Accès au logement social et régularité du titre de séjour

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1 Accès au logement social et régularité du titre de séjour La question de l exigence de nationalité française ou plus exactement d un titre de séjour régulier sur le territoire français, se pose de manière évidente en ce qui concerne l accès au droit au logement opposable. En 2007, le législateur a décidé de réserver cette prérogative «à toute personne résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définie par décret en conseil d État» (art. L CCH). On aurait pu penser, dans la lignée de la jurisprudence du conseil constitutionnel qui a reconnu le droit d accéder un logement décent à «toute personne», que le DALO bénéficierait d une portée universaliste. Dans la mesure où il se rattache à la dignité humaine, le droit au logement est un droit qui ne connaît a priori ni nationalité, ni ethnie, ni territoire. Le législateur français n a cependant pas adopté cette conception. Du reste d autres systèmes juridiques européens partagent cette même vision. L article 47 de la constitution espagnole par exemple réserve le droit au logement aux seuls Espagnols. L article 13 de cette même constitution signale que les étrangers auront des droits constitutionnels «dans les termes établis par les traités et la loi». Sur cette base, loi du 11 janvier 2000 sur les droits et libertés des étrangers en Espagne reconnaît aux résidents étrangers titulaires d un titre de séjour le droit au système public d aides en matière de logement dans les mêmes conditions que les Espagnols. La question des éventuelles discriminations dans l accès au logement entre les nationaux et les étrangers a rapidement été envisagée par les institutions communautaires. En particulier se posait la question des entraves à la libre circulation des travailleurs au sein du marché européen. Dans une recommandation de 1965, la Commission admet ainsi que si en droit se trouve réalisée «l abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne notamment les critères d attribution de logements locatifs», la pénurie de logements, et notamment de logements sociaux, impose une action de la Communauté «pour appuyer et stimuler les efforts dans les Etats membres, en sorte que soit accordée une réelle égalité de chances, en matière d attribution de logements aux travailleurs provenant d un pays de la Communauté d une part et à ceux du pays d accueil d autre part 1». Pour sa part, la C.J.C.E. a pu juger qu un Etat membre manquait à ses obligations communautaires lorsqu il réserve à ses seuls ressortissants, par diverses dispositions de sa 1 Recommandation de la Commission du 7 juillet 1965 aux Etats membres concernant le logement des travailleurs et de leur famille qui se déplacent à l intérieur de la Communauté. J.O.C.E. n B 137 du 27 juillet 1965.

2 législation, l accès à la propriété et à la location de logements construits ou restaurés à l aide de fonds publics 2. En France, ce n est que depuis 1986 que la régularité du séjour conditionne l accès au logement social. L exigence de régularité de séjour ne résulte d ailleurs pas directement de la loi contrairement aux prestations familiales (art L c. sécurité sociale) ou à l affiliation à la sécurité sociale (art. L c. sécurité sociale). La condition a été posée par un simple décret qui prévoit que les organismes d habitations à loyer modéré attribuent les logements aux personnes physiques «de nationalité française et admises à séjourner régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence définie par un arrêté (art. R CCH)». Les étrangers en situation régulière bénéficient donc des mêmes droits que les nationaux pour l accès aux logements sociaux. On peut signaler que cette exigence de régularité du titre de séjour concerne également l attribution de l aide personnalisée au logement (APL).L article L du CCH réserve l APL aux personnes de nationalité française ou aux personnes de nationalité étrangère dans les conditions prévues par les deux premiers alinéas de l article L du code de la sécurité sociale. En conséquence est justifié le refus d attribution au bénéfice d une personne qui dispose d un titre de séjour limité à trois mois compte tenu d une interdiction du territoire national prononcé par le juge pénal (CAA Lyon 22 déc req. n 97LY02648). On peut donc logiquement considérer que l accès au logement privé conventionné à l APL est lui aussi subordonné à l exigence de la régularité du titre de séjour. La question d une différence de traitement dans l accès au logement social par la législation entre ceux qui disposent d un titre de séjour régulier et ceux qui n en n ont pas a été traitée par la Cour européenne des droits de l homme. Dans l arrêt du 27 septembre 2011, Bah c/ Royaume Uni( requête n ) la cour conclut qu une telle différence de traitement était «raisonnablement et objectivement justifiée par la nécessité d attribuer aussi équitablement que possible les ressources limitées en matière de logement social disponibles au Royaume-Uni et par la légitimité, en procédant à cette attribution, de tenir compte de la situation, au regard du droit des étrangers, des personnes ayant besoin d un logement.» Pour elle, il est justifiable d opérer une distinction entre les individus dont le besoin prioritaire reposerait sur une personne séjournant au Royaume-Uni de manière irrégulière et les personnes dont le besoin prioritaire reposerait sur autre chose. Un demandeur de logement social qui ne dispose pas de titre de séjour régulier sur le territoire français ne peut se voir attribuer un logement. Là où les choses se compliquent, c est que cette exigence est étendue à l ensemble des membres composant le foyer. A notre connaissance, il n existe pas de jurisprudence des juridictions administratives ou judiciaires sur ce point concernant le refus d attribution de logements sociaux. En revanche, cette question a pu être tranchée par le conseil d État dans son arrêt du 26 novembre 2012 (n ) à propos d un demandeur DALO. Dans cet arrêt, le juge estime que les commissions de médiation sont en droit de rejeter les demandeurs DALO au motif que les personnes composant le foyer ne séjournent pas toutes régulièrement sur le territoire français. Le juge affirme : «il résulte des dispositions de l article L et R du code de la construction et de l habitation que les conditions réglementaires d accès au logement social sont appréciées en prenant en compte la situation de l ensemble des personnes du foyer pour le logement duquel un logement social est demandé et qu au nombre de ces conditions figure notamment celle que ces personnes séjournent régulièrement sur le territoire français». 2 CJCE 14 janvier 1988, aff. 63/86 Commission c/république italienne, Rec. P. 29.

3 On peut tenter d éclairer la position du Conseil d Etat en s appuyant sur les conclusions du rapporteur public. Celle-ci reconnaît tout d abord que les dispositions des textes ne sont pas très précises puisque certaines ne semblent viser que la personne du demandeur, tandis que d autres visent l ensemble du foyer. Ensuite, d après elle, il résulterait clairement de l économie générale des textes «en ce qui concerne tant l accès au logement social que le DALO, que les droits des demandeurs sont appréciés de manière globale en prenant en compte la situation de l ensemble des membres du foyer». Elle poursuit : «Ces droits sont institués au profit de l ensemble indivisible que forme le foyer : c est à l échelle du foyer que sont appréciés les besoins desquels nait le droit, et c est à cette échelle également que sont appréciées les conditions fixées par les textes, qu il s agisse de la condition de ressources ou de la condition tenant à la régularité du séjour. La solution inverse aurait d ailleurs pour effet paradoxal que l appréciation du droit serait susceptible de varier, dans le cas des foyers composés de personnes de nationalité étrangère dont l une seulement réside régulièrement sur le territoire français, selon que la demande serait présentée par celui qui est en situation régulière ou par celui qui ne l est pas. Ce serait absurde.» La position du conseil d État, qui sur ce point a suivi les conclusions du rapporteur public, paraît donc assez simple : c est la situation de l ensemble des membres du foyer qu il faut prendre en considération, peu importe les liens juridiques qui unissent les différents membres de ce foyer. Il est vrai que l approche développée par certaines juridictions administratives tendait à imposer une distorsion dans l appréciation des situations des demandeurs DALO. On peut par exemple faire état d un jugement du tribunal administratif de Melun qui s appuie notamment sur le fait qu en vertu de l article 1751 du Code civil, le bail d habitation appartient aux deux époux : dès lors la condition de régularité du séjour est requise non seulement du demandeur du logement, mais également du conjoint avec lequel il est marié ; en conséquence la commission du Val-de-Marne pouvait légitiment rejeter la demande compte tenu de l irrégularité de la situation de l épouse du demandeur (TA Melun 30 mars 2010, n /5). De même un arrêt de la cour administrative d appel de Versailles du 28 juin 2011 faisait référence à la situation de la concubine du demandeur pour estimer qu on ne pouvait lui opposer l absence de titre régulier de séjour (n 10VE02545). Les juridictions semblaient donc établir une distinction en fonction des liens de mariage existant ou non entre le demandeur et la personne en situation irrégulière. Il paraît logique de mettre sur le même plan les couples dont l un des membres ne dispose pas de titre de séjour régulier quel que soit leur statut juridique. Pour autant ce raisonnement peut présenter quelques failles. Tout d abord, il tend à faire du foyer un ensemble qui serait titulaire de droits. Cette logique revient à dire que pour un couple ayant déposé une demande au titre du DALO la décision favorable ne bénéficie pas au seul demandeur mais à l ensemble du foyer. On peut faire ici état d un jugement intéressant du TA de Melun : à propos d une personne déclarée éligible par la commission et décédée trois mois après, le tribunal a décidé, dans le cadre du recours injonction, que la décision de la commission devait être regardée comme également créatrice de droits pour l épouse du demandeur et qu elle disposait dès lors d un intérêt et qualité pour introduire le recours spécifique à l encontre du préfet (TA Melun, 15 novembre 2010, req. n ). Cette position semble logique car elle est le pendant de l appréciation de la situation de l ensemble du ménage pour l accès au droit. Dans la mesure où l époux sera co-titulaire du bail, il peut paraître normal d exiger le respect

4 des conditions d attribution d un logement social. Parallèlement, il paraît logique que même s il n a pas introduit en son nom la requête, il soit considéré comme bénéficiaire de la décision créatrice de droits rendue par la commission. Cependant cette position ne manque pas également de soulever des questions. Quid lorsque le couple n est pas marié ou ne possède pas de titre impliquant la co-titularité du bail? Si la décision bénéficie au foyer, que se passe- t-il en cas de séparation avant l attribution effective d un logement? Le rapporteur public évoquait ainsi des «droits institués au profit de l ensemble indivisible que forme le foyer» ce qui implique de s interroger sur la notion de foyer, son évolution dans le temps sachant qu il ne forme pas toujours un «ensemble indivisible». Concernant tout d abord la notion de foyer, il faut signaler que le législateur est intervenu pour établir une définition unique et précise de la notion de personnes vivant au foyer afin de rendre celle-ci applicable aux bailleurs en matière d attribution de logements ou de surloyers. L article L du CCH, issu de la loi du 25 mars 2009, donne ainsi une liste des personnes considérées comme vivant au foyer à savoir : Le ou les titulaires du bail ; les personnes figurant sur l avis d imposition du ou des titulaires du bail ; le concubin notoire du titulaire du bail ; Le partenaire lié par un pacte civil de solidarité au titulaire du bail ; et les personnes réputées à charge. Ensuite, concernant l évolution de la situation du foyer au regard du DALO, le décret du 15 février 2011 prévoit que la situation relative à la composition de la famille doit être mise à jour des évènements survenus depuis la décision de la commission de médiation. Le demandeur est tenu d informer le préfet de tout changement dans la taille ou la composition du ménage (art. R al. 2). Le préfet lorsqu il définit le périmètre au sein duquel le logement à attribuer doit être situé, et le bailleur lorsqu il propose une offre de logement tenant compte des besoins et capacités du demandeur, apprécient ces derniers à la date à laquelle ils lui proposent un logement en prenant en considération les changements dans la taille ou la composition du foyer portés à leur connaissance ou survenus postérieurement à la décision de la commission (art. R al. 3). Le «guide des bonnes pratiques» estime que cette disposition «signifie que les évolutions naturelles du ménage pouvant conduire à une meilleure adaptation de la solution proposée sont prises en compte, mais non que le requérant peut faire valoir au moment du relogement une situation totalement différente qui justifierait d un nouveau recours amiable». Est-ce à dire qu en cas de séparation de fait, l époux ou l épouse ne peut faire valoir aucun droit par rapport à la décision? Enfin on peut signaler, s agissant du contentieux de l indemnisation, que le juge n examine que le préjudice personnel invoqué par le requérant ainsi que ses enfants mineurs, mais non le préjudice subi par l époux qui doit donc personnellement introduire un recours 3. L époux en question devra donc être amené à prouver qu il est bien «bénéficiaire» de la décision. 3 TA Paris, 17 déc. 2010, Mme Annamaria B., n , AJDA 2011 p. 690.

5 La reconnaissance d un certain nombre de droits à la «famille» pose des difficultés. Tout d abord, la famille ou le foyer ne dispose pas de la personnalité juridique 4. L existence même de droits appartenant à la famille en propre est contestée par certains qui considèrent que ce ne sont pas des droits de la famille mais des droits possédés en propre par chacun des membres à raison de leur appartenance à une famille. La question se pose notamment par rapport aux différentes prestations familiales à la charge de l Etat : des débats subsistent pour déterminer qui des parents ou de l enfant doit être considéré comme le titulaire du droit (J. Hochard, Le droit personnel de l enfant aux prestations familiales, droit social 1991, p. 51 et s.). Une autre critique qui peut être faite à cette jurisprudence réside dans le fait qu elle pousse le demandeur en situation régulière à dissimuler ou camoufler l existence de membres du foyer en situation irrégulière. Or il existe en vertu de l article huit de la Convention européenne des droits de l homme un droit d héberger ses proches quelle que soit leur situation au regard de la régularité du titre de séjour. Cette situation de dissimulation peut d ailleurs aboutir au final à des situations de suroccupation. Enfin cette situation engendre des divergences de jurisprudence entre l ordre judiciaire et administratif. Il faut signaler la position particulière retenue par la Cour de Cassation dans son arrêt du 12 septembre 2012 publié au bulletin (numéro de pourvoi : ). À propos de l obligation de relogement qui pesait sur la ville de Paris du fait d une opération d aménagement qu elle avait entrepris sur un hôtel meublé la cour juge que «l obligation de reloger, qui relève de l ordre public social, est prévue de la manière la plus large pour tous les occupants de bonne foi, sans distinguer selon que l occupant étranger est ou non en situation irrégulière». Cette décision a été rendue à propos des articles L et suivants du code de l urbanisme qui font peser une obligation de relogement sur la personne publique qui prend l initiative d une opération d aménagement (transformation d un quartier par exemple entraînant la démolition d immeubles d habitation). On peut imaginer que cette solution soit transposée aux obligations de relogement qui concernent les locataires d habitations insalubres. En vertu des articles L et L du code de la construction et de l habitation, le Préfet est tenu de se substituer au propriétaire qui n'exécute pas son obligation de relogement d'un locataire occupant un logement ayant fait l'objet d'une déclaration d'insalubrité, ou d'un arrêté préfectoral avec interdiction d'habiter et obligation de relogement. Le locataire d un tel logement, en situation irrégulière, devra donc être relogé par le préfet alors même qu il n a théoriquement pas la possibilité de déposer une demande au titre du DALO. On voit donc les incongruités auxquelles peut mener un tel dispositif. Malheureusement, il ne semble pas que le secours puisse venir du droit européen qui légitime des moindres droits au détriment des personnes en situation irrégulière. Jean-Philippe Brouant SERDEAUT Avril Cf. Eric Millard, Famille et droit public, LGDJ, 1995, p. 31