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1 Les lumières de la ville: L'administration municipale à l'epreuve de l'electrification Author(s): Alexandre Fernandez Reviewed work(s): Source: Vingtième Siècle. Revue d'histoire, No. 62 (Apr. - Jun., 1999), pp Published by: Sciences Po University Press Stable URL: Accessed: 14/07/ :07 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at. JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact Sciences Po University Press is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Vingtième Siècle. Revue d'histoire.

2 LES LUMIERES DE LA VILLE L'ADMINISTRATION MUNICIPALE A L'EPREUVE DE L'IT.iCTRIFICATION Alexandre Fernandez Durant les premieres decennies du siecle, l'electrification des villes fut un defi majeur pour les municipalites. La necessite de negocier la production et la distribution d'electricite avec un secteur industriel en pleine expansion supposait l'apprentissage d'une expertise technique et l'affirmation d'un pouvoir de regulation susceptible d'assurer la qualite du service collectif face aux int6rets prives. Autant que l'histoire d'une mutation economique et technique, c'est un episode majeur et souvent ignore de l'histoire de la democratie locale que retrace ici Alexandre Fernandez. es technologies urbaines - qu'elles procedent d'innovations intrinseques ou de changements d'echelle tels qu'ils 6quivalent quasiment a des mutations de nature (cas de l'approvisionnement en eau par exemple) - creent de nouvelles realit6s, de nouveaux equilibres, de nouvelles rationalit6s, qui entrainent mutations des references normatives des besoins sociaux et pression accrue des demandes sociales. En ce sens, l'electrification des villes fut, durant les premieres decennies du 20e siecle, bien plus encore que l'installation de l'equipement gazier a la fin du 19e siecle, un des facteurs et un des signes majeurs de la modernite. II est impossible, bien entendu, d'en envisager ici toutes les implications 1. I1 s'agit simplement d'evoquer un aspect de l'histoire de 1. Cf. la grande synthese publiee par l'association pour 1'histoire de l'electricite en France, Histoire generale de l'eectricite en France, trois tomes, Paris, Fayard, 1991, 1994, l'electrification qui, s'il peut paraitre a priori peripherique, est susceptible de permettre une analyse feconde. A partir de quelques etudes de cas 2, on souhaite repondre a deux questions: qu'a modifi6, en matiere d'administration municipale, l'inscription dans le paysage urbain de ces nouvelles technologies qu'etaient alors la production et la distribution de l'electricite? Et quels furent, a plus long terme, les effets de cette sorte de propedeutique des relations entre administration communale et entreprise de services techniques en reseaux? I1 6tait impossible de considerer simplement l'espace urbain comme un champ neutre, c'est-a-dire de n'y voir que des villes-objets, simples cadres geographiques3, lieux d'epanouissement de la 2. Avec une perspective et un questionnement differents, nous reprenons dans ce paragraphe le materiau utilise pour une communication presentee lors du IIPI Congres international d'histoire urbaine, Budapest, aofit 1996,, La gestion des reseaux electriques par les grandes villes francaises, vers 1880-vers 1930,, dans Dieter Schott (dir.), Energie und Stadt in Europa. Von der Vorindustriellen Holnot his zur Olkrise der 1970er Jahre, Stuttgart, Franz Steiner Verlag, 1997, p On se permettra de renvoyer ici aux nombreux travaux de Bernard Lepetit, notamment Les villes dans la France moderne ( ), Paris, Albin Michel, La ville est susceptible de trois niveaux d'analyse. Elle offre tout d'abord un ensemble de facteurs de production...; a un second niveau,... lieu de concentration et de redistribution de flux d'origines diverses, elle n'agit pas comme un operateur neutre; en filtrant les operations que les agents effectuent entre eux, toujours, par le seul fait du rassemblement et de la multiplicite des canaux de circulation, elle cree de la valeur. En bref, la ville est plus que la somme de ses parties; elle agit comme un multiplicateur economique, un, transformateur,,, dirait Fernand Braudel. Au dernier echelon, on verra la cite comme un agent economique,, (p ). Cf. aussi, dans une bibliographie extremement riche, Bernard Lepetit, Denise Pumain (dir.), Villes et temporalites urbaines. Paris, Anthropos-Economica, Vingtieme Siecle. Revue d'histoire, 62, avril-juin 1999, p

3 Alexandre Fernandez modernite technologique. Sollicitees, les communes ont du, en effet, elaborer des reponses, normatives ou pragmatiques, ajustees autant que possible aux exigences de ce qui allait etre congu comme un service public urbain a pretention universelle. Peut-on pour autant parler de municipalites-sujets? La reponse depend en partie du terrain d'analyse et de l'optique consideres: sur le plan technologique-economique, il apparait nettement, et rapidement, entre 1910 et 1920, que les villes furent reduites a l'impuissance; en revanche, un point de vue plus politique et administratif peut reveler que le processus d'electrification des premieres decennies du siecle a contraint les municipalites a une sorte d'apprentissage de ce que l'on nomme aujourd'hui l'ing6nierie urbaine. O DES VILLES-OBJETS? INNOVATION ET POSITIONS ACQUISES Debutant tres timidement, dans les annees 1880, l'electrification fut marquee d'emblee par une contradiction. Nouvelle technologie, l'electricite devait, pour s'im- poser autrement que comme une curiosite scientifique, couvrir les villes de ses lumieres. Seules les villes pouvaient en effet donner aux installateurs d'equipements electriques la publicite et la clientele necessaires. Or elles sont des espaces pleins. Il fallait donc creer les interstices prealables a la generalisation du phenomene electrique. Autrement dit, il fallait lever des obstacles qui etaient autant juridiques que techniques. Ce fut l'initiative individuelle d'ingenieurs, veritables < pionniers de lel1ectricite,, qui engendra les premiers etablissements electriques au debut des annees 1880: Lucien Gaulard a Tours, M. de Brancion, representant de la societe Edison a Dijon, qui entreprit d'edifier des 1885 une usine d'eclairage et d'y relier quelques centaines de lampes 1. A Bordeaux, en 1887, 1. Paul Barbier,, Cent ans d'electricite a Dijon et en Coted'Or, Bulletin d'histoire de l'electnrcite, 10, 1987, p un ingenieur-electricien,, Emile Tricoche, installa dans les locaux d'un journal une machine dynamo-electrique ; l'appareil devait etre capable de transformer en electricite la force fournie par un generateur a vapeur, et donc de livrer a son client, le journal, la lumiere electrique dont il avait besoin. Dans son sillage, d'autres pionniers de l'electricite - un peu moins d'une dizaine - installerent dans les annees qui suivirent des generateurs electriques en divers endroits de Bordeaux, principalement au centre de la cite'. Compte tenu des contraintes techniques de l'epoque - le probleme du transport de l'energie n'etait pas resolu -, les groupes generateurs devaient etre situes au plus pres des lieux de consommation: magasin, atelier, salle de spectacle... Ainsi, a D)ijon, l'installation basse tension a courant continu ne permettait pas de distribuer l'energie au-dela de 500 metres. On comprend que la multiplication d'usines electriques au cceur des villes, fussent-elles de petite taille, ait donne matiere a de nombreuses petitions de riverains, deposees naturellement a la mairie, qui protestaient contre les nui- sances occasionnees et en exigeaient la fermeture 3. Ailleurs, c'etaient les lignes aeriennes qui faisaient lobjet des recriminations; d'ou le decret du 15 mai 1888, pre- mier d'une longue serie reglementant severement l'installation des cables sur les territoires urbains. On mesure 1a les obstacles techniques et administratifs au developpement de l'electricite dans les villes. Au debut du siecle, la resolution de la question du transport d'energie et la generalisation du courant alternatif permirent de sortir les usines des centres villes et de les installer dans les quartiers peripheriques. 2. Alexandre Fernandez,,, Electricite et politique locale a Bordeaux ( ),, these de doctorat, universite Bordeaux III, 1994, 820 p. 3. Paul Barbier, op. cit.: " L'installation en centre-ville n'a pas tarde a etre traquee comme une bete fauve par tous les voisins qui se plaignaient du bruit, des trepidations, de la fumee. Elle fut condamnee a payer diverses indemnites et de considerables frais de justice. 108

4 Les lumieres de la ville On pouvait des lors projeter l'amorce de reseaux. Mais cela supposait des investissements prealables plus importants. Or, d'une part, dans beaucoup de villes de province, les capitaux locaux hesiterent a s'engager, ainsi a Dijon, a Toulouse. D'autre part, lorsqu'il y eut engagement de capitalistes exterieurs, parisiens, voire etrangers (belges et suisses notamment), ceux-ci voulurent s'assurer de la serenit6 du cadre juridique dans lequel allait s'epanouir leur affaire. Car rien n'etait moins facile que d'installer une exploitation electrique dans une ville, compte tenu des positions occupees par les compagnies gazieres. Ces dernieres avaient su obtenir autour du milieu du 19e siecle des concessions comportant dans la plupart des cas l'exclusivite de lexploitation, tous usages,,, qui leur reservait la production et la distribution de l'eclairage et du chauffage pour des durees moyennes de vingtcinq a trente ans 1. Les conventions signees lors des renouvellements des concessions, dans les annees 1885, comportaient frequemment des clauses de sauvegarde pour les villes, qui obligeaient les concessionnaires a tenir compte de l'eventuelle arrivee sur le marche de nouveaux procedes d'eclairage et de chauffage. Mais ces garanties anticipatrices furent de peu d'effet jusqu'au debut du 20e siecle. Du fait de l'existence de ces concessions exclusives, les electriciens n'avaient pu fonder leurs etablissements que sous le regime de la permission de voirie. Il s'agissait d'une autorisation d'occupation du domaine public, delivree par l'autorite municipale apres autorisation prealable du prefet; elle permettait d'installer dans les rues des fils electriques sous certaines conditions de securite. Si le caractere arbitraire et precaire de l'autorisation representait un inconvenient certain pour les electriciens, cette reglementation offrait en revanche aux permissionnaires des avantages indeniables: 1. Paul Teste, Les services publics de distribution d'eau, de gaz et denergie electrique, Paris, Dalloz, pas de cahier des charges et donc pas de contrainte de production ni de prix2. A Bordeaux, a Dijon, ce fut sous ce regime juridique incertain qu'apparurent les premiers etablissements electriques de distribution. Seuls les reseaux de tramways electrifies, qui offraient de bonnes conditions de remuneration aux capitaux engages, semblaient pouvoir pour l'heure se developper en dehors de trop importantes contraintes juridiques et techniques. En effet, sauf exception, les compagnies gazieres s'opposerent avec vigueur a l'installation des electriciens. Celle-ci constituait a leurs yeux un detournement de l'esprit du monopole que leur avaient accorde les traites de concession. Elles intenterent de longs et nombreux proces aux electriciens et surtout aux municipalites pour rupture de contrat. Les compagnies furent soutenues dans ce combat par la jurisprudence du Conseil d'etat. En d'autres occasions, et de plus en plus frequemment apres le tournant du siecle, les dirigeants du gaz comprirent l'ineluctabilite apparente du developpement de l'electricite et tout le benefice qu'ils pourraient en tirer, s'ils participaient eux-memes a l'implantation de la nouvelle energie. Sans parvenir a eliminer les electriciens installes dans les cours d'immeubles, ni surtout les societes capitalistes a Lyon3, avec davantage de 2. Roger Polack,, Du role respectif de la concession ou de la permission de voirie pour l'etablissement des transports d'energie electrique, these de droit, Paris, Les permissions de voirie,, ne sont que des autorisations d'occupation du domaine public. Elles sont necessaires aux electriciens afin de pouvoir faire passer les lignes et installer les poteaux. Elles ont pour le beneficiaire l'inconvenient d'etre precaires, et de pouvoir a ce titre etre annulees a tout moment par la puissance concedante, municipalite ou Etat (via le prefet, dans le cas de l'occupation de routes nationales). Elles ont, en revanche, comme avantage de lui permettre de demarrer une exploitation sans etre tenu de signer un traite de concession et donc de se soumettre aux conditions techniques, financieres et commerciales fixees dans les cahiers des charges qui accompagnent les traites de concession. Enfin, compte tenu du blocage juridique auquel se livrent les detenteurs de concession, deja installes en la place, c'est souvent le seul moyen de parvenir a s'implanter sur le marche, moyen marginal au debut mais neanmoins efficace. 3. Jean-Marie Giraud,, Gaz et electricite a Lyon ( ),, these de doctorat, universite Lyon II, 1992, p.; 109

5 Alexandre Fernandez succes a Lille, ou les deux compagnies qui se partageaient le territoire de l'agglomeration constituerent une filiale commune, la Societe lilloise d'eclairage electrique L. A Bordeaux, lorsque sa concession expira, la Compagnie gazi&ere suscita la creation de la Compagnie generale d'eclairage de Bordeaux. De telles compagnies,, mixtes, a la fois gazieres et electriques, etaient en position de force face aux municipalites lorsqu'il fut enfin possible d'edifier l'exploitation electrique sur des fondements juridiques clairs. O LES COMMUNES, AUTORITES CONCEDANTES I1 faut ici considerer l'ecart entre ce qui apparait de plus en plus nettement comme un mouvement puissant vers l'equipement urbain et qui peut s'exprimer en maints domaines, y compris juridiques, et le conservatisme de la legislation en matiere de capacite d'action ( reelle,,, c'est-a-dire financiere, des communes. On sait que les communes etaient tenues sous controle de lautorite superieure. Les operations de travaux publics et d'ex- Bertrand Grout de Beaufort-Locckhart,, La Societe lyonnaise des eaux et de l'eclairage,, Bulletin d'histoire de lelectricite, 21, 1993, p ; J.-M. Deleuil,,< Du bec de gaz a l'halogene: les enjeux de l'eclairage public a Lyon,, Bdlletin du centre Pierre Leon d'histoire economique et sociale, 1, 1995, p Henri Flanquart,, Les debuts de l'electricite dans quelques villes du Nord de la France,, Bulletin d'histoire de l'electricite, 13, 1989, p Selon l'auteur, les conflits qui opposerent la Lilloise a ses trois concurrents - la Societe des tramways de Lille et sa banlieue, Gaz du Nord (tous deux appartenant au groupe Empain) et Energie electrique du Nord de la France - expliquent en grande partie les caracteristiques de l'electrification de Lille, et tout particulierement les retards qui l'ont distingu6e : les derniers quartiers de Lille a etre relies au r6seau ne le furent qu'en 1928! En janvier 1889, la municipalite du Havre avait d'abord envisage de donner extension a la concession que detenait la Compagnie europeenne du gaz, mais celle-ci avait decline l'offre. Ce fut donc la societe Charles Milde et fils et Cie qui obtint une concession avec monopole, mais pour cinq ans seulement. Toutefois, des qu'il eut obtenu cette concession, Milde la retroceda a une societe anonyme qu'il avait luimeme creee dans ce but, la Societe havraise energie electrique. Cf. sur ce point, Valerie Bourienne,, Le developpement de l'electricite au Havre et dans le Sud-Ouest de la Seine-Inferieure de 1863 a 1930, Bulletin d'histoire de l'electricite. 3, 1984, p propriation etaient fonction d'une tutelle financiere detaillee. Chaque emprunt communal ayant une affectation precise (acquisition de terrain, canalisation des reseaux...), il ne peut etre autorise par le gouvernement qu'au vu de l'avancement des operations de voirie. Et puisque le remboursement d'un emprunt ne saurait etre couvert par le produit des centimes ordinaires (selon la loi de 1884, peuvent etre votes sans autorisation des emprunts fondes sur les seules ressources ordinaires), l'emission devait etre autorisee par decret prefectoral ou meme par une loi speciale si le montant de l'emprunt cumule non rembourse depassait un million de francs. En dessous de cette somme, intervenaient des decrets prefectoraux ou ministeriels, pris en Conseil d'etat pour les emprunts remboursables en plus de trente ans. Ces dispositions furent allegees en On mesure neanmoins aisement les contraintes opposees aux communes, lorsque d'aventure elles souhaitaient mener quelque action qui eut ressemble a une quelconque politique urbaine. Progressivement pourtant, passe le tournant du siecle, sous l'effet, d'une part, du developpement de l'economie gaziere et electrique, d'autre part, des aspirations des clients des societes concernees, qui se transformaient peu a peu en, usagers,,, enfin du mouvement economique et social general qui reconnaissait pour tous le droit de beneficier de certains biens et services, la production et surtout la distribution du gaz et de l'electricite cesserent d'etre concues exclusivement comme des activites industrielles pour l'etre, de plus en plus, comme des activites relevant d'une mission de service public 2 A partir de 1902, le Conseil d'etat autorisa les communes a accorder a un concurrent la concession d'eclairage a l'electricite si le concessionnaire de l'eclairage au gaz 2. Emile Bordier, Serge Deglaire, L'electricite, sevice putblic, Paris, Berger-Levrault,

6 Les lumieres de la ville refusait toute adaptation 1. Mais ce fut surtout la loi du 15 juin 1906 qui, sans reconnaitre explicitement l'electricite comme, service public,,, affirma que l'industrie de la distribution electrique assurait un service collectif 2. Si la loi laissait subsister le regime de la permission de voirie, elle encourageait surtout l'etablissement de concessions d'eclairage susceptibles de beneficier de la declaration d'utilite publique. Ces dispositions avaient pour consequence de lever les obstacles administratifs et juridiques pour l'etablissement technique de l'exploitation. Ainsi, notamment, il devint plus difficile pour le droit de propriete de s'opposer a ce que passent sur un domaine priv6 non bati des fils electriques. L'article 12 de la loi precisait que cette declaration d'utilite publique, investissait le concessionnaire de tous les droits que les lois et les reglements conferent a l'administration en matiere de travaux publics et donc de pouvoir provoquer l'expropriation pour cause d'utilite publique ou de permettre au distributeur de beneficier des "servitudes de passages" necessaires sur les proprietes, sans expropriation ou depossession, les proprietaires conservant le droit d'obtenir le deplacement de la ligne ou du poteau,,. Surtout, il echut aux communes d'organiser sur leur territoire la distribution electrique. Jusque-la, sauf exceptions, leur implication eventuelle procedait exclusivement des pouvoirs qu'elles detenaient en matiere de police urbaine. Desormais, elles seraient en quelque sorte investies de la responsabilite regulatrice institutionnelle. En vertu de l'occupation du domaine public necessaire a l'exercice de ces acti- 1. Jean-Jacques Bienvenu,, Histoire du droit et histoire de l'electricite, dans L'electricite dans l'histoire, problemes et methodes, Paris, PUF, 1985, p Jean-Claude Colli, Cent ans d'electricite dans les lois,,, Bulletin d'histoire de 'electricite, numero special, 1986, p. 16. Par ailleurs, la force motrice ne peut plus faire l'objet d'une concession exclusive: le legislateur ayant defini cette clause pour favoriser le developpement de l'energie electrique dans l'industrie. vites, I'autorite concedante etait devolue aux municipalites. Dans l'immense majorite des cas, cellesci deleguerent l'exploitation a des societes privees concessionnaires. En effet, si on peut reperer, au tournant du siecle, la volonte de se constituer des patrimoines communaux par la recuperation de casernes, de cimetieres, d'abattoirs, de prison et d'hopitaux inclus dans la zone centrale, la perspective est essentiellement celle d'un remodelage des espaces, dans une logique d'esthetique, d'hygienisme ou de philanthropie, pour en faire des parcs et des logements sociaux. C'est dire que la logique de ces appropriations collectives communales ne semblait pouvoir etre economique. De toute fagon, il aurait manque aux communes competence technique et ressources financieres suffisantes pour s'engager dans des investissements aussi lourds que ceux que necessitait l'installation d'un reseau electrique. Est-ce a dire que les communes, sensibles aux ( effets de fascination,, de l'offre de service -, aient lache la bride sur le cou des entrepreneurs prives? Non, car les termes des cahiers des charges soumis aux candidats a la concession - documents rediges a l'occasion de la signature des traites de concession, et qui edictaient precis6ment quels etaient les droits, devoirs et obligations de chaque partie - garantissaient des tarifs maximum imposes et precisaient en general les services que les compagnies devaient a la clientele. En vertu de la qualite de service public attribuee a la distribution de force et de lumiere, la loi de 1906 imposait en outre au concessionnaire l'obligation de desservir la clientele. Incontestablement, il y avait la pour celui-ci une contrainte. Le legislateur s'etait sur ce point rallie au point de vue des municipalites qui souhaitaient que la 3. Pascal Amphoux, Christophe Jaccoud,. Pour une philosophie du service: entre le domestique et l'urbain,, dans Christophe Jaccoud, Martin Schuler, Michel Bassand (dir.), Raisons et deraisons de la ville. Approches du champ urbain, Lausanne, 1996, p

7 Alexandre Fernandez couverture commerciale ne fut point limitee par les concessionnaires aux quartiers les plus denses des villes ; ainsi a Paris, ou, sur proposition des elus de gauche, le conseil municipal imposa que les reseaux concedes aient la forme de " segments de cercle, allant du centre vers la peripherie 1 Parallelement, en raison des principes generaux du droit et de l'organisation des activites industrielles et commerciales, parce qu'elles pensaient aussi que cela favoriserait une baisse des tarifs - qui demeuraient encore tres eleves-, parce qu'enfin, en bien des cas, elles conservaient des souvenirs amers de leurs relations avec le concessionnaire, exclusif, du gaz, les villes voulurent que s'exersat la concurrence entre concessionnaires. Deja en 1888, si la Ville de Paris avait accorde des concessions - et non plus de simples permissions de voirie - a six societes electriques 2, c'etait sans monopole 3. A Bordeaux, en 1904, si la Compagnie generale d'eclairage obtint l'exclusivite de l'eclairage public par le gaz et l'flectricite, la production et la distribution d'electricite pour les entreprises et les particuliers etaient reparties entre cinq societes. Pourtant, l'essor significatif de l'electrification des villes frangaises apres 1906 fut souvent le fait d'une seule compagnie, detentrice, en fait sinon en droit, d'un monopole ou d'un quasi-monopole. La realisation d'un reseau, fft-il simplement urbain, supposait l'existence de societes disposant de moyens de financement nettement superieurs a ce qu'avaient pu reunir beau- 1. Alain Beltran,,, L'energie electrique dans la region parisienne entre 1878 et 1946,,, these de doctorat d'etat, universite Paris IV-Sorbonne, 1995, p Dont la Compagnie Edison; ces compagnies formerent respectivement les six, secteurs,, electriques de la capitale, cf. Alain Beltran,, L'energie electrique... these citee, p Afin de menager egalement l'avenir du petit secteur municipal que la Ville de Paris crea dans le quartier des Halles, cf. Alain Beltran, (, L'energie electrique... these citee, p. 131 et suiv. Du meme auteur,, La difficile conquete d'une capitale: l'energie electrique a Paris entre 1878 et 1907,, Histoire, Economie, Societe, 5, 1985, p ; ( Les pouvoirs publics face a une innovation. Developpement de l'electricite et adaptation du cadre juridique ( ), Histoire, Economie. Societe, 2, 1987, p coup d'entreprises du 19" siecle. En meme temps, une telle operation renforgait la tendance a la concentration des entreprises. En elargissant les bases financieres, la concentration permettait seule de mener a bien l'installation d'un reseau electrique coh6rent et avec une ampleur suffisante pour etre capable d'anticiper sur la demande. Ainsi s'expliquent les monopoles de fait dans les villes ou il ny avait qu'un seul candidat serieux a l'lectrification: a Rouen, avec la Compagnie generale d'electricite, a NTmes avec la Societe nimoise d'electricite '. A Bordeaux, sur six societes soumissionnaires en 1904, trois disparurent en quelques mois, dechues ou rachetees. Le principal concessionnaire originel d'electricite, la Societe d'eclairage electrique de Bordeaux et du Midi, disposait au coeur de la cite d'un secteur fort interessant d'un point de vue commercial. Mais son expansion fut bloquee en raison, d'une part, des choix techniques qui avaient ete faits en faveur du courant continu, d'autre part, des ambitions de la Compagnie generale. Cette derniere racheta en 1908 la majorite des actions de son concurrent et entreprit l'installation d'un reseau maille sur le territoire de la ville. A Lille, la municipalite recut avec faveur les projets d'electrification de trois compagnies, afin de briser le monopole de la Lilloise, mais celle-ci parvint, grace aux tribunaux, a maintenir sa position contre des societes pourtant puissantes (deux d'entre elles etaient des filiales du groupe belge Empain). A Paris, une convention signee en 1907 entre la municipalite et les operateurs d'electricite decida de la creation de la Compagnie parisienne de distribution elec- 4. Isabelle Pimont,, L'electrification de Rouen et de sa region de 1887 a 1939,,, memoire de maitrise, universite de Rouen, La Compagnie generale electrique (signalons qu'il s'agit bien ici de la CGE qui allait devenir une des plus grandes societes privees frangaises) retroceda d'ailleurs en 1910 sa concession a la Compagnie centrale d'energie electrique, filiale a objet local; Anne Delevaux,, La Societe nimoise d'electricite ( ), Bulletin d'histoire de Ielectricite 6, 1985, p

8 Les lumieres de la ville trique (CPDE), constituee par le regroupement des anciens secteurs, parvenus au terme de leurs concessions, et la participation des groupes Schneider (par l'intermediaire d'une societe d'dtudes) et Empain (Societe d'electricite de Paris, engagee dans l'exploitation du metropolitain) 1. En fait, la concession de la CPDE ne prenait effet qu'a partir du lr janvier 1914, et jusqu'en 1940, avec possibilite de reconduction. Jusque-la, l'exploitation devait etre assuree en commun par l'union des secteurs. Ce traite etait conforme a la loi de D'une part, il laissait a la libre concurrence l'exploitation en matiere de force motrice: d'ou l'importance de l'autoproduction par les compagnies de transports en commun, qui disposaient de grosses usines, mais egalement au sein d'etablissements de taille modeste grace a des generateurs aux capacites adaptees; d'o6 aussi l'essor, jusqu'a la guerre du moins, au fur et a mesure que la demande croissait, des ilots electriques qui fournissaient la force motrice pour les moteurs des ateliers et magasins. D'autre part, le traite etablissait un monopole de fait pour l'eclairage. Or chaque societe conserva son autonomie, tant administrative que technique: ainsi, si la convention de 1907 permit une baisse de tarifs, si elle encouragea le mouvement vers la concentration des lieux de production dans de grosses usines de banlieue, elle n'empecha point, en raison du caractere trop partiel de l'uniformisation engagee dans les annees suivantes, que la capitale demeurat le lieu d'une, mosaique de solutions techniques,, 2. On a la un trait specifique de l'economie de l'electrification des grandes villes: plus la ville etait importante, plus la demande d'electricite fut prdcoce et le marche pro- 1. Alain Beltran, L L'energie electrique...,,, these citee, p Ibid., p On etendit meme le courant continu dans certains secteurs, ce qui occasionna de nombreux desagrements aux abonnes, notamment lorsqu'ils demenageaient, car ii fallait alors adapter les appareils electriques. Et cette situation perdura durant des decennies... bien au-dela de la nationalisation de metteur, plus les procedes d'exploitation, emanant d'initiatives nombreuses, risquaient d'etre varies. L'aurait-on souhaite, comme le conseil municipal de Paris, il eut ete extremement couteux et techniquement difficile (on ne pouvait interrompre l'approvisionnement des abonnes) d'operer les modernisations qui semblaient necessaires. Durant la premiere decennie du siecle, lorsque les autorites concedantes heriterent de la charge d'organiser l'activite electrique sur le territoire communal, elles durent par consequent adapter la distribution aux conditions resultant de la preexistence de reseaux anterieurs. O L'IMPOSSIBLE MAITRISE DE L'ECONOMIE ELECTRIQUE PAR LES MUNICIPALITES Au probleme de l'harmonisation des secteurs, il fallut bien vite ajouter celui, paradoxal, de la bonne conjoncture economique generale. La forte croissance de la demande, celle de force motrice en particulier, crea bien des difficultes. Elle posa le probleme de l'approvisionnement energetique electrique des grandes villes. En beaucoup de villes, le courant etait produit dans des usines locales, des centrales thermiques le plus souvent. Les cahiers des charges prevoyaient generalement que les installations electriques, usines et canalisations, qui procuraient entre-temps des emplois locaux, seraient reunies au patrimoine communal au terme de la concession. Les municipalites avaient donc interet a ce que les compagnies produisent l'energie sur place; ainsi, a Bordeaux, ou l'article 47 du traite passe entre la Ville et les concessionnaires spdcifiait bien que le concessionnaire devait avoir ses usines sur le territoire de la commune. Le point de vue des concessionnaires etait bien entendu different. Si, pour repondre dans des conditions optimales a l'augmentation de la demande, on ne voulait pas immobiliser de trop gros capitaux - en accroissant les capacites de l'usine thermique existante, ou, a fortiori, en en 113

9 Alexandre Fernandez construisant une autre -, il convenait de rechercher ailleurs les sources d'approvisionnement. Le concessionnaire producteur- distributeur devait acheter du courant que lui livrerait une soci6et productrice-transportatrice beneficiant de conditions de production plus favorables (proximite de cours d'eau, de mines de charbon, ou d'un port). A Bordeaux, aux termes d'un accord en ce sens, 'Energie electrique du Sud- Ouest devait fournir aux concessionnaires bordelais, notamment a la Compagnie generale d'eclairage de Bordeaux, du courant produit dans une usine hydro-electrique installee sur la Dordogne. La municipalite s'alarma tout d'abord de ce que cette combinaison commerciale et technologique ne modifiat l'esprit dans lequel avaient ete signes les traites de concessions. Cependant, il apparut bien vite que le cadre fixe en 1904 tenait trop etroitement corsete l'eventuel developpement de l'lectricite a Bordeaux: en 1909, la Ville signa avec les compagnies un avenant au traite de 1904, qui autorisait l'importation du courant d'origine hydro-electrique pro- duit en Dordogne. La logique commerciale du plus important concessionnaire l'emportait: elle s'appuyait sur la mise en co- herence d'un systeme technologique et economique associant une compagnie thermique locale et une compagnie hydraulique a vocation regionale. Le point de vue edilitaire des elus de la municipalite avait du s'incliner devant le dynamisme conquerant des societes privees qui rompaient l'ajustement etabli en 1904 entre reseau electrique urbain et territoire communal. Il semblait desormais qu'il ne put etre question de lier au sein de la meme unite territoriale production et distribution d'electricite 1. Les effets de reseaux mis en oeuvre par les compagnies associees l'emportaient sur les limites administratives. La municipalite voyait surtout lui echapper le 1. Alexandre Fernandez,, L'installation d'un reseau urbain de distribution electrique: l'exemple bordelais,, dans Association pour l'histoire de l'electricite en France, Reseaux electriques et installateurs, Paris, PUF, 1995, p controle qu'elle avait voulu conserver sur la production et la distribution d'electricite. La Ville de Bordeaux pensa pourtant retablir ce controle a l'occasion des difficultes, techniques et financieres, que connurent les compagnies durant la Grande Guerre. Le conflit ebranla l'equilibre du systeme energetique. La brusque augmentation de la demande de force motrice, due a la presence d'industries, repliees des regions frontieres, l'augmentation du prix du charbon importe de Grande-Bretagne mirent en difficulte les compagnies, notamment la Compagnie generale. Empechee d'augmenter ses tarifs par une decision de justice 2, elle dut recourir aux avances de la municipalite pour equilibrer sa tresorerie. Ce fut ce qui motiva le rachat des concessions et la creation de la Regie municipale du gaz et de l'electricite de Bordeaux (RMGEB) le ler juin II s'agissait la d'une decision pourtant peu caracteristique des pratiques municipales franpaises. Rares furent en effet les villes qui envisagerent a l'exploitation des services electriques urbains une autre solution que la delegation, sous forme de concession, a une compagnie privee. De tres nombreuses regies existaient en Angleterre et en Allemagne. Jean-Pierre Gaudin evoque l'importance de la question de l'interventionnisme communal dans les debats des congres internationaux d'urbanisme, a Londres en 1910, et plus encore a Gand en 1913: probleme du patrimoine immobilier communal et de la politique fonciere, mais aussi participation de la 2. Le conseil de prefecture de la Gironde s'opposa au relevement des tarifs de l'electricite. En revanche, ce fut justement l'arret du Conseil d'etat, Gaz de Bordeaux, du 30 mars 1916 qui, en etablissant la theorie de l'imprevision, obligea les deux contractants: le concessionnaire etait tenu, en depit des circonstances, a la continuite du service; l'administration delegante devait lui venir en aide en lui allouant des fonds (indemnite d'imprevision) propres a lui permettre d'assurer la continuite du service. Sur ce point, cf. H. Braibant, P. Weill, Les grands arrets de la jurisprudence administrative, Paris, LGDJ, Alexandre Fernandez,,, La creation en 1919 de la Regie municipale du gaz et de l'electricite de Bordeaux,,, Revue historique, CCXIV-1, 1996, p

10 Les lumieres de la ville commune a des entreprises productives et appropriation des benefices des services publics (concessions, affermages, regies). Or, note-t-il, ces experiences etrangeres, meme lorsqu'elles furent menees par des assemblies municipales moderees, ne regurent alors guere d'6cho en France, y compris dans les milieux preoccupes d'urbanisme. Au-dela du socialisme modere issu du,possibilisme, des annees , rares furent les voix qui exprimerent quelque bienveillance pour l'interventionnisme municipal, et seulement apres avoir pris soin de bien distinguer la < gestion municipale,, du, socialisme municipal,, qu'il s'agissait de refuter: c'etait affaire de bonne administration et de gestion, d'interet bien compris en somme. En aucun cas, il ne pouvait etre question d'envisager cet interventionnisme comme premiere 6tape vers une quelconque transformation de l'organisation politique, eco- nomique et sociale: La cite vit aujourd'hui de l'industrie et du commerce, elle se trouve en quelque mesure la servante des entreprises qui font sa vie: on la voit donc creuser des ports, acheter et revendre des terrains comme en Allemagne, produire du gaz, de l'electricite, de l'energie motrice,, 2 En fait, ce qui seduisait ces partisans de la gestion communale n'etait point le trans- fert de propriete, l'appropriation collective, mais bien plutot les gains d'efficacite economique que l'on pouvait esperer d'une gestion directe, des lors, bien entendu, que l'affaire serait geree selon les criteres en vigueur dans les entreprises privees. Ce qui etait en jeu, autant que, la municipalisation de certaines industries, c'etait l'industrialisation de bon nombre des attributions municipales,, 1. Patrizia Dogliani, Un laboratorio dell socialismo municipale. La Francia, Milan, Angeli, G. Hottenger cite par Jean-Pierre Gaudin, L'avenir en plan, technique et politique dans la prevision urbaine ( ), Seyssel, Champ Vallon, 1985, p Ces propos sont a replacer dans le cadre des reflexions sur les services publics - qu'il s'agit d'administrer sur le modele des entreprises privees - menees notamment avec beaucoup d'ardeur en ces annees-la par Henri Fayol (L'eveil de l'esprit public, Dunod, 1918). Cf. Stephane Rials, De Pourtant, la gestion directe demeura extremement marginale en France 4. Apres la courte experience du secteur municipal des Halles a Paris, et l'echec stephanois de 1910, il n'existait de service en regie qu'a Tourcoing et surtout a Grenoble, puis a Bordeaux 5. Soit des initiatives tres isolees. Le seul ensemble de quelque importance se trouvait en Alsace et en Moselle, mais il s'agissait precisement de villes qui, jusqu'en 1919, n'etaient pas franpaises 6. Comment expliquer le manque d'engouement pour ce mode de gestion? Jusqu'en 1917, on reconnaitra volontiers que la loi et la jurisprudence dressaient de serieux obstacles devant toute velleite d'interventionnisme communal. Parmi les juristes, ceux qui, comme Leon Duguit, deduisaient de leurs convictions solidaristes des points de vue, sinon militants, en tout cas point trop defavorables aux regies directes, etaient minoritaires. En revanche, les liberaux de 'Ecole libre des sciences politiques dominaient le Conseil d'etat. Celui-ci denia avec constance aux communes quelque capacit6 economique que ce fut. Si l'on avait admis l'existence d'un service public de nature industrielle et commerciale, il devait demeurer soumis aux regles l'administration de la victoire a la victoire de l'administration, Paris, Beauchesne, Edmond Roux (Energie electrique et civilisation, Paris, Flammarion, 1955, p. 140) ne repertorie a la veille de la nationalisation de 1946 que 250 regies face aux concessions privees; de plus, ces regies etaient quasi exclusivement rurales. 5. Alain Beltran, La difficile conquete d'une capitale; l'energie electrique a Paris entre 1878 et 1907, Histoire, Economie, Societe, 3, 1985, p ; Jean Lorcin, Du "socialisme municipal" au liberalisme. Le regime de la production et de la distribution de la force motrice a Saint- Etienne avant 1914,, Bulletin d'histoire de 'electricite, 12, 1988, p ; a Tourcoing, la municipalisation de l'electricite n'etait qu'une extension - d'ailleurs fort modeste: 432 abonnes seulement en 1914! - de la regie du gaz creee des Cf. Henri Flanquart, Les debuts de l'electricite dans quelques villes du Nord de la France,, Bulletin d'histoire de I'electricite, 13, 1989, p ; Christophe Porte, L'electrification L de Tourcoing,, Bulletin d'histoire de lelectricite, 10, 1987, p A Grenoble, la regie d'electricite fut constituee en 1902: Patricia Panzarella-Deschizeau,, La regie grenobloise du gaz et de l'electricite,,, memoire de maitrise, universite de Grenoble, Genevieve Herberich-Marx, Freddy Raphael,, Enjeux et problemes des regies des grandes villes de l'est de la France,, Culture technique, 17, 1987, p

11 Alexandre Fernandez du droit prive '. Reconnaitre un type d'activite comme relevant d'une certaine fagon, en vertu des avantages que la collectivite pouvait en tirer, de l'interet public, n'etait pas, tant s'en faut, admettre qu'il put y avoir propriete et gestion publiques, fit-ce a l'chelle communale. Car si l'article 61 de la loi de 1884 sur les libertes communales mentionne que le conseil municipal regle les affaires de la commune, il ne mentionne pas les exploitations industrielles et commerciales; en principe, otout ce qui n'est pas permis a la commune par la loi lui est interdit en tant que personne morale soumise a la specialite, 2. Dans un contexte nouveau, ou 'idee d'un interventionnisme public dans les affaires economiques ne semblait plus si heretique, le decret du 8 octobre 1917 etablit la legalite de la regie communale. Le decret-loi du 28 decembre 1926 dota les futures regies de l'autonomie budgetaire, mais sans leur donner une personnalite distincte de celle de la commune et en les maintenant sous l'autorite du maire et du conseil municipal. Toutefois, les regies existantes n'etaient point obligees par le decret: ainsi la Regie de Grenoble demeura un simple service municipal jusqu'en 1945, date a laquelle elle fut dotee de l'autonomie budgetaire. Enfin, le droit consacra des modalites d'interventionnisme municipal plus souples: le decret du 17 fevrier 1930 reglementa plus precisement les dispositions de principe de 1926 permettant aux communes de participer au capital et a la gestion de services publics de distribution; elles pourraient desormais intervenir par l'acquisition d'obligations, d'actions ordinaires ou d'actions d'apports ou parts de fondateurs, lorsqu'elles met- 1. Louis Roger, ( Le domaine industriel des municipalites: distribution d'eau, de gaz, d'electricit,, these de droit, Paris, 1901; Andree Coudevylle,, Contribution a la theorie generale du service public communall, these de droit, Bordeaux I, 1976, Grenoble, Service de reproduction des theses, p Maurice Felix, L'activite economiqile de la commune, Paris, 1932, p. 26. traient a disposition de l'entreprise concessionnaire des installations preexistantes. Ainsi, l'horizon juridique s'etait sensiblement degage depuis les temps strictement liberaux d'avant la Grande Guerre. D'autre part, l'epouvantail politique et ideologique qu'aurait ete le socialisme municipal ne peut fournir une explication convaincante, d'autant plus qu'il ne peut pas, bien entendu, rendre compte du fait que les municipalites socialistes et communistes n'aient point constitue de regies directes durant l'entre-deux-guerres. Il faut peut-etre alors invoquer des facteurs explicatifs plus proprement economiques au non-interventionnisme communal frangais de l'entre-deux-guerres. La croissance de la consommation d'electricite, necessaire, reclamee, et de toute fa- Con inexorable sur le long terme, impliquait soit de consentir des efforts d'investissement considerables de la part de l'operateur local - prive ou public-, soit d'accepter le lien avec un fournisseur d'energie exterieur, et donc la relation, sinon la soumission, a un reseau regional. A Tourcoing, comme a Grenoble ou a Bordeaux, les regies municipales hesitaient entre leur desir de structurer un systeme local et municipal fortement polarise et le plus autonome possible (ce qui passait par le renforcement des capacites productrices), et le souci qu'elles devaient avoir de l'argent public. Certes, les grandes communes disposaient desormais, grace a l'assouplissement de la legislation et a l'existence d'organismes de credit specifiques, de possibilites d'emprunt importantes; l'inflation des annees 1920 allegeait en outre le poids de la dette. Mais maires et adjoints aux Finances, par ailleurs soumis au controle de leur opposition et de leurs electeurs, n'en usaient que moderement. Ils ne pouvaient concevoir le deficit public comme instrument economique legitime (les travaux de Keynes, d'ailleurs en cours d'elaboration, n'etaient alors connus, et encore, que d'une poignee de specialistes); la doctrine saine ne pouvait etre, 116

12 Les lumieres de la ville officiellement tout au moins, que celle qui faisait du consommateur, et non du contribuable, le payeur. Ce qui supposait, la aussi theoriquement, la verite des couts et des tarifs. Ces exigences militaient en faveur de la connexion avec un reseau qui pourrait faire beneficier des economies d'echelle qu'il generait. A Bordeaux, on dut renouveler les contrats avec Energie electrique du Sud-Ouest en A Grenoble, en 1929, les tentatives de la municipalite pour fonder un systeme thermique afin de s'affranchir des fournisseurs d'energie furent un echec. Ainsi, si un operateur public local pouvait assurer avec succes la distribution d'electricite dans une grande ville, il lui fallait, compte tenu des besoins importants en milieu urbain, s'associer en amont (c'est-a-dire pour la production et le transport) avec des entreprises situees hors du territoire municipal, et liees presque inexorablement au grand capitalisme electrique. A quoi bon dans ce cas engager son energie politique et les ressources de la collectivite locale dans une operation de rachat de concession (et donc de versements d'indemnisations), si la ville ne pouvait maitriser le'conomie electrique locale? En regime prive, deux cas de figure pouvaient se presenter. Dans le premier, le concessionnaire local, autochtone, devait acheter du courant a une ou plusieurs societes productrices ou a un groupement de producteurs, comme l'union des producteurs d'electricite des Pyrenees-Occidentales qui rayonnait sur toute la region du grand Sud-Ouest. Ainsi, a Toulouse, la Societe toulousaine du Bazacle achetait son energie a sa soci6te-mere, la Societe pyreneenne d'energie electrique, tandis qu'a Marseille, le concessionnaire Electricite de Marseille choisit plutot de conclure 1. Christophe Bouneau, L'electrification du grand Sud- Ouest de la fin du 19' siecle a 1946: genese et croissance d'un complexe energetique, these de doctorat, universite Paris IV-Sorbonne, 1995, p., et Modernisation et territoire. L'electrification du grand Sud-Ouest de la fin du 19 siecle a 1946, Bordeaux, Federation historique du Sud- Ouest, plusieurs contrats avec divers fournisseurs. Mais les societes detentrices des concessions de distribution urbaine etaient de plus en plus, apres la premiere guerre mondiale, des compagnies dont l'objet principal etait la production d'electricite, selon les cas principalement thermique ou principalement hydraulique. Il s'agissait de compagnies d'envergure regionale, voire nationale, mais de toute fagon, compte tenu du mouvement de concentration qui caracterisait 1'economie electrique, et qui s'intensifia passe 1930, de plus en plus etroitement liees au capitalisme electrique national et international: Energie electrique du littoral mediterraneen, Societe lyonnaise des forces motrices du Rhone, Force et lumiere, Loire et Centre, Union d'electricite, Energie industrielle (cinq filiales en 1926, une trentaine des 1933, dont Gaz de Lyon, Forces motrices du Rhone, Hydroelectrique des Basses-Pyrenees...) 2. Quoi qu'il en soit, la dynamique propre aux reseaux, puissante dans les annees de l'apres-guerre, se nourrissait precisement de, l'indifference a la notion de frontiere 3 administrative. Cette dynamique rendait sinon impossible, en tout cas fort problematique, l'existence d'un,<reseau territorial,, a lechelle locale, fut-ce dans le cadre d'une cite importante. 0 DES VILLES-SUJETS? UNE POLITIQUE LOCALE DE L'ELECTRICITE EST-ELLE POSSIBLE? Pourtant, de plus ou moins bonne grace, les municipalit6s avaient ete impliquees dans le processus d'electrification. Autour de 1900, elles avaient bien tente d'organiser, en tant qu'autorites concedantes, l'implantation des reseaux et l'administration de leurs rapports avec les operateurs prives de l'electricite. La creation de ser- 2. Dominique Barjot,, Le financement des entreprises de production-transport-distribution de 1'electricite de 1919 a 1946,, Bulletin d'histoire de lelectricite, 25, 1995, p Emmanuel Negrier, Reseau, regulation, territoire,, Quademi, 2, 1989, p

13 Alexandre Fernandez vices municipaux de controle ah hoc participait de ce mouvement. Cependant, a partir des annees 1910, elles perdirent peu a peu, et definitivement vers 1930, la maitrise d'un processus qui les depassait dans ses dimensions technologique et economique. Des lors que l'implantation physique des reseaux de distribution aux usagers - l'6lectrification au sens strict - etait achevee, leur role devenait plus difficile a determiner. Apres la premiere guerre mondiale, la question majeure, en milieu urbain, ne fut plus tant celle de l'extension du maillage du territoire (l'amenee du courant), que celle de l'approvisionnement en 6nergie, en quantit6 surtout, mais aussi en qualite a partir des ann6es On comprend comment le glissement de l'enjeu principal du geographique vers l'economique privait les municipalites de certains instruments d'action majeurs. II existe une difference sensible entre le fait de controler le trace des lignes et des canalisations et d'examiner les caracteristiques esthetiques et de securit6 des postes transformateurs ou des poteaux d'alimentation, et la necessite de maitriser un systeme complexe d'approvisionnement en 6nergie qui puisse ajuster l'offre technologique a une demande en forte croissance continue. On l'a vu, rares sont les cites qui ont tente de recouvrer un controle via la municipalisation, les quelques cas evoques sont precisement des exceptions qui confirment la regle. Pourquoi les villes franpaises n'ont-elles pas eu recours plus souvent a la gestion directe? On a tente plus haut d'analyser certains elements de reponse: pour des raisons politiques, sans doute craignaient-elles d'etre accusees de gaspiller l'argent des contribuables en rachetant les concessions privees ; parce que la municipalisation, comme le montrent l'histoire de Bordeaux et celle de Grenoble, ne pouvait garantir l'autonomie technique et qu'il fallait, de toute fagon, traiter avec un fournisseur prive. On peut peut-etre evoquer enfin un troisieme argument, de caractere administratif, mais qui s'articule sur le politique et l'economique. Les villes franpaises ne pouvaient acceder, en raison des limitations du territoire communal, a une taille critique suffisante '. Les communes de peripherie, dotees, faut-il le rappeler, du meme statut et des memes pouvoirs que la grande ville, ne voulaient point s'associer a un projet ou elles craignaient de perdre leur autonomie par rapport a la ville-centre. En France, meme les plus grandes des, prefectures ne sont juridiquement que des sieges administratifs: ce ne sont pas des, capitales,. L'association d'une grande ville et de son hinterland dans un projet de gestion publique, a l'instar du cas allemand par exemple, butait sur le maintien des particularismes communaux, consacres par le droit administratif. Elaborer une politique locale releve concretement de la capacite a organiser a partir d'un centre d'impulsion une action a l'echelle d'un territoire plus vaste. Or, d'une part, si quelques conseils generaux, dont on connait de toute maniere les faibles competences administratives jusqu'en 1982 et les rivalites politicoculturelles qui les opposent souvent aux centres urbains, s'essayerent a coordonner une politique de l'electrification avec l'aide technique et financiere de 'Etat, ce fut le plus souvent par defaut, dans des departements ruraux ou il s'agissait d'interesser des operateurs prives peu conquis d'avance en raison de perspectives de remuneration des capitaux peu souriantes. D'autre part, une notion comme celle d'agglomeration, congue comme unite demographique et economique, etait encore peu pergue. La dynamique de l'economie electrique composait un espace fonctionnel aux depens de l'espace institutionnel. Or lintercommunalite, forme d'adaptation de celui-ci a celui-la, ne parvint vraiment a 1. I1 faut bien evidemment considerer a part l'exception parisienne: d'une part, un geant demographique et economique a l'echelle francaise, d'autre part, un nain politico- administratif. Ce dernier trait a sans doute empeche que ne se developpe autrement que sous forme d'aspiration un autonomisme communal consequent en France. 118

14 Les lumieres de la ville se developper que bien plus tard, au cours des annees , et bien souvent sous l'injonction de l'etat. Ce constat montre clairement l'importance decisive, dans les logiques de gestion urbaine, de la, confrontation critique des projets de changement avec les resultats obtenus et les acteurs partie prenante,2, ici les administrations municipales et les compagnies electriques. Est-ce dire que les municipalites n'auraient fait que, subir, la modernite technologique, faute de moyens administratifs, politiques, financiers? Rien n'est bien sur aussi simple. Lors des premieres decennies du siecle, l'irruption massive de la technologie urbaine en reseaux, effet urbanistique majeur de l'industrialisation, a incontestablement conduit a formuler autrement les problemes de l'edilite. A ce compte, audela de specificites par ailleurs bien connues ( nouvelle, technologie, forme d'energie qui aspire a une position domi- nante, indispensable pour certains secteurs d'activite et certains types d'usage...), l'inscription des, affaires de l'electricite, sur l'agenda des administrateurs communaux vaut peut-etre comme exemple, sinon comme modele, d'une sorte d'apprentissage de la modernite administrative. C'est en effet durant ces decennies que s'installe ce que l'on peut appeler, le systeme moderne des services techniques publics urbains,,. On ne pourra plus administrer les villes comme auparavant. Il ne s'agit plus simplement de garantir la securite des habitants, de lutter contre les epidemies et de secourir les indigents; il s'agit meme de bien autre chose que de l'engagement ponctuel de depenses, gagees sur le vote de quelques centimes additionnels, 1. Gabriel Dupuy a montre que l'histoire de l'intercommunalite est associee a celle du developpement des reseaux des techniques urbaines, Systemes, reseaux et territoires. Principes de reseautique territoriale, Paris, Presses de l'ecole Nationale des Ponts et Chaussees, Pierre Rossel, Innovations technologiques, evolution des usages et services urbains, dans Christophe Jaccoud, Martin Schuler, Michel Bassand (dir.), Raisons et deraisons..., op. cit., p pour l'erection de tel batiment public ou l'amenagement d'un parc. Les techniques de l'edilite qu'il s'agit desormais de mettre en oeuvre bouleversent les conditions d'exercice de l'administration municipale. En 1933 fut cr6ee la Federation nationale des collectivites publiques electrifiees. Cette association, ou les parlementaires elus des zones rurales ou faiblement urbanisees, notamment Alexis Jaubert et Paul Ramadier, avaient le premier role, agissait comme un groupe de pression aupres des pouvoirs publics. Mais il s'agissait egalement de proceder a des regroupements de moyens. Il fallait disposer de quelque competence technique (d'ou l'emploi d'ingenieurs-conseils, de specialistes du droit et des finances) a op- poser aux soci6tes concessionnaires. Si l'evidence de la necessite de la federation allait de soi pour les petites et moyennes communes, les plus grandes qui, bien sur, connaissaient par ailleurs des problemes specifiques, pouvaient egalement puiser la matiere a rdflexion et indications d'action. Vers 1930, les societes concessionnaires, en effet, elevaient terriblement leur degre d'efficacite contractuelle, leur capacite a negocier dans les meilleures conditions les contrats de march6 public. En combinant, a l'instar de la Societe lyonnaise des eaux et de l'eclairage par exemple, integration capitalistique, intensification de la maitrise technique-economique et extension et diversification de leurs champs d'activite comme entreprises hautement specialisees dans les services d'equipements publics en reseaux, elles s'etaient dotees d'une capacite de negociation redoutable. On peut ainsi sans trop de risque - mais il faudrait pousser plus loin les investigations - dater de l'entre-deux-guerres, et peut-etre plus nettement encore des annees , le moment ou l'on voit poindre, a partir des determinations imposees par les conditions de l'6conomie electrique, une economie politique locale. Il ne saurait etre question, bien entendu, de negliger les determinations de niveau 119

15 Alexandre Fernandez national; mais l'etude de l'electrification urbaine du point de vue local offre un observatoire privilegie de la mediation qui s'elabore entre, d'une part, la puissance economique, theoriquement du ressort de l'entreprenariat capitaliste, mais qui en fait s'etablit ici entre la sphere publique de l'administration politique et celle, privee, de la gestion economique, et, d'autre part, le pouvoir decisionnel de nature politicoadministrative des elus. Bien sur, on ne pretendra pas que seule l'histoire de 1'electrification revele cette mutation de l'administration municipale a l'oeuvre en ces annees de l'entre-deuxguerres. L'etude d'autres domaines d'intervention pourrait probablement nourrir la reflexion en ce sens. Toutefois, il se peut que les contraintes et les choix qu'eurent a subir et a realiser les municipalites face au deferlement de cette innovation technologique qu'etait l'economie electrique aient eu valeur d'apprentissage pour des hommes mal prepares en raison de conceptions obsoletes de l'administration municipale. En effet, on peut sans peine imaginer que l'on ait du progressivement adapter les techniques de gestion (organisation des services, recrutement d'experts comme personnel municipal ou a titre ' contractuel...) lampleur des bouleversements technologiques et financiers, veritables changements d'echelle, induits par la modernite electrique. La transformation de la Federation nationale des collectivites publiques electrifiees en Federation nationale des collectivites concedantes et regies illustre ce processus d'apprentissage. Certes, on sait que la loi de nationalisation du 8 avril 1946 transfera a une societe nationale, 1'EDF, les avoirs des societes de production, de transport et de distribution electrique 2. C'est l'etat qui aurait a definir 1. Cf. les analyses presque contemporaines de Henri A. Simon, Administration et processus de decision, Paris, Economica, 1983 (1'"' edition, 1945). 2. Association pour l'histoire de l'electricite en France, La nationalisation de 1'electricite en France. necessite technique oz logique politique?, Paris, AHEF-PUF, les dispositions de portee nationale (regles techniques, tarifs...) ; c'est a I'EDF qu'incomberait la mission de service public. Cependant, les municipalites, bien que leur role eut ete amoindri, ne disparaissaient pas totalement de la scene. La Federation nationale des collectivites concedantes et regies obtint, d'une part, que les regies municipales existantes fussent maintenues -, d'autre part, que l'autorite concedante fit conservee aux communes ou aux syndicats de communes en zone rurale. C'est en ce sens qu'elles auraient a negocier avec le concessionnaire (EDF ou GDF) les objectifs locaux du service public, traduits dans les contrats de concession et dans leurs futurs avenants. Il revenait a la collectivite concedante d'observer comment le service fonctionnait, en nommant parmi ses agents un responsable ou en s'adressant aux services techniques deconcentres de l'etat. Si la gestion etait du ressort du concessionnaire national, le controle de lautorite concedante etait d'essence politique, le fondement de son intervention etant de representer les interets de la population desservie. A Bordeaux, la Ville ceda l'exploitation du secteur electrique a 1'EDF des A Grenoble, la Regie perdura jusqu'en 1985, Alain Carignon transformant alors la RGE en societe d'economie mixte locale, avec une participation de la Ville au capital so- cial a hauteur de 75 %. Cet exemple fit ecole: en 1991 la societe Gaz de Bordeaux se substitua a la vieille regie; dans les annees qui suivirent, plusieurs regies communales ou intercommunales d'electricite suivirent la meme voie '. Sous l'effet 3. Le decret du 20 mai 1955 sur les regies municipales leur permettait de disposer desormais soit de l'autonomie financiere soit de l'autonomie financiere et de la personnalite morale. Cf. Jean-Francois Auby, Les senrices publics locaux, Paris, Berger-Levrault, En Gironde, par exemple, elles se regrouperent au sein de la societe d'economie mixte locale Electricite-Services-Gironde. Mais precisons qu'il s'agit simplement d'une tendance. Cette evolution ne vaut pas pour tous les cas: ainsi, la Ville de Begles conceda en 'exploitation de la distribution d'electricite sur son territoire a I'EDF ; la regie d'electricite du syndicat intercoimmunal de la Vienne poursuit actuellement son existence. 120

16 Les lumieres de la ville conjugue des lois de 1982 sur la decentralisation, qui les dotaient de competences a la mesure du desengagement projet6 de l'etat, des critiques insistantes et dominantes durant la, decennie liberale,, ( ) a l'encontre de l'entreprenariat d'etat, de l'exaltation des niveaux d'action publique tout a la fois supranationaux et locaux, on put voir les administrations municipales tenter d'elaborer de veritables politiques dconomiques urbaines. On ne tentera point dans cet article l'analyse des resultats obtenus ici ou la 1. On voudrait simplement souligner que l'equilibre de l'economie electrique elabore entre les diverses institutions - Etat, societe nationale concessionnaire du service public, autorites concedantes locales - est depuis 1993 serieusement remis en cause. En novembre 1993, le rapport redige a la demande du ministre de l'industrie par M. Mandil preconisait, entre autres, le renforcement des pouvoirs des collectivites locales (autorisation de lever des surtaxes locales permettant de financer des investissements destines au rdseau local de service public de gaz et d'electricite). En 1994,, pour la premiere fois depuis longtemps,,, des collectivites concedantes dans le domaine de l'electricite firent usage de leur pouvoir de controle sur le concessionnaire, avec succes grace a la constitution d'une Association pour l'expertise des concessions. Le rapport Mandil militait egalement pour l'ouverture a la concurrence de la production d'electricite. Devant l'emotion que suscita cette recommandation, le rapport fut, a la lettre, enterre. Mais quelque chose de son esprit, qui s'inscrivait d'ailleurs dans le sens de l'evolution generale au niveau europeen, demeura. Les ministres de 'Energie de l'union europeenne, reunis a Luxembourg en 1. On peut renvoyer aux travaux de science politique, notamment a la modelisation de Patrick Le Gales,, Du gouvernement des villes a la gouvernance urbaine,,, Revue franfaise de science politique, 45 (1), 1995, p Federation nationale des collectivites concedantes et regies, Les communes et 'electricite en France et en Eu rope, FNCCR-Imprimerie nationale, juin 1995, s'entendirent sur un texte qui prevoyait que pourrait exister selon les Etats, soit l'acces negocie des tiers au reseau national d'energie, soit le systeme de l'acheteur unique. Les representants frangais avaient pu sauvegarder cette derniere position face aux thuriferaires du liberalisme le plus large. La directive du 19 decembre 1996 du Parlement europeen et du Conseil etablissait dans son article 3 que les entreprises d'electricite seraient, exploitees... dans la perspective d'un marche concurrentiel et competitif et que les Etats,< s'abst[iendraient] de toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations de ces entreprises. Cela signifiait clairement la fin du monopole de I'EDF, prevue pour le 1-' juillet On sait que la nouvelle situation qui en resultera ne devrait pas introduire de changements decisifs dans les rapports qu'entretiennent les usagers particuliers avec leur distributeur de courant, puisque, pour l'heure, la liberte d'achat ne concerne que quelques tres grosses entreprises consommatrices. Qu'en sera-t-il pour les administrations communales? Dans l'etude qu'elle a fait paraitre en 1997, la Feddration nationale des collectivites concedantes inscrit nettement ces changements juridiques et ce bouleversement institutionnel dans une evolution generale marquee par,, la renaissance du pouvoir des communes dans le domaine de l'electricite et du gaz,,. Elle considere que la diminution relative de l'emprise de I'EDF sur l'6conomie electrique est de nature a rendre aux communes l'exercice effectif d'un pouvoir, que ne leur avait pas enleve la loi de nationalisation,,, mais que la pratique avait annihile, au benefice de l'entreprise nationale perwue de fait par les usagers comme une veritable administration nationale, ce qu'elle ne fut jamais legalement. Elle salue le,, controle democratique "de proximite", (oppose implicitement au technocratisme, meme si on a pris soin de crediter I'EDF d'une certaine legitimite democratique) que doivent engendrer les nouvelles mo- 121

17 Alexandre Fernandez dalites de regulation dont une part plus grande doit desormais s'effectuer au niveau local. On retrouve ici, dans un autre contexte bien entendu, une configuration semblable a celle qui s'6tait mise en place vers , premiere etape de l'histoire des relations des administrations municipales et de l'economie electrique que nous avons tente de retracer ici. Qu'il nous soit permis de temperer cet optimisme affiche - et qui est aussi, legitimement, un plaidoyer pro domo -, lorsqu'il nous est loisible d'observer les rapports qu'entretiennent precisement les administrations communales avec, notamment, les societes concessionnaires de service d'eau et d'assainissement. II n'est pas si sur qu'une politique locale, serait-elle fondee sur cette volonte d'ex- pertise tant developpee ces dernieres annees, et dont on a repere les premieres fondations solides vers 1930, soit de taille a imposer la regulation de son choix a de tres puissantes societes qui maitrisent parfaitement toutes les implications de l'economie de reseaux. Maitre de conferences en histoire contemporaine a 'universite Michel de Montaigne-Bordeaux III, Alexandre Fernandez vient de publier aux Presses universitaires de Bordeaux Economie et politique de l'61ectricite a Bordeaux ( ), ourrage issu de sa these de doctorat. II travaille actuellement sur 'histoire de l'administration et de la gestion des reseaux techniques dans les villes fran- aises et espagnoles. O 122

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