LA REORGANISATION DU SYSTEME D IMPORTATION ET DE DISTRIBUTION DES INTRANTS AGRICOLES DU COTONNIER AU BENIN

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1 REPUBLIQUE DU BENIN MINISTERE DE L AGRICULTURE, DE L ELEVAGE ET DE LA PÊCHE OFFICE NATIONAL DE SOURIEN DES REVENUS AGRICOLES (ONS) 01BP 186 Cotonou Tél. : & Fax : REFLEXIONS POUR LA REORGANISATION DU SYSTEME D IMPORTATION ET DE DISTRIBUTION DES INTRANTS AGRICOLES DU COTONNIER AU BENIN RAPPORT D UNE ETUDE SOMMAIRE En guise de contribution au débat national sur l approvisionnement du Bénin en intrants du cotonnier COTONOU AOUT 2006

2 2 INTRODUCTION Une organisation appropriée de la fourniture d intrants a toujours joué un rôle déterminant dans l essor et la prospérité des filières agricoles lorsque le problème du débouché est résolu de façon pérenne. Ceci souligne toute l importance que revêt la mise en place d un mécanisme performant de fourniture des facteurs de production. Au Bénin, pour l essentiel, les dysfonctionnements actuels de la filière coton et les crises répétées depuis près de huit ans au début de chaque campagne agricole proviennent principalement des turbulences liées à la sous-filière des intrants, à l importation et à la distribution des engrais et insecticides du cotonnier. Les réformes successives opérées sur le système d approvisionnement et de distribution des intrants donnent plutôt l impression d aggraver le mal. Notamment depuis 1999/2000 où tous les ans, les mêmes péripéties apparaissent, les mêmes scènes sont jouées à quelques variantes près. De façon constante également les vrais perdants demeurent les mêmes, ceux qui constituent les maillons faibles du système, les producteurs de coton graine. Les raisons qui en 1992 ont motivé l ouverture de la sous-filière des intrants aux opérateurs privés non seulement demeurent mais sont aggravées et on peut en citer : le monopole d Etat en tant qu obstacle à la transparence du marché, les retards dans le processus annuel d approvisionnement, le niveau des prix jugés élevé et défavorable aux paysans, la tension sur la trésorerie de la SONAPRA qui avait la charge de la commande des intrants à la même période que l achat du coton graine. Aujourd hui, soit quatorze ans plus tard, le monopole d Etat s est mué en monopole ou oligopole privé, les retards ne se comptent plus en semaines ou en mois mais en mois ou en année, l opacité du marché est décriée de toutes parts, le prix du kilogramme d engrais est passé de 95 francs en 1992/1993 à 190 francs en 1994/1995 puis à 240 francs en 2005/2006.Tout le système d importation et de distribution des intrants agricoles est mis à mal et

3 3 entraîne dans son tourbillon l ensemble de la filière coton. La réorganisation complète de la sous-filière intrants apparaît alors comme une nécessité absolue si l on veut espérer un redressement de l ensemble de la filière coton. Dans ce sens, le présent rapport tente de faire une synthèse des réflexions menées depuis quelques années par l ONS sur le sujet et capitalise tout particulièrement les recommandations issues des études annuelles sur la détermination des prix de cession des intrants et d achat du coton graine. Il aborde successivement les volets ci-après: I CONTEXTE II OBJECTIFS DE L ETUDE SOMMAIRE III HISTOIRE RECENTE DES MECANISMES D IMPORTATION ET DE DISTRIBUTION DES INTRANTS AGRICOLES AU BENIN IV PROPOSITIONS POUR UN NOUVEAU MECANISME D IMPORTATION ET DE DISTRIBUTION DES INTRANTS AGRICOLES. VI RECOMMANDATIONS I CONTEXTE La situation actuelle de l importation et de la distribution des intrants agricoles du cotonnier est préoccupante. En témoignent les difficultés du Gouvernement à faire importer les intrants et à en fixer les prix de cession de la campagne 2006/2007, les controverses diverses, les tiraillements médiatisés entre les principaux protagonistes pour se rejeter réciproquement la responsabilité des contre-valeurs de la sous-filière. D autre part, des études parrainées par des institutions internationales en soulignent parfois les caractéristiques, à l instar du Rapport N BJ

4 4 de la Banque Mondiale, intitulé «REFORMES DU SECTEUR DU COTON : UNE ANALYSE DE LA PAUVRETE ET DE L IMPACT SOCIAL» août 2004, dont on peut extraire de la page 67 que : * Pour la saison 2002/2003, l une des sociétés d importation et de distribution à elle seule «couvre 43,6% des besoins d intrants en coton. Elle est également l intermédiaire en matière d approvisionnement des intrants à tous les autres distributeurs agréés d intrants. Elle fixe le prix que les fabricants font payer aux producteurs nationaux, et n a pas de concurrent potentiel parmi les autres distributeurs.» * «C est à travers son réseau de relations que cette société maintient les engrais à des niveaux qui défavorisent les producteurs, au vu et au su de tous les acteurs, et au nom de la compétition ouverte.» * «Un corollaire de ce monopole artificiel est une augmentation capricieuse des prix. Toute autre société voulant fournir des engrais à des prix plus bas est éliminée de la compétition, soit par les banques ou, par défaut, pour n avoir pas fourni de pesticides sous le contrôle d un seul distributeur». Au total, la situation se caractérise par : - la cherté très décriée des intrants et la tendance à la hausse de leur prix, notamment les prix des engrais ; - les contestations régulières tous les ans des adjudications prononcées par la Commission Intrants Coton ; - la remise en cause régulière des règles régissant la sous-filière intrants; - le retard de plus en plus prononcé dans l acquisition et la mise en place des intrants ; - un système ni libéral ni administré qui, tantôt nie à l Etat et ses démembrements leur droit de regard et de contrôle, tantôt s en réfère à l Etat pour obtenir des subventions ;

5 5 - la prolifération d interlocuteurs et d associations tant du côté des fournisseurs (Distributeurs) que des consommateurs (producteurs) ; - la participation des fournisseurs à la confection des cahiers de charges via la commission Intrants Coton (même présidée à un moment donné par un fournisseur) ; - l unicité des prix de cession par catégorie d intrant avec l impossibilité de vendre à un prix inférieur; - l accroissement continu des dettes sur intrants des producteurs de coton graine ; - l inexistence pour les filières autres que le coton, de mécanisme d approvisionnement en intrants offrant les garanties de qualité, de crédit et de recouvrement (ce qui renforce la ponction ou le détournement des engrais destinés au coton vers les autres cultures). Les tensions liées à la fixation des prix sont telles que, en 2005, par décision administrative n 22/SGG/REL-C du 02 juin 2005, le Conseil des Ministres sur proposition de la Commission Intrants Coton, a demandé aux Ministres concernés de faire actualiser les coûts entrant dans la détermination des frais intermédiaires de la structure des prix de cession des intrants, en l occurrence les frais de transit et de transport. La commission ad hoc mise en place pour cette actualisation avait conclu que : * Les exigences de vendeurs et de consommateurs naturellement contradictoires des deux principaux groupes en présence, les importateurs-distributeurs d un côté et les producteurs de coton graine de l autre, ne permettent pas de dégager des améliorations substantielles sur les différents postes de la structure des prix de cession dans la mesure où la sous filière intrant doit s auto équilibrer. * Dans ces conditions où la commission doit concilier des intérêts contradictoires et viser l équité, l actualisation ne devrait pas seulement porter sur les frais intermédiaires (qui sont des frais intérieurs) mais également et surtout le coût CAF qui constitue la proportion essentielle des prix de cession soit 80% à 85% ; plutôt

6 6 que de se limiter à rechercher l origine de la crise simplement au niveau des seuls frais intermédiaires. * La sous-filière des intrants est particulièrement en crise au sein de la filière coton. Il est par conséquent impérieux si l on vise des propositions et recommandations conséquentes, sérieuses et durables, répondant aux préoccupations de l heure, de procéder à une révision profonde du système actuel d importation et de distribution des intrants coton. II OBJECTIFS DE L ETUDE SOMMAIRE 2.1- Objectif général Cette étude sommaire vise à faire le diagnostic des systèmes connus les plus récents et d indiquer quelques pistes durables de sortie de crise. Elle n a pas la prétention de trouver une solution exhaustive à la crise de l importation et de la distribution des intrants (latente depuis des années et plus vive ces derniers mois) mais se refuse cependant à la facilité des propositions de modifications en surface qui laisseraient entières les véritables souches des problèmes Objectifs spécifiques De manière spécifique, il s agit de : - identifier les insuffisances et handicaps des systèmes d importation et de distribution d intrants coton connus et plus particulièrement du système actuel ; - identifier les difficultés liées au calcul, à la fixation et à l homologation des prix de cession et proposer les mesures adéquates pour les lever ;

7 7 - indiquer les caractéristiques d un nouveau système d importation et de distribution des intrants du cotonnier tenant compte des expériences du passé et en cours, susceptibles de garantir la levée des entraves à la transparence, à l équité et à la prospérité de la sous-filière intrants et de la filière coton du Bénin; - discerner les phases de proposition, de fixation et d homologation transparente des prix avec la ou les structures responsables ainsi que le rôle de chacune ; - indiquer les actions préalables au démarrage assorties d un chronogramme. III HISTOIRE RECENTE DES MECANISMES D IMPORTATION ET DE DISTRIBUTION DES INTRANTS AGRICOLES AU BENIN Au Bénin, l organisation de l approvisionnement des producteurs de coton en facteurs de production est liée à l histoire des sociétés d intervention, (la CFDT notamment), auxquelles ont succédé les sociétés nationales (SONACO, SONAGRI etc.). La forme d organisation actuelle prend son origine avec la relance de la culture du coton en 1982 et se renforce à partir de 1989/1990 comme résultat des mesures incitatives prises à l issue de la crise de la filière coton de 1985 à La croissance rapide des chiffres de production et donc des besoins en facteurs de production commandent cette rationalisation et formalisation. Aussi, cet historique sur l organisation de l approvisionnement en intrants se donnera-t-il comme bornes les campagnes 1982/1983 et 2005/2006 soit une durée de 23 ans susceptibles d être analysées en trois périodes que sont : a) la période de relance de la production du coton graine allant de 1982/1983 à 1991/1992,

8 8 b) la période de l ouverture du sous-secteur aux opérateurs privés se situant de 1992/1993 à 1998/1999, c) enfin, la période de mise en place de l interprofession et de ses institutions connexes à partir de 1999/ ) De 1982/1983 à 1991/1992 Face au déclin de la filière palmier à huile, et aux insuccès de la politique agricole focalisée sur les cultures vivrières au détriment de celles dites de rente, d importantes mesures ont été mises en œuvre à partir de 1982 en vue de la relance de la culture cotonnière. Elles visaient la rationalisation de l approvisionnement en intrants, l incitation à l adoption et l utilisation des engrais et insecticides, la facilitation d accès aux intrants, l octroi et le remboursement de crédits obtenus, la disponibilité à temps des intrants requis. Les structures et mesures suivantes ont été les éléments constitutifs d un mécanisme d approvisionnement en intrants agricoles qui aura beaucoup aidé à l essor de la filière coton du Bénin à partir de la campagne 1982/ la SONAGRI, la SONACEB et le FAS ont été fondus en une société unique la SONAPRA dont l une des charges est l importation des facteurs de production (par appels d offres internationaux et dans une moindre mesure par des dons japonais KR2,) et la supervision de leur mise en place bord champ par les CARDER ; - des subventions dégressives lancées en 1982 pour s éteindre progressivement en 1988 ont été accordées aux producteurs de coton. - Les CARDER généralisés depuis 1975 par région (ancien Département), ont aidé dans la période évoquée à :

9 l expression des besoins en intrants par les groupements villageois ainsi qu à la synthèse de ces besoins la réception et la gestion des intrants dans ses magasins pour le compte des paysans la mise en place des intrants, pour l essentiel à crédit, y compris les semences qui sont gratuites le recouvrement des crédits d intrant lors de la commercialisation du coton graine. - Le décret n du 20 janvier 1988 portant création, attribution et fonctionnement de la Commission Permanente d Approvisionnement en Facteurs de Production, de Commercialisation des Produits Agricoles et du Commerce Général a ainsi institué un cadre d orientation, de suivi et de contrôle de la filière coton notamment en ce qui concerne le volet des intrants agricoles (approvisionnement, proposition de prix au Gouvernement pour fixation, distribution, suivi de l utilisation) ; - L ex-fss créé en 1987 au cours de la crise de 1985/1988 comme instrument de réhabilitation de la filière coton, (le FSS est transformé en ONS depuis 1996). Il avait la charge du calcul des prix de cession des intrants et de ceux du coton graine, en rapport avec les exigences de la stabilisation et du soutien des prix au producteur. A cet effet, il prenait une part active aux prévisions d emblavures et de à la remontée et la synthèse des besoins globaux en au suivi des appels d offres, à l adjudication et aux commandes d à la collecte et à l analyse des prix CAF et

10 à la détermination des prix de cession. - La Direction de l Agriculture (DAGRI), impliquant les CARDER et offrant notamment certains produits phytosanitaires souvent au comptant pour le niébé et d autres cultures vivrières à partir du programme Kennedy Round (KR2) ou Don japonais ; - La Recherche Coton et Fibres de l ex- Direction de la Recherche Agronomique, devenue CRA/CF : pour la recherche variétale et l expérimentation des engrais et insecticides ; - Des opérateurs privés, importateurs d intrants en connexion directe avec les firmes de fabrication. L accroissement rapide de la production cotonnière subséquente à ces mesures a été tel que s était posé à partir de 1986 un problème de contingentement de la production pour faire face à la chute des cours à l exportation des fibres de coton entre 1985 et L augmentation de la production ayant repris de manière exponentielle au sortir de la crise de 1985/1988, le recours aux mesures de contingentement de la production en fonction des capacités d égrenage installées a été une fois encore expérimenté avec comme instrument de contrôle les prévisions d emblavures et l octroi des semences mais sans succès réel. La limitation des performances économiques qu induisent ces mesures et leur rejet par les paysans ont conduit plus tard, suite à l insuffisance des augmentations successives des capacités industrielles par la SONAPRA, à l ouverture de l égrenage aux opérateurs privés. Voir statistiques de production de coton graine en annexe.

11 11 2 ) De 1992/1993 à 1998/1999 Dans la période précédente, les activités de la sous-filière intrants, se déroulaient sous la supervision de la SONAPRA, par le canal d appels d offres internationaux auxquels participaient certains importateurs distributeurs actuels comme représentants des firmes et fabricants internationaux d intrants. Mais l ouverture de l importation et de la distribution à partir de 1992/1993 aux opérateurs privés, sur la base d abord de politique globale, marque la fin d une période et le début d une autre. Dans le cadre de son deuxième Programme d'ajustement Structurel le Bénin a pris l'option d'<<...une réduction substantielle de la taille et du rôle du secteur public dans l'économie et, par ailleurs, un accroissement marqué du rôle du secteur privé. >> (p12 objectifs et stratégie pour du "Document-cadre de politique économique et financière, version revue du 04 octobre 1990") Dans le secteur agricole, cette option qui visait entre autres le transfert au secteur privé, des services de la distribution des intrants qui étaient du ressort des CARDER, a été confirmée dans la "Lettre de Déclaration de politique de Développement Rural" du 31 mai 1991 ainsi que dans le document du Projet de Restructuration des Services Agricoles (PRSA) du 03 juin 1991 à la page 44. Suite à la communication n 476/92, le Gouvernement par Relevé des décisions du Conseil des Ministres n 15/SGG/Rel du 22 avril 1992 a décidé à propos de la SONAPRA : «Pour l heure elle devra entreprendre son désengagement de la commercialisation des intrants agricoles conformément au Programme de Restructuration des Services Agricoles mais en assurer l organisation, l harmonisation et le contrôle dans l intérêt majeur des producteurs.» Le Relevé N 30/SGG/REL du 06 août 1992 viendra entériner et étendre l'expérience déjà en cours et confiée jusque-là à la société SDI

12 12 qui l'a exécutée au cours de la campagne 1992/1993 dans la proportion de 20% des besoins nationaux. Ce relevé qui réaffirme le principe de désengagement de l'état de la commercialisation des intrants agricoles et qui demande au Ministre du Développement Rural d'engager le processus de façon progressive, détermine la proportion des besoins nationaux à satisfaire à 60% et 40% respectivement pour la SONAPRA et les opérateurs privés au titre de la campagne 1993/1994. Ainsi, après une première campagne de désengagement tacite et non formalisé en 1992/1993 où la Société de Distribution Intercontinentale (SDI) était seule à intervenir en tant qu opérateur privé aux côtés de la SONAPRA, l'opération à partir de 1993/1994 a connu une meilleure organisation assortie de cahier de charges et d'agrément accordé par le Ministre du Développement Rural. Les cahiers de charges spécifient les conditions techniques et financières d'éligibilité ainsi que les caractéristiques chimiques, physiques et quantitatives des engrais et produits phytosanitaires à commander. L évolution des proportions d'intrants à importer entre la SONAPRA et les opérateurs économiques privés par campagne a été la suivante: CAMPAGNE OPERATEURS PRIVES SONAPRA 1992/ % 80% 1993/ % 60% 1994/ % 40% 1995/ % Stocks tampons La proportion à satisfaire est passée à 60% pour les privés au cours de la campagne 1994/1995 puis à 100% en 1995/1996. Dès lors, il ne reste plus à la SONAPRA que la constitution de stocks "tampon" en ce qui concerne les intrants destinés au coton et

13 13 l'approvisionnement en intrants pour les productions autres que cotonnières. En référence aux prescriptions du relevé ci-dessus cité qui précisait en son point 4, la nécessité d'une évaluation après trois campagnes agricoles pour servir de base à la décision de désengagement total de l'état de la commercialisation des intrants agricoles, le Fonds de Stabilisation et de Soutien des prix des produits agricoles (FSS) aujourd'hui (ONS) a rappelé la nécessité et projeté depuis 1994 une étude pour évaluer le système d'approvisionnement et de distribution issu du désengagement de l'etat. L'étude devait évaluer l'opération de désengagement de l'état de la commercialisation des intrants agricoles à partir de ses propres motivations. Pour l'essentiel, ces motivations peuvent être résumées comme suit: - diminuer la pression combinée des achats de coton graine et de commande des intrants sur la trésorerie de la SONAPRA en une même période, - alléger les charges de la SONAPRA, - réaliser une baisse substantielle des prix des intrants par le biais de la concurrence, - ôter aux CARDER les activités de gestion des intrants (et de commercialisation de coton graine) pour mieux les engager dans la vulgarisation, - transférer aux organisations paysannes, la gestion des intrants. Les objectifs visés ont-ils été atteints, qu'a t-on pu faire, quels en sont les résultats et que reste-t-il à faire? Quelles sont les forces et faiblesses de l'opération? Désengage-t-elle réellement l'état, et mérite-telle d'être poursuivie et sous quelle forme? Telles sont les interrogations auxquelles devrait répondre cette étude.

14 14 Une première tentative d évaluation par le Cabinet ministériel d alors a été jugée trop orientée et trop sommaire. Le besoin d évaluation sérieuse rappelé par l ex FSS a été saisi au bond par la Banque Mondiale, l AFD et la Coopération Suisse. Ce besoin a été alors intégré aux termes de référence de l Etude de stratégie de Développement du Sous-secteur cotonnier plus connu sous le non d Etude WADDELL son auteur principal, et dont les résultats n auront pas particulièrement influencé les prix des intrants et le mécanisme d approvisionnement. Le système ainsi mis en place fonctionnera sans accroc notable jusqu en 1999, début de nouvelles velléités de réformes poussées à la roue par les institutions évoquées plus haut. 3 ) De 1999/2000 à 2005/2006 Pour cette période, les principales sources du dysfonctionnement actuel sont à situer, en ce qui concerne l approvisionnement et la distribution des intrants, au niveau : du renforcement de la tendance à la hausse des prix de cession des intrants, de la révision à la baisse en décembre 1999 du prix d achat du coton fixé en juin, du fait de l indexation à partir de l étude WADDELL du prix d achat du coton sur les cours à l exportation du coton fibre et de l absence dès lors d un mécanisme de compensation (stabilisation et soutien) au profit des producteurs de coton graine ; du rejet de l Etat et de ses démembrements au sein de la filière ; du refus des opérateurs privés de se soumettre au contrôle et à l arbitrage de l Etat; de la suppression des appels d offres internationaux pour la fourniture des intrants agricoles ;

15 15 de l inexistence de prix de référence réels (le prix le plus bas proposé au sein des distributeurs ne pouvant raisonnablement pas servir à cet effet) ; de l inexistence pendant longtemps d un accord-cadre réglementant les rôles des institutions ; d une procédure d homologation des prix peu logique et non équitable ; de l absence de transparence des responsables d Organisations Paysannes vis-à-vis de leurs mandants avec comme corollaire le cumul toujours croissant des dettes d intrants des paysans producteurs de coton graine à la base et du maintien à la hausse des prix fixés ; de l alignement paradoxal de la plupart des représentants des producteurs de coton graine sur les positions des opérateurs privés (importateurs- distributeurs et égreneurs ); La création de l interprofession et de ses institutions connexes, l empressement de certaines organisations et particulièrement de certains opérateurs privés pousseront à mettre précipitamment fin à l importation et à la distribution des intrants par la SONAPRA. Dans ce même élan, et à l issue de la fameuse affaire BIOCHEM, il a été décidé de la vente de ses stocks aux sociétés privées de distribution des intrants. Ainsi, l autre tournant important aura été la fin des appels d offres internationaux intervenue au cours de la campagne 2000/2001. L appel d offres international de la SONAPRA qui avait déjà dégagé des adjudicataires avec des prix largement inférieurs à ceux offerts par les Importateurs Distributeurs privés d alors, a été purement et simplement annulé. Il est demandé à la SONAPRA de ne plus importer, de ne plus distribuer et de vendre aux privés l entièreté de ses stocks résiduels. Il est ainsi mis fin au stock tampon qu elle constituait, qui justifiait l appel

16 16 d offres international et qui fournissait les prix de référence sur lesquels tous les Distributeurs ayant offert des prix plus forts devaient s aligner. Objectivement, la vanne était désormais ouverte à toute sortes de dérives. Rappelons que l affaire BIOCHEM est l histoire du dernier appel d offres international pour la fourniture des intrants coton lancé par la SONAPRA pour la campagne 2000/2001 et pour lequel la firme BIOCHEM, déclarée adjudicataire pour le NPK, s est vue arracher le marché au profit de ses suivants, les firmes SENCHIM et HYDROCHEM. Ce fut alors un autre tournant important dans l évolution du système d approvisionnement en facteurs de production, la fin des appels d offres internationaux intervenue au cours de la campagne 2000/2001. C est dans cette même période que sera pris le décret N du 17 novembre 1999 portant transfert au secteur privé, de la responsabilité de l organisation des consultations pour l approvisionnement en intrants agricoles. L absence de balises claires et de textes tel un accord cadre précisant les rôles respectifs de chaque groupe d acteurs a fait apparaître d importants dysfonctionnements préjudiciables au déroulement harmonieux des activités au sein de la sous-filière intrants et de façon plus amplifiée au sein de la filière coton. Ces groupes d acteurs étant bien sûr les organisations de producteurs agricoles, d opérateurs privés, et l Etat avec la précision nécessaire en ce qui concerne les fonctions régaliennes exclusives de l Etat, de son démembrement chargé par délégation de pouvoir d effectuer en son nom les contrôles et suivis nécessaires. Il s en est suivi : - l accaparement d office de certains rôles, - des tiraillements intra et inter groupes professionnels qui font traîner la fixation des prix jusqu à la fin de l année,

17 17 - la prolifération des organisations professionnelles dans toutes les branches d activités concernées et - l embargo sur les informations pourtant dues à l Etat et à ses démembrements ou leur fourniture tardive et sous une forme peu exploitable. Rappelons pour finir, que les contestations et controverses issues de la sélection des importateurs-distributeurs pour une campagne n a pas commencé avec ceux qui sont désignés sous le vocable de dissidents mais bien plus tôt, déjà pour la campagne 1997/1998 où deux entreprises écartées sont allées en procès et où il a été exigé de la SONAPRA, le paiement de préjudices évalués à plus de cinq milliards F CFA. La solution administrative concédée pour clore les hostilités notamment judiciaires, a été d octroyer par décret N du 04 mai 1998 portant rétablissement des conventions d agrément des société SDI et SAMAC pour la distribution d intrants coton, les 50% du volume global d intrants à importer pour le compte de la campagne 2000/2001. IV PROPOSITIONS POUR UN NOUVEAU MECANISME D IMPORTATION ET DE DISTRIBUTION DES INTRANTS AGRICOLES Modalités descriptives du mécanisme Les modalités doivent tenir grand compte des succès et des échecs des expériences antérieures de la filière coton. Elles apparaissent à travers l importation, le contrôle de qualité, la détermination des prix, la distribution ou la mise en vente, les conditions de vente et de recouvrement Approvisionnement Actuellement, l un des principaux handicaps à la transparence au sein de la sous-filière intrants est l absence de prix de référence véritable. L on

18 18 ne peut en effet choisir comme prix de référence, le prix le plus bas proposé par les distributeurs agréés. Cette pratique, bien entendu, ne prend pas en compte les interconnexions entre les importateurs distributeurs. L importation des intrants doit par conséquent, pour espérer faire jouer un minimum de concurrence, reposer sur les principes suivants : une expression globale des besoins en intrants, une extension la plus étendue possible de la gamme des produits agréés, en fonction des sources d approvisionnement, par pays et par fabricant, l élaboration des cahiers de charges par les acheteurs/consommateurs que sont les organisations de producteurs de coton. Elles peuvent être assistées par des démembrements de l Etat pour raison de transparence. Le fournisseur ne peut y apparaître ni directement, ni indirectement. l organisation d un appel d offres international dès le départ, une commande globale pour l ensemble des intrants et des distributeurs un abondement du fonds initial auprès de l institution chargée de la gestion du mécanisme, en début d opération pour chaque campagne par chaque distributeur concerné ; le lancement d un appel d offres en cotation ou au moins une consultation restreinte pour l ensemble des postes de frais intermédiaires pondéralement significatifs en direction des banques, transitaires et transporteurs, la constitution d un stock tampon d intrants d au moins dix pour cent (10%) auprès de cette institution pour couvrir les cas éventuels de défaillance l institution d une centrale de commande d intrants (à envisager). Elle peut être une structure déjà existante ou à créer.

19 19 Par ailleurs, il est indispensable qu une structure de l Etat responsabilisée à cet effet y exerce la coordination du mécanisme, le rôle régalien de contrôle à toutes les étapes allant de l expression des besoins à la livraison bord-champ en passant par les appels d offres internationaux et locaux, les commandes, les réceptions, la détermination et la fixation des prix, leur homologation ainsi que le contrôle de conformité de l ensemble de l opération avec les textes en vigueur, bref, le contrôle du fonctionnement de l ensemble du mécanisme. Le contrôle de qualité demeure l activité des services qualifiés qui en ont l habitude, les négociations et la fixation demeurent les rôles des vendeurs et acheteurs (distributeurs et producteurs) et l homologation, le rôle de l Etat Détermination et fixation des prix de cession Une étude est faite par l institution chargée de la gestion du mécanisme et dégage les propositions de prix de cession par type d intrants en tenant compte des coûts CAF et des frais de mise en place, en faisant recours autant que faire se peut à des données réelles ou à défaut à des normes acceptées de tous. Cette étude sert de base aux paysans et aux distributeurs qui fixent les prix de cession des intrants mais l homologation de ces prix relève du rôle de l Etat qui pour ce faire a également besoin qu un de ses démembrements, l ONS en l occurrence, lui fournisse les données indispensables à une appréciation objective. Ceci évitera que ceux qui ont fixé les prix siégent encore pour leur homologation Distribution Les distributeurs agréés privés continueront d apporter les intrants aux organisations de producteurs agricoles. Mais il sera nécessaire de dissocier ne serait-ce qu au départ, le rôle d importateur et celui de distributeur d intrants. Le premier devant être confié à une structure susceptible

20 20 d insuffler un minimum de transparence et de discipline autour du nouveau mécanisme. La structure chargée de la coordination du mécanisme disposera du minimum de ressources nécessaires pour intervenir promptement en cas de défaillance de l un ou l autre des distributeurs Conditions de vente des intrants et de recouvrement des crédits L existence ou non des garanties de recouvrement détermine généralement les conditions de vente. Dans une agriculture dominée par une myriade de petits paysans pauvres, il est difficile d envisager un système fondé essentiellement sur la vente au comptant, surtout lorsque des exigences de qualité et de rendement sont visées. Pour des produits agricoles, l existence de garantie de crédit passe par l existence de débouchés sûrs et la maîtrise du circuit et des périodes de commercialisation. La nécessité de maîtriser les flux des produits à commercialiser peut conduire à la création ou à l érection d une Centrale des commandes d intrants du coton (CCIC) Les principaux acteurs Les principaux acteurs de la mise en place du mécanisme d approvisionnement en intrants du coton peuvent être les suivants : - les organisations professionnelles des producteurs et des distributeurs d intrants ;

21 21 - l INRAB à travers le CRA-CF pour l expérimentation variétale, pour les formules d engrais et d insecticides à recommander et les autres questions de recherche ; - la DAGRI pour les homologations de produits phytosanitaires et des importateurs ainsi que l expérimentation des dons japonais ; - l ONS pour la détermination des prix de cession des intrants, la capitalisation des acquis du passé et la coordination et le contrôle du mécanisme ; - la SONAPRA (en attendant plus de stabilité dans sa situation) pour son expérience dans le domaine des intrants agricoles, pour jouer éventuellement ou transitoirement le rôle de Centrale des Commandes d Intrants du Coton (CCIC); - les CeRPA pour la prise en compte des expériences du passé, aider à l expression et à la remontée des besoins en intrants, suivre la mise en place conjointement avec la CAGIA; - l Etat, non seulement par ses démembrements, mais également le niveau central par les cabinets des ministres chargés de l Agriculture et du commerce, pour l orientation de l opération; - la CSPR-GIE pour le suivi et le recouvrement des crédits intrants ; - une Centrale des Commandes d Intrants du Coton (CCIC) ; - le Conseil National des Producteurs de Coton (CNPC) pour y représenter les producteurs agricoles ; Institution responsable de la coordination et de la gestion du mécanisme. La désignation dès le départ d une structure responsabilisée pour la coordination du mécanisme et le contrôle de son fonctionnement est

22 22 indispensable pour des raisons de cohérence mais également pour éviter les doublons et les velléités de dispersion et de conflit d attribution qui de façon certaine, réduiraient les chances de succès du nécessaire changement de mécanisme d approvisionnement. Une telle structure doit avoir capitalisé une expérience suffisante dans le sous-secteur des intrants agricoles sur les volets de coordination des besoins et des mises en place, du lancement des appels d offres et des commandes des intrants, la surveillance du marché des intrants, la détermination puis la proposition des prix de cession. Elle aura la charge de la mise en place de la Centrale des Commandes d Intrants du Coton. L ONS au regard du savoir-faire et de ses acquis du passé, peut avantageusement jouer un tel rôle Acteurs responsables de la vente et de la mise en place La vente des intrants et leur mise en place seront indifféremment assurées par l organisme chargée de la coordination (stock tampon) et les opérateurs privés distributeurs. 4.5 La Centrale des Commandes d Intrants du Coton (CCIC) Ancienne structure érigée en Centrale ou structure à créer, celle-ci doit être suffisamment crédible vis-à-vis des banques pour permettre des crédits de campagne et crédits documentaires nécessaires pour la commande des intrants.

23 23 Sa mise en place peut s inspirer de la Centrale d Achat des Médicaments Essentiels (CAME) qui est une structure sous tutelle du Ministère de la Santé, dotée de la personnalité civile et de l autonomie financière Mode de vente et recouvrement Le mode majoritaire de vente devra être la vente à crédit. Le recouvrement se fera au cours de la commercialisation du coton graine par la CSPR-GIE. Le mode de caution doit être réétudié pour engager davantage la responsabilité des organisations de producteurs et pour augmenter radicalement le taux de recouvrement. L étude des dettes et créances croisées des GVPC envisagée par l ONS peut dans ce sens être très utile pour assainir l environnement, recréer la confiance et faire redémarrer le système. 4.7 Financement du mécanisme Pour ce nouveau mécanisme, les distributeurs qui voudront des commandes pour leur compte, feront dans une proportion jugée objective et à étudier avec eux, un dépôt de caution auprès de l institution chargée de centraliser les commandes, la Centrale des Commandes d Intrants du Coton (CCIC). V RECOMMANDATIONS L efficacité de la sous-filière intrants et la survie de la filière coton du Bénin commandent une réorganisation complète du système d importation et de distribution des facteurs de production liés à la culture du coton. A cet effet, avant de proposer des mesures et recommandations jugées nécessaires, il apparaît utile de contribuer à élucider quelques opinions développées ici et là ces temps derniers dans le cadre des solutions envisageables pour sortir de la crise en cours.

24 24 a) Quelques observations Des observations préalables s imposent quant aux points essentiels de l organisation et du fonctionnement d un mécanisme national d importation et de distribution des intrants du coton. Elles sont pour l essentiel : Le souci de l uniformité du prix pour chaque catégorie d intrant dicte la nécessité de la péréquation entre produits. Celui de l uniformité du prix sur toute l étendue du territoire national dicte la nécessité de la péréquation géographique. Ces deux nécessités ou péréquations dictent celle d un prix de cession uniforme. Mais dans la mesure où ces prix sont fixés sur la base de normes et non des prix réellement exposés, dans la mesure où ces contraintes n empêchent pas l obtention de prix CAF (en réalité) plus bas que celui utilisé pour le calcul des prix, la concurrence peut encore jouer et il faut la laisser jouer pour espérer obtenir les coûts de productions les plus bas. Le prix de cession fixé peut donc être unique en terme de plafond en dessous duquel joue la concurrence entre les distributeurs. Ce sera pour le bien non seulement des producteurs de coton graine mais surtout de la nation en terme de compétitivité de la filière et du coton béninois. Cette clause limiterait la désaffection des maillons faibles que sont les vrais producteurs à la base. De même, elle ne porte aucune atteinte au maintien du principe des crédits sur intrants. Les comparaisons avec des prix dits de la sous région On a coutume, pour justifier que les prix de cession fixés ou à fixer sont justes et au plus bas niveau possible, de les comparer aux prix des pays de la sous-région. Cette approche nécessaire mais en principe seulement indicatif, tient de plus en plus lieu d indicateur de transparence.

25 25 Ce pas supplémentaire dans la démarche de comparaison est inexact lorsqu il n intègre pas le fait que les entraves à la concurrence au Bénin se retrouvent parfois en bonne position dans ces autres pays. L invite souvent formulée de bonne foi par les citoyens indignés par les problèmes de la sous-filière intrants à l endroit des distributeurs pour qu ils s entendent est effectivement contraire à la nécessité de concurrence. Surtout que déjà dans une forte proportion certains d entre eux s unissent autour d une même source d importation, l efficacité de la filière ne s en porterait que mal. Un tel souhait est à éviter non seulement dans le verbe, mais surtout dans la réalité. b) Proposition de quelques mesures et recommandations Pour la pérennité de la filière coton du Bénin et pour plus d efficacité, il conviendra que soient prises les mesures et dispositions ci-après : 1) Réviser pour sa mise en conformité avec le nouveau système d approvisionnement en facteurs de production, le décret portant transfert au secteur privé, de la responsabilité de l organisation des consultations pour l approvisionnement en intrants agricoles. Ceux qui ont besoin d intrants et pour qui ils sont commandés sont les producteurs de coton graine. Le transfert de responsabilité les concerne mais pas tout le secteur privé qui de fait inclut les opérateurs privés fournisseurs et distributeurs d intrants. Conséquence immédiate, les fournisseurs participent à l élaboration des cahiers de charges. Cette observation faite très tôt par l ONS demeure même après le réaménagement fait et qui confie certaines tâches à un sous-comité composé de producteurs mais dépendant de la commission intrants où se retrouvent également les fournisseurs potentiels.

26 26 2) Accélérer la procédure de remplacement de l endosulfan et autres produits similaires trop coûteux dans les programmes de traitement du cotonnier. Ceci est envisageable dans la mesure où d autres produits alternatifs aux pyréthrinoides comme le profenofos et les IGR associés aux néonicotinoides ont aussi donné de bons résultats pour le contrôle du ravageur ayant développé de la résistance en 1998, la chenille H. armigera. La Lutte Etagée Ciblée basée sur le principe de programme fenêtre, en vulgarisation depuis 2000 est aussi une stratégie de gestion de la résistance qui permet également de prévenir l apparition de toutes autres formes de résistance et de réduire les coûts du traitement. 3) Sauvegarder l élargissement de la gamme des produits homologués en vue de faciliter la concurrence. 4) Dissocier la fonction de Distributeur de celle d importateur. Mettre en commun la fonction d importateur et la confier à une seule et même structure. 5) Créer ou ériger une ancienne structure en «Centrale pour la Commande des Intrants du Coton (CCIC)» pour centraliser et commander en bloc les intrants agricoles et faire jouer ainsi une économie d échelle puis, gérer les stocks tampons. L exemple de la Centrale d Achat des Médicaments Essentiels et Consommables Médicaux (CAME) est très édifiant. Il s agit d une structure dotée de la personnalité morale et de l autonomie financière, régie par les dispositions de droit privé et soumise à l obligation de contrôle de l Etat. Elle est placée sous la tutelle du Ministre de la Santé. 6) Identifier une structure du Ministère de l Agriculture, de l Elevage et de la Pêche pour coordonner et contrôler le fonctionnement du mécanisme d approvisionnement et de distribution, pour le compte de l ensemble des acteurs notamment pour l Etat, l ONS par exemple.

27 27 7) Regrouper les besoins nationaux en intrants du cotonnier pour en faire une commande globale. 8) Redéfinir la fonction de DISTRIBUTEUR D INTRANTS COTON, la soumettre à agrément et l ouvrir aux opérateurs aussi bien privés que publics pour y inclure les CeRPA (Ex-CARDER) par exemple qui comme chacun le sait ont le savoir-faire nécessaire. (Il s agira probablement d une reconversion au départ pour ceux qui actuellement sont dans le métier d importateur distributeurs, du fait de la garantie de cinq campagnes qui leur avait été accordée). 9) Définir et organiser trois types d appels d offres ou de consultations restreintes 9.1- Appel d offres international global pour faire jouer une économie d échelle et dégager un stock tampon de 10% à 20% 9.2 Appel d offres pour la sélection des distributeurs d intrants pour tenir compte du professionnalisme et faire jouer les postes «frais du personnel», «transport», «manutention et magasinage». Ce type d appel d offres étant ouvert aux opérateurs aussi bien public que privé, permettra la participation des CeRPA et des organisations des producteurs au niveau communal, avec des lots par commune, donc des propositions des frais intermédiaires par commune et par type d intrants. 9.3 Des consultations restreintes ou des appels d offres de cotation à organiser par la CCIC pour les principaux postes de la structure des prix de cession des intrants coton. Cette approche qui concernera les «frais bancaires d importation», les «frais bancaires de mise en place des intrants», le «transit», le «transport», vise à faire jouer autant que possible la concurrence et l économie d échelle. Les propositions obtenues en ce qui concerne le poste «transport» serviront de référence entre autres pour la sélection des DISTRIBUTEURS par commune.

28 28 10) Reprendre l accord cadre pour tenir compte des nouvelles données liées à la réorganisation. 11) Reconnaître et faire jouer à un démembrement de l Etat le rôle régalien de contrôle, d orientation, d arbitrage de celui-ci ; 12) Assumer le libéralisme en faisant jouer effectivement la concurrence, et prendre des dispositions évoquées ci-dessus pour faire baisser réellement le prix de cession des intrants; 13) Considérer que les prix de cession à fixer pour les intrants seront désormais des prix plafonds en dessous duquel tout distributeur désireux et remplissant les mêmes conditions d agrément en tant que distributeur, pourra vendre ses intrants aux paysans, toutes exigences de qualité étant égales par ailleurs. 14) Accélérer et renforcer les travaux relatifs à la mise en place de l Observatoire-Banque de Données de l ONS pour le suivi des flux et prix des intrants au plan international. Ceci, dans le sens de la baisse des prix CAF et donc des prix de cession et pour stimuler la transparence et l efficacité. 15) Faire en sorte que ceux qui ont fixé les prix ne continuent pas de participer et même en forte proportion à l homologation, car, après le calcul et la fixation des prix de cession par les privés et leurs organisations, l homologation des prix de cession fixés relève du rôle de l Etat. Les arrêtés créant les commissions d homologation des prix sont donc à réviser en conséquence. 16) La révision pour sa mise en conformité avec le nouveau système d approvisionnement en facteurs de production, du décret N du 02/02/2005 portant homologation de l Accord Cadre entre l Etat et l Interprofession de la filière coton.

29 29 17) Organiser un audit des dettes et créances croisées des organisations des producteurs de coton pour aider à assainir la sous-filière intrants. CONCLUSION Dans la situation actuelle tout choix sélectif des mesures et recommandations proposées ici, peut-être celles jugées accommodables, ne viendra qu aggraver le sort de la sous-filière intrants, de la filière coton et notamment ceux qui en vivent à commencer par les producteurs de coton graine et toute la nation. Ce qui est appelé, comme l étude a fait l effort de la montrer est une refonte totale du mécanisme, des mesures incisives sur l ensemble du système d approvisionnement en facteurs de production pour la filière coton du Bénin. Les premiers actes à poser seront en conséquence la mise en place du comité de pilotage, la désignation de l institution responsable de la coordination et du contrôle du mécanisme et qui ne serait-ce qu au départ, sera un démembrement de l Etat (si un minimum d enseignement est tiré des dysfonctionnements actuels dans le domaine des intrants) puis ensuite, la mise en place ou l érection d une structure existante en Centrale des Commandes d Intrants du Coton (CCIC).

30 30 ANNEXES 1- Extrait du volet intitulé «LA RECHERCHE ET LA FILIERE COTONNIERE» DES DOCUMENTS DES ETATS GENERAUX DE LA FILIERE COTON EN Extrait du rapport de la «COMMISSION D ACTUALISATION DES FRAIS INTERMEDIAIRES DE LA STRUCTURE DES PRIX DE CESSION DES INTRANTS COTON». 3- Extrait du volet «APPROVISIONNEMENT EN INTRANTS AGRICOLES» des Etats Généraux de la filière coton en Statistiques de production de coton graine

31 31 ANNEXE -1 EXTRAITS du Volet intitulé«la RECHERCHE ET LA FILIERE COTONNIERE» DES DOCUMENTS DES ETATS GENERAUX DE LA FILIERE COTON EN 2004 Pages 10 et 11 «Après plus de 20 ans de leur utilisation les pyréthrinoïdes de synthèse ont perdu de leur effet sur la chenille H. armigera. Les résultats obtenus en 1998 montrent que ce ravageur est devenu résistant à cette famille d insecticides. Le programme fenêtre utilisant de l endosulfan aux premier et deuxième traitements (première fenêtre) et le suivi de la résistance tant au laboratoire qu en milieu réel ont permis de maîtriser les infestations du ravageur au point où la résistance de H. armigera aux pyréthrinoides n est plus un problème majeur aujourd hui au Bénin. D autres produits alternatifs aux pyréthrinoides comme le profenofos et les IGR associés aux néonicotinoides ont aussi donné de bons résultats pour le contrôle du ravageur. Ces produits pourraient remplacer dans le futur, l endosulfan dans nos programmes de traitement. La Lutte Etagée Ciblée basée sur le principe de programme fenêtre, en vulgarisation depuis 2000 est aussi une stratégie de gestion de la résistance qui permet également de prévenir l apparition de toutes autres formes de résistance. Les produits alternatifs aux pyréthrinoides sont utilisés en première fenêtre. En deuxième fenêtre, les binaires à base de pyréthrinoides sont appliqués à demi dose. La demi dose complémentaire n est utilisée que sur seuil. La pression de sélection aux pyréthrinoides est ainsi réduite. Cette technique de Lutte Etagée Ciblée (LEC) a permis donc de réaliser des économies (de matières actives et monétaires) tout en

32 32 procurant un rendement supérieur ou égal à la protection calendaire classique non LEC. Aujourd hui, les problèmes et griefs relatifs à l entomologie se résument à : - la limitation de la liste des produits homologués, utilisables sur coton dans le cahier des charges, depuis l avènement de la résistance en 1998 ; - la cherté des produits phytosanitaires ; - la toxicité de l endosulfan et les cas d intoxication dus à la manipulation des insecticides coton ; - l augmentation du taux de collage de la fibre Béninoise d après le rapport de l ITMF ; - le sous dosage des produits en milieu paysan par les producteurs. La résolution de tous ces problèmes passe par : - la mise au point de nouvelles molécules et alternatives aux pyréthrinoïdes par les firmes phytosanitaires ; - l homologation en cours d autres formulations ; - le respect des 2 nouveaux programmes de traitements phytosanitaires adoptés pour la campagne ; - le respect des recommandations de la recherche tant par les producteurs que par l ensemble des acteurs de la filière ; - le renforcement de l encadrement ; - la pratique de la technique de lutte étagée ciblée (LEC) qui réduit les coûts des produits et du programme de traitement ; - l utilisation de la formulation micro encapsulée beaucoup moins toxique de l endosulfan ; - la recherche de nouvelles molécules alternatives moins toxiques.»

33 33 ANNEXE-2 EXTRAITS DU RAPPORT DE LA COMMISSION D ACTUALISATION DES FRAIS INTERMEDIAIRES DE LA STRUCTURE DES PRIX DE CESSION DES INTRANTS COTON III - ANALYSE DES DONNEES ET RECOMMANDATIONS Les actualisations demandées par les acheteurs d une part et les vendeurs de l autre indiquent : selon la CAGIA intervenant pour le compte des producteurs que «En dehors des frais de gestion des stocks inter campagnes et les frais d approche de la commune au magasin du groupement du village, les organisations de producteurs souhaitent qu il soit appliqué les normes actuelles pour tous les autres postes». selon l ADIAB intervenant pour le compte des importateursdistributeurs que «comme pour la TVA, la redevance statistique soit prise en charge par l Etat..», que «les frais de personnel soient revus à la hausse et passent de 2 fcfa à 4 fcfa le kilogramme d engrais et de 40 fcfa à 80 fcfa le litre d insecticide» et que en ce qui concerne les frais bancaires de mise en place pour lesquels une réduction de taux d intérêt de 12,5% à 11,5% a été faite par les banquiers sur action des distributeurs «des efforts complémentaires soient faits par nos partenaires banquiers afin que ce taux soit ramené à 10%». Une revue des différents postes dégage ce qui suit :