A9 HALTE AUX PRÉJUGÉS SUR LES DÉMARCHES QUALITÉ!

A9 HALTE AUX PRÉJUGÉS SUR LES DÉMARCHES QUALITÉ! Organisateur CONSEIL GÉNÉRAL DE SEINE-SAINT-DENIS Animateur Sylvie MAURIN, Auditrice interne au Conseil général de Seine-Saint-Denis Introduction Sylvie MAURIN Auditrice interne au Conseil général de Seine-Saint-Denis En 2010, un audit sur les démarches qualités menées au sein du Conseil général de Seine-Saint-Denis a conduit à rechercher des collectivités appliquant des démarches innovantes et exemplaires dans ce domaine, réunies aujourd hui pour ce débat. Il doit permettre de mieux appréhender les notions de démarche qualité et de certification, ainsi que d en présenter les bénéfices, les risques et les facteurs de succès à partir d expériences concrètes. C est l américain Edwards Deming (1900-1993) qui est à l origine, à partir des années 1940, des démarches de management par la qualité. Il considérait les statistiques, alors en plein essor, non seulement comme un support mathématique mais également comme une philosophie de management fondée sur la connaissance. À ses yeux, l entreprise doit développer la connaissance de chaque individu grâce aux statistiques pour que tous puissent exprimer leurs idées dans un climat de coopération. Aujourd hui, les nombreuses normes de management par la qualité traduisent ces éléments théoriques pour en simplifier la diffusion et l application. Ainsi, la norme ISO 9001, la plus connue dans les collectivités, dresse la liste des dispositifs à mettre en œuvre pour garantir les conditions d amélioration continue de la qualité de service. Ces dispositifs sont représentés sous la forme d un cercle vertueux divisé en quatre parties : planifier (Plan), développer (Do), contrôler (Check) et agir (Act). Enfin, les normes de management sont Toutes les synthèses sur inet-ets.net 1

souvent associées à une certification, c est-à-dire à la vérification de la mise en place effective de ces dispositifs d amélioration de la qualité par un organisme tiers. Les bénéfices des démarches qualités Directrice générale adjointe chargée des ressources à la Communauté d agglomération de Montbéliard Le premier bénéfice attendu d une démarche qualité porte naturellement sur l amélioration de la satisfaction des usagers du service public (sur le service d accueil par exemple) ou des «clients internes» (dans le fonctionnement interne des services). L intérêt d une démarche de management par la qualité est de mesurer ce type d indicateurs pour mettre rapidement en place des actions correctives. Dans ce cadre, la satisfaction demeure difficile à mesurer et nécessite la définition de critères extrêmement précis. Le deuxième bénéfice concerne la sécurisation de l activité. Au départ, les démarches qualité sont très souvent centrées sur des activités à risques, à l instar de la lutte contre les inondations dans la Communauté d agglomération de Montbéliard. Elles doivent permettre de bien connaître les procédures en place et d identifier les risques pour y répondre en anticipation. Chef de service qualité et relation à l usager au Conseil général de Seine-Saint-Denis De la même manière, dans un contexte de réorganisation et de conduite du changement, une démarche qualité sur les opérations de travaux dans le département de la Seine-Saint-Denis a permis une sécurisation du cadre de travail en clarifiant les missions et responsabilités de chacun. Le troisième gain de ces démarches porte sur la valorisation de certains métiers, notamment dans les directions fonctionnelles, et du travail accompli par les agents. En Seine- Saint-Denis, ce bénéfice est apparu suite aux démarches menées sur les secrétariats, les agents de restauration ou les métiers d accueil par exemple. Par ailleurs, les démarches qualité constituent un outil, parmi d autres, de soutien et de renforcement des bonnes pratiques managériales. Elles visent en effet à mettre en place des réunions régulières de collectifs de travail et à favoriser les temps d analyse de l activité en impliquant les personnels. Ensuite, les démarches qualité visent également à améliorer l efficacité de l organisation. Autour de la notion de «client interne», elles interrogent les liens entre les fonctions supports et les processus opérationnels, comme elles incitent à remettre en cause un certain nombre de Toutes les synthèses sur inet-ets.net 2

pratiques. À la Communauté d agglomération de Montbéliard, une démarche qualité entreprise sur les délais de paiement a révélé et permis de corriger certains dysfonctionnements. Globalement, elle a visé à remettre l ensemble des chefs de service dans une dynamique de management davantage orientée vers le service à rendre. Aujourd hui, les dépassements de délai sont ainsi devenus exceptionnels. Au Conseil général de Seine-Saint-Denis, un travail a été mené sur la contractualisation entre les directions fonctionnelles et opérationnelles, permettant de clarifier les engagements mutuels et de renforcer la transversalité entre les différentes directions. Enfin, il ne faut pas négliger les bénéfices des démarches qualité en termes d image pour la collectivité. La Communauté d agglomération de Montbéliard a ainsi mis en place un système de management environnemental pour l accueil des entreprises sur ses zones d activité. Il constitue une vitrine sur l attractivité de la collectivité et son engagement très fort en matière de développement durable. Les risques à éviter En premier lieu, le choix du périmètre du système de management doit découler d une réflexion préalable approfondie. En Seine-Saint-Denis, après la certification de la Direction de l eau et l assainissement en 2000, les limites à sa collaboration avec d autres services non certifiés sont vite apparues. En somme, il semble hasardeux de certifier une direction opérationnelle sans engager aussi cette démarche vers des fonctions supports. En outre, il existe un risque significatif et fréquent de rupture d égalité de traitement, du point de vue des directions fonctionnelles, entre les activités certifiées et celles qui ne le sont pas. Par ailleurs, les clichés liés à la lourdeur bureaucratique des démarches qualité tiennent souvent à la coexistence de plusieurs systèmes de management au sein de l organisation. Par conséquent, il convient d intégrer les démarches de management préexistantes pour éviter qu un cadre ne doive fournir cinq fois le même indicateur pour cinq documents différents, par exemple. Au-delà des outils, une forme de concurrence peut naître entre les différents systèmes de management (par la qualité, par projet, hiérarchique par exemple), qui nécessite de rendre lisible le fonctionnement des démarches qualité et leur intégration dans le management traditionnel. Ce souci s est traduit, à la Communauté d agglomération de Montbéliard, par l élaboration d une cartographie des processus. Toutes les synthèses sur inet-ets.net 3

Le risque suivant repose sur le manque d appropriation de ces démarches par les personnels qui doivent les porter. La notion d amélioration continue peut en effet heurter culturellement. Les fiches d anomalie ou de non-conformité sont parfois associées à une forme de délation ou de masochisme. C est pourquoi la mise en œuvre d une démarche qualité doit se doubler d actions concrètes de terrain en termes d information, d explication, de formation et d accompagnement pour lever les premières appréhensions. Les démarches qualité, qui semblent impliquer des procédures assez lourdes, sont-elles adaptées à des communes modestes? La même démarche peut évidemment être développée dans toutes les collectivités en ajustant les objectifs fixés et les outils mis en œuvre. D une part, les préjugés sur les démarches qualités ne viennent-ils donc que des agents du service public? D autre part, ces démarches visent-elles à faire mieux fonctionner le service public ou à mieux rendre service au public? Chargée de mission qualité au Conseil général du Haut-Rhin Dans le contexte budgétaire et social actuel, leur contribution à l amélioration du service public est importante. Néanmoins, elles sont d abord orientées vers l usager et l efficience du service qui lui est rendu. Ensuite, les premiers préjugés sur ces démarches viennent effectivement des agents qui doivent les porter et les mettre en œuvre. Quels critères fondent le choix des périmètres ou services qui font l objet d une démarche qualité? Marie-Pierre TROUILLET Directrice du département systèmes d information, logistique, accueil et appui à l optimisation des services au Conseil général de l Hérault Les origines de ces démarches peuvent être diverses. Au Conseil général de l Hérault, elles ont par exemple été impulsées par la volonté du Président (sur le service d accueil), une obligation réglementaire (sur le laboratoire vétérinaire) ou le choix d une Direction (sur l insertion des bénéficiaires du RMI). Toutes les synthèses sur inet-ets.net 4

Il faut noter que les démarches qualité sont engagées dans le secteur public sur la base du volontariat et sans aucune obligation, contrairement au secteur privé. Si la certification n est pas indispensable pour définir une démarche qualité, comment l identifier alors? En effet, à l instar de Monsieur Jourdain, les collectivités appliquent des démarches qualité sans le savoir, puisque ces démarches relèvent du bon sens organisationnel. La différence réside dans la volonté d en faire un projet fédérateur au sein de la collectivité. La certification apparaît ensuite comme un moyen d inscrire la démarche dans la durée et de maintenir une dynamique, puisque les contrôles interviennent annuellement. La certification ne serait-elle pas la source principale des préjugés des agents, qui craignent peut-être qu elle transforme les démarches qualité en usines à gaz? Ce constat rappelle l importance du travail de clarification des projets et d information des agents. Dans ce cadre, la certification peut même avoir un effet mobilisateur sur les équipes en proposant un objectif plus concret que le principe d amélioration continue. Les facteurs clés du succès En premier lieu, la réussite des démarches qualité, basées sur le volontariat, implique un engagement fort et une implication presque quotidienne de l exécutif. Dans le cadre d un département, cette démarche doit être portée par le Président du Conseil général et suivie, à travers des points d étape, par un élu désigné. De même, le Directeur Général des Services doit être convaincu des bénéfices de la démarche qualité et informé régulièrement de son avancement. En termes de méthodologie, un temps de réflexion préalable est nécessaire pour bien identifier les enjeux, les objectifs, les risques et les ressources impliqués par la mise en œuvre d une démarche qualité. Il convient également de prévoir des points d étape réguliers en présence de l exécutif et des retours au niveau des cadres sur l avancement de la démarche. Ces bilans et ces indicateurs doivent constituer des outils de pilotage, à disposition d un réseau actif chargé d animer le dispositif. Au Conseil général du Haut-Rhin, une équipe d une vingtaine d auditeurs internes a été mise en place. Volontaires et de tous niveaux hiérarchiques, ils ne sont ni gendarmes, ni experts, mais des référents dédiés au suivi de la démarche dans le cadre d un échange de bonnes pratiques. Toutes les synthèses sur inet-ets.net 5

Ainsi, ces facteurs ont permis, dans le Conseil général du Haut-Rhin, une diffusion progressive d une culture d amélioration continue dans l ensemble de l organisation, à partir d une démarche engagée à l origine sur quelques périmètres transversaux. Marie-Pierre TROUILLET Le département de l Hérault peut se prévaloir d une certaine expérience en matière de certification sur différents périmètres (10 ans d ancienneté pour la première). Depuis 2010, la Direction Générale des Services poursuit la volonté de se diriger vers une certification globale. Dans ce cadre, la méthode de la fondation européenne pour le management de la qualité (EFQM) a été expérimentée, bien qu elle ait davantage d applications dans le secteur privé. Ainsi, le haut management a défini, en 2010, 17 objectifs stratégiques couvrant la majeure partie des politiques publiques du département. Tous les pilotes d objectifs ont ensuite adopté une approche et un outil commun (la fiche descriptive RADAR : résultats, approche, déploiement, auto-évaluation et revue), en considérant trois parties-prenantes : l usager, qui attend un service public de qualité, le contribuable, qui rappelle les contraintes budgétaires, et l agent, qui doit être valorisé et adhérer au dispositif. Les pilotes d objectifs disposent de l appui des contrôleurs de gestion dans la réalisation de leurs missions. Cette démarche et ces objectifs ont bénéficié d une reconnaissance de la part de l EFQM début 2011 (engagement vers l excellence C2E). Depuis 2011, pour élargir et approfondir cette démarche de management par la qualité, le département de l Hérault les pilotes d objectifs bénéficient de l appui des contrôleurs de gestion dans la réalisation de leurs missions. En parallèle, une a mis en œuvre la démarche du cadre d auto-évaluation des fonctions publiques (CAF).en interne a été mise en œuvreelle, qui intègre des critères domaines fonctionnels en plus des objectifs opérationnels contenus traités dans la méthode EFQM. En termes de suivi, chaque objectif dispose d un comité stratégique qui se réunit tous les trois ou quatre mois en présence des élus, auquel les premiers résultats d autoévaluation seront présentés en janvier 2012. Au final, les préjugés et appréhensions ne seraient-ils pas issus du mot «qualité»? Aujourd hui, les attentes des usagers changent, de même que le contexte budgétaire et législatif. À ce titre, ces démarches semblent d abord relever d une transformation continue et logique de l administration par rapport à ces évolutions. L expression «d amélioration continue» apparaît en effet plus appropriée que celle de «démarche qualité». Toutes les synthèses sur inet-ets.net 6

De manière générale, l administration a toujours cherché à s améliorer, même avant la conceptualisation des démarches qualité. De même, une expression comme «le nouveau management» ou le terme «client», dont l usage fait immanquablement débat, doivent être utilisés avec précaution. Que représentent ces démarches en termes de coût? Le Conseil général du Haut-Rhin, qui compte 2 400 agents, consacre un budget très serré de 12 000 euros par an pour la certification de dix périmètres au total. Cinq ans auparavant, ce budget représentait environ 30 000 euros. Dans le département de l Hérault la Communauté d agglomération de Montbéliard, le budget consacré à la certification s élève à 10 000 euros par an. Mis en forme Dans les exemples de démarches sectorielles, le discours semble d abord s adresser à l encadrement, puis aux agents des services concernés. Comment parvenir ensuite à sensibiliser l ensemble des agents autour de ces projets? Dans le Haut-Rhin, les agents ont été contactés directement, sans passer par leur hiérarchie, pour être sensibilisés et impliqués dans ces démarches. Il s agit en l occurrence d un fonctionnement atypique. Sylvie MAURIN Plus généralement, l exemplarité du management, de même que la compréhension et l appropriation du projet par les agents, doit faire tâche d huile au sein de toute l organisation. Les démarches qualités sont-elles réversibles? Il est tout à fait possible d abandonner le processus de certification. Néanmoins, une renonciation aux principes d amélioration continue constituerait un constat d échec criant. Sylvie MAURIN Merci à toutes et à tous. Toutes les synthèses sur inet-ets.net 7

Les propos énoncés dans ce document n engagent que la responsabilité de la personne citée. Compte-rendu des Entretiens territoriaux de Strasbourg 7 et 8 décembre 2011 CNFPT INET 2011 Réalisation : Toutes les synthèses sur inet-ets.net 8