PRIVIND MODUL ÎN CARE COMISIA GESTIONEAZĂ IMPLICAREA ACTORILOR NESTATALI ÎN COOPERAREA CU COMUNITATEA EUROPEANĂ ÎN SCOPUL DEZVOLTĂRII

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ 2009 ISSN 1831-0966 Raportul special nr. 4 PRIVIND MODUL ÎN CARE COMISIA GESTIONEAZĂ IMPLICAREA ACTORILOR NESTATALI ÎN COOPERAREA CU COMUNITATEA EUROPEANĂ ÎN SCOPUL DEZVOLTĂRII RO

Raportul special nr. 4 2009 PRIVIND MODUL ÎN CARE COMISIA GESTIONEAZĂ IMPLICAREA ACTORILOR NESTATALI ÎN COOPERAREA CU COMUNITATEA EUROPEANĂ ÎN SCOPUL DEZVOLTĂRII [prezentat în temeiul articolului 248 alineatul (4) al doilea paragraf, CE] CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

2 CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Telefon +352 4398-45410 Telefax +352 4398-46430 E-mail: euraud@eca.europa.eu Internet: http://www.eca.europa.eu Raportul special nr. 4 2009 Numeroase alte informaţii despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu). O fișă bibliografică figurează la sfârșitul prezentei publicaţii. Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene, 2009 ISBN 978-92-9207-288-9 Comunităţile Europene, 2009 Reproducerea textului este autorizată cu condiţia menţionării sursei Printed in Belgium

CUPRINS 3 Puncte LISTA ABREVIERILOR IVII SINTEZĂ 112 INTRODUCERE 14 CONTEXTUL AUDITULUI 56 IMPORTANŢA BUGETARĂ 79 CADRUL JURIDIC 1012 DOCUMENTELE-CHEIE 10 CONSENSUL EUROPEAN PRIVIND DEZVOLTAREA 1112 COMUNICĂRI ȘI LINII DIRECTOARE 1317 SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI 1883 OBSERVAŢII 1835 COMISIA SE ASIGURĂ ÎN SUFICIENTĂ MĂSURĂ DE IMPLICAREA EFICACE A ANS-URILOR ÎN PROCESUL DE COOPERARE PENTRU DEZVOLTARE? 2029 ELABORAREA DOCUMENTELOR DE STRATEGIE DE ŢARĂ 3035 PROGRAMUL TEMATIC PRIVIND ROLUL ACTORILOR NESTATALI ȘI AL AUTORITĂŢILOR LOCALE ÎN PROCESUL DE DEZVOLTARE 3668 SISTEMELE DE GESTIONARE ALE COMISIEI POT GARANTA ÎN MOD EFICIENT CĂ ACTIVITĂŢILE IMPLEMENTATE DE ANS-URI SUNT PERTINENTE ȘI ÎN MĂSURĂ SĂ GENEREZE REZULTATELE DORITE? 3741 PROCEDURILE DE SELECŢIE 4250 PROCEDURILE DE CONTROL ȘI DE SUPRAVEGHERE 5162 MONITORIZAREA, INCLUSIV INSTRUMENTELE DE MONITORIZARE ȘI EVALUĂRILE EFICACITĂŢII ACTIVITĂŢILOR ANS-URILOR 6368 PERSPECTIVELE DE SUSTENABILITATE 6983 COMISIA ASIGURĂ ÎN MOD SATISFĂCĂTOR FURNIZAREA CĂTRE ANS-URI A SPRIJINULUI DE DEZVOLTARE A CAPACITĂŢILOR? 7074 STRATEGIA DE DEZVOLTARE A CAPACITĂŢILOR ANS-URILOR 7583 PROGRAMELE PRIVIND DEZVOLTAREA CAPACITĂŢILOR ANS-URILOR 8492 CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI ANEXA I SUMELE CONTRACTATE CU ANS-URILE ANEXA II PRINCIPALELE DISPOZIŢII ALE ACORDULUI DE LA COTONOU REFERITOARE LA ANS-URI ANEXA III LISTA PROGRAMELOR, A PROIECTELOR ȘI A CERERILOR DE PROPUNERI LOCALE EXAMINATE ANEXA IV ACTORII IMPLICAŢI ÎN COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE VIZITAŢI LA FAŢA LOCULUI RĂSPUNSURILE COMISIEI

LISTA ABREVIERILOR 5 ACP: Africa, Caraibe și Pacific (grupul de state din ~) ALA: (din) Asia și America Latină [Asia(n) and Latin America(n)] ANS: Actor nestatal ANS-uri din emisfera sudică: ANS-uri din ţările beneficiare (din emisfera sudică) CE: Comunitatea Europeană CONCORD: European NGO Confederation for Relief and Development (Confederaţia Europeană a ONG-urilor pentru Ajutor Umanitar și Dezvoltare) CRIS: Sistemul comun de informaţii RELEX (aplicaţie informatică) DST: Document de strategie de ţară EuropeAid: Oficiul de Cooperare al Comisiei Europene FED: Fondurile europene de dezvoltare ICD: Instrumentul de finanţare a cooperării pentru dezvoltare IEDDO: Iniţiativa europeană pentru democraţie și drepturile omului IEVP: Instrumentul european de vecinătate și parteneriat Logframe: Matricea cadrului logic ONG: Organizaţie neguvernamentală ONGE: ONG european OSC: Organizaţie a societăţii civile PADOR: Serviciu de înregistrare online a datelor solicitanţilor potenţiali (aplicaţie informatică) RELEX: Direcţia Generală Relaţii Externe UE: Uniunea Europeană

6 RĂSPUNSURILE SINTEZĂ COMISIEI I. Termenul actori nestatali (ANS-uri), astfel cum este utilizat în cuprinsul prezentului raport, acoperă toate acele elemente ale societăţii care nu fac parte din sectorul privat sau care nu sunt de stat, printre care și organizaţiile neguvernamentale (ONG-uri) 1. Acordul de la Cotonou încheiat cu grupul de state ACP, precum și legislaţia UE prevăd posibilitatea asumării de către acești actori nestatali a unor roluri multiple în cadrul cooperării pentru dezvoltare, în special participarea la dialogul politic și la implementarea de proiecte. Pentru a asista ANS-urile în executarea acestor roluri, este prevăzută acordarea unui sprijin în vederea dezvoltării capacităţilor. Fondurile comunitare atribuite în mod direct ANS-urilor în 2007 s-au ridicat la aproximativ 915 milioane de euro, reprezentând 10 % din totalul ajutorului vărsat ţărilor în curs de dezvoltare (atât de la bugetul general, cât și prin intermediul FED-urilor). II. Auditul desfășurat de Curte a analizat cele două roluri principale ale ANS-urilor și a examinat dacă Comisia: se asigură în suficientă măsură de implicarea eficace a ANS-urilor în procesul de cooperare pentru dezvoltare; dispune de sisteme de gestionare eficiente care să garanteze că acţiunile imple- 1 În Acordul de la Cotonou, definiţia actorilor nestatali include, de asemenea, sectorul privat. Prezentul raport preia însă sensul care a fost dat acestui termen în Regulamentul privind Instrumentul de finanţare a cooperării pentru dezvoltare (ICD) [Regulamentul (CE) nr. 1905/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2006 de stabilire a unui instrument de finanţare a cooperării pentru dezvoltare (JO L 378, 27.12.2006, p. 41)], care exclude organizaţiile cu scop lucrativ. Articolul 24 alineatul (2) din respectivul regulament oferă o listă mai cuprinzătoare a tipurilor de organizaţii. Deși există un evident consens larg cu privire la care trebuie să fie caracteristicile tipice ale unui ONG, nu există o singură definiţie uniformă a ONG-urilor (Organizaţia Naţiunilor Unite și Banca Mondială și-au publicat amândouă propriile definiţii de lucru). O astfel de definiţie nu a fost însă necesară în scopul efectuării acestui audit, întrucât, în domeniul dezvoltării, este mai util să se aplice conceptul mai larg de ANS-uri (echivalent cu societatea civilă în ansamblu).

7 RĂSPUNSURILE SINTEZĂ COMISIEI mentate de ANS-uri sunt pertinente și în măsură să genereze rezultatele dorite; asigură în mod satisfăcător furnizarea către ANS-uri a sprijinului de dezvoltare a capacităţilor. III. Curtea a constatat că, în ciuda eforturilor Comisiei de a implica ANS-urile în procesul de cooperare pentru dezvoltare, implicarea acestora s-a dovedit a fi limitată și nu a reușit să conducă la dialogul susţinut și structurat avut în vedere de legislaţia UE și de propriile linii directoare ale Comisiei (a se vedea punctele 1835). IV. În general, sistemele de gestionare puse în aplicare de Comisie sunt de natură să garanteze că proiectele implementate de ANS-uri sunt pertinente și susceptibile să producă rezultatele scontate. Cu toate acestea, procedura cererii de propuneri nu asigură întotdeauna finalizarea la termen a procesului de concepere a proiectelor, ANS-urilor nu li se pun la dispoziţie orientări suficiente privind punerea în practică a normelor financiare și există inconsecvenţe în ceea ce privește interpretarea și aplicarea procedurilor. Monitorizarea este deficitară, iar perspectivele de sustenabilitate sunt pesimiste, unul dintre motive fiind durata redusă a proiectelor (a se vedea punctele 3668). zat întârzieri care au deteriorat perspectivele de eficacitate și de sustenabilitate. De asemenea, programele se confruntă cu o contradicţie inerentă, care constă în faptul că obiectivul lor este de a sprijini dezvoltarea capacităţilor ANS-urilor care au cel mai mult nevoie, prin intermediul unei proceduri (cererea de propuneri) concepute să selecteze, însă, ANS-urile cu cele mai bune performanţe (a se vedea punctele 7583). VII. Principalele recomandări pe care Curtea le adresează Comisiei în prezentul raport sunt următoarele: consolidarea procedurilor care vizează implicarea ANS-urilor în procesul de cooperare pentru dezvoltare și furnizarea mai multor orientări cu privire la aceste proceduri; continuarea măsurilor aflate deja în curs destinate să îmbunătăţească procedura cererii de propuneri; îmbunătăţirea selecţionării elementelor vizate de monitorizare și de asistenţa furnizată de delegaţii; furnizarea către personalul delegaţiilor și al ANS-urilor a unui număr suficient de orientări pe tema indicatorilor de performanţă; V. În majoritatea ţărilor ACP s-au elaborat programe de dezvoltare a capacităţilor, care se înscriu în cadrul unei strategii și care, în temeiul Acordului de la Cotonou, sunt implementate în cooperare cu guvernele partenere. Există însă un dezechilibru semnificativ între această abordare și cea care prevalează în ţările beneficiare din Asia și din America Latină, pentru care nu s-au elaborat încă strategii (a se vedea punctele 6974). VI. Programele de dezvoltare a capacităţilor din prima serie s-au dovedit a fi extrem de pertinente pentru nevoile ANS-urilor din ţările beneficiare. Cu toate acestea, programele nu și-au atins potenţialul maxim, în special deoarece procedurile de gestionare au cau- analizarea posibilităţii de a utiliza, în cadrul colaborării cu ANS-uri, și o combinaţie de instrumente (nu numai proiecte), cu scopul de a îmbunătăţi sustenabilitatea; elaborarea unei strategii pentru dezvoltarea capacităţilor ANS-urilor din ţările ALA și reexaminarea dezechilibrului existent între abordarea pentru ţările ACP și cea pentru ţările ALA; analizarea unor modalităţi suplimentare de îndeplinire a obiectivelor politicii de dezvoltare a capacităţilor, cum ar fi utilizarea acordurilor de parteneriat, a finanţării cu donatori multipli și a subvenţiilor în cascadă, pentru a asigura o mai bună penetraţie până la organizaţiile locale.

INTRODUCERE 8 CONTEXTUL AUDITULUI 1. Reflectând consensul internaţional aflat în permanentă evoluţie, abordarea Uniunii Europene cu privire la cooperarea pentru dezvoltare a suferit o serie de schimbări în ultimii zece ani, atât la nivel de politică, cât și în ceea ce privește finanţarea. În prezent, politica comunitară implică, în măsuri diferite, o serie de parteneri, ale căror caracteristici și roluri au evoluat progresiv. Comisia lucrează din ce în ce mai mult în parteneriat cu o gamă largă de organisme, inclusiv cu actori nestatali sau cu organizaţii care reprezintă actori nestatali. 2. Termenul actori nestatali (ANS-uri) acoperă toate acele elemente ale societăţii care nu fac parte din sectorul privat sau care nu sunt de stat. În domeniul cooperării pentru dezvoltare, actorii nestatali pot fi, de exemplu, organizaţii neguvernamentale (ONG-uri) și, de asemenea, organizaţii la nivel de comunitate, asociaţii ale producătorilor agricoli, asociaţii patronale sau asociaţii profesionale, grupări ecologiste, universităţi, organizaţii sindicale, camere de comerţ și fundaţii, precum și biserici sau comunităţi religioase. Termenul actori nestatali este adesea înţeles ca un sinonim pentru organizaţiile societăţii civile (OSC) și cu acest sens va fi utilizat în cuprinsul prezentului raport (a se vedea, de asemenea, nota de subsol 1 din sinteză). În trecut, principalele ANS-uri partenere ale Uniunii Europene erau constituite de ONG-uri, în special de ONG-uri europene 2. În prezent se pune însă un accent puternic pe implicarea ANS-urilor din ţările partenere sau beneficiare (numite adeseori ANS-urile din emisfera sudică ). 2 Unul dintre principalele motive era că ONG-urile europene dispuneau de capacităţi mai bune pentru a face faţă cerinţelor impuse de Comisie decât ANS-urile din ţările beneficiare, care în trecut erau puţine ca număr și dispuneau de capacităţi și de mijloace limitate. 3 Dezvoltarea capacităţilor este procesul prin care diversele persoane sau organizaţii își formează și își consolidează, în timp, capacitatea de a executa sarcini și de a produce rezultate, de a identifica și de a rezolva probleme și de a lua decizii în cunoștinţă de cauză. 3. ANS-urile îndeplinesc o gamă largă de funcţii în domeniul cooperării UE pentru dezvoltare în ansamblu, principalele două roluri fiind următoarele: (a) dialogul politic, care cuprinde toate funcţiile de reprezentare, de apărare a intereselor și de supraveghere pe lângă guverne și donatori; (b) implementarea programelor și a proiectelor de dezvoltare, care furnizează în mod direct asistenţă populaţiei sărace. 4. Legislaţia prevede trei modalităţi principale prin care Comisia poate coopera cu ANS-urile: intensificarea rolului acestora în dialogul politic prin implicarea lor în activităţile sale de cooperare pentru dezvoltare; finanţarea programelor și a proiectelor de dezvoltare implementate de ANS-uri și sprijinirea dezvoltării capacităţilor 3, în principal pentru ANS-urile din emisfera sudică, cu scopul de a le ajuta să își îndeplinească cele două roluri menţionate anterior. În prezent, ca urmare a procesului de deconcentrare, delegaţiile Comisiei sunt cele care joacă rolul principal în relaţiile cu ANS-urile și gestionează aproximativ 80 % din numărul programelor și al proiectelor în cauză.

9 IMPORTANŢA BUGETARĂ 5. Deoarece Comisia nu dispune de date complete 4, trasabilitatea fondurilor comunitare canalizate prin ANS-uri este dificil de asigurat. Cu toate acestea, fondurile destinate dezvoltării atribuite direct ANS-urilor, fără intermediar 5, au crescut progresiv în ultimii zece ani, atingând în 2007 nivelul de aproximativ 10 % din totalul ajutorului combinat, acordat atât de la bugetul general, cât și prin Fondul european de dezvoltare (FED), ţărilor în curs de dezvoltare (a se vedea graficul 1 și anexa I). 6. În mod tradiţional, ajutorul comunitar acordat ANS-urilor s-a furnizat în principal prin intermediul liniilor bugetare tematice 6 și într-o mai mică măsură prin intermediul liniilor bugetare geografice 7 și al FED-ului ( anexa I). Principala sursă de finanţare a fost reprezentată de programul de cofinanţare cu organizaţiile neguvernamentale (limitat, la momentul respectiv, la ONG-urile europene), care, creat în 1976, când a dispus de 2,5 milioane de euro, a atins în jur de 200 de milioane de euro pe an la mijlocul anilor 90, ajungând să reprezinte 23 % din totalul finanţării acordate ANS-urilor de către Comisie în 2007. 4 A se vedea punctul 52. 5 Cu alte cuvinte, fără a lua în considerare ajutorul umanitar și ajutorul de urgenţă (a se vedea punctul 17) și subvenţiile acordate organizaţiilor internaţionale (care pot, în ultimă instanţă, să apeleze la ONG-uri/ANS-uri pentru implementarea acţiunilor). 6 Programele tematice au ca obiect anumite teme sau anumite tipuri de activităţi de dezvoltare, fiind în mod special prevăzute de legislaţie și planificate separat de programele geografice. Aceste programe se pot referi la probleme precum: dezvoltarea socială și umană, mediul și gestionarea sustenabilă a resurselor naturale, inclusiv a energiei, actorii nestatali și autorităţile locale, securitatea alimentară, migraţia și azilul. GRAFICUL 1 EVOLUŢIA PLĂŢILOR EFECTUATE CĂTRE ANS-URI* ÎN PERIOADA 2000-2007 7 Programele geografice vizează cooperarea în cadrul activităţilor de dezvoltare cu ţări și regiuni partenere, selectate pe bază geografică. 1 000 în milioane de euro 800 600 400 200 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ani FED Buget Total * Fonduri UE vărsate direct ANS-urilor de dezvoltare în calitate de primi beneficiari ai plăţii. Sursa: Serviciile Comisiei.

10 CADRUL JURIDIC 7. Timp de mulţi ani, Comisia a finanţat iniţiativele proprii ale ONG-urilor europene (în conformitate cu procedurile de cofinanţare), dar a apelat în același timp la acestea și pentru a implementa ajutoarele acordate de UE. Regulamentul (CE) nr. 1658/98 8 al Consiliului stabilește normele de cofinanţare cu ONG-urile europene a acţiunilor în domeniile de interes pentru ţările în curs de dezvoltare. 8. În ceea ce privește grupul de state din Africa, Caraibe și Pacific (ACP), Acordul de la Cotonou, semnat în iunie 2000, a introdus o reorientare substanţială în relaţia dintre UE și ANS-uri. Ţările ACP și Comunitatea Europeană s-au angajat juridic să implice ANS-urile în toate fazele procesului de cooperare (formulare, implementare, examinare și evaluare) și să furnizeze fonduri pentru consolidarea capacităţilor ANS-urilor, astfel încât să le permită acestora să își îndeplinească noul rol de parteneri în cooperarea pentru dezvoltare (a se vedea anexa II). 8 JO L 213, 30.7.1998, p. 1. 9 Regulamentul (CE) nr. 1905/2006. 10 Regulamentul (CE) nr. 1638/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 octombrie 2006 de stabilire a dispoziţiilor generale privind instituirea unui instrument european de vecinătate și de parteneriat (JO L 310, 9.11.2006, p. 1). 9. Pentru celelalte ţări, Instrumentul de finanţare a cooperării pentru dezvoltare (ICD) 9 și Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (IEVP) 10, care au înlocuit din ianuarie 2007 reglementările existente anterior, cuprind dispoziţii speciale privind rolul ANS-urilor în dezvoltare. De asemenea, ICD include un nou program tematic pentru actorii nestatali și autorităţile locale care activează în domeniul dezvoltării, al cărui obiectiv principal este de a asigura dezvoltarea capacităţilor (înlocuind programul anterior de cofinanţare cu ONG-urile a se vedea punctul 6). CASETA 1 CONSENSUL EUROPEAN PRIVIND DEZVOLTAREA PARTICIPAREA SOCIETĂŢII CIVILE UE sprijină participarea pe scară largă a tuturor factorilor interesaţi la procesul de dezvoltare a ţărilor și încurajează toate sectoarele societăţii să ia parte la acest proces. Societatea civilă, inclusiv partenerii economici și sociali precum organizaţiile sindicale, organizaţiile patronale și sectorul privat și, în special, ONG-urile și alţi actori nestatali din ţările partenere, joacă un rol esenţial în calitate de promotori ai democraţiei, ai justiţiei sociale și ai drepturilor omului. Uniunea Europeană își va intensifica sprijinul acordat construirii capacităţilor actorilor nestatali pentru a le consolida poziţia în procesul de dezvoltare și pentru a promova dialogul politic, social și economic. De asemenea, se va acorda recunoașterea necesară rolului important al societăţii civile europene; în acest scop, Uniunea Europeană va acorda o atenţie specială educaţiei în materie de dezvoltare și sensibilizării cetăţenilor UE.

11 DOCUMENTELE-CHEIE CONSENSUL EUROPEAN PRIVIND DEZVOLTAREA 10. În decembrie 2005, odată cu adoptarea Consensului european privind dezvoltarea, Uniunea Europeană a formulat o declaraţie politică la nivel înalt, care recunoaște și consolidează principiul participării ANS-urilor la procesul de dezvoltare a ţărilor, și și-a luat angajamentul de a sprijini dezvoltarea capacităţilor ANS-urilor pentru ca acestea să își poată îndeplini acest rol 11. COMUNICĂRI ȘI LINII DIRECTOARE 11. În mai 2003, Consiliul a adoptat 12 o serie de principii de bază pe care trebuie să le respecte serviciile Comisiei astfel încât să se asigure un nivel adecvat de consultare și de participare a ANS-urilor: 11 După cum s-a explicat la punctul 2, termenul ANS-uri este utilizat aici ca sinonim pentru societatea civilă. 12 Aceste principii de bază sunt formulate în concluziile din cadrul Comunicării Comisiei privind participarea actorilor nestatali la politica comunitară de dezvoltare [COM(2002) 598 final]. (a) (b) (c) (d) promovarea implicării ANS-urilor în lucrările de pregătire a strategiei naţionale de dezvoltare sau a documentelor în care se formulează strategia de combatere a sărăciei, desfășurate de autorităţile naţionale; consultarea sistematică a ANS-urilor pe toată durata procesului de programare; reprezentarea tuturor domeniilor de interes în cadrul consultărilor; necesitatea furnizării unor informaţii clare și complete ANS-urilor, în timp util, pentru a le permite să pregătească o participare eficace; (e) rolul esenţial al dezvoltării capacităţilor, care este necesară pentru a le permite ANS-urilor să joace un rol constructiv în procesul de dezvoltare; (f) intensificarea coordonării cu statele membre și cu alţi donatori; (g) continuarea încurajării de către Comunitatea Europeană a participării ANS-urilor la implementarea proiectelor și a programelor de cooperare; (h) menţinerea de către Comunitatea Europeană a relaţiilor pe care le are deja cu ANS-urile în calitatea acestora de parteneri de implementare și de organizaţii de implementare a propriilor lor iniţiative. 12. În noiembrie 2004, Comisia a publicat linii directoare adresate tuturor delegaţiilor sale cu privire la implicarea ANS-urilor în procesul de dezvoltare, care vin în completarea celor deja formulate în atenţia delegaţiilor ACP. Aceste linii directoare se aplică documentelor de strategie de ţară pentru perioada 2007-2013.

12 SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI 13. Auditul desfășurat de Curte a vizat gestionarea de către Comisie a implicării ANS-urilor în cooperarea pentru dezvoltare, ţinând seama de cele două roluri principale ale acestora, acela de parteneri la cooperarea comunitară pentru dezvoltare și acela de actori implicaţi în implementare (a se vedea punctul 3). Auditul a abordat această temă încercând să răspundă la următoarele trei întrebări: (a) Comisia se asigură în suficientă măsură de implicarea eficace a ANS-urilor în procesul de cooperare pentru dezvoltare? (b) Sistemele de gestionare ale Comisiei pot garanta în mod eficient că activităţile implementate de ANS-uri sunt pertinente și în măsură să genereze rezultatele dorite? (c) Comisia asigură în mod satisfăcător furnizarea către ANS-uri a sprijinului de dezvoltare a capacităţilor? 14. Curtea a luat drept punct de plecare principiile de bază și liniile directoare menţionate anterior la punctele 11 și 12. Acestea constituie o bază convenită pentru punerea în aplicare a politicii Uniunii Europene care are ca scop asigurarea participării ANS-urilor la cooperarea comunitară pentru dezvoltare și, prin urmare, pot servi drept criterii de audit generale în cadrul prezentului raport. 15. Principalele activităţi de audit efectuate pentru a răspunde la aceste întrebări au fost următoarele: (a) examinarea documentaţiei legate de politica și programarea comunitară privind ANS-urile, precum și a rapoartelor privind implementarea (a se vedea punctul 24); (b) misiuni la faţa locului la sediile delegaţiilor Comisiei din Bangladesh, Etiopia, Peru și Africa de Sud, în vederea examinării procedurilor și a activităţilor Comisiei, inclusiv cinci programe de sprijinire a dezvoltării capacităţilor, șapte cereri de propuneri desfășurate la nivel local și 16 proiecte distincte (a se vedea anexa III); (c) verificări documentare care au vizat două programe de sprijinire a dezvoltării capacităţilor desfășurate în Mali și în Uganda;

13 (d) interviuri cu peste 60 de ANS-uri locale și internaţionale, cu autorităţi centrale și locale din ţările partenere, cu unităţi de asistenţă tehnică și alţi donatori, precum și cu o serie de platforme și de reţele de ANS-uri europene, pentru a strânge informaţii cu privire la nivelul de participare a ANS-urilor la procesul de cooperare pentru dezvoltare, precum și cu privire la experienţa acestora legată de procedurile Comisiei de sprijinire a acestei participări (a se vedea anexa IV); (e) compararea performanţelor cu cele ale agenţiilor de asistenţă pentru dezvoltare din Ţările de Jos și din Suedia. Auditul a acoperit și consultarea ANS-urilor desfășurată cu începere din anul 2000 (data semnării Acordului de la Cotonou), precum și un eșantion de proiecte și de programe aflate în curs de desfășurare în 2007. 13 Ultimele trei rapoarte anuale ale Curţii referitoare la execuţia bugetului (2007: capitolul 8, Ajutorul extern, dezvoltarea și extinderea; 2006 și 2005: capitolul 8, Acţiuni externe) și cele referitoare la activităţile finanţate de Fondurile europene de dezvoltare (privind exerciţiile financiare 2005, 2006 și 2007), precum și Raportul special nr. 10/2008 Ajutorul pentru dezvoltare acordat de Comunitatea Europeană în domeniul serviciilor de sănătate în Africa Subsahariană (http://www.eca.europa.eu). 16. De asemenea, au fost luate în considerare rezultatele auditurilor recent efectuate de Curte care au cuprins observaţii privind ANS-urile care activează în cooperarea pentru dezvoltare 13, precum și auditul recent desfășurat de Serviciul de Audit Intern al Comisiei cu privire la ONG-urile din cadrul EuropeAid și urmărirea acţiunilor întreprinse în urma observaţiilor acestui audit. Auditul desfășurat de Curte a ţinut seama și de faptul că Comisia este în curs de a evalua modalităţile de furnizare a ajutorului comunitar prin intermediul organizaţiilor societăţii civile. În conformitate cu termenii de referinţă, evaluarea se axează pe rolul de organizaţii de implementare al ANS-urilor (acela de canalizare a ajutorului comunitar). Auditul desfășurat de Curte a examinat problema mai largă a implicării de către Comisie a ANS-urilor în toate fazele cooperării comunitare pentru dezvoltare. 17. Auditul s-a axat pe rolurile ANS-urilor doar în domeniul cooperării pentru dezvoltare, neincluzând ajutorul umanitar și de urgenţă, deoarece acestea constituie un domeniu separat și sunt însoţite de o strategie și de sisteme de gestionare specifice. De asemenea, auditul nu a vizat o comparare din prisma eficienţei și a eficacităţii a diverselor forme de canalizare a ajutorului (sectorul privat, ONU, sistemele bancare), și nici o analiză comparativă a impactului acţiunilor ANS-urilor în diverse sectoare de intervenţie.

OBSERVAŢII 14 COMISIA SE ASIGURĂ ÎN SUFICIENTĂ MĂSURĂ DE IMPLICAREA EFICACE A ANS-URILOR ÎN PROCESUL DE COOPERARE PENTRU DEZVOLTARE? 18. Este un lucru general recunoscut faptul că implicarea sistematică a ANS-urilor în cooperarea pentru dezvoltare reprezintă o modalitate de promovare a implicării și a participării actorilor locali, principii care stau la baza politicii comunitare de dezvoltare, precum și o cale de acces către cunoștinţele și experienţele practice de la nivel local, care pot fi utilizate ca o contribuţie la activitatea de programare. Acestea se reflectă în politică în forma în care au fost formulate în Consensul european privind dezvoltarea (a se vedea caseta 1). 14 Comunicarea Comisiei intitulată General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission (Principii generale și principii de bază minime referitoare la consultarea părţilor interesate de către Comisie), COM(2002) 704 final, 11.12.2002. 19. Pentru a evalua dacă implicarea ANS-urilor de către Comisie este adecvată, Comisia a examinat două procese fundamentale de consultare legate de: (a) elaborarea documentelor de strategie de ţară pentru ţările ACP, precum și pentru ţările din Asia și din America Latină (ALA); (b) elaborarea documentului de strategie pentru noul program tematic destinat ANS-urilor și autorităţilor locale care activează în domeniul dezvoltării. ELABORAREA DOCUMENTELOR DE STRATEGIE DE ŢARĂ 20. Curtea a verificat dacă există un dialog susţinut și structurat, dacă liniile directoare privind consultarea ANS-urilor sunt exhaustive (punctul 12) și în ce măsură sunt respectate aceste linii directoare, precum și principiile generale și principiile de bază ale Comisiei referitoare la consultarea părţilor interesate 14 : (a) (b) (c) (d) (e) (f) existenţa unor mecanisme instituţionale clare; includerea ANS-urilor pertinente; acordarea de timp suficient pentru a permite participarea ANS-urilor; caracterul adecvat al procesului de pregătire; furnizarea unui feedback clar cu privire la rezultatele obţinute în urma dialogului; existenţa unor resurse comunitare suficiente pentru asigurarea unui dialog eficace.

15 IMPLICAREA ANS-URILOR ÎN ELABORAREA DOCUMENTELOR DE STRATEGIE DE ŢARĂ NU ESTE CONFORMĂ LINIILOR DIRECTOARE 21. Deși politica comunitară prevedea deja consultarea ANS-urilor 15, în trei din cele patru ţări auditate (excepţia fiind Africa de Sud), nu s-au identificat decât puţine elemente probante care să ateste implicarea ANS-urilor în elaborarea documentelor de strategie de ţară (DST) pentru perioada 2002-2006, motivul fiind faptul că delegaţiile Comisiei nu ţineau evidenţe adecvate. În Africa de Sud s-a recurs la consultarea ANS-urilor, dar pe scară redusă. După trecerea acestei perioade, s-au constatat eforturi concrete în cazul Etiopiei, manifestate mai întâi cu ocazia examinărilor anuale comune, realizate cu începere din 2004, ale strategiei și continuate cu ocazia elaborării documentului de strategie de ţară pentru perioada 2007-2013, de a stabili un dialog tripartit, susţinut și structurat, între guvern, Comunitatea Europeană și reprezentanţii ANS-urilor (a se vedea caseta 2). 15 COM(2000) 212 final, The European Community s Development Policy (Politica de dezvoltare a Comunităţii Europene), punctul 5.2. 22. În schimb, în Bangladesh și în Peru și, ca și înainte, în Africa de Sud delegaţiile nu au implicat în mod sistematic ANS-urile în procesul de programare pentru perioada 2007-2013 decât cu ocazia unor consultări ad-hoc. De regulă, acestea nu luau forma unui dialog susţinut, ci mai degrabă a unor seminarii de o zi, în cadrul cărora se făceau prezentări și se culegeau idei din partea ANS-urilor prezente. Mai mult, în Peru și în Africa de Sud, nu au fost identificate elemente probante care să ateste integrarea rezultatelor acestor consultări în documentele de strategie de ţară. Auditul a semnalat și alte deficienţe în procesul de consultare: absenţa unor mecanisme clare pentru gestionarea consultaţiilor (de exemplu absenţa unui plan de acţiune cu un calendar de consultări stabil și previzibil), întârzieri în distribuirea documentelor, invitaţii tardive, consultări într-o etapă prea avansată a procesului de programare, varietatea restrânsă a ANS-urilor, dificultatea ANS-urilor de a face comentarii la propuneri și insuficienţa feedbackului către ANS-uri cu privire la rezultatele consultărilor. CASETA 2 EXEMPLU DE ABORDARE OPTIMĂ PENTRU STRUCTURAREA DIALOGULUI ÎNTRE GUVERN, COMUNITATEA EUROPEANĂ ȘI ANS-URI Etiopia: Cotonou Task Force (Grupul operativ Cotonou) În 2003, un grup de ONG-uri și reţele naţionale și internaţionale care operează în Etiopia s-au organizat în așa-numitul Cotonou Task Force (CTF) cu scopul de a iniţia un dialog cu delegaţia Comisiei și cu guvernul pe tema cooperării comunitare pentru dezvoltare. Delegaţia și guvernul s-au angajat într-un dialog și o consultare activă cu Cotonou Task Force, în special în ceea ce privește examinările anuale comune organizate cu începere din 2004 și elaborarea noului document de strategie de ţară pentru cel de al zecelea FED.

16 23. În toate cele patru delegaţii auditate, implicarea ANS-urilor în procesul de dezvoltare s-a limitat la definirea strategiei globale și, prin urmare, nu s-a extins (deși liniile directoare o prevedeau) la consultări cu privire la strategii sectoriale sau la implicarea ANS-urilor în implementarea, monitorizarea și evaluarea proiectelor în fiecare domeniu de dezvoltare. 24. În plus, Curtea a analizat o serie de informaţii deţinute de serviciile centrale ale Comisiei 16, care au evidenţiat deficienţe similare și în alte delegaţii. Deși consultări s-au ţinut într-un fel sau altul în aproape toate ţările ACP, serviciile centrale ale Comisiei au considerat că implicarea ANS-urilor s-a dovedit a fi satisfăcătoare în raport cu liniile directoare (cu alte cuvinte, implicarea a depășit cadrul simplelor consultări ad-hoc) în doar jumătate dintre acestea 17. În mod similar, în cazul celor 24 de ţări ALA analizate, Curtea a constatat că, per ansamblu, exista o anumită formă de consultare, dar că implicarea ANS-urilor nu a depășit cadrul simplelor consultări ad-hoc decât în patru dintre ţările din America Latină și în niciuna dintre ţările din Asia. 16 Inclusiv informaţiile referitoare la cazul excepţional al Guatemalei (a se vedea caseta 3). 17 Această evaluare este coroborată de rezultatele unui exerciţiu de consultare desfășurat de Comitetul Economic și Social European cu privire la participarea ANS-urilor și a autorităţilor locale la elaborarea, în cadrul celui de al zecelea FED, a documentelor de strategie de ţară pentru ţările ACP. 18 Regulamentul (CEE) nr. 443/92 al Consiliului din 25 februarie 1992 privind asistenţa financiară și tehnică și cooperarea economică cu ţările în curs de dezvoltare din Asia și America Latină (JO L 52, 27.2.1992, p. 1). 25. În ţările ACP, care intră sub incidenţa Acordului de la Cotonou în temeiul căruia ANS-urile au dreptul de a fi implicate s-a constatat o implicare mai intensă a ANS-urilor decât în ţările ALA. Înainte de noul Instrument de finanţare a cooperării pentru dezvoltare din 2007, regulamentul anterior referitor la ţările ALA 18 nu prevedea obligativitatea implicării ANS-urilor în politicile și strategiile de cooperare. 26. Personalul Comisiei a întâmpinat dificultăţi de ordin practic în ceea ce privește colaborarea cu ANS-urile. Curtea a constatat, printre altele, următoarele: (i) implicarea ANS-urilor depinde într-o foarte mare măsură și de poziţia guvernului ţării partenere; (ii) este dificil să se determine ANS-urile pertinente cu care să se colaboreze; (iii) pe durata colaborării cu ANS-urile (fie individual, fie în cadrul unei platforme), se pot ridica probleme de genul reprezentativităţii sau al responsabilităţii acestora; (iv) multe ANS-uri nu dispun de capacităţile și/sau de resursele necesare pentru a se angaja în procesul de cooperare pentru dezvoltare și, în consecinţă, nu vor participa la acest proces în cazul în care consideră că au puţine șanse de a primi fonduri; (v) ANS-urile nu apără întotdeauna interesele grupurilor celor mai marginalizate. 27. Chiar și în cazurile în care s-au depus eforturi considerabile pentru a implica ANS-uri, rezultatele nu au fost întotdeauna satisfăcătoare din cauza problemelor legate de implementare (a se vedea caseta 3).

17 ESTE NECESARĂ DEZVOLTAREA ÎN CONTINUARE A CURSURILOR DE FORMARE SPECIALIZATE ȘI A LINIILOR DIRECTOARE DETALIATE PRIVIND MODALITĂŢILE DE IMPLICARE A ANS-URILOR 28. Implicarea adesea limitată a ANS-urilor și deficienţele constatate pe scară largă care au afectat calendarul și modul de organizare a consultărilor relevă că transpunerea în practică a obiectivului ambiţios de implicare a ANS-urilor la toate nivelurile de cooperare comunitară pentru dezvoltare rămâne o provocare majoră. Pentru o mare parte a personalului delegaţiilor, implicarea ANS-urilor se limitează, în general, la prestarea de servicii de către acestea sau la consultări punctuale în anumite momente ale ciclului de programare. Comisia încă nu a investit suficient timp și suficiente resurse în vederea unei colaborări reale la toate nivelurile între personalul delegaţiilor și ANS-uri. De asemenea, este necesară dezvoltarea în continuare a cursurilor de formare specializate. 29. Liniile directoare utilizate de Comisie la data auditului (a se vedea punctul 12) admit existenţa multora dintre aceste probleme, însă, cu excepţia recomandării privind elaborarea unui studiu cartografic cu ajutorul căruia să se identifice ANS-urile pertinente și să se evalueze reprezentativitatea acestora, nu oferă instrucţiuni detaliate, de exemplu în ceea ce privește probleme importante precum rolul ANS-urilor în planul de acţiune pentru eficacitatea ajutorului sau participarea ANS-urilor la definirea strategiilor sectoriale, inclusiv a sprijinului bugetar. CASETA 3 EXEMPLU DE DIFICULTĂŢI ÎNTÂMPINATE ÎN LEGĂTURĂ CU IMPLICAREA ANS-URILOR ÎN PROCESUL COMUNITAR DE COOPERARE PENTRU DEZVOLTARE Guatemala: Mesodiálogo Mesodiálogo a fost lansat în 2000 cu participarea delegaţiei Comisiei, a statelor membre, a guvernului, a ONG-urilor europene și a ANS-urilor guatemaleze. Acest dialog avea ca obiectiv sprijinirea implementării documentului de strategie de ţară pentru perioada 2002-2006, prin implicarea directă în identificarea, implementarea și monitorizarea programelor prevăzute de acest document. În jur de 150 de organizaţii și de 800 de persoane, organizate în grupuri de lucru, au participat la acest proces, care a inclus redactarea de documente de strategie, participarea la misiuni de identificare și de formulare a proiectelor/programelor, crearea de reţele regionale etc. Cu toate acestea, sarcina organizatorică lăsată exclusiv în seama delegaţiei, sentimentul că Mesodiálogo își depășea rolul intervenind în subiecte care ţineau exclusiv de competenţa CE, absenţa unei asumări clare a responsabilităţii la nivel de guvern local și lipsa garanţiilor de sustenabilitate au condus la declinul progresiv al procesului, care a luat definitiv sfârșit în 2005. Surse: RELEX/L3 Working document on involvement of NSAs in the programming process in the countries of Asia and Latin America (Documentul de lucru al RELEX/L3 privind implicarea ANS-urilor în procesul de programare pentru ţările din Asia și din America Latină); EC aid to Guatemala Background Country Study Paper (Ajutorul comunitar în Guatemala studiu privind contextul naţional), decembrie 2006, și Desk Study (Studiu documentar), august 2006, comandat de CIDSE (Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité / International Cooperation for Development and Solidarity Cooperare Internaţională pentru Dezvoltare și Solidaritate) și de Caritas Europa.

18 PROGRAMUL TEMATIC PRIVIND ROLUL ACTORILOR NESTATALI ȘI AL AUTORITĂŢILOR LOCALE ÎN PROCESUL DE DEZVOLTARE 30. Acest nou program 19 succede programelor anterioare de cofinanţare cu ONG-urile europene și de cooperare descentralizată și, ca și acestea, reprezintă una dintre cele mai importante și mai stabile surse de finanţare comunitară a activităţilor ANS-urilor și de sprijinire a iniţiativelor proprii ale acestora. 31. Pentru elaborarea documentelor de strategie pentru astfel de programe tematice, Comisia are obligaţia de a se consulta, într-un stadiu timpuriu al procesului de programare, cu alţi actori implicaţi în dezvoltare, inclusiv cu reprezentanţi ai ANS-urilor și ai autorităţilor locale 20. Prin tradiţie, ONG-urile europene (ONGE) au fost activ implicate, prin intermediul CONCORD 21, în dialogul pe tema gestionării programului de cofinanţare cu ONG-urile. Noul program este, în egală măsură, deschis ANS-urilor și autorităţilor locale din ţările partenere, care ar trebui, de asemenea, implicate în consultări. 32. După redactarea documentului de strategie pentru acest program, serviciile centrale ale Comisiei au solicitat delegaţiilor să elaboreze, pe baza unor alte consultări cu ANS-urile locale, note explicative menite să evalueze pertinenţa programului pentru ţările partenere și să justifice nivelul corespunzător al fondurilor care să fie alocate. Curtea a examinat eficacitatea ambelor faze de consultare, utilizând și de această dată criteriile formulate în comunicarea Comisiei din 2002 (a se vedea punctul 20). 33. Pentru elaborarea strategiei globale, Comisia a desfășurat o consultare publică online, care s-a adresat atât ANS-urilor europene, cât și celor din ţările partenere (ANS-urile din emisfera sudică), realizată prin intermediul unui chestionar publicat pe site-ul Comisiei și trimis delegaţiilor 22. La nivel european, plasată în contextul consultărilor regulate între Comisie și CONCORD, această metodă de consultare s-a dovedit a fi eficace. În schimb, consultarea ANS-urilor din emisfera sudică nu a fost organizată în mod eficace. Chestionarul a fost trimis delegaţiilor din ţările ACP, care trebuiau să informeze ANS-urile în legătură cu organizarea consultării și să le transmită chestionarul. Cu toate acestea, intervalul prevăzut pentru consultare în perioada de vârf a concediilor personalului delegaţiilor a fost inoportun și prea scurt pentru a putea fi respectat 23 (delegaţiile ACP vizitate cu ocazia acestui audit, Etiopia și Africa de Sud, nu au fost în măsură să consulte ANS-urile în termenul scurt acordat). În plus, această solicitare de a comunica ANS-urilor informaţiile cu privire la procesul de consultare aflat în derulare nu a fost transmisă și delegaţiilor din ţările ALA, astfel încât ANS-urile din aceste ţări nu au fost informate de desfășurarea consultării. 19 Unul dintre programele prevăzute de Instrumentul de finanţare a cooperării pentru dezvoltare (a se vedea punctul 9). 20 Articolul 20 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1905/2006. 21 European NGO Confederation for Relief and Development (CONCORD) (Confederaţia Europeană a ONG-urilor pentru Ajutor Umanitar și Dezvoltare) a fost creată în ianuarie 2003 pentru a îndeplini rolul de reprezentant și interlocutor avut în vedere de Regulamentul (CE) nr. 1658/98 de stabilire a programului de cofinanţare cu ONG-urile. Confederaţia participă cu regularitate la dialogul cu instituţiile UE și coordonează cooperarea între ONG-uri. Cele 22 de asociaţii naţionale ( platforme ) și cele 20 de reţele tematice internaţionale din cadrul acesteia reprezintă peste 1 600 de ONG-uri. 22 Acesta a fost, de asemenea, transmis în mod direct confederaţiei CONCORD, Comitetului Economic și Social European, Comitetului Regiunilor și Consiliului Municipalităţilor și Regiunilor Europene, în vederea difuzării în rândul membrilor. 23 Consultarea a fost lansată la 31 iulie 2006 și s-a încheiat la 11 septembrie. Acest interval este mai scurt decât cele 8 săptămâni prevăzute ca perioadă minimă pentru consultare.

19 34. În ceea ce privește cea de a doua fază, din cauza întârzierilor de adoptare a Regulamentului privind ICD și a documentului de strategie, delegaţiile nu au avut la dispoziţie decât o lună pentru a elabora notele explicative și majoritatea nu au reușit să implice ANS-urile într-o manieră structurată. În Bangladesh s-a organizat un atelier ad-hoc la care au fost invitate ANS-uri. În schimb, în Peru delegaţia nu s-a consultat cu ANS-urile 24, iar analiza unui eșantion de note explicative (Angola, Chile, Malawi, Namibia și Nepal) a demonstrat, de asemenea, inexistenţa consultărilor cu ANS-uri pentru acest program. 24 În cazul Etiopiei și al Africii de Sud, delegaţiile Comisiei din aceste ţări au optat să nu participe la acest program. 25 În ceea ce privește sustenabilitatea în practică, a se vedea punctele 6368. 35. În opinia Curţii, Comisia nu a acordat suficientă atenţie metodelor de consultare cu ANS-urile din emisfera sudică. Pe lângă metoda pasivă de publicare a unui chestionar pe internet, în multe ţări este evident necesară o încurajare foarte activă din partea delegaţiilor, lucru care a fost parţial avut în vedere (pentru ţările ACP), dar care nu a fost pe deplin pus în aplicare în niciuna dintre ţări. Mai mult, nu s-a acordat atenţie eventualelor limitări care ar fi putut surveni în consultarea beneficiarilor potenţiali de subvenţii cu privire la domeniile prioritare, în condiţiile în care este greu de conceput că aceștia nu ar fi fost interesaţi de o astfel de consultare. De asemenea, nu au fost explorate soluţii alternative, cum ar fi reţele, organizaţii-umbrelă și organisme regionale. SISTEMELE DE GESTIONARE ALE COMISIEI POT GARANTA ÎN MOD EFICIENT CĂ ACTIVITĂŢILE IMPLEMENTATE DE ANS-URI SUNT PERTINENTE ȘI ÎN MĂSURĂ SĂ GENEREZE REZULTATELE DORITE? 36. Curtea a auditat sistemele de gestionare pentru contractele de subvenţionare încheiate cu ANS-uri, atât la sediul serviciilor centrale Comisiei, cât și, la faţa locului, la sediile a patru delegaţii, și a examinat 16 proiecte distincte (a se vedea anexa III). Auditul a vizat procedurile de selecţie a proiectelor, mecanismele de control și de supraveghere, monitorizarea efectuată și instrumentele utilizate în acest scop, precum și aspectul sustenabilităţii. PROCEDURILE DE SELECŢIE 37. Auditul procedurilor de selecţie avea drept obiectiv să determine în ce măsură procedurile aplicate asigurau selecţia unor proiecte pertinente, oportune și sustenabile 25.

20 PROCEDURA CERERII DE PROPUNERI PROMOVEAZĂ O CONCURENŢĂ ECHITABILĂ, DAR SE POATE DOVEDI DIFICIL DE PUS ÎN PRACTICĂ ȘI NU ASIGURĂ FINALIZAREA ÎN TIMP UTIL A FAZEI DE CONCEPŢIE A PROIECTULUI 38. Din 2000, procedura standard de selecţie a fost cererea de propuneri. Cu toate că se recunosc meritele procedurii, și anume faptul că permite o concurenţă echitabilă în rândul ANS-urilor și, în consecinţă, șanse mai mari de selectare a unor proiecte pertinente, ea continuă să reprezinte o provocare de ordin administrativ atât pentru Comisie, cât și pentru ANS-urile solicitante. Cererile de propuneri suscită într-o mare măsură interesul ANS-urilor, astfel încât, în mod curent, numărul cererilor de finanţare depășește cu mult fondurile disponibile 26. Această situaţie a condus la proceduri de durată și la necesitatea apelării la experţi externi. De asemenea, cererile de propuneri organizate în cadrul programului de cofinanţare cu ONG-uri au fost prea generale, neaxându-se pe obiective precise, ceea ce a crescut riscul de a fi depuse cereri de finanţare mai puţin pertinente. Nu în ultimul rând, implementarea procedurilor detaliate se poate dovedi un proces greoi pentru ANS-urile de mici dimensiuni. 39. Deși cererile de propuneri care au făcut obiectul auditului au condus în general la selectarea unor proiecte pertinente, în cazul proiectelor auditate s-a constatat că intervalul mediu între depunerea propunerilor și semnarea efectivă a contractelor era de peste un an, ceea ce îngreuna realizarea unei planificări eficace de către ANS-uri. De asemenea, Curtea a constatat că metodele utilizate pentru a da publicităţii cererile de propuneri (în principal prin intermediul internetului și al presei scrise) nu au fost întotdeauna cele mai indicate pentru a le face cunoscute în rândul ANS-urilor pertinente de la nivel local 27. 26 Pentru un buget de 284 de milioane de euro alocat pentru cererile de propuneri 2007-2008 din cadrul programelor tematice gestionate la nivel central de către EuropeAid, s-au primit 4 565 de cereri de finanţare, corespunzând unui total de fonduri solicitate de 3 650 de milioane de euro. După o primă selecţie pe baza unei note explicative, au fost admise, pentru a doua etapă a selecţiei, 1 088 de cereri de finanţare, corespunzând unei sume totale de 989 de milioane de euro, în final fiind selectate doar 212 cereri de finanţare. 27 De exemplu, deoarece se utilizează numai limbi europene sau deoarece presa scrisă nu este difuzată în timp util în regiunile îndepărtate. 40. Curtea felicită Comisia pentru măsurile întreprinse în 2006 și 2007 vizând îmbunătăţirea eficienţei procedurii cererii de propuneri, cu toate că încă nu este posibilă evaluarea efectelor depline ale acestora. Printre aceste măsuri se numără: (a) introducerea procedurii restrânse, care permite o primă selecţie a solicitanţilor pe baza unei scurte note explicative, urmând ca propunerea completă (care include și conceptul proiectului) să fie depusă în a doua etapă a selecţiei; (b) gruparea bugetelor pe doi ani într-o singură cerere de propuneri;

21 (c) introducerea unui serviciu de înregistrare online (PADOR), ceea ce ar reduce duplicarea eforturilor depuse de către solicitanţi; (d) utilizarea din ce în ce mai mult a unor cereri de propuneri locale și personalizate, în cazul cărora obiectivele au fost adaptate la situaţia locală și organizaţiile de la nivel local au mai multe șanse de a fi selectate. 41. Cu toate acestea, problemele legate de concepţia proiectelor, care pot afecta considerabil eficacitatea și sustenabilitatea, rămân generalizate. În cazul mai multor proiecte auditate, dată fiind pregătirea insuficientă a formulării activităţilor, primul an din durata proiectelor a trebuit să fie consacrat fazei de concepţie (efectuarea de diagnostice, identificarea beneficiarilor, studii), ceea ce a micșorat timpul disponibil pentru implementarea efectivă, determinând ca proiectul să fie mai vulnerabil la întârzieri și reducând perspectivele de sustenabilitate. Exemplul furnizat în caseta 4 este prezentat pentru a ilustra această situaţie. CASETA 4 EXEMPLU DE CONCEPŢIE NECORESPUNZĂTOARE A UNUI PROIECT Promovarea integrării în sistemul de muncă oficial a femeilor mici întreprinzători și a unităţilor economice familiale Peru ONG-ul partener local a implementat acest proiect în patru regiuni, printre care și Junín, regiune vizitată de Curte în februarie 2008 și în care ONG-ul în cauză nu a avut o prezenţă în trecut. Cu toate că un exerciţiu de monitorizare orientată spre rezultate efectuat recent, în 2007, nu preconizase o problemă de acest gen, Curtea nu a găsit probe care să ateste că ONG-ul a implicat autorităţile publice pertinente în concepţia activităţilor proiectului. De asemenea, ONG-ul nu s-a coordonat cu reţelele și organizaţiile prezente în regiune care sprijină micile întreprinderi. În faza de implementare a proiectului, ONG-ul partener local a trebuit să apeleze la una dintre aceste reţele pentru a efectua studii preliminare în vederea identificării beneficiarilor potenţiali și a oportunităţilor economice. Concepţia proiectului se baza pe ideea reproducerii și a extinderii acestuia de către autorităţile publice. Curtea a constatat însă că autorităţile pertinente fie nu erau deloc implicate în proiect, fie nu își îndeplineau atribuţiile așa cum ar fi trebuit sau nu dispuneau de resurse financiare și umane suficiente pentru a prelua activităţile proiectului.

22 PROCEDURILE DE CONTROL ȘI DE SUPRAVEGHERE 42. Auditul procedurilor de control și de supraveghere ale Comisiei a avut drept obiectiv să determine în ce măsură au asigurat acestea implementarea optimă a activităţilor proiectelor ANS-urilor. Deși numeroase evaluări au evidenţiat faptul că factorii interesaţi consideră procedurile ca fiind greoaie 28, situaţie considerată preocupantă și de către Parlament 29, Curtea recunoaște eforturile depuse de Comisie pentru remedierea acestei probleme. Iniţiativele luate la nivel înalt de către Comisie includ înfiinţarea unui comitet interservicii însărcinat cu simplificarea procedurilor, intensificarea dialogului dintre Comisie și CONCORD pe tema aspectelor financiare și contractuale (care a avut drept rezultat un manual privind contractele de subvenţionare standard) și publicarea unor ghiduri practice noi și a unor formulare și documente simplificate. De asemenea, deconcentrarea programelor tematice a permis, în general, îmbunătăţirea dialogului între Comunitatea Europeană și ANS-uri. 43. Procedurile de control și de supraveghere au funcţionat corect din mai multe puncte de vedere, dar persistă o serie de probleme specifice care antrenează erori 30. ORIENTĂRILE PUSE LA DISPOZIŢIA ANS-URILOR CU PRIVIRE LA MODALITĂŢILE DE PUNERE ÎN PRACTICĂ A NORMELOR S-AU DOVEDIT A FI INSUFICIENTE 44. Orientările practice privind modalităţile de aplicare a normelor financiare și contractuale ale Comunităţii Europene trebuie să ţină seama de rata de rotaţie a personalului delegaţiilor Comisiei și de cunoștinţele limitate pe care le au ANS-urile în legătură cu aceste norme. Printre metodele utilizate pentru îmbunătăţirea cunoștinţelor se numără cursuri de formare organizate de delegaţii și destinate atât personalului acestora, cât și beneficiarilor și aprobarea unui ghid practic redactat în colaborare cu CONCORD (manualul privind contractele de subvenţionare standard). 45. Cursurile de formare sunt utile, dar cele destinate beneficiarilor constau în cea mai mare parte din ateliere cu durata de o zi și sunt organizate după încheierea cererilor de propuneri. Curtea consideră că această metodă nu este suficientă pentru a asigura instituţionalizarea de către ANS-uri a cunoștinţelor necesare pentru a aplica normele corect pe durata unei perioade normale de implementare a unui proiect. 28 Această problemă a fost ridicată și într-o scrisoare adresată de CONCORD comisarului Nielson, din 17 martie 2004, referitoare la impactul asupra ONG-urilor al Regulamentului financiar și al documentelor și procedurilor care decurg din acesta. 29 În descărcarea de gestiune acordată pentru exerciţiul 2004, Parlamentul European a declarat următoarele: regrets [ ] the vastly increased complexity of the new procedures, which are cumbersome and take far too long to implement, points out the need for real simplification, while not losing sight of the original objective ( deplânge [ ] complexitatea considerabil crescută a noilor proceduri, care sunt greoaie și necesită un interval prea lung pentru a fi puse în aplicare, și subliniază necesitatea unei reale simplificări, fără a pierde din vedere obiectivul original ) [Rezoluţia Parlamentului European conţinând observaţiile care fac parte integrantă din decizia privind descărcarea de gestiune pentru execuţia bugetului general al Uniunii Europene aferent exerciţiului financiar 2004, secţiunea III Comisia (JO L 340, 6.12.2006, p. 5), punctul 185]. 30 Constatări similare au fost făcute și în urma auditurilor DAS ale Curţii: a se vedea Raportul anual al Curţii referitor la execuţia bugetului exerciţiului financiar 2007, punctul 8.9, precum și Raportul anual al Curţii referitor la Fondurile europene de dezvoltare (FED) privind exerciţiul financiar 2007, punctul 22.