Au-delà de l aide : un plan pour la coopération internationale canadienne

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1 Au-delà de l aide : un plan pour la coopération internationale canadienne Mai 2013 Par Anni-Claudine Bülles et Shannon Kindornay

2 Table des matières Remerciements... iii Acronymes et abréviations...iv Résumé... v Introduction... 1 Cadres stratégiques et cohérence des politiques en matière de développement... 4 La cohérence des politiques en matière de développement comme programme international... 5 Formes de cohérence des politiques... 7 Sources d incohérence des politiques Assurer la cohérence des politiques en matière de développement Cohérence des politiques en matière de développement au Canada Cohérence interne : l aide canadienne au cours de la dernière décennie L efficacité de l aide : la pierre angulaire de l aide canadienne Tendances nationales et internationales en matière d efficacité de l aide Progrès sur l efficacité de l aide Continuité politique et priorités évolutives Changer les pays de concentration Partenariats pour le développement : la nouvelle approche de l ACDI Raconter une histoire transparente et cohérente Cohérence à l intérieur du pays : l engagement du Canada envers la cohérence des politiques en matière de développement Une approche pangouvernementale Au-delà d une approche pangouvernementale : la cohérence des politiques en matière de développement Défis de la cohérence des politiques au Canada Des solutions institutionnelles pour améliorer la cohérence des politiques en matière de développement Une vision cohérente : améliorer la cohérence interne et la cohérence au sein d un pays Conclusion : quelle vision? Références ii

3 Remerciements L Institut Nord-Sud (INS) remercie l Agence canadienne de développement international (ACDI) pour sa subvention de base et le Centre de recherches pour le développement international (CRDI) pour sa subvention destinée au programme et au soutien administratif. Ce rapport ne reflète pas nécessairement les opinions ou les points de vue de l INS, de son conseil d administration, de l ACDI, du CRDI ou de toute autre personne consultée durant sa préparation. Les auteurs remercient Kate Higgins et Bill Morton pour leurs commentaires et leurs corrections, et Michael Olender pour la révision de la version définitive. Toute erreur et omission leur appartiennent. iii

4 Acronymes et abréviations ACDI OSC FCD MAECI MAECD DFID ECOSOC FHN-4 OMD APD LRADO OCDE CAD-OCDE CPD NU APG Agence canadienne de développement international organisation de la société civile Forum pour la coopération en matière de développement (Nations Unies) ministère des Affaires étrangères et du Commerce international du Canada ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (Canada) Department for International Development (Royaume-Uni) Conseil économique et social (Nations Unies) Quatrième Forum de haut niveau sur l efficacité de l aide objectifs du Millénaire pour le développement aide publique au développement Loi sur la responsabilité en matière d aide au développement officielle (Canada) Organisation de coopération et de développement économiques Comité d aide au développement de l Organisation de coopération et de développement économiques cohérence des politiques en matière de développement Nations Unies approche pangouvernementale iv

5 Résumé Depuis le début des années 1990, le Comité d aide au développement de l Organisation de coopération et de développement économiques (CAD-OCDE) a encouragé les fournisseurs d aide au développement officielle à prendre en considération l incidence des politiques autres que celles relatives à l aide sur le développement. Ces politiques, touchant des domaines comme le commerce, les investissements, la sécurité et la migration, peuvent avoir (et ont presque toujours) des répercussions sur le développement plus significatives que l aide. Reconnaissant cette réalité, les décideurs et les spécialistes du développement ont demandé aux membres du CAD-OCDE d accroître la cohérence des politiques en matière de développement (CPD) afin de relever un défi : réduire la pauvreté à l échelle mondiale et former un partenariat clair en matière de développement. Les promoteurs ont encouragé la création de cadres stratégiques généraux et l établissement de mécanismes de coordination, afin de mieux comprendre l apport d aide et autres aux pays en développement, et d orienter les décisions à ce sujet. Ce document étudie l approche que le Canada a adoptée à l égard de la CPD. Il semble que le cadre actuel orientant les efforts en matière d aide étrangère c est-à-dire pour améliorer l efficacité de l aide et la responsabilité n est pas un cadre général adéquat pour définir l approche du Canada en matière de développement. Pourquoi? Parce que les efforts relatifs à l efficacité de l aide ne représentent qu une infime partie de l engagement du Canada à l égard des pays en développement. Il faut définir une vision élargie qui comprend des politiques d aide et autres afin que le Canada améliore la CPD et soit un acteur stratégique en matière de développement international. Le moment est venu d instaurer un cadre stratégique au Canada. Dans son budget fédéral de 2013, le gouvernement du Canada a annoncé la fusion de l Agence canadienne de développement international et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, créant ainsi le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement. Le gouvernement a indiqué que l amélioration de la cohérence des politiques est une raison importante justifiant le changement. Même si les détails de la fusion n ont pas encore été dévoilés, elle donne au gouvernement du Canada une occasion de mettre en place un cadre général en ce qui concerne l engagement du Canada à l égard des pays en développement qui articule clairement le rôle du développement dans les politiques étrangères canadiennes. v

6 Introduction Le Canada ne dispose pas de cadre stratégique officiel en matière de développement servant à orienter son engagement à l égard des pays en développement. Au cours des dix dernières années, dans le cadre des différentes annonces concernant des politiques, le gouvernement canadien a souligné son engagement à accroître l efficacité de l aide, notamment en réduisant le nombre de pays qu il aide et de secteurs dans lesquels il s implique. En outre, il s est engagé à obtenir de meilleurs résultats et à accroître la responsabilité 1. Même si le gouvernement a un plan d action pour accroître l efficacité de l aide (voir ACDI, 2010b), les déclarations relatives aux nouveaux programmes et initiatives en matière de développement ont été de nature plutôt ponctuelle, faites dans le cadre de discours de ministres ou dévoilées dans des communiqués de presse 2. Les annonces concernant de nouvelles politiques et initiatives ont tendance à être fragmentées, puisqu elles ne découlent pas d un plan général formulé de manière à offrir une orientation à long terme et à assurer la cohérence. Les nouvelles directives d orientation ne sont pas élaborées dans le contexte d un cadre stratégique officiel en matière de développement qui oriente l engagement de l Agence canadienne de développement international (ACDI) et d autres ministères à l égard des pays en développement. Dans son budget fédéral de 2013, le gouvernement du Canada a annoncé la fusion de l Agence canadienne de développement international et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), créant ainsi le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) (Canada 2013, ). Le gouvernement a indiqué que l amélioration de la cohérence des politiques est une raison importante justifiant le changement. Cependant, ce virage n a pas été accompagné par la création d un cadre canadien en matière de politique étrangère qui précise le rôle du développement sur le plan des politiques étrangères. Ainsi, les membres de la communauté du développement ont exprimé des préoccupations quant au fait que la fusion pourrait avoir, comme conséquence, que les priorités en matière de développement occuperont de plus en plus un rôle secondaire, cédant la place aux enjeux diplomatiques et commerciaux (Smillie 2013; Brown 2013; CBC News 2013). Toutefois, d autres membres ont souligné que ce changement institutionnel a du sens, car il pourrait permettre de laisser plus de place au développement lors des débats concernant les politiques étrangères et le commerce international. Cela permettrait d accroître davantage la cohérence des politiques (Chapin 2013; Paris 2013; Westhead 2013). 1 Voir Brown (2011) et ACDI (2010a, b, c; 2012a). 2 Voir, par exemple, ACDI (2011a, b; 2012d). 1

7 Ces lacunes en matière de politiques ont des répercussions sur la cohérence des politiques du Canada en matière de développement (CPD) et l efficacité de l aide du Canada, sans égard aux structures institutionnelles. Les politiques autres que les politiques d aide pourraient ainsi nuire aux efforts de développement du Canada. Ces autres politiques, comme les politiques commerciales, d investissement et de migration, peuvent avoir (et ont presque toujours) des répercussions sur le développement plus significatives que l aide. Il existe un certain degré d incertitude en ce qui a trait à la manière dont le gouvernement canadien mobilise des partenaires nationaux et internationaux dans le domaine du développement, en raison de la nature de la mobilisation et des priorités des programmes et des politiques. C est attribuable à l absence d un cadre stratégique général en matière de développement. En outre, cette absence suggère que le gouvernement n a pas la capacité ou, à tout le moins, la volonté de formuler une vision et un cadre cohérents pour ses efforts en matière de développement. Cela donne une mauvaise impression du Canada, et laisse entendre que les politiciens ne s engagent pas suffisamment en ce qui concerne la coopération pour le développement, tout particulièrement en ce qui a trait à l établissement des objectifs généraux du Canada et à la manière dont ils seront atteints. Il faut créer un cadre stratégique général pour l engagement du Canada auprès des pays en développement. Ce cadre renfermerait les politiques d aide et autres politiques du Canada. Sur le plan de l aide, le cadre définirait la raison d être de l aide canadienne, expliquerait les différentes politiques, comme celles liées aux priorités thématiques et aux partenariats institutionnels, les placerait en contexte, et offrirait une orientation aux représentants gouvernementaux et aux partenaires en matière de développement. Il assurerait la cohérence interne des politiques d aide du Canada, et fournirait une raison d être et une stratégie cohérente pour les efforts d aide qu il déploie à l intention du public, ce qui est important pour assurer la mobilisation publique et le soutien à l égard du développement. En ce qui concerne les politiques autres que les politiques d aide, ce cadre servirait aussi de point de départ pour améliorer la CPD du Canada, en reconnaissant la contribution des politiques dans certains domaines, comme le commerce, l immigration et la sécurité, faisant état du rôle de différents ministères sur le plan de la stratégie de développement générale du Canada, et articulant les chaînes de responsabilité, la coordination et la responsabilité. Un certain nombre de facteurs nationaux nuisent à l établissement d un cadre de développement cohérent au Canada (voir Chapnick, 2012). Cependant, en raison de l annonce récente du gouvernement canadien, de la situation internationale changeante et du rôle évolutif du Canada, il est peut-être venu le temps d adopter une nouvelle approche. Le budget fédéral de 2013 montre que le gouvernement souhaite assurer la 2

8 synergie et accroître la cohérence des politiques d aide, de commerce et d affaires étrangères. Tout particulièrement, la situation internationale changeante peut inciter à accroître la CPD. Malgré les mesures unilatérales récentes (voir Brown, 2012), sur le plan historique, les politiques d aide du Canada ont été influencées par les tendances internationales en matière de coopération pour le développement, comme le montre Molly den Heyer dans son étude des facteurs influant sur la politique d aide du Canada en Tanzanie (voir den Heyer, 2012). Sur le plan international, l importance de l aide comme source de financement du développement diminue. Les sources de financement privées, particulièrement le commerce, les investissements et les envois de fonds, dépassent grandement l apport d aide. Les contributions d organisations philanthropiques privées et l aide d économies émergentes, comme le Brésil et la Chine, diminuent l importance relative de l apport d aide des donateurs traditionnels. Cela signifie que l importance de l aide à titre d outil de politique étrangère est réduite. En outre, cela suggère que les donateurs traditionnels, comme le Canada, doivent réfléchir, de manière plus stratégique, à leurs interactions avec les pays en développement au-delà de l aide qu ils fournissent. Les institutions œuvrant dans le domaine du développement, comme le Comité d aide au développement de l Organisation de coopération et de développement économiques (CAD-OCDE) et les Nations Unies (ONU), constatent déjà cette réalité. Par exemple, la ronde la plus récente des engagements des donateurs du CAD-OCDE concernant l efficacité de l aide comportait des dispositions relatives au commerce, aux investissements et à la fuite illicite de capitaux (FHN-4, 2011). Au niveau de l ONU, les discussions sur le cadre de développement après 2015 portent sur les règles économiques dans certains domaines, comme les droits de propriété intellectuelle, l imposition, le commerce, les finances, les subsides et les produits pharmaceutiques. Ce sont là tous des enjeux qui dépassent l aide. Les pays en développement évoluent rapidement. Jamais autant de pays ne se sont classés parmi les pays ayant un revenu moyen. Cependant, la majorité des pauvres dans le monde se trouvent dans des pays à revenu moyen. L inégalité augmente au sein des pays et entre ceux-ci, exacerbant les vieux enjeux du développement, comme l obtention d une croissance inclusive et l atteinte des gens les plus pauvres et les plus marginalisés. Les enjeux mondiaux, comme les changements climatiques et les crises alimentaire et financière, qui touchent les pays en développement de manière démesurée, demeurent des enjeux pressants. Ce paysage changeant, associé à la diminution relative de l importance de l aide, suggère que le Canada doit étudier le rôle 3

9 des politiques autres que les politiques d aide pour voir si elles exacerbent et atténuent ces enjeux et contribuent aux efforts de développement. Un cadre qui explique l approche du Canada en matière de CPD offrirait une orientation aux décideurs lorsqu ils collaborent avec les pays en développement, et pourrait jeter les bases de l engagement du Canada auprès des nouvelles puissances, dont la montée exige une nouvelle approche. Ce document étudie l approche au Canada en ce qui concerne l aide et la CPD. Il illustre que le cadre qui oriente actuellement les efforts d aide étrangère soit améliorer l efficacité de l aide et la responsabilité n est pas un cadre général adéquat pour ce qui est de l approche du Canada à l égard du développement. Même si l ACDI met l accent sur l efficacité de l aide, le cadre actuel ne capture pas pleinement les engagements internationaux du Canada à l égard de l efficacité de l aide, et n est pas une base ni une raison d être suffisantes pour justifier des changements importants à la politique d aide du Canada. En outre, les efforts relatifs à l efficacité de l aide ne représentent qu une infime partie de l engagement du Canada à l égard des pays en développement. Il faut définir une vision élargie qui comprend des politiques d aide et autres, afin que le Canada améliore la CPD et soit un acteur stratégique en matière de développement international. La section qui suit propose un aperçu historique du programme de CPD international. Elle souligne les positions prises par différents intervenants du débat, comme le CAD- OCDE et le Forum pour la coopération en matière de développement (FCD) de l ONU. Elle étudie ensuite la littérature didactique sur la CPD. Par la suite, le rapport examine la feuille de rendement du Canada en matière de CPD. Cadres stratégiques et cohérence des politiques en matière de développement Importance de la cohérence des politiques en matière de développement Les demandes relatives à la CPD accrue découlent de la reconnaissance que, dans un contexte de mondialisation, les politiques autres que les politiques d aide, comme le commerce, les investissements et la migration, ont d importantes répercussions sur l atteinte des objectifs de développement mondiaux, y compris la réduction de la pauvreté (OCDE, 2009). L objectif du Millénaire pour le développement (OMD) 8 4

10 mettre en place un partenariat mondial pour le développement, qui comprend entre autres le commerce, la dette et le transfert des technologies reflète cette réalité. Il reconnaît d ailleurs l importance de l apport d autres éléments que l aide pour le développement. Pour Guido Ashoff, c est lié à la justification négative de la CPD, qui mise sur les répercussions négatives des autres politiques que l aide sur le développement. Selon cette logique, les répercussions négatives des politiques autres que les politiques d aide sur le développement doivent être abordées, afin d atteindre les objectifs de développement. Ashoff suggère aussi qu il y a aussi une justification programmatique significative pour la CPD. Qu est-ce qui justifie la CPD? Les demandes indiquant que les forums de gouvernance mondiale en matière de développement durable soient un principe directeur, et la reconnaissance de la responsabilité partagée, comme on peut le lire dans la Déclaration du Millénaire. Au sein des pays développés, le mouvement en faveur d une CPD accrue est une manifestation pratique des engagements mondiaux à l égard du développement (Ashoff, 2005, 1 2). Du point de vue des donateurs, la CPD contribue à améliorer l efficacité de l aide en s assurant que les politiques autres que les politiques d aide ne nuisent pas aux objectifs de développement ou, à tout le moins, en donnant l occasion d évaluer les répercussions négatives de ces autres politiques sur le développement et d atténuer leurs effets. Les promoteurs de la CPD reconnaissent que la réduction de la pauvreté mondiale n est qu un objectif parmi plusieurs objectifs concurrents, comme la hausse de la sécurité et l augmentation de la concurrence nationale (OCDE, 2009, 15; Ashoff, 2005, 2). Cela signifie que les intérêts de différents groupes doivent être équilibrés. C est un défi. Cependant, selon l OCDE (2009, 15), des politiques incohérentes, sans égard aux domaines stratégiques touchés, «s avèrent inefficaces et inefficientes, quel que soit l objectif prioritaire». En raison de la nature interdépendante du monde, les événements qui se produisent dans les pays en développement touchent les pays développés. Toujours selon l OCDE (2009, 15), «le fait de négliger l aspect du développement est imprévoyant. Au fil du temps, cela nuira à l atteinte des autres objectifs». La cohérence des politiques en matière de développement comme programme international Depuis le début des années 1990, le CAD-OCDE a encouragé une CPD accrue 3, qu il définit comme «le fait de prendre en considération les besoins et les intérêts des pays en développement dans le cadre de l évolution de l économie mondiale» (OCDE, 2003, 3 L OCDE a tenu sa première réunion de haut niveau officielle sur la CPD en 1991 (Carbone 2008, 329). 5

11 2). Pour pouvoir réduire la pauvreté mondiale, selon lui, les pays donateurs devraient s assurer que leurs politiques autres que les politiques d aide, comme le commerce et les investissements, appuient les efforts de développement ou, à tout le moins, n y nuisent pas (OCDE, 2009, 9) 4. La CPD est un des critères grâce auxquels le processus d examen par les pairs du CAD-OCDE mesure le rendement des donateurs membres du CAD. Le CAD-OCDE a joué un rôle clé, contribuant aux études et analyses du débat sur la CPD, et fait la promotion d une approche modulaire pour obtenir une cohérence accrue (OCDE, 2008c). Le système de l ONU a aussi pris part au débat sur la CPD. En 2002, dans le cadre du Consensus de Monterrey, les signataires se sont engagés à respecter un vaste programme en matière de financement du développement qui allait au-delà de l aide, afin d inclure certains domaines, comme la dette, le commerce et la mobilisation de ressources internationales pour le développement. Le FCD 5 a établi que la CPD accrue des donateurs et des bénéficiaires est une priorité clé de ses travaux (ECOSOC, 2008, 2010). Selon le FCD, la coopération pour le développement ne permet pas à elle seule de surmonter les défis en matière de développement à l échelle mondiale (ECOSOC, 2010, 6). Dans le rapport de juin 2010 du secrétaire général du FCD, on peut lire que les pays développés doivent veiller à ce que les politiques de tous les secteurs appuient les objectifs de développement convenus à l échelle internationale, et que les pays bénéficiaires doivent s occuper d enjeux qui vont au-delà de l aide (ECOSOC, 2010, 6). Dans le cadre des engagements qu ils ont pris récemment en ce qui concerne la CPD, les donateurs du CAD-OCDE, y compris le Canada, ont signé la Déclaration ministérielle sur la cohérence des politiques au service du développement de 2008 de l OCDE. Les membres de l OCDE doivent donc prendre en considération les répercussions du développement lorsqu ils élaborent des politiques notamment dans les domaines de la migration, de l environnement, du commerce et de l économie (OCDE, 2008b). Plus récemment, lors du 4 e forum de haut niveau sur l efficacité de l aide (FHN-4) qui a eu lieu à Busan, en Corée du Sud, en 2011, les donateurs, les pays en développement et les organisations de la société civile (OSC) ont élargi le programme d efficacité de l aide afin de mettre l accent sur le développement efficace, reconnaissant ainsi que «l aide n est qu un aspect de la solution en ce qui concerne le développement» (FHN-4, 2011). Les participants ont convenu d appuyer la coopération 4 Plus récemment, l OCDE a publié Better Policies for Development qui décrit brièvement comme ses travaux futurs permettront de s assurer que le point de vue du développement est pris en considération par ses différents comités et dans ses divers domaines de travail (OCDE, 2011). 5 Au sein du système de l ONU, le FCD propose un endroit où les différents intervenants du développement peuvent se regrouper pour discuter des enjeux du développement qui les préoccupent. Il a tenu sa première réunion en juin 2008, et s est réuni sur une base biennale depuis. 6

12 Sud-Sud et triangulaire, de mobiliser le secteur privé et de promouvoir l aide pour le commerce, de lutter contre la corruption et les fuites illicites, en plus de promouvoir la cohérence entre le financement de la lutte contre les changements climatiques et le financement de la coopération pour le développement plus élargie. Même si tous s entendent pour dire qu il faut accroître la CPD, les examens par les pairs du CAD-OCDE continuent de révéler «des écarts considérables sur le plan du degré d engagement politique des membres à l égard de la [CPD]» (OCDE, 2009, 10). Il est difficile de mettre en œuvre la CPD, puisque le programme n est pas clair. La CPD peut renvoyer à plusieurs formes différentes de cohérence. En outre, il existe des lacunes sur le plan de la formulation, de la mise en œuvre et de l évaluation des politiques cohérentes. En raison de la nature multidimensionnelle de la CPD, il peut être difficile, en pratique, d élaborer une approche tangible pour ce qui est de la mise en œuvre de la CPD. Formes de cohérence des politiques D après les universitaires, il existe plusieurs types de cohérence des politiques. Selon Paul Hoebink (2005, 37 38), si on se fonde sur la définition particulière de la cohérence des politiques, «les mesures ou les activités dans un [autre] domaine ne peuvent pas nuire aux objectifs des politiques dans un domaine particulier ni les gêner». La définition plus générale comprend des interactions au sein des secteurs politiques et entre ceux-ci. En pratique, la CPD a de nombreuses facettes, et dépend des politiques des donateurs et des bénéficiaires (Oyejide, 2007). Dans l ensemble, les universitaires déterminent quatre types de cohérence des politiques qui reflètent des définitions générales et plus particulières : 1) la cohérence interne ou verticale entre les politiques d aide d un donateur, les objectifs, les modalités et les organismes de mise en œuvre; 2) la cohérence au sein d un pays ou horizontale entre différentes politiques concernant le Sud, prenant en considération l incidence des politiques autres que les politiques d aide sur le développement; 3) la cohérence entre les donateurs concernant les politiques des pays développés à l égard des pays en développement, ou «harmonisation» en termes d efficacité de l aide 6 ; 6 Voir l OCDE (2005) pour obtenir la Déclaration complète de Paris sur l efficacité de l aide. 7

13 4) la cohérence donateur-bénéficiaire des politiques des donateurs et des pays en développement, ou «alignement» en termes d efficacité de l aide (Hoebink, 2005; Carbone, 2008; Forster et Stokke, 1999b; Picciotto, 2005b) 7. La figure 1 illustre les types de cohérence des politiques 8. La figure 1 illustre différentes formes de cohérence des politiques des donateurs, allant d une définition particulière à une définition plus générale. En ce qui concerne la définition particulière, par cohérence des politiques, on entend la cohérence interne des politiques et des programmes d aide. Il faut donc s assurer que les objectifs, les buts, les programmes, la mise en œuvre et les résultats de l aide sont cohérents. À l échelon suivant, qui tient compte de la définition plus générale des politiques étrangères, la cohérence va au-delà de l aide afin d inclure les objectifs de la politique étrangère, soit la sécurité, le commerce et l action humanitaire. Les approches pangouvernementales (APG) envers le développement, qui comprennent habituellement les ministères chargés des affaires étrangères, de l aide et de la défense, dans des pays touchés par des conflits, comme l Afghanistan, sont un exemple de ce niveau de cohérence. Même 7 Le FCD aborde ces formes de cohérence des politiques, ainsi que la cohérence des politiques au sein des pays en développement (voir ECOSOC, 2010). Une autre forme de cohérence est multilatérale, soit la cohérence entre des organisations multilatérales (Carbone, 2008, 326). 8 Adapté de Hoebink et détaillé (2005, 38). 8

14 si les APG sont généralement axées sur les initiatives ou les interventions à l intention d un pays ou d une situation en particulier, elles représentent une forme plus générale de cohérence que la cohérence interne des politiques et des programmes d aide. La figure 1 illustre aussi la forme la plus générale de CPD des pays donateurs, soit la cohérence au sein d un pays ou horizontale. À ce niveau, les ministères chargés des politiques internes dans des domaines comme l agriculture, les pêches, l environnement, et l industrie contribuent à la CPD en prenant en considération l incidence leurs politiques internes respectives sur le développement international. À ce niveau, la CPD va au-delà des politiques étrangères, afin de tenir compte des politiques dans des domaines qui, même s ils ont une incidence sur le développement à l échelle internationale, sont souvent considérés comme des domaines préoccupants à l échelle nationale. Par exemple, dans le domaine de l agriculture, plusieurs gouvernements des pays développés continuent de verser des subventions à leurs agriculteurs, ce qui nuit à la concurrence des agriculteurs des pays en développement. Par contre, grâce à l aide, ces gouvernements investissent dans les agriculteurs des pays en développement afin d accroître leur concurrence sur le marché international. Dans cet exemple, on peut voir qu il existe une incohérence entre l objectif des pays développés qui est d appuyer leurs agriculteurs et ceux dans les pays en développement. Il est évident que les réalités des objectifs nationaux et internationaux concurrents compliquent la CPD. Malgré tout, par cohérence au sein d un pays ou horizontale, on entend la détermination des domaines dans lesquels de telles lacunes sont présentes, et l élaboration de stratégies pour atténuer les répercussions négatives tout en favorisant les répercussions positives. En ce qui concerne le besoin de mettre en œuvre un cadre stratégique orientant la politique d aide du Canada (cohérence interne) et l approche généralisée du Canada à l égard des pays en développement (cohérence au sein d un pays), ce rapport porte principalement sur la cohérence interne et au sein d un pays. Même si elles ne font pas l objet d une grande attention dans ce rapport, la cohérence donateur-bénéficiaire et la cohérence entre les donateurs importent quand même dans ce contexte. En outre, elles façonneraient la manière dont la cohérence interne et la cohérence au sein d un pays sont assurées pour veiller à ce que les efforts du Canada soient alignés avec les priorités des pays en développement. Il y a aussi une division des tâches au sein de la communauté des donateurs. Grâce à leurs engagements internationaux à l égard de l efficacité de l aide, les donateurs prennent un engagement à l égard de la prise en main des projets par les pays bénéficiaires et de l alignement, des facteurs qui, s ils sont pris au sérieux, influent sur l articulation des cadres stratégiques en matière de développement. 9

15 Sources d incohérence des politiques On peut décrire la CPD comme étant forte ou faible selon les efforts que déploient les gouvernements pour l assurer. La cohérence est faible lorsque les gouvernements tentent d atténuer les répercussions négatives de leurs politiques sur le développement, tandis que la cohérence est forte lorsqu ils tentent d accroître les résultats positifs pouvant découler des politiques (Mendoza, 2007, 30; Hoebink, 2005). Par exemple, si un gouvernement met ses politiques d immigration à jour, pour que la cohérence soit forte, il doit évaluer les changements éventuels qui pourraient être bénéfiques pour les pays en développement. Selon Robert Picciotto (2005a, 11 12), «il est impossible de garantir la cohérence des résultats ex post même si elle a été assurée ex ante : une conception judicieuse des politiques n assure pas nécessairement une mise en œuvre cohérente puisqu en réalité, différents obstacles peuvent nuire à l atteinte des résultats 9». En effet, il existe un certain nombre d obstacles à l obtention d une cohérence accrue des politiques. Hoebink souligne plusieurs types d incohérence : 1) l incohérence prévue et imprévue; 2) l incohérence structurelle, fictive ou temporaire; et 3) l incohérence institutionnelle ou politique (Hoebink, 2004). L incohérence prévue se produit lorsque les gouvernements savent qu il existe un conflit entre des objectifs concurrents, et décident, consciemment, d adopter une politique qui peut être contraire à l atteinte de multiples objectifs. Le cas échéant, les gouvernements acceptent qu une telle incohérence existe (Hilker, 2004, 4). L incohérence imprévue se produit lorsqu il existe une contradiction entre des politiques et que les décideurs ne s en aperçoivent pas. Dans ce cas, l incohérence peut être attribuable à un manque d information ou d analyse sur les domaines stratégiques ou entre ceux-ci. En ce qui concerne le développement, Frank Barry, Michael King et Alan Matthews (2010) indiquent que l incohérence prévue et l incohérence imprévue découlent d un conflit entre les objectifs nationaux et les objectifs internationaux en matière de développement, d un conflit entre des objectifs en matière de développement et d un conflit avec les politiques des pays en développement. L incohérence structurelle, fictive ou temporaire se produit lorsque différents groupes d intérêt se trouvent avantagés ou défavorisés par diverses politiques (Hoebink, 2004, 42). Par exemple, l ouverture de marchés peut être avantageuse pour des consommateurs qui ont accès à des biens moins coûteux. Cependant, cela est nuisible 9 Voir aussi Hilker (2004) et CONCORD (2011). 10

16 aux fabricants qui font face à une hausse de la concurrence. Ce résultat peut aussi être temporaire, tandis que différents groupes s adaptent à la nouvelle situation économique. Au sein de sociétés pluralistes, les valeurs et les intérêts contradictoires sont une importante cause d incohérence (Forster et Stokke, 1999a, 24). L incohérence institutionnelle ou politique découle d une concurrence entre institutions ou de contradictions politiques-économiques qui sont associées à différentes cultures et idéologies organisationnelles au sein de ministères, et à la nature introspective des bureaucraties (Hoebink, 2004, 42). Selon Ashoff (2005), la CPD est difficile à assurer en raison de la complexité du développement, ainsi que des lacunes sur le plan des connaissances et des concepts dans ce domaine. Pour que des politiques cohérentes soient avantageuses pour les pays en développement et qu elles atteignent leur objectif, la CPD exige un nombre de renseignements et des analyses significatifs. Même lors des discussions sur la CPD, on constate des lacunes sur le plan de la perspective des pays en développement (Mendoza, 2007). Par exemple, une politique proposant un accès privilégié au commerce à un groupe de pays en développement nuirait au commerce d un autre. Dans ce cas, qui bénéficie de la CPD? Ce ne sont pas tous les pays en développement qui bénéficient de la CPD. En outre, l incidence de politiques cohérentes peut différer entre les pays et au sein de ceux-ci, en raison de la nature hétérogène des pays en développement. Ces enjeux peuvent poser problème aux décideurs, car il peut être difficile d obtenir un avis unanime en ce qui concerne l analyse de l incohérence et les mesures requises (Picciotto, 2005a, 12; Barry, King et Matthews, 2010). Assurer la cohérence des politiques en matière de développement Malgré ces défis, les universitaires et les décideurs ont tenté de mieux comprendre les différents outils, processus et dynamique qui favorisent une hausse de la CPD. Michael King et Alan Matthews (2012) ont créé une méthodologie, y compris des indicateurs qui mesurent les moyens, les produits et les résultats des politiques, afin d évaluer de manière systémique la CPD des pays développés. Chaque année, le Center for Global Development publie son Indice de l engagement envers le développement, qui cherche aussi à évaluer les progrès des pays développés en ce qui a trait à l amélioration des répercussions des politiques autres que les politiques d aide sur le développement dans certains domaines, notamment le commerce, les 11

17 investissements, l environnement, l immigration et la sécurité 10. En plus de créer des outils visant à mesurer les progrès relatifs à la CPD, les universitaires ont cherché à comprendre la dynamique politique qui est sous-jacente à l adoption réussie de la CPD dans les pays développés. Selon Jacques Forster et Olav Stokke (1999b), la cohérence dépend d un engagement aux échelons politique et administratif les plus élevés (voir aussi McGill, 2012; Gulrajani, 2012). Dans une étude sur l expérience des pays européens en ce qui a trait à la CPD, Ashoff (2005) a découvert que la cohérence est beaucoup moins proéminente lorsque les stratégies et objectifs ne sont pas clairement établis. Il a constaté que les efforts déployés par le Royaume-Uni, la Suède et les Pays-Bas des chefs de file importants sur le plan de la CPD avaient plusieurs points en commun. Chacun de ces pays affichait les caractéristiques suivantes : engagement politique de niveau élevé à l égard de la cohérence de la part des ministres chargés des politiques en matière de développement; importance accordée par le cabinet à la politique en matière de développement; compétence stratégique en termes de cohérence accrue justifiée de manière détaillée et étapes pour y parvenir dans des domaines stratégiques particuliers; préoccupation limitée des ministères à l égard de la division des tâches; travaux proactifs sur la cohérence de la part des responsables des politiques en matière de développement; réseautage et analyse conjointe des ministères; recherche intensive, analyse et publication des données (Ashoff, 2005, 4). L approche du CAD-OCDE à l égard de la CDP reflète ces leçons apprises. Selon ce dernier, la CPD comporte essentiellement trois étapes ou éléments de base. Tout d abord, il faut établir les objectifs des politiques. Cela signifie qu il faut déterminer les politiques prioritaires et les incompatibilités qui existent entre les politiques et les objectifs du développement. À cet égard, le fait d établir les objectifs des politiques peut «fournir un cadre dans lequel il est possible d aborder les pressions concurrentes à court terme afin de ne pas nuire à l intérêt à long terme envers le développement international durable et efficace» (McGill, 2012, 28). À cette étape, il faut avoir un engagement politique élevé des échelons supérieurs. Les politiques doivent permettre de passer à l action. Selon le CAD-OCDE, la société civile peut jouer un rôle important pour accroître la sensibilisation de la population et obtenir un soutien en ce qui concerne le programme de CPD (OCDE, 2008c, 3). À la deuxième étape, on passe à la 10 Voir CDM (2013). 12

18 coordination des politiques. Il faut déterminer comment les politiques seront mises en œuvre afin d optimiser la synergie en matière de développement et de minimiser les effets négatifs des politiques contraires au développement. Le processus de coordination sert à tenter de résoudre les conflits et à fournir des données probantes qui permettront de prendre des décisions stratégiques éclairées et d assurer la responsabilité. La dernière étape vise la surveillance, l analyse et la présentation de rapports. On cherche à connaître l incidence des différentes politiques et à offrir une boucle de rétroaction pour assurer la responsabilité et élaborer des politiques de manière bien informée. Même s il semble que, dans la documentation, on s entend pour dire qu il faut disposer d un engagement politique de haut niveau pour assurer la CPD, les approches varient selon le contexte. Il n existe aucune solution uniformisée. Par exemple, l engagement de la Suède à l égard de la CPD a été légiféré, tandis que le Royaume-Uni a adopté un livre blanc pour faire état de sa vision en matière de développement. Les deux sont des cadres d approches respectives en matière de développement. En ce qui concerne le Canada, la première étape de l approche modulaire du CAD-OCDE est le premier pas. Dans la documentation, on s entend pour dire que la CPD exige une définition attentive des buts et objectifs. Sinon, la mise en œuvre s avère difficile, parce que les ministères fonctionnent différemment selon diverses idéologies, des attitudes diversifiées et une interprétation hétérogène des objectifs (Hoebink, 2005, 38). Dans les sections qui suivent du rapport, on examinera la cohérence des politiques interne du Canada et au sein du pays, et on justifiera l élaboration d un cadre pour le développement. Cohérence des politiques en matière de développement au Canada Au Canada, il y a un certain nombre de raisons derrière l importance de la CPD. Le Canada a pris des engagements internationaux quant au soutien de la réduction de la pauvreté mondiale et à la création de partenariats mondiaux en matière de développement. Le respect de ces engagements signifie voir au-delà de l aide. Dans l optique des intérêts nationaux, la CPD permet au Canada de collaborer pleinement avec les pays en développement et de prendre des mesures en matière de gouvernance mondiale. En cette ère de mondialisation, les problèmes comme la croissance des inégalités, les changements climatiques ainsi que les crises financières et alimentaires ont inévitablement des répercussions sur le Canada. Alors que ses 13

19 politiques nationales deviennent de plus en plus internationalisées afin de résoudre ces problèmes, le Canada devra se pencher sur le rôle des politiques portant sur des secteurs autres que l aide dans l exacerbation et l atténuation des problèmes mondiaux et la contribution aux efforts de développement. Comme outil de politique étrangère, l aide perd de plus en plus son importance comme un base de la relation avec les pays en développement. Les pays à revenu intermédiaire démontrent plus d intérêt à attirer les entreprises et les investissements du Canada qu à solliciter son aide. Parallèlement, la plupart des personnes défavorisées vivent dans ces pays, ce qui donne à penser que l aide canadienne y a encore sa place. Le Canada a clairement indiqué que l aide est un outil important pour poursuivre ses intérêts en matière de politique étrangère (ACDI, 2012c, 1), mais le rôle qu elle joue dans ce contexte et sa coordination avec les autres politiques reste imprécis. Cette situation a des conséquences sur l efficacité des politiques étrangères canadiennes, y compris l aide, dans l atteinte des objectifs du gouvernement. Cohérence interne : l aide canadienne au cours de la dernière décennie Bien que le Canada dispose d une loi, la Loi sur la responsabilité en matière d aide au développement officielle (LRADO) 11, qui énonce clairement les principes clés de la prestation de l aide canadienne, le Canada n a historiquement jamais disposé d une législation obligatoire qui définit le rôle et le mandat de l ACDI. Selon le vérificateur général du Canada, cette situation signifie que les priorités en matière d aide du Canada sont déterminées par d autres «objectifs en matière de politiques du gouvernement du Canada, les priorités du ministre de la Coopération internationale et les politiques et stratégies opérationnelles de l Agence» (Bureau du vérificateur général du Canada, 2009, 7; voir aussi den Heyer, 2012). Toutefois, le budget fédéral de 2013 promet dès maintenant d enchâsser dans la loi les rôles du ministre canadien du Développement et de l Aide humanitaire. On peut aussi y lire que la réduction de la pauvreté, le développement et l aide humanitaire continueront d être des objectifs du MAECD. La LRADO stipule que l aide canadienne doit être axée sur la réduction de la pauvreté, tenir compte des points de vue des personnes défavorisées et être harmonisée aux normes internationales en matière de droits de la personne. À des fins de transparence 11 Voir la Loi sur la responsabilité en matière d aide au développement officielle, L.C. 2008, ch. 20 (2008). 14

20 et de responsabilisation, la Loi exige que tous les ministères indiquent au Parlement leurs dépenses d aide (OCDE, 2012, 9). Cette exigence a mené à la production de rapports normalisés par le MAECI et le ministère des Finances du Canada qui administrent les fonds d aide en collaboration avec l ACDI. Bien que cette Loi puisse être le point de départ d un cadre canadien sur le développement (Morton, 2009), il n occupe pas une place prédominante dans les priorités d aide étrangère. L ACDI mentionne que ses travaux respectent déjà les exigences de cette Loi, mais qu elle doit encore trouver des moyens pour évaluer la mise en œuvre de la Loi ou en transposer les éléments dans ses pratiques essentielles (Reilly-King, 2012; Brown, 2012, 97 98). Au Canada, c est l efficacité de l aide et non pas la LRADO qui est la principale priorité de l approche du développement. L efficacité de l aide : la pierre angulaire de l aide canadienne Outre l Énoncé politique international du Canada du gouvernement libéral, publié en 2005, mais jamais adopté en raison de l arrivée au pouvoir des conservateurs en 2006, aucun gouvernement canadien n a publié de document officiel faisant état de son approche en matière d aide étrangère au cours de la dernière décennie. Les principaux changements apportés aux priorités de l aide étrangère ont été justifiés par le programme sur l efficacité de l aide internationale. En effet, comme le souligne Stephen Brown : «Presque chaque fois que le gouvernement canadien annonce des changements à sa politique d aide, il évoque la nécessité que l aide ait un plus grand impact, peu importe qui est au pouvoir» (Brown, 2012, 81). Sans un cadre officiel sur le développement, les changements de politiques, effectués par des annonces et des communiqués de presse, semblent être ponctuels. Cette situation a contribué au manque de continuité stratégique de l aide canadienne et à la contestation croissante de la transparence des processus décisionnels sur l approche canadienne en matière d aide et de développement. Bien que l efficacité de l aide doive être à la fois un fondement idéologique et un objectif pour l aide canadienne, elle ne parvient pas à elle seule à être un cadre permettant d orienter les efforts du Canada. Elle ne constitue pas une base solide pour fixer des objectifs et établir des priorités ni pour la sélection de partenaires. En d autres mots, l efficacité peut aider à bien faire les choses, à accroître l efficacité, mais elle ne dit pas aux décideurs s ils font les bonnes choses. Sans un cadre général pour orienter les efforts de développement du Canada, l efficacité de l aide semble sonner faux : tout peut être dit pour accroître l efficacité, surtout dans un contexte où il n y a aucune indication claire de l interaction entre les priorités, les politiques et les programmes. 15

21 Tendances nationales et internationales en matière d efficacité de l aide L accent mis par le Canada sur l efficacité de l aide peut être compris par rapport aux tendances internationales (Brown, 2012). Au cours des deux dernières décennies, les universitaires et les responsables de l aide sont tous deux devenus de plus en plus préoccupés par l efficacité de l aide dans l atteinte des objectifs de développement (voir, par exemple, Burnside et Dollar, 2000; Munro, 2005; Celasun et Walliser, 2008; Easterly et Pfutze, 2008). L ACDI a fait l objet de pressions par des gouvernements canadiens successifs pour qu elle donne rapidement des résultats de développement visibles, tout en maintenant la qualité de son aide (Brown, 2011, 480). Cette pression s est traduite par divers engagements visant à maximiser les résultats : mettre l accent sur l efficacité de l aide, limiter les priorités thématiques et les pays ciblés, et mettre en place de nouveaux critères et de nouvelles approches pour les partenariats de l ACDI avec la société civile et le secteur privé. La publication de 1996 du CAD-OCDE intitulé Shaping the 21st Century (voir CAD, 1996) a jeté les bases pour les OMD et le programme sur l efficacité de l aide internationale, précisant les principales priorités de la coopération pour le développement et comment en améliorer l efficacité (Stern et coll., 2008). En 2002, le gouvernement libéral de Jean Chrétien a publié un document intitulé Le Canada contribue à un monde meilleur : énoncé de politique en faveur d une aide internationale plus efficace (voir ACDI, 2002). Cet énoncé fait la promotion des principes de développement efficace de l OCDE, à savoir la propriété locale, la coordination des donateurs, des partenariats plus solides, des approches axées sur les résultats et une meilleure CPD. L ACDI s est engagée à promouvoir la bonne gouvernance, à investir dans le renforcement des capacités et à faire participer la société civile. Les autres engagements, qui traduisent un passage des approches à l échelle du projet à des travaux à l échelle du programme et du pays, comprennent la priorisation des pays partenaires (en mettant l accent sur l Afrique) et des secteurs, la réduction de l aide conditionnelle, la transformation de l ACDI en une institution axée sur les connaissances et sa décentralisation, ainsi que l adoption de systèmes de mesure des résultats. En 2005, la Déclaration de Paris sur l efficacité de l aide a été entérinée par plus de 100 pays, dont le Canada, dans le cadre du deuxième Forum de haut niveau sur l efficacité de l aide 12. Cette Déclaration, qui représente un grand pas vers l adoption d un accord sur l efficacité de l aide entre les donateurs et les bénéficiaires, souligne les 12 Voir Kindornay et Samy (2012) pour un aperçu de l histoire du programme d efficacité de l aide internationale. 16

22 principes clés de l efficacité de l aide : prise en main, alignement, harmonisation, responsabilité mutuelle et gestion des résultats 13. La Déclaration de Paris portait principalement sur les processus qui, en théorie, amélioreraient l efficacité de l aide. Elle met l accent sur la forme que doit prendre la coopération pour le développement plutôt que sur sa substance (Brown, 2012, 7), ce dont il a été abondamment question dans les OMD. En 2008, lors du troisième Forum de haut niveau sur l efficacité de l aide, le Programme d action d Accra, le successeur de la Déclaration de Paris, a réitéré les engagements de 2005 et a présenté de nouveaux engagements sur la prévisibilité, le déliement de l aide, les partenariats inclusifs et une meilleure utilisation des systèmes des pays 14. En 2011, lors du FHN-4, les membres de la communauté du développement international ont convenu d appuyer le Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement (voir FHN-4, 2011), qui a élargi et approfondi les engagements précédents afin d améliorer la prise en main des pays en développement sur les priorités de développement et de mettre l accent sur les résultats. Comme mentionné, ce Partenariat comprend aussi des engagements sur diverses questions de développement, comme la corruption, l évasion illicite de capitaux, l aide au commerce, la collaboration avec le secteur privé et le climat financier. Après le Programme d action d Accra, l ACDI a publié son Plan d action pour accroître l efficacité de l aide. Ce plan a fait l objet d engagements visant à améliorer l efficacité de l aide canadienne, stipulant que le Canada doit faire sa part pour atteindre les résultats fixés en intensifiant son action (ACDI, 2010d, 1). Il mise sur les engagements précédents en matière d efficacité de l aide nationale et souligne que l ACDI a mis l efficacité de l aide et la responsabilité à l égard des résultats du développement au cœur de son programme en matière de rendement (ACDI, 2010d, 1). On y retrouve un certain nombre de mesures et d objectifs, notamment : mettre l accent sur les priorités géographiques et thématiques; augmenter l efficacité par le déliement de l aide, l augmentation de la présence sur le terrain et l amélioration de la coordination avec les autres; examiner les politiques et les procédures sous l angle de l efficacité de l aide; accroître la responsabilisation par de meilleurs suivis, évaluations et rapports; accroître la prévisibilité de l aide; 13 Plus précisément, les donateurs et les bénéficiaires conviennent que les bénéficiaires doivent établir leurs stratégies, améliorer les institutions et lutter contre la corruption. Les donateurs doivent ensuite harmoniser ces stratégies et recourir davantage aux systèmes des pays. Les donateurs conviennent également de coordonner ensemble, de simplifier les procédures et de partager l information. Les donateurs et les bénéficiaires doivent mettre l accent sur la mesure des résultats du développement et avoir des responsabilités les uns envers les autres sur le plan des résultats (OCDE, 2005). 14 Voir OCDE (2008a) pour le Programme d action d Accra complet. 17