'indémnisation des chômeurs : plus de redistribution et moins d'assurance Juin 2009 Arnaud Chéron Directeur de Recherche à l EDHEC Professeur de Sciences Economiques à l Université du Maine

2 Résumé Cette étude vise à réfléchir aux contours d'une réforme structurelle du système d'indemnisation chômage en France, et plus particulièrement du mode d'indemnisation des chômeurs de courte durée. Il s'agit de définir le mode de protection du risque de chômage efficace à long terme, et en mesure de jouer favorablement au moment de la reprise économique. Nos simulations concernent la situation des ouvriers rémunérés à temps complet et se limite à l'étude de l'indemnisation des chômeurs depuis moins de deux ans au chômage. Nous montrons que dans l'esprit du système en place au Royaume-Uni, une indemnisation du chômage forfaitaire et universelle serait préférable. Par ce biais, il apparaît possible de réduire de près d'un point le taux de chômage des ouvriers, via la diminution des refus d'offres d'emploi à bas salaires, tout en augmentant le ratio de remplacement moyen grace en particulier à une meilleure redistribution vers les chômeurs dont les revenus sont les plus faibles. Du point de vue d'un critère agrégé de bien-être social, nous trouvons que ces bienfaits font plus que compenser l'incidence (i) du risque de perte de revenu plus important induit pour les salariés les mieux rémunérés, (ii) de l'augmentation de la part des bas salaires, (iii) de la diminution des dépenses de formation et de la productivité des emplois. 2 Ce document constitue une synthèse de travaux scientifiques conduits au sein de l'edhec. Pour plus d'informations, nous vous prions de vous adresser à Joanne Finlay de la direction de la recherche de l'edhec : joanne.finlay@edhec.edu Les opinions exprimées sont celles des auteurs et n'engagent pas la responsabilité de l'edhec.

3 A propos de l'auteur Arnaud Chéron est Professeur des Universités en Sciences Economiques (Le Mans) et directeur de recherche sur l'évaluation des politiques de l'emploi au sein du pôle économie de l EDHEC. Ancien chercheur à l EUREQua et au CEPREMAP, il a obtenu son doctorat en 2000 à l Université de Paris I Panthéon-Sorbonne. Il a effectué des recherches dans les domaines de l économie de l emploi, les politiques publiques et les cycles économiques, donnant lieu à de nombreuses publications dans des revues académiques françaises et internationales (Annales d Economie et Statistiques, Revue Française d Economie, Journal of Economic Theory, Review of Economic Dynamics ) ainsi qu à des réalisations professionnelles (contrats avec le Ministère du Travail, le Commissariat Général au Plan et la Commission européenne). 3

4 Table des matières 1. Introduction Evaluations existantes et contributions de l'étude Description statistique des allocations chômage en France Assurer moins et redistribuer plus pour réduire le chômage Assurer moins et redistribuer plus pour accroître le bien-être social Conclusion Références...19 Annexe technique Position Papers et Publications du Pôle de Recherche en Economie de l EDHEC

5 1. Introduction Le système d'assurance chômage français combine une logique d'assurance avec une logique d'assistance. Le PARE (Plan d'aide au Retour en Emploi), tout autant que son prédecesseur (l'allocation Unique Dégressive) garantit à un employé qui perd son emploi une allocation indexée sur une moyenne des salaires passés pour une durée limitée, en fonction de différents critères d'éligibilité (principalement la durée d'emploi et l'âge). Ce revenu de substitution s'apparente à une assurance dans la mesure où le travailleur cotise pendant ses périodes d'emploi, et bénéficie d'une indemnisation lorsque le risque de chômage se réalise ; cette logique d'assurance est inspirée du système initié par le Chancelier Allemand Bismark à la fin du 19 ème siècle. Parallèlement, l'indemnisation du chômage en France intègre également une logique d'assistance, de type Beveridge, en référence aux travaux de cet auteur au milieu du 20 ème siècle, et qui instaure au contraire un principe d'universalité et d'uniformité de l'aide apportée aux chômeurs. Ceci se concrétise notamment en France par l'existence de l'allocation Solidarité Spécifique et du Revenu Mimimum d'insertion, qui s'adressent aux chômeurs en fin de droits et à ceux ne répondant pas aux critères d'éligibilité. Cette logique d'assistance se traduit par une redistribution entre les individus, les cotisations prélevées sur les salaires servant en effet, pour partie, à financer des transferts pour des personnes n'ayant pas (ou ayant perdu) les droits à l'assurance chômage. Les systèmes d'indemnisation chômage diffèrent largement entre pays de l'ocde. Ces différences traduisent des écarts en termes de ratios de remplacement moyen (rapport entre l'allocation chômage et le salaire), mais le poids relatif accordé aux composantes «bismarkienne» et «beveridgienne» dans le système 1 - L'Australie applique également une règle d'indemnisation comparable. d'indemnisation est également propre à chaque pays. Le ratio de remplacement moyen net équivaut ainsi 16% aux Etats- Unis, 51% au Royaume-Uni, 55% en France et 67% en Suède (Cahuc et Zylberberg, 2001). Concernant le poids accordé à l'assurance vis à vis de la redistribution, on comparera en particulier la France et le Royaume-Uni qui, malgré des ratios de remplacement moyens comparables, retiennent des logiques d'indemnisation radicalement opposées. En France, l'indemnisation est essentiellement assise sur l'indexation des allocations sur les salaires passés, avec un taux d'indexation qui varie typiquement entre 57,4% et 75% du salaire brut. A l'opposé, au Royaume- Uni les indemnités chômage sont versés forfaitairement, et ne dépendent pas notamment des conditions passées de rémunération 1. La problématique de notre étude est la suivante : est-il préférable d'opter pour un système essentiellement assis sur une logique à la Bismark comme actuellement en France ou plutôt à la Beveridge comme au Royaume-Uni? Pour répondre à cette question dans une perspective de bien-être social, notre analyse prend en considération les dimensions suivantes : (i) le niveau de l'emploi et du chômage, (ii) le coût des fluctuations de revenus (notamment les pertes) en présence d'aversion au risque des travailleurs qui accordent donc relativement plus de poids aux plus faibles revenus, et (iii) la productivité des emplois. Il s'agit donc d'une problématique qui s'inscrit dans une perspective structurelle, de long terme. De ce fait, notre analyse n'entend pas participer au débat actuel concernant les politiques de relance à mettre en oeuvre pour lutter contre la montée du chômage non qualifiée. Toutefois, cette réflexion demeure utile, dès à présent, 5

6 1. Introduction afin que le mode de protection du risque de chômage en place en France permette de profiter au mieux (efficacement) de la reprise économique à venir. 6

7 2. Evaluations existantes et contributions de l'étude L'étude du système d'indemnisation chômage n'est pas nouvelle en soi. Il est aujourd'hui bien établi que l'indemnisation des périodes de chômage a des effets positifs sur le bien-être et les performances économiques : L'indemnisation du chômage limite la chute de la consommation des individus lorsqu'ils perdent leur emploi (Gruber 1999) ; ce lissage du revenu des personnes confrontées à des aléas de carrière est d'autant plus «valorisé» qu'ils sont averses vis à vis du risque. Le financement public des périodes de chômage est aussi source d'accroissement de la productivité moyenne des emplois en permettant aux chômeurs d'avoir une recherche d'emploi suffisamment sélective pour trouver un emploi de bonne qualité (Marimon et Zilibotti 1999 ; Acemoglu et Shimer 2000). Toute diminution des indemnités versées par l'etat serait à l'origine d'un coût de transition, car elle impliquerait que les ménages doivent se reconstituer une épargne de précaution en réduisant temporairement leur consommation (Algan, Chéron, Hairault et Langot 2004). Les effets négatifs du système d'assurance chômage sont également connus : une hausse des allocations chômage rend les travailleurs et les chômeurs plus exigeants, ce qui réduit l'offre de travail 2, augmente les salaires réels et diminue donc la demande de travail (Cahuc et Zylberberg 2001). La majorité des évaluations structurelles convergent ainsi pour affirmer qu'une hausse des allocations chômage entraîne une aggravation du chômage. Récemment, Nickell, Nunziata et Ochel (2005) montrent, en utilisant un panel de vingt pays de l'ocde sur la période , qu'une hausse du taux de remplacement des indemnités chômage de 10 points accroîtrait le taux de chômage de 1,3 point à long terme. Blanchard et Wolfers (2000) montrent également, à partir d'un panel de vingt pays de l'ocde sur la période , que le système d'indemnisation chômage aurait un effet amplificateur des chocs macro économiques sur le taux de chômage. Au niveau microéconomique, on notera en particulier les travaux de Dormont, Fougère et Prieto (2001) qui s'intéressent aux effets du profil de l'indemnisation du chômage sur la reprise d'emploi. Sans entrer dans les détails, les auteurs mettent en évidence qu'une forte chute de l'allocation chômage favoriserait un retour plus rapide à l'emploi des chômeurs et que cette accélération du retour à l'emploi serait plus importante pour les chômeurs qui perçoivent les salaires les plus élevées avant leur entrée au chômage. Dormont, Fougère et Prieto montrent en effet que leur taux de sortie du chômage double à l'approche de la date de fin de droits, tandis que celui des chômeurs dont les salaires en emploi sont les plus faibles augmentent seulement de moitié. Les implications de ces principales études tant théoriques qu'empiriques peuvent se résumer de la façon suivante : si une indemnisation relativement généreuse des périodes de chômage peut se justifier, l'optimisation du système requiert la mise en place d'une dégressivité des allocations avec la durée passée au chômage et de procédures du contrôle de l'effort de recherche et des refus d'emplois (voir Ménard 2006 pour une revue exhaustive de la littérature). Une question demeure pourtant en suspens. Doit-on indemniser les chômeurs principalement en fonction de leur rémunération passée ou au contraire privilégier le paiement de transferts forfaitaires 3? L'objectif de notre travail est de fournir des éléments de réponse à cette question. La spécificité de notre 2 - Sur ces questions d'offre de travail, on notera en particulier les problèmes d'aléa moral posés par le système d'assurance chômage (Shavell et Weiss 1979 ou Hopenhayn et Nicolini 1997) dûs au caractère inobservable de l'effort de recherche des chômeurs et qui justifie la mise en place d'allocations dégressives avec la durée passée au chômage. 3 - La dégressivité des allocations peut de plus s'envisager dans chacune de ces deux logiques. 7

8 2. Evaluations existantes et contributions de l'étude analyse provient notamment de la prise en compte de l'interaction entre le système d'indemnisation et les refus d'offre d'emplois qui contribuent à accroître le chômage. Sur un marché du travail frictionnel 4, ou les entreprises proposent des salaires d'embauche differenciés, il existe une partie du chômage qui s'explique par le refus des offres de salaires les plus bas par les chômeurs dont les salaires de réservation 5 sont les plus hauts. En limitant ces refus d'offres d'emplois, le chômage pourrait être réduit. Notre première contribution est de souligner que le comportment des chômeurs dépend de la nature du système d'indemnisation en place. Si ce dernier repose fortement sur une logique d'assurance, c'est-à-dire sur l'indexation des allocations chômage sur les salaires passées, il en résulte une hétérogénéité forte des salaires de réservation et donc potentiellement un chômage important. A l'extrême inverse, il est possible d'avoir un seul montant d'allocation chômage 6 qui, gommant toute hétérogénéité d'ordre institutionnelle, réduit nécessairement le chômage car aucune entreprise n'a en effet intérêt à offrir un salaire en deçà du salaire de réservation associé à cette allocation universelle. Pour autant, il n'est pas certain qu'il soit optimal de minimiser les refus d'emplois car, (i) réduire l'assurance contre les pertes de revenus s'avère coûteux en termes de bien-être, et (ii) il peut exister des effets pervers induits en matière de salaires et de productivité des emplois. Cette étude propose des éléments de réponse chiffrés aux interrogations suscitées, à partir de simulations d'une maquette du marché du travail français étalonnée sur la situation des ouvriers rémunérés à temps complet Les contacts entre les postes vacants et les chômeurs en recherche d'emploi sont supposés aléatoires et séquentiels. 5 - Par salaire de réservation nous entendons le salaire minimal à partir duquel il est dans l'intérêt d'un chômeur d'accepter l'offre d'emploi. 6 - Par exemple égal à l'allocation chômage moyenne dans le cas avec indexation sur les salaires passés.

9 3. Description statistique des allocations chômage en France Comme préalable, nous présentons un portrait statistique des allocations chômage en France. Pour cela, nous utilisons les données de l'enquête Emploi 7 et regroupons les travailleurs en trois catégories : Travailleurs peu qualifiés = ouvriers 8 Travailleurs qualifiés = professions intermédaires Travailleurs très qualifiés = cadres et professions intellectuelles supérieures Nous distinguons aussi parmi l'ensemble des chômeurs (population sans emploi à la recherche d'un emploi), les chômeurs depuis moins de deux ans au chômage 9. La figure 1 reporte les distributions des montants d'allocations chômage pour chaque catégorie de travailleurs, et en parallèle également les distributions de salaires mensuels (y compris primes imputées au prorata du mois). Le tableau 1 donne pour sa part un ensemble de statistiques associées à ces distributions. A ce niveau, nous dégageons déjà un certain nombre de caractéristiques : La distribution des allocations chômage pour les peu qualifiées est bi-modale, traduisant notamment une concentration en bas de distribution des personnes percevant les revenus de l'assistance. Le mode supérieur renvoie pour sa part à l'indexation des allocations sur les salaires passés, et correspond donc approximativement, en fonction de l'indexation, à une transposition du mode observé dans la distribution de salaires mensuels. Le rapport entre l'allocation moyenne perçue par les chômeurs depuis moins de 2 ans au chômage et le salaire moyen décroît avec la qualification, passant de 53,1% pour les peu qualifiées à 49,5% pour les très qualifiés. Le coefficient de variation est plus élevée pour les indemnités chômage que pour les salaires, quelle que soit la catégorie de travailleurs considérée. Ceci suggère l'existence d'inégalités de revenus au chômage relativement plus importantes que les inégalités salariales, au sein de chaque catégorie de travailleurs. Fig. 1 - Distributions des revenus Les fonctions de densité sont estimées par la méthode du noyau (méthode du kernel). 7 - Enquête INSEE La CSP «ouvriers» regroupe les ouvriers non qualifiés et les ouvriers qualifiés qui sont ici agrégés ; les travailleurs appartenant à la CSP «professions intermédiaires» renvoyant à une position hiérarchique plus élevée, nous considérons que les ouvriers sont «peu qualifiés». 9 - Précisons que la durée d'éligibilité à l'allocation d'aide au retour à l'emploi dans le cadre du PARE est typiquement de 23 mois (pour les personnes de moins de 50 ans ayant travaillé 14 mois au cours des 24 mois précédent la fin du contrat de travail). 9

10 3. Description statistique des allocations chômage en France Tab. 1 - Salaires et indemnités chômage (en euros) Peu Qualifiés Qualifiés Très Qualifiés Salaires IC IC<2 Ans Salaires IC IC<2 Ans Salaires IC IC<2 Ans Moyenne Ecart-type Ecart-type Moyenne 34,2% 40,2% 38,6% 36,3% 45,6% 44,5% 45,7% 53,7% 48,7% Moy. salaires/moy. IC 50,7% 53,1% - 48,2% 51,3% - 48,4% 49,5% IC = indemnités chômage IC < 2 ans : indemnités pour les chômeurs d'ancienneté < 2 ans Fig. 2 - Déciles de revenus 10 La figure 2 va au-delà de ces premières statistiques afin de comparer plus en détails les distributions de salaires et d'allocations chômage propres à chaque catégorie de travailleurs. Sont reportés les ratios de déciles de revenu (salaire ou allocation chômage) sur les valeurs moyennes correspondantes. Par exemple, pour les peu qualifiés, ce ratio pour le 5 ème décile vaut approximativement 1 à la fois pour les salaires et les allocations chômage, suggérant que non seulement le salaire médian est égal au salaire moyen, mais aussi que l'allocation chômage médiane équivaut l'allocation chômage moyenne. Cette figure met principalement en évidence que pour les peu qualifiés et les qualifiés la distribution des allocations chômage est relativement plus «étalée» que celle des salaires : la courbe représentant les déciles de salaires rapportés au salaire moyen est plus plate que celle relative aux déciles d'allocations chômage. Plus précisément, pour les qualifiés on notera par exemple que le 1 er décile et le 9 ème décile d'allocations chômage correspondent respectivement (et approximativement) à 40% et 160% de l'allocation chômage moyenne ; les chiffres correspondant pour les salaires sont respectivement 60% et 140%. Il y a donc plus de concentration à la fois en bas et en haut de la distribution. Le même raisonnement vaut pour les peu qualifiés. Pour les très qualifiés en revanche, ce résultat n'est pas présent pour le haut de la distribution : le 9 ème décile d'allocations chômage correspond à 160% de l'allocation chômage moyenne, tout comme le 9 ème décile de salaire correspond à 160% du salaire moyen.

11 3. Description statistique des allocations chômage Une explication possible de cette forte concentration (relative) dans le haut de la distribution des allocations chômage peu qualifiés et qualifiés peut renvoyer au comportement de refus des offres d'emplois à bas salaires ciblées sur ces catégories de travailleurs. Ceci conduit à accroître les délais de reprise d'emploi des chômeurs peu qualifiés et qualifiés en haut de la distribution des allocations chômage. De ce point de vue, et sans qu'il s'agisse d'une preuve formelle, on peut donc suspecter l'existence de refus d'emplois à l'origine d'une aggravation du chômage pour ces deux catégories de travailleurs. 11

12 4. Assurer moins et redistribuer plus pour réduire le chômage 12 Afin d'examiner d'un point de vue quantitatif l'incidence de réformes du système d'indemnisation chômage en France, et de déterminer in fine la nature du système qui permettrait d'accroître le bienêtre social, nous utilisons la maquette du marché du travail développée par Chéron et Langot (2009), en mesure de rendre compte des distributions de salaires et d'allocations chômage en France 10. L'annexe technique présente en détails cette maquette ainsi que l'étalonnage basé sur le cas des «ouvriers», considérant d'une part les employés travaillant à temps complet, et d'autre part les chômeurs depuis moins de deux ans au chômage 11. Notre démarche s'inscrit dans une problématique d'analyse structurelle et ne constitue donc pas de ce point de vue une réponse à la crise économique actuelle et à ces effets dévastateurs sur l'emploi des non qualifiés. Dans cette perspective d'étude des effets à long terme du système d'indemnisation chômage, nous considérons tout d'abord l'incidence des refus d'emplois en matière de chômage ; dans un deuxième temps nous considérons le critère de bien-être social permettant d'englober les multiples dimensions de l'évaluation. Nos différents exercices de simulations se limitent à évaluer l'impact de réformes n'impliquant pas de modification de la politique de recrutement des entreprises 12 ; seules les modifications induites en matière d'acceptation-refus d'emplois sont ainsi, dans les évaluations ici proposées, responsables de variations du chômage. Les politiques en matière de rémunération et de formation à l'embauche sont à l'origine d'une dispersion des salaires bien qu'aucune hétérogénéité ne soit postulée a priori. 13 La politique salariale choisie constitue un instrument de concurrence entre firmes : il peut être dans l'intérêt d'une entreprise de proposer une rémunération élevée, même si cela réduit ses profits instantanés, car par ce biais elle peut attirer et retenir plus facilement les employés qui recherchent des offres d'emplois «sur le tas» ; à l'inverse il peut être profitable de pratiquer des bas salaires pour maximiser les profits instantanés au prix de démissions plus fréquentes et d'une difficulté plus grande à recruter. Chéron, Hairault et Langot (2008) ont souligné la capacité de cette représentation théorique à appréhender les inégalités salariales en France. Chéron et Langot (2009) ont également montré que l'indexation des allocations chômage sur les salaires passés permet, en parallèle et modulo l'incidence de cette indexation sur le comportement d'acceptation / refus des offres d'emploi par les chômeurs, de rendre compte de la distribution des allocations chômage en France. Distribution des salaires et distribution des indemnités chômage sont reliées entre elles et s'influencent mutuellement pour déterminer les propriétés du marché du travail (voir par exemple la figure 6 en annexe pour une caractérisation des distributions simulées) 14. Des frictions sur le marché du travail (information imparfaite, délais de recontre), il résulte une dispersion des salaires, alors même que les individus et les entreprises sont homogènes, ce qui est source d'inefficacité économique lorsque les allocations chômage, indexées sur les salaires, sont également hétérogènes : certains chômeurs, en haut de la distribution des allocations chômage, peuvent être en position de refuser les offres de rémunérations les plus faibles. De ce point de vue, le cadre institutionnel français, assis notamment sur ce principe d'indexation, contribue donc à accroître le chômage Il s'agit d'une version étendue du cadre développé par Chéron, Hairault et Langot (2008) Nous ne considérons donc pas les transitions entre le régime d'assurance chômage et le régime d'assistance qui concerne notamment les chômeurs de longue durée en fin de droits Les simulations conduisant à éliminer tout refus d'emploi font ainsi converger vers un niveau de chômage d'origines «frictionnel» et «classique» Cette absence d'hétérogénéité supposée ex ante concerne à la fois les travailleurs et les entreprises A nouveau, nous renvoyons le lecteur à l'annexe technique pour plus de détails concernant la modélisation et l'étalonnage des paramêtres structurels Même en l'absence d'indexation, l'hétérogénéité des chômeurs en termes «d'aptitudes» peut également contribuer à générer de manière inévitable une dispersion des salaires de réservation ; cette hétérogénéité «intrinsèque» est également responsable de refus d'emplois. Dans notre étude, nous focalisons néanmoins notre attention sur l'hétérogénéité directement imputable au système d'indemnisation, et qui est donc du ressort de la puissance publique.

13 4. Assurer moins et redistribuer plus pour réduire le chômage A partir de simulations quantitatives de la maquette proposée, l'objectif de notre analyse est de répondre aux interrogations suivantes : Q1. Quelle est la part du chômage imputable en France aux refus d'offres d'emplois? Q2. Quel système d'indemnisation permettrait d'éliminer ces refus? Q3. Est-il nécessairement optimal de mettre en place un système d'indemnisation les éliminant? Les deux premières questions, d'ordre positive, retiennent comme unique critère le taux de chômage. La dernière question, d'ordre normative, entend intégrer l'ensemble des dimensions d'une évaluation en termes de bien-être social. A ces questions nous apportons les éléments de réponse suivants : La part du chômage des ouvriers s'expliquant par les refus d'emplois des chômeurs est modérée, de l'ordre d'un point du taux de chômage calculé pour cette catégorie de travailleurs. Modifier le système d'indemnisation chômage en France, en réduisant l'assurance et en augmentant la redistribution, permettrait de réduire le chômage et d'accroître le bien-être social malgré des effets négatifs sur la productivité et une concentration vers le bas des salaires. Fig. 3 - Salaire minimal de reprise d'emploi Comme préambule, la figure 3 reporte le résultat des simulations quantitatives de notre maquette permettant de caractériser les propriétés du comportement de recherche d'emploi des chômeurs "ouvriers". Ce comportement est caractérisé d'après le calcul de leur salaire de réservation, c'est-à-dire le salaire minimum qui doit leur être proposé pour que l'offre d'emploi soit acceptée, fonction notamment des probabilités de transition sur le marché du travail et du système d'indemnisation. Il apparaît que les ouvriers au chômage bénéficiant d'une allocation chômage inférieure à 80% du SMIC ne se trouvent pas en position de refuser une offre d'emploi à temps plein ; leur salaire minimal de reprise d'emploi est ainsi défini par le SMIC. En revanche, pour les chômeurs ouvriers dont l'allocation chômage équivaut approximativement la valeur du SMIC, seules les offres de salaires supérieures à près de 20% du SMIC sont acceptables. Il y a en effet deux motifs conduisant ces individus à refuser des offres au SMIC alors même que leur gain au chômage est à ce niveau : (i) la probabilité de contacter un employeur (avec éventuellement un salaire élevé) est plus faible en emploi qu'au chômage car le temps qu'il est possible de consacrer à la «recherche-sur-le-tas» est inférieur au temps de recherche active au chômage 16 ; (ii) l'individu sait que s'il accepte un salaire au SMIC et se fait de nouveau licencier, il bénéficiera alors d'une indemnisation chômage inférieure à son niveau actuel (le SMIC), du fait de l'indexation sur les salaires passés (inférieure à 100%) 17. Lecture : Les chômeurs dont l'allocation chômage vaut 0,9 (= 90% x SMIC) refusent toute offre d'emploi avec un salaire inférieur à 1.08 x SMIC Ce comportement de refus d'emploi des chômeurs ouvriers indemnisés au-delà de 80% du SMIC est ainsi à l'origine d'une élévation du taux de chômage au-dessus de son niveau frictionnel Ceci se traduit dans notre procédure d'étalonnage par une probabilité de contact inférieure en emploi, conformément aux estimations structurelles de Postel-Vinay et Robin (2002) Cet argument est spécifique au cadre théorique développé par Chéron et Langot (2009) qui pour la première fois propose d'incorporer la problématique de l'indexation des allocations chômage sur les salaires passés dans les modèles de recherche d'emploi à la Burdett-Mortensen. 13

14 4. Assurer moins et redistribuer plus pour réduire le chômage Tab. 2 - L'impact du système d'indemnisation Système u rr ~ y Y W d'indemnisation Référence {ρ = 0,51 ; all = 0} 9% 53% 2,350 2,019-3,315 {ρ = 0,4 ; all = 0} 8,1% 42% 2,338 2,041-3,372 {ρ = 0,3 ; all = 0,24} 8,1% 48% 2,338 2,041-3,284 {ρ = 0 ; all = 0,85} 8,1% 58% 2,338 2,041-3,197 allocation chômage = ρ x salaire précédent + all u : taux de chômage ; rr : ratio de remplacement moyen ; ~ y : productivité moyenne d'un poste de travail ; W : Bien-être social Le tableau 2 montre qu'en réduisant de 11 points l'indexation «appararente» des allocations chômage sur les salaires passés (passant de ρ = 51% à ρ = 40%) 18 il serait possible de réduire de près d'un point le taux de chômage des ouvriers. Le taux de chômage passerait de 9% à 8.1%, valeur qui correspond au taux de chômage structurel associé aux frictions sur le marché du travail, et conditionné par le niveau du salaire minimum en vigueur. Ce dernier résulte de notre étalonnage de la probabilité moyenne de destruction d'emploi (correspondant à une durée moyenne d'emploi égale à 10 ans) et, conjointement, de la probabilité moyenne de recevoir une offre d'emploi pour un chômeur (correspondant à un délai moyen de contact égal à 10 mois et demi). L'indexation ρ = 40% définit la valeur la plus élevée de la composante bismarkienne du système d'indemnisation, au-delà de laquelle les chômeurs en haut de la distribution des indemnités chômage se trouvent en position de refuser les offres de salaires les plus faibles. N'existe-t-il pas d'autres systèmes, prenant au moins pour partie appuie sur une logique de redistribution (composante beveridgienne) également en mesure d'éliminer les refus d'emplois? (reformulation de Q2.) Dans une perspective de maximisation du bien-être social, ne serait-il pas souhaitable de maintenir une indexation apparente supérieure à 40%, quitte à ce que subsiste des refus d'emploi, plutôt que de chercher «à tout prix» à réduire le chômage à son niveau incompressible 19? (reformulation de Q3.) Notre complément d'analyse se limite, pour l'heure, à examiner le premier point. Il existe en fait une multitude de combinaisons {ρ; all}, c'est-à-dire de systèmes d'indemnisation mettant plus ou moins l'accent sur la composante bismarkienne / beveridgienne, permettant d'éviter les refus d'emplois. Le tableau 2 présente deux alternatives au cas envisagé jusque là. Ces deux combinaisons, {ρ = 0,3; all = 0,24} et {ρ = 0; all = 0,85} associent à un montant de transferts forfaitaires versés (all) le taux d'indexation seuil audelà duquel certains chômeurs seraient susceptibles de refuser les offres de salaires les plus faibles. Si le taux de chômage s'avère donc, par définition, le même dans les différents scenarii envisagés, on notera en revanche que le ratio de remplacement moyen tend à croître avec l'ampleur de la redistribution du système d'indemnisation, ce qui contribue également à accroître le bien-être social. De ce point de vue, accentuer le poids de la redistribution par rapport à l'assurance permettrait de réduire le chômage tout en augmentant le bien-être ; seuls les employés en haut de la distribution des salaires se trouvent en fait Par indexation apparente, nous entendons une indexation moyenne car l'absence de prise en compte des critères d'éligibilité et des différences de durée de versement ne permet pas d'utiliser le barême en tant que tel. Cette indexation «apparente» permet néanmoins une bonne reproduction de la distribution des allocations chômage en France, et en particulier de l'ampleur du nombre des chômeurs ouvriers potentiellement concernés par les refus d'offres d'emploi (le haut de la distribution). Qui plus est, le modèle est étalonné sur les chômeurs depuis moins de 2 ans au chômage, pour lesquels le système d'indemnisation en France repose très largement sur une logique d'assurance ; ce n'est qu'au delà d'un certain temps passé au chômage (typiquement 23 mois dans le cadre du PARE lorsque la période d'emploi précédent l'entrée au chômage a été suffisamment longue) que le travailleur bascule dans le système d'assistance, où le montant de son indemnité ne dépend plus de son salaire passé Par niveau incompressible il est entendu le niveau de chômage résultant des frictions et de la valeur du salaire minimum qui détermine le coût du travail minimal.

15 4. Assurer moins et redistribuer plus pour réduire le chômage pénalisés par l'absence d'indexation des allocations sur les salaires passés, et donc sujets à de fortes chutes de revenu en cas d'épisodes de chômage. Pourtant, et pour en revenir à la question Q3, l'existence de refus d'emplois concorde avec une productivité moyenne supérieure (tableau 2). Pourquoi existe-t-il cette corrélation positive entre la productivité des employés et le niveau de chômage? Dès lors, ne faudrait-il pas au contraire augmenter l'assurance fournie par le système d'indemnisation si celle-ci permet de générer un accroissement de la productivité moyenne des emplois? Globalement, ceci pose la question du système d'indemnisation qui permettrait de maximiser le bien-être, mesure qui prend en compte simultanément, (i) le chômage et l'emploi, (ii) la productivité, (iii) l'assurance contre les pertes de revenus en présence de travailleurs averses au risque. 15

16 5. Assurer moins et redistribuer plus pour accroître le bien-être social La figure 4 reporte la distribution simulée des salaires selon qu'il existe ou non des refus d'emplois 20. Cette figure met en évidence que l'élimination des refus a pour contrepartie une déformation de la distribution des salaires vers le bas, i.e., le poids des bas salaires est accru. Ceci provient du fait que certaines rémunérations proches du SMIC qui étaient refusées sont à présent acceptées par tout le monde dans la population considérée. Parallèlement, cette modification de la distribution des salaires se traduit par une modification des choix de formation des entreprises et donc de la productivité des emplois. Les individus les plus faiblement rémunérés ont en effet une probabilité plus grande, en prospectant, de trouver des offres d'emplois mieux payées ; de fait, la durée des emplois, et donc les investissements en formation, croissent avec le salaire versé à un individu 21. En augmentant la part des bas salaires, la durée moyenne des emplois se trouve réduite, et les investissements en formation le sont également ; d'après le tableau 2, on note que la productivité moyenne des emplois diminue de près de 0,6%, de 2,35 à 2,338 (à comparer au SMIC normalisé à 1, et au salaire moyen de référence égal à 1,47). Fig. 4 - Distribution des salaires et chômage Le tableau 3 vise à examiner plus globalement l'impact du niveau d'assurance associé au système d'indemnisation chômage : taux de chômage, ratio de remplacement moyen et productivité moyenne augmentent tous avec le taux d'indexation ρ des allocations chômage sur les salaires passés. La conjonction des trois impliquent que le taux d'indexation optimal s'avère inférieur de trois points à celui mesuré actuellement (0,48 au lieu de 0,51), et coïncide avec le maintien d'une petite fraction de chômage au-dessus de son niveau défini par les probabilités d'embauche et de destructions des emplois : en dessous de cette indexation, la dégradation du revenu des chômeurs et la baisse de la productivité fait plus que compenser l'effet de la baisse du chômage sur le bien-être. Dans cette perspective, où l'optimisation se limite à déterminer la meilleure composante bismarkienne, il n'apparaît pas optimal d'éliminer complètement les refus d'emploi. Toutefois, en comparant les tableaux 2 et 3, on note immédiatement que le niveau de bien-être obtenu avec {ρ = 0,48; all = 0} est inférieur à celui qu'il est possible d'atteindre en l'absence d'assurance et avec un niveau de redistribution qui permet d'accroître au maximum le bien-être des plus pauvres sans générer de chômage supplémentaire {ρ = 0; all = 0,85}. Ce résultat dépend fondamentalement de l'aversion vis à vis du risque des chômeurs 22. Dans le cas où all = 0 (pas de redistribution) l'optimisation faite par rapport au taux d'indexation ρ maintient en effet une forte hétérogénéité entre les travailleurs, qui induit en particulier que le revenu des chômeurs les moins bien indemnisés est faible (48% du SMIC dans le cas optimal). Or, les individus sont averses La distribution des salaires n'est pas affectée par la combinaison {ρ ; all } retenue dès lors que celle-ci n'introduit pas de refus d'offre de salaire. La distribution en pointillée est donc la même pour les différentes alternatives discutées précédemment et conduisant à un taux de chômage de 8,1% (tableau 2) Une entreprise a en effet d'autant moins d'intérêt à investir dans du capital humain spécifique que la durée anticipée de l'emploi est faible, sachant que l'investissement est perdu lorsque le travailleur quitte son emploi Des tests de robustesse montrent qu'il demeure vrai tant que l'aversion au risque est positive, même si cette dernière est faible.

17 5. Assurer moins et redistribuer plus pour accroître le bien-être social Tab. 3 - L'impact du système d'indemnisation Système d'indemnisation Δu rr ~ y Y W Référence {ρ = 0,40 ; all = 0} 0% 41,5% 2,338 2,041-3,372 {ρ = 0,43 ; all = 0} 0,1% 44,5% 2,339 2,040-3,345 {ρ = 0,46 ; all = 0} 0,15% 47,7% 2,341 2,036-3,327 {ρ = 0,47 ; all = 0} 0,2% 48,8% 2,342 2,034-3,322 {ρ = 0,48 ; all = 0} 0,3% 49,8% 2,340 2,034-3,307 {ρ = 0,49 ; all = 0} 0,6% 50,9% 2,346 2,027-3,314 {ρ = 0,51 ; all = 0} 0,9% 53,0% 2,350 2,019-3,315 {ρ = 0,52 ; all = 0} 1,3% 54,2% 2,352 2,017-3,323 {ρ = 0,55 ; all = 0} 1,8% 57,6% 2,364 2,004-3,391 {ρ = 0,60 ; all = 0} 3,7% 63,8% 2,412 1,941-3,601 allocation chômage = ρ x salaire précédent + all Δu : écart (en points) entre le taux de chômage effectif (avec refus d'emplois) et le taux de chômage structurel (sans refus d'emploi) ; rr : ratio de remplacement moyen ; ~ y : productivité moyenne d'un poste de travail ; W : Bien-être social au risque et chacun anticipe qu'il est possible qu'à un moment ou à un autre il se trouve dans cette situation du chômeur le moins bien loti. Dans cette perspective de bien-être, il est également envisageable d'optimiser simultanément sur les deux instruments (ρ et all) sans se contraindre à être dans une situation où il n'existe pas de refus d'emploi (contrainte supposée dans le tableau 2). Globalement, les résultats (non reportés) des simulations indiquent qu'il est possible «de faire mieux» que dans la configuration {ρ = 0,48; all = 0} en réduisant l'assurance et augmentant les transferts. Pour chaque niveau de transferts all, il existe une indexation (inférieure à 0,48) qui maximise le bien-être. Ce niveau d'indexation apparaît d'autant plus faible que les transferts forfaitaires sont élevés. Toutefois, il apparaît que le niveau de bienêtre maximal qu'il est possible d'atteindre est d'autant plus élevé que l'optimisation par rapport à ρ est effectuée pour un niveau de transferts grand. Finalement, il demeure que le meilleur système est défini par {ρ = 0; all = 0,85}. Autrement dit, un système mixte demeure dominé par un système «pur» de transferts forfaitaires, tel celui en place au Royaume-Uni. Ce résultat s'explique par le fait qu'une indemnisation assise sur des transferts forfaitaires à hauteur de 85% du SMIC net (pour les chômeurs de courte durée), 1. réduit au minimum le chômage u et augmente au maximum la production nette Y, 2. profite fortement aux employés les plus pauvres, sans pénaliser les employés avec des revenus intermédiaires, comme en témoigne le ratio de remplacement moyen égal à 58% obtenu dans ce cas, comparable à celui résultant d'un système sans transfert avec une indexation égale à 55%. Le maintien d'une meilleure assurance aux salariés les mieux rémunérés (une indexation significative), sans pénaliser le revenu des employés les moins bien rémunérés (sans trop baisser all), s'avère en revanche très coûteuse en matière de chômage et de production, et de ce point de vue n'est donc pas souhaitable. 17

18 6. Conclusion Ce travail visait à réfléchir aux contours d'une réforme du système d'indemnisation chômage en France qui, bien que ne constituant pas une réponse à la crise économique actuelle, soit susceptible de jouer favorablement à long terme. Cette réflexion a porté plus particulièrement sur la question du mode d'indemnisation et souligne l'intérêt de repenser le système d'indemnisation dans l'esprit du système en place au Royaume-Uni, en cherchant à réduire l'assurance pour au contraire renforcer la dimension redistributive du système. Par ce biais, il apparaît possible de réduire de près d'un point le taux de chômage des ouvriers en France, via la diminution des refus d'offres d'emploi à bas salaires, tout en augmentant le ratio de remplacement moyen grace en particulier à une meilleure redistribution vers les chômeurs dont les revenus sont les plus faibles. Le RSA s'adresse en effet aux chômeurs de longue durée, et poursuit l'objectif de maintenir une redistribution à destination de ces chômeurs tout en introduisant un caractère incitatif à la reprise d'emplois, essentiellement à temps partiel pour ces individus les plus éloignés de l'emploi. Notre réflexion sur l'indemnisation des chômeurs de courte durée s'inscrit donc elle aussi dans cette recherche d'un fragile équilibre entre maintien des revenus de substitution et (re)valorisation de l'emploi. Du point de vue d'un critère agrégé de bienêtre social, nous trouvons que ces bienfaits font plus que compenser l'incidence (i) du risque de perte de revenu plus important induit pour les salariés les mieux rémunérés, (ii) de l'augmentation de la part des bas salaires, (iii) de la diminution des dépenses de formation et de la productivité des emplois. Nous avons délibérément laissé de côté un certain nombre de dimensions. Cellesci concernent par exemple la question du contrôle et des sanctions de la recherche des chômeurs, ou celle de la dégressivité des indemnités versées ; de tels aménagements peuvent tout à fait s'envisager dans le cadre de la réforme ici proposée. Ensuite, il doit également être noté que notre analyse n'entre pas en contradiction avec la reforme engagée des minima sociaux en France dans le cadre du Revenu de Solidarité Active, au contraire. 18

19 Références Algan, Y. Chéron, A. Hairault, J. O. et Langot, F. (2004), Self-insurance and inequality, Economics Letters, 85, Acemoglu, D. et Shimer, R. (2000), Productivity gains from unemployment insurance, European Economic Review, 414(7), Blanchard, O. J. et Wolfers, J. (2000), Shocks and institutions in the rise of European unemployment, Economic Journal, 110(462), Burdett, K. et Mortensen, D.T. (1998), Wage Differentials, Employer Size, and Unemployment, International Economic Review, 39(2), Cahuc, P. et Zylberberg, A. (2001), Le Marché du Travail, Edition De Boeck. Chéron, A. Hairault, J. O. et Langot, F. (2008), A quantitative evaluation of payroll tax subsidies for low-wage workers: An equilibrium search approach, Journal of Public Economics, 92(3-4), Chéron, A. et Langot, F. (2009), On the job search equilibrium with endogenous unemployment benefits, IZA Discussion Paper. Dormont, B. Fougère, D. et Prieto, A. (2001), L'effet de l'allocation unique dégressive sur la reprise d'emploi, Economie et Statistique, 343, Gruber, J. (1999), The wealth of the unemployed: Adequacy and implications for unemployment insurance, NBER working paper, Hopenhayn, H. et Nicolini, J. P. (1997), Optimal Unemployment Insurance, Journal of Political Economy, 105, Marimon, R. et Zilibotti, F. (1999), Unemployment vs. mismatch of talents : reconsidering unemployment benefits, Economic Journal, 109(455), Ménard, S. (2006), Incitation à la recherche d'emploi et assurance chômage optimale, Thèse de Doctorat, Université du Maine. Mortensen, D. T. (2003), Wage dispersion: Why are similar workers paid differently?, Cambridge : MIT Press. Nickell, S. et Nunziata L. et Ochel W. (2005), Unemployment in the OECD since the 1960s: What do we know?, Economic Journal, 115, Postel-Vinay, F. et Robin, J. M. (2002), Equilibrium wage dispersion with worker and employer heterogeneity, Econometrica, 70(6), (2004), To match or not to match? Optimal wage policy with endogenous worker search intensity, Review of Economic Dynamics, 7(2), Shavell, S. et Weiss, L. (1979), The optimal payment of unemployment insurance benefits over time, Journal of Political Economy, 87,

20 A - Annexe technique Cette annexe technique présente brièvement le cadre analytique utilisé pour effectuer les évaluations quantitatives 23. Le système d'indemnisation L'allocation chômage b est supposée indexée sur le salaire passé avec un taux d'indexation ρ. L'allocation chômage comprend également une composante forfaitaire, all. b = ρw -1 + all (1) avec w -1 le salaire passé. Cette allocation chômage est supposée indépendante du temps passé au chômage 24. En outre, cette indexation nécessite la résolution d'un point fixe associé aux distributions jointes des allocations chômage et des salaires. Le salaire précédent d'un individu, qui détermine son indemnité chômage, modifie sa stratégie d'acceptation / refus des emplois et donc conditionne sa position dans la distribution des salaires, qui a son tour détermine sa future position dans la distribution des allocations chômage en cas de nouvelle perte d'emploi. Les flux sur le marché du travail Nous considérons que les probabilités de contacter des offres d'emploi sont exogènes, notées λ 0 pour les chômeurs et λ 1 pour les employés. Le taux de destruction des emplois est lui aussi exogène, noté s. Soit G la fonction de répartition des salaires w versés, F la fonction de répartition des salaires offerts, la proportion d'employés rémunérés w ou moins (G(w)) est définie par la condition d'équilibre de flux suivante : (2) avec u le taux de chômage, le plus petit salaire de réservation dans l'économie. De même, la densité de chômeurs dont le salaire de réservation est R(w), notée u(r(w)), résulte de la relation suivante : (3) Politiques de formation et de rémunération Pour chaque poste de travail une entreprise choisit le niveau de salaire proposé et l'investissement en formation, k. Cet investissement détermine la productivité du travailleur f(k) (avec f' > 0 et f'' < 0) ; il est perdu losque le travailleur quitte l'emploi (destruction ou démission) 25. Le problème de l'entreprise consiste à choisir de manière jointe des politiques de formation et de rémunération en maximisant l'espérance de profit au moment de la mise sur le marché d'un emploi vacant : avec r le taux d'intérêt, le salaire minimum légal dans l'économie, et où la probabilité de recruter quelqu'un (chômeur ou employé), h(w), dépend positivement du salaire proposé : (4) On en déduit la condition d'optimalité caractérisant le choix de formation : (5) De même, la distribution des salaires offerts F(w) dans l'économie peut être caractérisée à partir d'une condition profit Voir Chéron et Langot (2009) pour une présentation détaillée Dans le cadre de nos simulations nous restreignons le champ de notre analyse aux chômeurs depuis moins de deux ans au chômage. A noter par ailleurs que le dispositif PARE garantit, sous réserve de respect des critères d'éligibilité, la perception d'un montant fixe d'assurance chômage pendant 23 mois On parlera donc de formation en capital spécifique, c'est-à-dire attaché au poste de travail.

21 A - Annexe technique impliquant que, à l'équilibre, l'espérance de profit est la même pour l'ensemble des rémunérations proposées (voir Burdett et Mortensen 1998 pour une présentation détaillée de l'équilibre en stratégie mixte correspondant) : (6) La borne inférieure des salaires,, correspond au salaire minimum (supérieur au plus petit salaire de réservation). La borne supérieure vérifie l'équation précédente évaluée pour = 1. Les salaires de réservation Les valeurs d'emploi et de chômage reflètent à la fois les revenus instantanés, respectivement w et b, ainsi que les opportunités futures, étant donné les différentes probabilités de transition sur le marché du travail : avec σ 0 l'aversion au risque, et où τ représentent les profits redistribués forfaitairement nets des taxes forfaitaires prélevées pour financer le système d'assurance chômage, respectivement définis par : Le salaire de réservation d'un individu R, fonction de son salaire passé du fait de l'indexation des allocations chômage, vérifient V (R) = U(b) ; on en déduit : (7) Définition extensive de l'équilibre du marché du travail et étalonnage L'équilibre du marché du travail correspond à l'ensemble {u(b); g(w); f(w); k(w);r(b)} w et b défini par (1), qui est solution du système (2),(3),(5),(6) et (7). Cet équilibre est simulé en utilisant l'ensemble des paramètres structurels présentés dans le tableau 4. L'étalonnage est basé sur le cas des ouvriers en France, et des chômeurs depuis moins de deux ans au chômage. Pour un premier ensemble de paramètres Φ 1 = {r; σ; s; λ 1 } des informations extérieures sont utilisées (notamment Postel-Vinay et Robin 2004 pour l'étalonnage de s et λ 1 ). Ensuite, nous spécifions, et un deuxième ensemble de paramètres Φ 2 = {λ 0 ; y; p; α} est alors étalonné de sorte à reproduire certains moments (un taux de chômage à 9%, et 3 moments caractérisant la distribution des salaires : moyenne, médiane, et 6 ème décile). Enfin, le salaire minimum est normalisé à l'unité, de sorte que toutes les rémunérations sont exprimées en pourcentage de ce salaire légal. Enfin ρ est étalonné de manière à reproduire le ratio de la moyenne des allocations chômage sur le salaire moyen égal à 53% pour les ouvriers chômeurs depuis moins de deux ans au chômage. Critères d'évaluation Notre évaluation de différentes réformes du système d'indemnisation chômage s'appuie sur 4 critères distincts : 1. La taille du chômage imputable aux 21

22 A - Annexe technique refus d'offres d'emploi, notée, et qui correspond donc à l'écart entre le taux de chômage simulé et le taux de chômage associé aux probabilités de destruction d'emploi et aux délais d'embauche conditionnés par le niveau du salaire minimum 2. La productivité moyenne des emplois : 3. La production nette des coûts de formation : 4. Le bien-être social, qui constitue une mesure agrégée de l'ensemble des dimensions d'évaluation, et qui intègre donc non seulement l'impact des variations induites sur chômage et la productivité (et les salaires), mais aussi les variations des profits (redistribués) et des impôts pour financer le système : Fig. 6 - Déciles de revenus Cette mesure de bien-être correspond à l'espérance d'utilité ex ante d'un nouvel entrant dans l'économie ; elle prend en compte l'aversion vis à vis du risque du travailleur. Dans le cas où σ = 0, cette mesure est équivalente à une mesure de production nette des coûts. Propriétés simulées Fig. 5 - Distributions de salaires et d'allocations chômage 22