Département thématique Politiques structurelles et de Cohésion PROTÉGER LE PATRIMOINE CULTUREL CONTRE LES CATASTROPHES NATURELLES

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1 ÉTUDE Département thématique Politiques structurelles et de Cohésion PROTÉGER LE PATRIMOINE CULTUREL CONTRE LES CATASTROPHES NATURELLES CULTURE ETÉDUCATION Février 2007 JANUARY 2004 FR

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3 Direction générale Politiques internes de l'union Département thématique Politiques structurelles et de Cohésion CULTURE ET ÉDUCATION PROTÉGER LE PATRIMOINE CULTUREL CONTRE LES CATASTROPHES NATURELLES ÉTUDE IP/B/CULT/IC/2006_163 23/02/2007 FR

4 Cette étude a été demandée par la commission de de la Culture et de l'éducation du Parlement européen. Le présent document est publié dans les langues suivantes: - Original: EN - Traductions: DE, FR, IT. Auteur: M. Drdácký, directeur, ITAM v.v.i.- Centre de recherche avancée pour des projets interdisciplinaires de patrimoine culturel (ARCCHIP), République tchèque L. Binda, POLIMI, Milan, Italie I. Herle, TU Dresden, Allemagne L.G. Lanza, Université de Gênes, Italie I. Maxwell OBE, Historic Scotland, Royaume-Uni S. Pospíšil, ITAM v.v.i., République tchèque 1 Fonctionnaire responsable: Mme Constanze Itzel Département thématique Politiques structurelles et de Cohésion Parlement européen B-1047 Bruxelles ipoldepb@europarl.europa.eu Manuscrit achevé en février Cette étude est disponible sur Internet: Bruxelles, Parlement européen, Les opinions exprimées sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement la position officielle du Parlement européen. Reproduction et traduction autorisées, sauf à des fins commerciales, moyennant mention de la source, information préalable de l'éditeur et transmission d'un exemplaire à celui-ci. 1 Contributions supplémentaires: A. Dannibale (Italie), K. Delev (Bulgarie), W. Kippes (Autriche), R. Healey (République tchèque), R. Riddett (Australie).

5 Direction générale Politiques internes de l'union Département thématique Politiques structurelles et de Cohésion CULTURE ET ÉDUCATION PROTÉGER LE PATRIMOINE CULTUREL CONTRE LES CATASTROPHES NATURELLES ÉTUDE Contenu: Les catastrophes naturelles constituent une menace majeure pour le patrimoine culturel. Inondations, tremblements de terre, incendies, fatigue environnementale ou d autres effets climatiques similaires à long terme ou autres catastrophes occasionnent parfois des dommages irréversibles au patrimoine culturel ou détruisent complètement des sites entiers de patrimoine culturel, qu ils soient mobiliers ou immobiliers. Bon nombre d objets du patrimoine culturel sont aussi endommagés par des interventions inadéquates. L étude examine les instruments et activités nationaux et internationaux actuels visant à protéger le patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles, fournit des exemples de bonnes pratiques et décrit les problèmes et lacunes observés. Des priorités d action sont définies sur la base d une analyse de la législation actuelle et future de l UE. Compte tenu du nombre croissant de catastrophes naturelles et de leur impact sur le patrimoine culturel, les auteurs recommandent l intégration horizontale de la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles dans les politiques communautaires concernées. IP/B/CULT/IC/2006_163 FR

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7 SYNTHÈSE Les catastrophes naturelles constituent une menace majeure pour le patrimoine culturel. Ouragans, inondations, tremblements de terre, glissements de terrain, éruptions volcaniques, conséquences du vent, incendies, fatigue environnementale ou d autres effets climatiques similaires à long terme ou autres catastrophes occasionnent parfois des dommages irréversibles au patrimoine culturel ou détruisent complètement des sites entiers de patrimoine culturel, qu ils soient mobiliers ou immobiliers. Bon nombre d objets du patrimoine culturel sont aussi endommagés par des interventions inadéquates des services de secours dans la mesure où les réponses d urgence à apporter aux besoins de base peuvent déboucher sur des mesures d urgence et des dispositifs de planification et de réhabilitation insensibles au patrimoine culturel. D après le Groupe d évaluation indépendante (GEI, 2006) 2 de la Banque mondiale, les coûts des dommages causés par les catastrophes sont en augmentation. Ainsi, dans les années 1990, ils atteignaient 652 milliards de dollars, soit quinze fois plus que dans les années Le nombre d événements a augmenté de 400 % entre 1975 et 2005 et 2,6 milliards de personnes ont été touchés par des catastrophes naturelles au cours des dix dernières années. À la lumière des données précitées, la commission de la culture et de l éducation du Parlement européen a commandé l étude présentée dans ce document sur la nécessité de renforcer la coopération européenne dans le domaine de la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles. La situation actuelle L évaluation de l expérience de l équipe de consultants, les campagnes de questionnaires et les interviews ciblées et le passage en revue de la littérature en la matière montrent que la question de la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles n a pas été abordée correctement par la législation de l UE ou par les lois nationales, les règlements administratifs et d autres textes, à l exception de quelques pays. Plusieurs raisons expliquent cette situation. Tout d abord, bon nombre de mesures de prévention et d urgence bien conçues et pleinement opérationnelles qui sont efficaces pour sauver des vies humaines ne permettent absolument pas de protéger des biens du patrimoine culturel. En deuxième lieu, il est rare d avoir une gestion efficace des risques posés aux biens culturels du fait d une mauvaise compréhension des biens en présence, de l incapacité de calculer les coûts réels des pertes et des dommages et de la difficulté consistant à évaluer la valeur du caractère non marchand d un grand nombre de richesses du patrimoine culturel. Lors des dernières grandes inondations, les prévisions hydrologiques ont été marquées par des défaillances et des erreurs considérables et les connaissances relatives au patrimoine culturel menacé et à son état se sont avérées insuffisantes. Les inondations qui ont touché l Europe centrale en 2002 ont confirmé le rôle essentiel d une gestion de crise coordonnée et fondée sur des connaissances. Troisièmement, l entretien inadapté de vieux bâtiments ou matériaux a contribué à accroître l étendue des dégâts lors d autres événements catastrophiques, principalement des tempêtes, des tremblements de terre et des chutes de neige. Les catastrophes naturelles génèrent des charges que les ingénieurs ne connaissent pas suffisamment et dans bon nombre de cas, les forces induites agissent contre les forces de gravité conventionnelles (par exemple les effets d élévation et d aspiration), les forces horizontales (mouvement horizontal, gonflement à l humidité de la plupart des matériaux de construction) ou les forces dynamiques (écoulements, chocs, impacts). Les méthodes d entretien ne conviennent pas toujours aux normes et recommandations de conception et les professionnels sont parfois mal 2 iii

8 informés. En effet, ils ne sont pas formés pour concevoir et mettre en œuvre des mesures de prévention ou d atténuation. La situation législative Globalement, la protection du patrimoine culturel est un thème marginal pour les responsables politiques et les gouvernements de la plupart des pays européens. Le patrimoine culturel tend à être occulté par les questions environnementales, qui suscitent une attention accrue du monde politique en raison de leur étroite corrélation avec la santé et la conservation de la nature. L importance du patrimoine culturel n est pas toujours bien expliquée et est peu relayée par les médias. Toutefois, comme le révèle le rapport, il existe un solide ensemble de connaissances et d expériences sur la base duquel il est possible de réaliser les objectifs pour lesquels ce rapport a été élaboré. Les mesures correctives prises par les pouvoirs publics face à une série de catastrophes liées au patrimoine culturel reposent sur une étroite coopération avec les premiers intéressés, la police et les pompiers et, en cas de catastrophe majeure, également avec l armée. Divers documents juridiques à l échelle nationale soutiennent une telle approche, conformément au principe de subsidiarité. La préparation des réponses à apporter aux catastrophes naturelles relève exclusivement de la compétence des États membres, qui peuvent solliciter une aide ou une assistance de la Communauté européenne. Toutefois, les capacités développées dans les États membres peuvent très bien servir en cas d urgence dans un autre pays membre de l UE ou non, ce que soutiennent bon nombre de documents juridiques et recommandations de la CE. Dans le cadre législatif, il serait utile de disposer d une réglementation demandant à toutes les institutions publiques européennes compétentes pour les bâtiments et collections présentant une valeur exceptionnelle (musées, archives, monuments, etc.) de dévoiler leurs mesures de prévention des risques dans leurs comptes publiés. Comme cette initiative engloberait toute l étendue du patrimoine culturel européen, il serait judicieux que le Parlement européen envisage de mener une telle action. L inventaire du patrimoine culturel menacé Toute décision sur de futures stratégies et mesures visant à protéger le patrimoine culturel contre les effets des catastrophes naturelles doit se justifier par une connaissance relativement fiable de l ensemble du patrimoine culturel européen menacé. Dans ce domaine, la situation en Europe varie sensiblement d un pays à l autre et dépend beaucoup du niveau des systèmes et technologies nationaux d information. Toutefois, les rares bases de données existantes sont fragmentées et incomplètes et ne comportent pas certaines données essentielles aux processus d évaluation des risques des catastrophes naturelles et aux approches et outils de gestion des risques. Par ailleurs, elles ne sont pas normalisées, harmonisées ou coordonnées de manière à pouvoir être exploitées efficacement en cas de réaction à une catastrophe. Le patrimoine culturel immobilier a été répertorié et consigné dans des registres, la plupart du temps sans localisation géographique systématique, sans description technique des matériaux et structures utilisés ni sans aucune information sur leur état actuel, tous ces aspects étant déterminants pour la vulnérabilité de ce patrimoine aux actions néfastes de la nature. Une base de données des biens du patrimoine culturel européen normalisée, soutenue par une plateforme GMES et actualisée en permanence, assortie d une surveillance des évolutions dans les cas sensibles, constituerait une aide inestimable et sans précédent aux mesures de planification visant à réduire l impact des iv

9 catastrophes naturelles sur le patrimoine européen, mais aussi à l opérabilité ciblée des équipes de secours chargées d intervenir. De même, les cartes des risques naturels potentiels liés au patrimoine culturel ne couvrent pas entièrement l ensemble du territoire européen. Seule une cartographie des risques d inondations est partiellement soutenue par la proposition de nouvelle directive concernant l évaluation et la gestion des inondations. Les cartes répertoriant le patrimoine culturel à risque sont des cartes représentant des risques naturels et les risques potentiels constituent une condition nécessaire aux évaluations des risques et peuvent contribuer à prédire l ampleur des événements catastrophiques. De telles informations font défaut sur une grande partie du territoire européen, alors qu elles sont essentielles pour mettre en place des stratégies et des actions de gestion des risques. Les nouveaux projets de systèmes européens de télédétection et de positionnement global permettront d observer les données nécessaires à la modélisation de situations négatives et à l évaluation des conditions liées à la diffusion d une alerte précoce. Avec la surveillance sur place, ils amélioreront sensiblement l opérabilité des mesures préventives et opérationnelles en Europe. Des organes gouvernementaux nationaux ont publié des lignes directrices et des plans d action nationaux visant à faire face à divers types de catastrophes naturelles et d origine humaine. Il s agit pour la plupart de documents juridiques qui reflètent généralement des situations relevant de la compétence d un des ministères. La logistique à déployer en cas de catastrophe n est pas abordée et le patrimoine culturel n est pas fréquemment mentionné. En outre, des agences et institutions internationales ont publié des déclarations et lignes directrices très générales dans lesquelles le patrimoine culturel n est pas abordé correctement. D aucuns ont estimé que le Comité international du Bouclier bleu (ICBS) créé à cet effet n est pas en mesure d atteindre ses objectifs en raison «d un manque de financement adapté, d une coordination inefficace avec les agences internationales et nationales compétentes en cas de catastrophe». L ICBS opère davantage dans le cadre de quelques-uns des bailleurs de fonds, notamment l ICOM et l ICOMOS. Les mesures de protection du patrimoine culturel La prévention des catastrophes est essentielle à la préservation du patrimoine culturel. Destinées à définir l ampleur des dégâts causés aux biens mobiliers et immobiliers, la gestion et les enquêtes menées immédiatement après une catastrophe sont aussi très importantes. En Italie, le service de la protection civile (SPC) et le ministère de la protection civile, qui ont institué un comité spécial ayant publié récemment sur le site du SPC une série de fiches à compléter par des équipes spécialement formées après un tremblement de terre, en fournissent l exemple. Ces fiches permettent de décrire les dégâts, de calculer les indices de vulnérabilité et de définir les coûts des interventions. La majorité des pays européens ont mis au point de vastes systèmes d information et de conseil en ligne en cas d urgence liée à des catastrophes naturelles, en particulier des inondations. Malheureusement, ces systèmes ne comportent aucune instruction spécifique concernant le patrimoine culturel ni aucun lien vers des lignes directrices fournies par des sites internet internationaux spécialisés. Les mesures préventives sont généralement rangées dans deux catégories: structurelles et non structurelles. Les mesures structurelles sont difficiles à concrétiser dans le domaine de la protection du patrimoine culturel parce qu elles sont les plus visibles et les plus dérangeantes et ne présentent pas souvent un bon rapport coût-efficacité. Elles doivent faire l objet de nouvelles recherches et comparaisons par rapport aux mesures non structurelles relevant des bonnes v

10 pratiques. Concernant les mesures structurelles, l application de normes à la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles pose le problème selon lequel il convient de préserver l originalité, l authenticité et les qualités et valeurs esthétiques des monuments historiques. Toutefois, seule une norme européenne relative à une protection effective du patrimoine culturel contre les tremblements de terre est réellement disponible. En Italie, un code parasismique (EuroCode-8) comportant des règles applicables aux bâtiments en maçonnerie (architecture historique mineure) a été publié en mars Sur la base de ce code, le ministère du patrimoine culturel a élaboré des lignes directrices concernant les monuments. L expérience récente des dégâts occasionnés par des charges météorologiques excessives, notamment du vent et des chutes de neige, ainsi que les opportunités réelles d adapter le patrimoine architectural de manière à réduire ces dégâts, ont indiqué que quelques changements aux normes concernées pourraient être proposés et acceptés. La normalisation de certains processus et procédures préventifs, notamment la cartographie et la surveillance, apporterait certainement des résultats positifs. Les bonnes pratiques sont généralement difficiles à généraliser de manière suffisamment informative. Certains principes de base qui se sont avérés efficaces sont présentés dans le rapport au moyen d informations plus détaillées et d études de cas publiées sous diverses formes et sur divers supports (par exemple les travaux de conférences spécialisées ou sur l internet). Résumons les quatre piliers de l atténuation des effets des catastrophes naturelles sur le patrimoine culturel: i) inspection régulière et entretien soigneux des biens historiques et meilleure planification et gestion de l occupation des sols; ii) sensibilisation et formations coordonnées régulières; iii) coopération internationale et disponibilité de fonds, et; iv) soutien législatif. Ces principes sont illustrés et développés dans le rapport. En réalité, tous les quatre sont déjà appliqués dans divers documents et politiques de l UE en matière de protection civile et l on pourrait aisément y ajouter les aspects du patrimoine culturel. On peut également tirer des données utiles sur les bonnes pratiques de l expérience de pays non européens, en particulier les États-Unis, le Japon et Taïwan. Bon nombre de pays ont concentré leurs efforts sur la sensibilisation aux procédures d urgence et de récupération précoce. Plusieurs pays ont élaboré des outils différents, par exemple l Emergency Response and Salvage Wheel, qui a été conçue pour soutenir les institutions et agences culturelles dans les 48 premières heures suivant un sinistre. Il s agit d une roulette à deux côtés qui permet au lecteur d obtenir des informations critiques sur les réactions à mettre en oeuvre dans deux domaines clés. Un côté guide le lecteur à travers une série de neuf phases fondamentales de réaction d urgence, des précautions de sécurité aux priorités en matière de récupération. L autre côté identifie les techniques de récupération et les réactions adaptées aux types particuliers de collections ou objets. Les conseils portent principalement sur les moyens de combattre et d atténuer l action de l eau et de l humidité, qui constituent probablement la principale source de dégâts au patrimoine culturel. C est en Suisse qu on trouve l un des systèmes nationaux les plus sophistiqués pour améliorer la prévention des risques pour le patrimoine culturel. Le gouvernement s est particulièrement attaché à mettre au point un ensemble intégré de politiques, outils et mécanismes visant à améliorer la prévention des risques pour le patrimoine culturel. La Protection des biens culturels (PBC) a été mise sur pied afin de préserver le patrimoine culturel suisse et cette initiative est vi

11 soutenue par une série de manuels et cours de formation sur la prévention des risques. Ce programme de protection suisse comporte des cartes détaillées localisant des biens culturels inventoriés et décrit les biens situés dans les cadres urbains et ruraux. La protection européenne du patrimoine culturel La coopération européenne en situation d urgence a prouvé son efficacité lors de plusieurs événements récents, par exemple lors de la tempête Martin de 1999/2000 en France, du feu de forêt de 2000 en Macédoine, des inondations de 2002 en Europe centrale (coopération entre la Tchéquie et l Autriche) et des inondations de 2003 en France. Dans tous les cas, les États membres ont coopéré sans difficulté et les équipes de sauvetage ont entamé leurs opérations après quelques jours - généralement deux -, après que le pays touché a accepté l aide proposée. Il existe des exemples de coopération transfrontalière utile, par exemple dans l Eurorégion Nisa, où les services incendie tchèques et allemands opèrent sans entrave dans les deux pays. Les problèmes et déficiences identifiés les plus importants sont les suivants: Un système de gestion du réseau routier en temps réel basé sur une bonne cartographie des croisements entre routes et cours d eau et sur des données sur site accompagnées de données d observation de la terre au cours de l inondation est nécessaire aux opérations d évacuation. Au cours des inondations causées par la crue du Gard en 2002, plus de 200 véhicules de secours ont été perdus sur les voies inondées. Une évaluation même sommaire de ce type de risque aiderait considérablement les services de protection civile à gérer la circulation routière et à coordonner les actions de sauvetage. Le blocage des routes et accès au patrimoine culturel menacé est un problème récurrent qui a causé de nombreuses pertes en empêchant les opérations d évacuation ou de récupération. Les institutions culturelles disposent de leurs plans catastrophe, qui ne comportent pas nécessairement la réaction à adopter en cas de catastrophe majeure. Quand une telle catastrophe se produit, seuls la police et les services incendie sont autorisés à se rendre sur le site avant que tout danger soit écarté. À ce stade, il est possible que des dégâts considérables aient été provoqués par des opérations inadaptées comme l aspersion d une quantité excessive d eau, la démolition inutile d une enveloppe de bâtiment, les services de secours ne sachant pas ce qu il convient de sauver en premier lieu s il est possible de récupérer des biens de valeur. La police et les services incendie ont leurs propres plans et procédures, qui ne tiennent pas spécifiquement compte du patrimoine culturel. Bon nombre de plans catastrophe régionaux prennent en compte les animaux ou les cultures, mais pas le patrimoine culturel. Les services d urgence ne sont pas en contact avec les administrateurs, les conservateurs, les architectes, etc. Il faut une intégration plus harmonieuse et une collaboration entre tous les intervenants dès le début de la catastrophe. Les pays européens poursuivent diverses approches pour protéger leur patrimoine culturel contre les risques naturels. Par exemple, les assurances contre les inondations ne sont pas répandues en Europe et dans certains pays, il est impossible d assurer sa propriété si elle est située en zone inondable. Une étude détaillée des programmes d assurance contre les inondations en Europe et une comparaison avec le programme national américain montrent que le système américain offre des avantages substantiels aux institutions culturelles et a contribué à diviser par dix l aide fédérale en cas de catastrophe. vii

12 Les programmes-cadres et le patrimoine culturel La Commission européenne soutient plusieurs projets de recherche internationale sur les mécanismes de déclenchement et le comportement de catastrophes naturelles et d origine humaine, leurs effets et les éventuelles mesures de prévention et de réaction. Plus d une centaine de projets ont été menés à bien avec le soutien de programmes récents de recherche communautaire ou ont été administrés au titre du sixième programme-cadre (PC). Ces projets abordent les problématiques des inondations, des glissements de terrain, des tremblements de terre, des tsunamis, des feux de forêt, des avalanches, des éruptions volcaniques et des situations à risques multiples. La plupart des projets étudient les phénomènes et mécanismes fondamentaux liés aux risques naturels sans se concentrer spécifiquement sur la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes. Toutefois, les résultats de plusieurs projets peuvent s appliquer à une stratégie européenne effective dans ce domaine. Ils fournissent principalement à l UE de puissants outils de cartographie, d observation et de prévision des catastrophes naturelles et de leur impact territorial. Parmi ces projets, il faut mentionner: 1. La vulnérabilité du patrimoine culturel aux catastrophes naturelles et menaces similaires a été abordée au cours des ateliers du projet ARCCHIP, qui ont présenté un certain nombre d exemples de bonnes et mauvaises pratiques et ont également relevé certaines lacunes dans les connaissances. Le changement climatique a exercé une incidence considérable sur la fréquence de certains événements naturels nuisibles, notamment les tempêtes, les inondations et les glissements de terrain. 2. Toujours en cours, le projet NOAH S ARK étudie les mécanismes de déclenchement, les incidences et les mesures d atténuation liées au patrimoine culturel et au paysage culturel. Des rapports synthétisant les résultats concernant la vulnérabilité du patrimoine culturel aux risques naturels et les mesures éventuelles d atténuation sont publiés sur le site internet du projet. 3. Les activités récentes de l action COST C17 «Fire Loss to Historic Buildings» relatives aux incidences des incendies sur le patrimoine culturel et à la réduction de ces incidences ont largement contribué au rapport. 4. Un nouveau projet du 6 e PC baptisé CHEF étudie les inondations en rapport avec le patrimoine culturel dans toute sa complexité. Ce projet a débuté en février FLOODsite, le plus grand projet intégré en cours, compte plusieurs parties qui prennent en considération le patrimoine culturel dans le contexte des évaluations socioéconomiques des dégâts causés par les inondations. 6. Le projet national allemand DISFLOOD (Disaster Information System for Large-scale Flood Events using Earth Observation) comporte plusieurs éléments qui soutiennent l inventorisation du patrimoine culturel menacé dans les zones inondées. Ce projet est axé sur les territoires urbains et prend en compte de nombreuses villes historiques. 7. Outre le projet NOAH S ARK, qui porte exclusivement sur les principes de protection du patrimoine culturel contre les incidences du changement climatique, il existe LESSLOS, un autre grand projet intégré axé sur les glissements de terrain et les situations à risques multiples (avec tremblements de terre) qui étudie la vulnérabilité du patrimoine culturel et les stratégies de protection et évalue les ponts historiques en vertu des normes européennes. 8. PROHITECH, un projet en cours du 6 e PC, étudie également la protection du patrimoine culturel contre les tremblements de terre. Ce projet a donné plusieurs résultats utiles pour les viii

13 mesures non structurelles (lignes directrices et outils d évaluation) et les propositions structurelles de renforcement. 9. La question du patrimoine culturel a été inscrite au programme du réseau SAMCO (Network for Structural Assessment Monitoring and Control) en Ce réseau d évaluation et de contrôle des structures évalue les résultats de systèmes combinés de surveillance des structures, de l environnement et de la sécurité qui fournissent des données sur les processus de détérioration et les situations mettant en péril des matériaux et des structures historiques et soutiennent des systèmes d alerte précoce destinés à prévenir toute perte de patrimoine culturel. 10. Relevant de l action Élargissement du CCR au titre du 6 e PC, le projet intitulé «Management of Natural and Technological Risks» (Gestion des risques naturels et technologiques) a étudié les pratiques de cartographie des risques et les politiques liées aux risques prioritaires dans plusieurs pays d Europe centrale. À l aide d un questionnaire, l étude s est axée sur plusieurs risques, parmi lesquels les glissements de terrain. Les répondants ont accordé une plus faible importance au patrimoine culturel exposé aux risques de glissement de terrain qu aux infrastructures ou aux propriétés privées. Plusieurs domaines de recherche du 7 e PC abordent les risques naturels dans le cadre du Thème 6 «Environnement (dont le changement climatique)». Aucun volet n est spécifiquement consacré au patrimoine culturel, aux politiques de coopération et d intégration paneuropéennes ou transfrontalières dans le premier appel de projets. Il est positif que le domaine «Protection, conservation et mise en valeur du patrimoine culturel, y compris les habitats humains» ouvre la voie aux travaux de recherche sur l évaluation des dégâts causés au patrimoine culturel par l action de l environnement, qui englobe également les conséquences des conditions météorologiques et du changement climatique et pourrait en principe inclure aussi les dégâts occasionnés par les catastrophes naturelles. Toutefois, les travaux axés sur les modèles de prévention des catastrophes des bâtiments et monuments du patrimoine sont prévus pour les années et les appels à venir. À ce titre, les consultants recommandent de prévoir des travaux concernant l évaluation des risques liée aux dangers naturels dans le cadre desquels les problématiques du patrimoine culturel et de la coopération internationale seront explicitement définies dans les appels concernés de projets de recherche, y compris les risques à long terme (des actions climatiques et des actions récurrentes à long terme) et l interdisciplinarité requise (questions socioéconomiques). Tandis que de nouvelles méthodes de protection sont rarement introduites, la plupart des initiatives en la matière restent conventionnelles. Il convient de faire appel aux méthodes de protection présentant le meilleur rapport coût-efficacité. Toutefois, les données manquent pour savoir dans quelle mesure réelle les méthodes de protection nouvelles ou conventionnelles présentent un bon rapport coût-efficacité. Avec l apparition actuelle de plusieurs bases de données et statistiques, il devient possible de procéder à des évaluations. Cela dit, une telle entreprise ne peut être menée à l échelle d un seul pays. Il faut donc pouvoir gérer une initiative paneuropéenne dans le cadre d un projet de recherche de taille moyenne et ses résultats doivent exercer un profond impact sur les pratiques futures. Le rapport résume d autres déficits de connaissances qu il convient de prendre en compte dans les programmes de recherche de l UE. ix

14 Les mesures européennes de protection contre les catastrophes Le Mécanisme communautaire de protection civile (MCPC) a été institué par la décision 2001/792/CE, Euratom du Conseil du 23 octobre Il soutient et facilite la mobilisation des services d urgence afin de répondre aux besoins immédiats des pays touchés par une catastrophe. Il améliore la coordination des interventions de secours en définissant les obligations des États membres et de la Commission et en instituant certains organes et procédures tels que le centre du suivi et d information (MIC). Ce mécanisme est destiné à garantir une meilleure protection, principalement des personnes, mais aussi de l environnement et des biens, y compris du patrimoine culturel, en cas de catastrophe majeure se produisant à l intérieur ou à l extérieur de la Communauté. Il se compose de quatre volets clés l identification préalable des moyens d intervention (les équipes d intervention sont au cœur du mécanisme), un programme de formation visant à améliorer la capacité de réaction, les équipes d évaluation et de coordination et la mise au point d un système commun de communication d urgence. Le MCPC est un instrument approprié et puissant pour protéger le patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles. Depuis 2001, plusieurs actes en la matière ont été élaborés: des résolutions, des décisions et des propositions du Conseil qui renforcent sensiblement le rôle du mécanisme de coopération. Les communications COM (2005) 137 («Perfectionner le MCPC») et COM (2006) 29 Journal officiel C 67 du 18 mars 2006 («refonte de la décision 2001/792/CE») constituent des améliorations majeures du mécanisme et contribueront à fournir une meilleure protection du patrimoine culturel en cas d urgence. L «approche modulaire» proposée permettra de créer des équipes d intervention spécialisées prêtes à intervenir disposant de la formation et de l expérience adéquates pour préserver le patrimoine culturel contre les effets néfastes des catastrophes naturelles (et d origine humaine). De même, des propositions récentes visant à renforcer la capacité d analyse et d évaluation du MIC offrent un moyen très progressif de renforcer les capacités et les actions du centre dans le domaine de la protection du patrimoine culturel. Les consultants accordent une importance particulière à la possibilité d améliorer la prévision des catastrophes et les alertes précoces, ainsi que les actions d évaluation sur place et de coordination, qui constituent toutes des facteurs essentiels à la récupération de biens du patrimoine culturel. La disponibilité d un cadre plus stable de personnel bien formé et expérimenté doté d équipements solides contribuera certainement à accroître l efficacité des mesures et actions d urgence, et ce cadre pourrait aussi être exploité en dehors de l UE, selon le rapport Barnier. Ce rapport suggère la mise en place d une force de protection civile EuropeAid. Un tel programme communautaire visant à assurer la sécurité des citoyens européens hors du territoire de l UE peut être facilement et favorablement associée à une action de protection et de préservation du patrimoine culturel. En fait, le rapport Barnier n évoque pas les questions liées à la protection du patrimoine culturel dans la mesure où il se concentre sur les questions humanitaires. Toutefois, cette proposition très bien conçue et clairement présentée de force de protection civile européenne - «EuropeAid» - est bien structurée et prête à inclure des «modules» de protection et de récupération du patrimoine culture en situation d urgence. Ce faisant, l initiative de force de protection civile européenne renforce les capacités et contribue à former une masse critique permettant de protéger le patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles. Les modifications à l aide humanitaire et de protection civile intégrées aux interventions de récupération du patrimoine culturel renforceront non seulement la visibilité de l UE, mais amélioreront aussi la durabilité et la viabilité de la valeur ajoutée de l UE et d EuropeAid dans le monde. x

15 Dans les situations d urgence, le succès et l efficacité dépendent largement de l expérience et des enseignements tirés d événements antérieurs. Dans la plupart des cas, les situations d urgence ne se reproduisent pas au même endroit, voire dans le même pays dans un laps de temps court. Les interventions communes d équipes internationales constituent donc un moyen particulièrement précieux de tirer des enseignements de catastrophes. L expérience personnelle est cruciale et forme une base solide pour prendre des décisions correctes, améliorées et en temps opportun. Cet aspect, ainsi que les avantages économiques liés au maintien en alerte permanente d effectifs et d équipements limités, démontrent la valeur européenne des actions menées, coordonnées et contrôlées conjointement pour protéger le patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles. Globalement, aucune approche holistique et uniforme n a abordé les risques naturels et le patrimoine culturel ni les risques naturels pris séparément. Ces risques sont traités de manière hétérogène par les instruments communautaires existants sous diverses rubriques et à divers niveaux. La protection du patrimoine culturel est souvent traitée comme une question environnementale, même si les raisons de cette approche ne sont pas claires et il existe de nombreuses incohérences. Les documents portant sur le développement spatial et urbain tendent à ne pas inclure de dispositions de protection du patrimoine culturel, alors que la plupart des biens de ce patrimoine sont situés dans des zones habitées. Il convient également de prendre en compte les paysages culturels et les questions transfrontalières. Toutefois, les Fonds structurels de l UE, qui jouent un rôle important dans la politique de cohésion, sont des instruments potentiels de mesures préventives. La protection de l environnement, y compris l aide au patrimoine culturel et à la prévention des risques, fait l objet d une attention bien plus grande dans la nouvelle réforme de la politique de cohésion. Au titre des trois objectifs poursuivis, la prévention des risques fait figure de priorité, notamment dans le cadre de la coopération territoriale, qui reconnaît la prévention des risques aux niveaux transfrontalier, transnational et interrégional. Elle englobe des thèmes comme la protection contre les inondations, les tremblements de terre et les avalanches et prévoit la fourniture d équipements, le développement d infrastructures, des plans d aide transnationale et des systèmes de cartographie des risques. Il convient d encourager en particulier les programmes Interreg dans la mesure où ils offrent un espace destiné à des projets créatifs concernant des mesures de protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles et réunissent les parties prenantes et les organes gouvernementaux les plus concernés. Ils peuvent également constituer les meilleures sources d exemples de bonnes et mauvaises pratiques pour un MIC élargi. Pour les besoins de la protection du patrimoine culturel, il convient d exploiter deux nouvelles propositions de directive, auxquelles il est nécessaire d apporter des amendements. Il faut exiger que les cartes des risques requises par la directive sur l évaluation et la gestion des inondations comportent un inventaire des biens du patrimoine culturel, y compris les biens archéologiques et le paysage culturel. Les plans de gestion des risques doivent prévoir des mesures spécifiques permettant de prendre dûment en considération le patrimoine culturel sur le territoire touché. À l article 9, paragraphe 2, l aménagement du territoire, l occupation des terres et la conservation de la nature sont mentionnés comme des aspects à prendre en compte lors de la fixation des niveaux de protection adéquats. Il convient aussi d y ajouter la conservation du patrimoine culturel. Au cours de la procédure de conciliation, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord sur la directive INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in the European Community) le 21 novembre Cette directive demandera aux États membres de l UE d améliorer l administration de leurs services de cartographie et d autres services de données sur l aménagement du territoire en vertu de principes communs. Ces données englobent les sites protégés et les risques potentiels, et ici aussi, il convient d intégrer le patrimoine culturel. xi

16 Plusieurs aspects expliquent l exigence d une dimension européenne dans le domaine de la protection du patrimoine culturel en situation d urgence. Tout d abord, l information sera améliorée, notamment la sensibilisation des responsables politiques et des gouvernements aux problèmes du patrimoine culturel en situation d urgence, qui contribuera à accélérer la prise de décision et les opérations internationales. La coopération européenne affiche un grand potentiel dans la recherche de nouvelles connaissances et la collecte, l évaluation et la diffusion d exemples de bonnes et mauvaises pratiques, en particulier pour les professionnels des services d urgence. À ce jour, ce potentiel n a pas été exploité correctement. Le projet ESPON Hazards a mis au point une typologie des régions regroupant les zones d Europe qui sont menacées par des risques similaires au niveau spatial et temporel. En outre, ce projet a créé des cartes d interactions des risques et les a mises en relation avec les effets du changement climatique, qui revêt ici aussi une dimension européenne et transfrontalière. De plus, ces dernières années, une forte tendance à investir dans des mesures préparatoires de prévention et d atténuation est apparue et a été encouragée. Parallèlement, des moyens non structurels sont préférés aux moyens structurels, notamment pour ce qui est de la protection du patrimoine culturel. Les deux approches laissent suffisamment de place à des solutions ou à des techniques novatrices et à des concepts pionniers, ce qui plaide pour la formation d une masse critique dans le cadre des programmes communautaires de recherche, de planification et d aménagement du territoire. Les spécificités de certains risques naturels exigent que plusieurs pays européens mettent au point et adoptent des mesures de prévention dans un cadre harmonisé. Des accords bilatéraux ou multilatéraux sont généralement signés au niveau non structurel, qui englobe le processus de coordination. Quoi qu il en soit, le MIC, l unité de coordination centrale de l UE, s est avéré être un instrument très efficace et puissant en situation d urgence. L importance, à titre de mesure préventive, d un régime d assurance sophistiqué et adapté est bien connue et une mesure d incitation ou une initiative simplificatrice de l UE pourrait être très utile à la création d un tel outil. Les programmes et documents européens, y compris les propositions de directive ou les directives existantes, soutiennent généralement la cartographie des cibles des catastrophes naturelles, mais ne font malheureusement pas explicitement référence au patrimoine culturel. Cette situation doit changer et les consultants pensent même que pour se doter d une approche vraiment novatrice, il est essentiel de disposer d une initiative paneuropéenne spécifique et harmonisée visant à cartographier l inventaire du patrimoine culturel. On peut y parvenir en trois étapes, à commencer par un projet de recherche et de développement, soutenu par la conception et le choix de la meilleure méthodologie. Cette première phase serait suivie d une procédure de normalisation et, enfin, d une campagne de cartographie appuyée par la CE. Il convient de souligner que cette cartographie a d autres effets économiques positifs, notamment pour le tourisme, l éducation et l information, le renforcement de la sécurité, les travaux scientifiques, les études historiques, la mise au point de systèmes d information géographique intelligents et interactifs et la protection contre diverses menaces, par exemple le changement climatique et la pollution des nouvelles sources d émission, principalement des voitures. Par conséquent, ce type d initiative pourrait bénéficier d une aide des fonds structurels. Il conviendrait d appliquer un système de marquage européen adapté aux situations d urgence. On pourrait faire appel au logo existant du Bouclier bleu, qui devrait toutefois être revu dans un souci d efficacité accrue pendant la nuit et dans des situations présentant une faible visibilité. xii

17 Les programmes et projets de recherche commune communautaire axés sur les risques et catastrophes naturels doivent accorder une attention accrue au patrimoine culturel. Ce thème doit être renforcé dans les priorités des projets du réseau ERA NET, ainsi que dans les activités de recherche prévues de la Plate-forme technologique européenne de la construction Domaine thématique Patrimoine culturel. Les aspects de la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles (et d origine humaine) ne sont pas intégrés aux thèmes de la recherche européenne en matière de sécurité, bien que les monuments et sites historiques soient des cibles fréquentes d attentats terroristes. Si le terrorisme et les conflits armés ne font pas explicitement l objet de la présente étude, comme il existe de nombreuses similitudes avec les urgences liées aux catastrophes naturelles, il importe d harmoniser la recherche dans ces domaines et de faire un usage plus efficace des ressources financières. Par ailleurs, les résultats obtenus pourraient être utiles aux activités de l UE hors d Europe, notamment aux opérations de sauvetage de citoyens/touristes de l UE en danger. La facilitation de l échange de connaissances et d expériences relatives à la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles est la valeur ajoutée la plus importante des activités paneuropéennes dans ce domaine. Les catastrophes naturelles peuvent survenir à des endroits où elles ne s étaient jamais produites auparavant. Par conséquent, il convient de souligner le rôle de la diffusion de connaissances et d expériences et d élaborer et mettre à disposition les outils adéquats. Cela concerne les questions pratiques, ainsi que les résultats de recherches ou enquêtes. Les normes non structurelles et les recommandations européennes harmonisées axées sur diverses problématiques - collecte de données, appréciation et évaluation des dégâts, inventorisation et cartographie des risques et biens menacés, création de systèmes thématiques d information géographique, de systèmes d alerte et d outils de gestion similaires - sont indispensables pour progresser et réussir dans la lutte contre les catastrophes naturelles et sont largement nécessaires. Elles soutiendront aussi l élaboration de normes techniques de prévention et de réduction des dégâts causés par des risques individuels ou multiples comme les tremblements de terre, les incendies, les glissements de terrain et les aléas climatiques. La coopération transfrontalière européenne dans le domaine de la protection du patrimoine culturel menacé par des catastrophes naturelles et d origine humaine n est portée par aucun document juridique spécifique. La coopération des services d urgence fonctionne assez bien dans le cadre de mécanismes globaux, comme le montrent de nombreux exemples de catastrophes récentes. Si cette coopération se base principalement sur des accords bilatéraux ou multilatéraux, un soutien et une coordination de l UE sont néanmoins nécessaires. Un renforcement des capacités rentable, une mise en commun des ressources et un mécanisme nécessaire d alerte et de réaction rapide en situation d urgence bénéficieront certainement de mesures européennes communes. Les résultats et conclusions susmentionnés sont résumés dans plusieurs points prioritaires à la fin du rapport. xiii

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19 AVANT-PROPOS 3 Compte tenu de l impact croissant des catastrophes naturelles, la nécessité d y faire face plus efficacement fait désormais l objet d une attention soutenue au sein du Parlement européen. Les députés européens estiment que la coordination au niveau européen concernant les mesures prises en réaction aux catastrophes est souvent insuffisante et que le manque de coordination entre les mécanismes et solutions existant aux niveaux national et régional n est pas propice à une action efficace. Les députés européens estiment donc qu une coordination accrue au niveau européen peut améliorer la manière dont sont abordées les catastrophes naturelles. Par conséquent, ils ont demandé à la Commission d élaborer une stratégie européenne de lutte contre les catastrophes naturelles et de proposer des directives en matière de prévention et de gestion des risques. Les catastrophes naturelles et d origine humaine constituent une menace majeure pour le patrimoine culturel. Ouragans, inondations, tremblements de terre, glissements de terrain, éruptions volcaniques, conséquences du vent, incendies, guerres et d autres catastrophes occasionnent parfois des dommages irréversibles au patrimoine culturel ou détruisent des sites entiers de patrimoine culturel, qu ils soient mobiliers ou immobiliers. Malheureusement, les biens du patrimoine peuvent aussi être endommagés par des interventions inadéquates. Les réactions d urgence à des besoins fondamentaux peuvent déboucher sur des mesures d urgence et des dispositifs de planification et de réhabilitation insensibles au patrimoine culturel. Tout en reconnaissant que la priorité absolue, lors d une réaction immédiate à des catastrophes de tous genres, doit consister à sauver les vies humaines et à prévoir les besoins fondamentaux, les réactions d urgence et les mesures de réhabilitation doivent éviter autant que possible de porter encore davantage atteinte au patrimoine culturel. Le patrimoine culturel étant d une valeur inestimable et souvent impossible à renouveler, il est nécessaire d intégrer toutes les mesures nécessaires pour le protéger contre les catastrophes. Il est donc essentiel d intégrer le souci du patrimoine culturel aux politiques et mécanismes de gestion des catastrophes existants. L article 151 du traité instituant la Communauté européenne inclut une référence à la conservation et à la préservation du patrimoine culturel présentant un intérêt pour l Europe. En effet, l article 151, paragraphe 4, dispose que la Communauté tient compte des aspects culturels dans ses actions au titre d autres dispositions du traité. Dans le contexte des propositions récentes visant à améliorer la lutte contre les catastrophes naturelles, la commission de la culture et de l éducation du Parlement européen a donc commandé l étude présentée dans ce document sur la nécessité de renforcer la coopération européenne dans le domaine de la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles. 3 Extrait des spécifications techniques de l appel d offres du rapport. xv

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21 SOMMAIRE Synthèse Avant-propos iii xv 1. Introduction Les catastrophes naturelles et leur impact sur le patrimoine culturel Enseignements tirés des dernières grandes catastrophes 4 2. Préparation à la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles la situation actuelle Situation générale Outils spécifiques de protection du patrimoine culturel Bonnes pratiques, problèmes et lacunes Financement Base de connaissances pour la protection du patrimoine culturel contre les catastrophes naturelles Recherche communautaire ciblée Recherche internationale Programmes européens Programmes internationaux Les instruments de protection de l Union européenne Le mécanisme de protection civile Le Fonds de solidarité de l Union européenne Lien avec les activités extérieures de l Union européenne Observations concernant les politiques et programmes de l Union européenne Directives nouvelles et propositions de directive Coopération européenne Sensibilisation Prévention, atténuation et réparation des dégâts causés par des catastrophes Identifier et marquer l inventaire menacé Recherche Education et formation Un développement rentable des capacités Échange de connaissances et d expériences Normalisation Ressources et équipements Coopération transfrontalière Priorités d action Approche intégrée Ressources Coordination et harmonisation européennes avec les affaires étrangères Priorités 62 xvii