Conflit entre Constitution et droit international devant le juge administratif (cours)

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1 Conflit entre Constitution et droit international devant le juge administratif (cours)

2 Table des matières Table des matières... 2 Introduction... 3 I Un principe : l affirmation de la suprématie de la Constitution sur les normes internationales... 4 Une suprématie régulièrement consacrée par le Conseil d Etat Le précédent : l arrêt Koné La consécration : l arrêt Sarran... 4 Un principe jurisprudentiel conforté par de solides fondements constitutionnels L article 55 de la Constitution L article 54 de la Constitution... 6 II La suprématie de la Constitution sur le droit communautaire : un principe confirmé par la translation d un contrôle de constitutionnalité vers un contrôle de conventionalité... 7 La position du juge constitutionnel : la décision Loi sur l économie numérique du 10/06/ Les principes La signification des décisions... 8 La position du juge administratif : l arrêt Arcelor Les principes La signification de la décision... 9 Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 2

3 Introduction Pour le Conseil d Etat, la chose est entendue : la Constitution française prime sur l ensemble des normes internationales (I). Ce principe sera d abord affirmée de façon implicite en 1996, puis il fera, deux ans plus tard avec l arrêt Sarran, l objet d une consécration explicite, dont le considérant de principe sera repris presque à l identique dans l arrêt Arcelor de Plusieurs fondements textuels peuvent être évoqués pour motiver une telle position. D abord, l article 55 de la Constitution est le seul article du texte suprême à faire mention de la valeur à accorder aux engagements internationaux. C est donc sur lui qu il faut se baser pour déterminer la place de ces engagements dans la hiérarchie des normes. Or, dans la mesure où il ne vise que les lois, le Conseil d Etat en déduit que la supériorité des engagements internationaux ne concerne que les dispositions législatives et non les dispositions constitutionnelles. L article 54 du texte constitutionnel peut aussi être invoqué dans la mesure où il consacre un contrôle préventif des conventions internationales au regard de la Constitution avant leur ratification, ce qui revient à affirmer implicitement la suprématie de la Constitution sur les engagements internationaux. Ce principe de suprématie des normes constitutionnelles sur les normes internationales est valable tant pour le droit international général que pour le droit communautaire. Mais, s agissant de ce dernier, le respect de la suprématie de la norme constitutionnelle est assuré selon des modalités particulières qui tentent de concilier cette suprématie avec le respect du au droit communautaire (II). Ainsi, c est à l occasion du contrôle des actes internes de transposition des directives communautaires que le Conseil constitutionnel, puis le Conseil d Etat, avec l arrêt Arcelor, ont été amené à préciser les modalités d application de la suprématie des normes constitutionnelles lorsqu est en cause le droit communautaire. Dans ce dernier arrêt, le juge administratif énonce que le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires assurant la transposition de directives inconditionnelles et précises est, du fait de l exigence constitutionnelle de transposition, appelé à s exercer selon des modalités particulières. Concrètement, le juge doit rechercher s il existe au niveau communautaire une règle équivalente, telle qu interprétée par la CJCE, permettant d assurer la même protection que la disposition constitutionnelle, ce qui arrive fréquemment. Dans l affirmative, il doit se demander si la directive transposée respecte cette règle communautaire, ce contrôle étant substitué au contrôle de constitutionnalité du décret de transposition. Et, ce n est que s il n existe pas d équivalent en droit communautaire que la Constitution retrouve toute sa place, et que l acte réglementaire de transposition est apprécié directement au regard de la Constitution. Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 3

4 I Un principe : l affirmation de la suprématie de la Constitution sur les normes internationales La suprématie des normes constitutionnelles sur celles issues du droit international a fait l objet de multiples consécrations, notamment en 1996, 1998 et Le principe, ainsi, affirmé trouve pour lui de solides fondements textuels. Une suprématie régulièrement consacrée par le Conseil d Etat La suprématie de la constitution est d abord affirmée de façon implicite en 1996 (1). Elle fera deux ans plus tard l objet d une consécration explicite, dont le considérant de principe sera repris presque à l identique dans l arrêt Arcelor en 2007(2). 1 Le précédent : l arrêt Koné C est à l occasion d une affaire portant sur l extradition d un étranger demandée dans un but politique que le Conseil d Etat affirme, pour la première fois, mais de manière implicite, la suprématie de la Constitution sur les engagements internationaux (CE, ass., 3/07/1996, Mr. Koné). Le raisonnement suivi par le Conseil d Etat consiste à interpréter l accord francomalien à l aune d un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR). Concrètement, le juge administratif suprême considère que même si l accord en cause ne prévoit pas l interdiction d extrader un étranger dans un but politique, il faut considérer que l Etat français dispose quand même de cette possibilité, comme le prévoit le nouveau PFRLR. Ce faisant, le juge administratif substitue la solution telle qu elle résulte de la Constitution à celle résultant de la norme internationale, ce qui revient à faire primer, implicitement, mais certainement, la première sur la seconde. Cette solution fera l objet d une consécration explicite deux ans plus tard. 2 La consécration : l arrêt Sarran C est à l occasion d une affaire portant sur un référendum en Nouvelle-Calédonie que le Conseil d Etat consacre explicitement la supériorité, dans l ordre interne, de la Constitution sur les engagements internationaux (CE, sect., 30/10/1998, Sarran). L affaire mettait en cause la légalité d un décret au motif d une contrariété entre celui-ci et divers engagements internationaux. Mais, ce décret faisait, dans le même temps, une exacte application de la Constitution. Ainsi, déclarer le décret non conforme aux normes internationales revenait à constater, par voie de conséquence, que la Constitution elle-même était contraire aux dites normes puisque le contenu des deux normes internes était le même. Ce faisant, le Conseil d Etat aurait fait primer les traités internationaux sur la Constitution française. Le juge administratif suprême ne prend donc pas cette position et considère que dans le cas où un acte administratif contrevient à un traité, tout en faisant une exacte application de la Constitution, cet acte administratif n est pas annulé. Sinon, cela reviendrait à faire primer le traité sur la Constitution. Ce faisant, la Haute juridiction affirme pleinement le principe de la supériorité de la Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 4

5 Constitution sur les engagements internationaux dans l ordre interne. Cette solution sera reprise par l arrêt Arcelor quelques années plus tard (CE, 8/02/2007, Arcelor). Quant à la Cour de cassation, elle prendra une position identique, en réservant, il est vrai, le cas des traités communautaires (C.Cass., 2/06/2000, Fraisse). Il faut, cependant, noter que ces deux arrêts vont à l encontre de la position de la Cour de justice des communautés européennes pour qui le droit communautaire doit l emporter sur toutes les normes nationales, fussent-elles constitutionnelles (CJCE, 15/07/1964, Costa c/ ENEL). Bien que suscitant la polémique, notamment au sein de la doctrine internationaliste, la position du Conseil d Etat a pour elle de solides fondements constitutionnels. Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 5

6 Un principe jurisprudentiel conforté par de solides fondements constitutionnels C est en s appuyant explicitement sur l article 55 de la Constitution que le Conseil d Etat a consacré la supériorité de la Constitution sur les dispositions conventionnelles (1). Mais, une autre disposition constitutionnelle, à savoir celle mentionnée à l article 54 dudit texte, a pu finir de la convaincre (2). 1 L article 55 de la Constitution Cet article fait l objet d un renvoi explicite tant dans l arrêt Sarran que dans la décision Arcelor. Le raisonnement suivi par le Conseil d Etat est simple : pour le juge administratif, cet article est le seul du texte constitutionnel à faire mention de la valeur à accorder aux engagements internationaux. C est donc sur lui qu il faut se baser pour déterminer la place de ces engagements dans la hiérarchie des normes. Or, dans la mesure où il ne vise que les lois, le Conseil d Etat en déduit que la supériorité des engagements internationaux ne concerne que les dispositions législatives et non les dispositions constitutionnelles. Eu égard au caractère express de cet article, si le pouvoir constituant avait voulu accorder aux engagements internationaux une valeur supérieure à celle de la Constitution, il l aurait mentionné. Il est vrai que l alinéa 13 du préambule de la Constitution de 1946, auquel renvoi l introduction du texte constitutionnel de 1958, stipule que «sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l organisation et à la défense de la paix». Mais, rien n est dit sur la position du droit international vis-à-vis du texte constitutionnel. L indication de l article 55 garde, alors, toute sa valeur. 2 L article 54 de la Constitution Cet article concerne le contrôle préventif dont peuvent faire l objet les conventions internationales avant leur ratification. Ce faisant, est affirmée implicitement la suprématie de la Constitution sur les engagements internationaux. Concrètement, cet article donne le pouvoir au président de la République, au Premier ministre, ou à soixante députés ou soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel afin qu il se prononce sur la conformité à la Constitution de l engagement international. Deux situations peuvent se présenter. L engagement international est conforme au texte constitutionnel, dans ce cas, il peut être procédé à sa ratification. Ou, alors, le juge constitutionnel relève une contrariété entre les deux textes. Dans cette dernière hypothèse, l engagement international ne peut être ratifié qu après une révision de la Constitution. Ainsi, soit il est procédé à une telle révision et l engagement peut être ratifié, soit la révision n intervient pas et la ratification est impossible. Il est possible de déduire de cet article la supériorité des dispositions constitutionnelles sur les normes internationales : en effet, dans la mesure où le texte international ne peut pas être ratifié s il est contraire à la Constitution, cela signifie indirectement que c est cette dernière qui a le dernier mot. Il y a là un fondement constitutionnel de plus à la suprématie des normes constitutionnelles sur les dispositions de droit international. Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 6

7 II La suprématie de la Constitution sur le droit communautaire : un principe confirmé par la translation d un contrôle de constitutionnalité vers un contrôle de conventionalité C est à l occasion du contrôle des actes internes de transposition des directives communautaires que le Conseil constitutionnel, puis le Conseil d Etat ont été amené à préciser les modalités d application de la suprématie des normes constitutionnelles lorsqu est en cause le droit communautaire. La position du juge constitutionnel : la décision Loi sur l économie numérique du 10/06/ Les principes A l occasion de la décision de 2004, le Conseil constitutionnel a posé le principe selon lequel il s interdit de censurer une loi qui ne ferait que transposer une directive communautaire en droit interne. En effet, vérifier la constitutionnalité d une loi qui n est que le décalque d une directive l aurait conduit à statuer sur la directive au regard de la Constitution elle-même. Or, le juge constitutionnel estime que la transposition d une directive communautaire en droit interne résulte d une exigence constitutionnelle inscrite à l article 88-1 de la Constitution ; il ne lui est donc pas possible de statuer sur la compatibilité d une directive européenne avec la Constitution française. Ce principe connait deux limites. En premier lieu, cette solution ne concerne que les lois qui «se bornent à tirer toutes les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises». Ce choix s avère logique dans la mesure où si la directive laisse plusieurs options possibles à l autorité nationale, il y lieu à contrôler la constitutionnalité du choix effectué. En second lieu, il est fait exception à ce principe si la directive heurte une disposition expresse de la Constitution, cette notion faisant référence aux dispositions spécifiques de notre Constitution qui ne se retrouve pas à l échelon communautaire, telle que l article 6 de la Déclaration de 1789 au sujet des critères d accès aux emplois publics. Dans cette dernière hypothèse, c est la Constitution française qui retrouve application. L exigence constitutionnelle de transposition des directives conduira, quelques années plus tard, le Conseil constitutionnel à préciser les modalités de censure des lois de transposition incompatible avec une directive communautaire (CC, 27/07/2006, Loi sur les droits d auteur ; CC, Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 7

8 12/05/2010, Jeux d argent et de hasard) : ainsi, le juge constitutionnel a admis qu il pouvait censurer une loi de transposition ne respectant pas une directive, mais uniquement dans l hypothèse ou la disposition législative serait manifestement incompatible avec la directive. En revanche, une loi incompatible avec une directive communautaire échappera à la censure du Conseil constitutionnel dans l hypothèse ou les objectifs de cette dernière sont contraires à l identité constitutionnelle de la France, le Conseil constitutionnel faisant ici référence à la notion de disposition expresse de la Constitution contenu dans la décision de La signification des décisions En jugeant qu il ne peut statuer sur la conformité avec la Constitution d une loi qui ne ferait que transposer une directive, l on pourrait penser que le Conseil constitutionnel fait passer l application de la directive avant celle de la Constitution, et fait donc primer la première sur la seconde. Pourtant, une analyse détaillée du mécanisme mis en place par ces décisions convainc que ce n est pas le cas. Ainsi, d une part, la transposition des directives résulte d une exigence constitutionnelle. En d autres termes, la «suprématie» ainsi acquise tire sa source de la Constitution elle-même. Dès lors, le principe général selon lequel la Constitution est la norme suprême ne souffre qu une exception qui tire sa source du texte constitutionnel lui-même. Cette considération conduit à relativiser la portée de la décision du Conseil constitutionnel sur ce point. D autre part, il est précisé que la Constitution retrouve application dès lors que la directive entre en confrontation avec une disposition expresse de la Constitution. Ainsi, si la Constitution admet une exception à sa suprématie, l exception connaît elle-même une exception qui replace le texte constitutionnel au sommet de la hiérarchie juridique. Aussi, le fait que le texte constitutionnel retrouve application quand est en cause une disposition expresse de la Constitution qui ne se retrouve pas à l échelon communautaire laisse penser à l inverse que lorsque la Constitution s efface devant la directive c est uniquement dans l hypothèse ou les droits et libertés constitutionnellement garantis ont leur équivalent en droit communautaire. Dès lors, si formellement c est le droit communautaire qui s applique, matériellement les principes portés par le texte constitutionnel continuent à trouver application. La suprématie de le Constitution est ainsi indirectement préservée. Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 8

9 La position du juge administratif : l arrêt Arcelor 1 - Les principes Le juge administratif énonce que le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires assurant la transposition de directives inconditionnelles et précises est appelé à s exercer selon des modalités particulières (CE, ass., 8/02/2007, So. Arcelor). Concrètement, le requérant invoquait la violation par un règlement transposant une directive inconditionnelle et suffisamment précise d une disposition constitutionnelle. Mais, dans la mesure où le règlement n était que le décalque d une directive, apprécier la constitutionnalité du premier revenait à juger de la conformité à la Constitution de la directive. En pareille hypothèse, le juge administratif considère que l exigence constitutionnelle de transposition découlant de l article 88-1 de la Constitution impose des modalités particulières de contrôle. Ainsi, le juge doit rechercher s il existe au niveau communautaire une règle équivalente, telle qu interprétée par la CJCE, permettant d assurer la même protection que la disposition constitutionnelle, ce qui arrive fréquemment. Dans l affirmative, il doit se demander si la directive transposée respecte cette règle communautaire, ce contrôle étant substitué au contrôle de constitutionnalité du décret de transposition. En effet, soutenir que le décret est contraire à la Constitution revient à soutenir que la directive est elle-même contraire au droit communautaire. Le Conseil d Etat ne fait que substituer au contrôle de constitutionnalité du décret un contrôle de conventionalité de la directive. Si l affaire ne présente pas de difficulté sérieuse, le moyen peut être facilement écarté. En revanche, sir des difficultés se posent, il y a lieu de surseoir à statuer et de renvoyer l affaire devant la CJCE. Son appréciation de la validité de la directive au regard de la règle communautaire commandera, alors, l issue du litige portant sur la constitutionnalité de l acte réglementaire de transposition. S il n existe pas d équivalent en droit communautaire, la Constitution retrouve toute sa place, et l acte réglementaire de transposition doit être apprécié directement au regard de la Constitution. Il faut noter, pour finir, que cette jurisprudence sera étendue au cas où une loi s interpose entre la directive et le décret de transposition (CE, 10/04/2008, Conseil national des Barreaux). Etait en cause en l espèce la compatibilité de la loi de transposition et de la directive avec la CEDH. S agissant du contrôle de la directive au regard de la CEDH, le Conseil d Etat reprend la démarche suivie dans l arrêt Arcelor. Ainsi, "il lui revient, en l'absence de difficultés sérieuses, d'écarter le moyen; ou, dans le cas contraire, de saisir la CJCE d'une question préjudicielle". Quant au contrôle de la loi de transposition, le juge administratif s abstient de contrôler sa conventionalité lorsque cette loi n est, en quelque sorte, que le décalque de la directive : en effet, cette dernière ayant déjà fait l objet d un contrôle, le contrôle de la loi est de facto inutile. Autrement dit, le juge administratif déduit de la conventionalité de la directive, la validité de la loi en cause. 2 - La signification de la décision L impression qui ressort de la lecture de l arrêt Arcelor est que le Conseil d Etat semble avoir réussi à concilier la suprématie de la Constitution avec le respect dû au droit communautaire. En effet, cette solution permet d assurer une coexistence harmonieuse des deux ordres juridiques en effaçant l obstacle tiré de l opposition entre directive et Constitution. Plus précisément, la translation d un contrôle de constitutionnalité vers un contrôle de conventionalité permet d assurer tant la suprématie de la norme constitutionnelle dans l ordre interne que l application pleine et entière du droit communautaire. Plusieurs points l attestent. Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 9

10 D une part, dans la mesure où la directive est jugée à l aune d une règle communautaire, la primauté de ce dernier n est pas mise en question. Mais, dans le même temps, le respect de la Constitution est aussi assuré puisque la directive est jugée à l aune d une règle apportant autant de garantie, autrement dit faisant office de doublon. Si l on veut être plus précis, l on dira que dans le cas où il existe une règle communautaire équivalente à la disposition constitutionnelle, cette dernière n est pas affectée puisque c est une règle de même contenu qui s applique. D autre part, dans l hypothèse ou il n existe aucune règle équivalente au niveau communautaire, la Constitution retrouve application et s impose directement et pleinement au décret de transposition. Avec cette exception au contrôle de la directive à l aune du droit communautaire, la Constitution se retrouve placée au sommet de la hiérarchie des normes. Conflit entre Constitution et droit international devant le juge 10