DOSSIER AGENCES D'EXECUTION

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1 DOSSIER AGENCES D'EXECUTION

2 TERMES DE REFERENCE DE L'ETUDE D'EVALUATION SUR LES AGENCES D'EXECUTION

3 '.. PROJET DE TERMES DE REFERENCE DE L'ETUDE D'EVALUATION DES AGENCES D'EXECUTION 1. CONTEXTE ET JUSTIFICATIONS A côté des établissements publics du secteur non marchand déjà existants (hôpitaux et universités notamment), l'administration sénéqalaise a depuis plusieurs années, procédé au transfert de certaines de ses attributions à des agences d'exécution. Ces entités rattachées, au plan technique, à la Présidence de la République ou à un ministère sectoriel et au plan financier, au Ministère chargé des finances, sont dotées de l'autonomie financière et sont généralement chargées de réaliser des investissements pour le domaine public de l'etat. Elles exercent des missions variées qui peuvent concerner aussi la régulation, la prestation de services publics à caractère administratif ou industriel et commercial. Outre leurs éventuelles ressources propres, elles bénéficient de transferts courant et en capital en provenance du budget général de l'etat et des bailleurs de fonds. Depuis 2006, il a été constaté, du fait d'un manque d'encadrement, une prolifération des agences d'exécution dans l'administration publique sénégalaise, avec comme corollaire, une diversité des statuts, de l'organisation, du régime financier et comptable, des modes de rémunération de leurs personnels et des membres des organes de pilotage et de décision ainsi qu'une absence de mécanisme de suivi et de mesure de leurs performances. Le recours fréquent à cette forme de structure de l'etat, sans analyse préalable sur l'opportunité et la pertinence de sa création fait, de plus en plus, peser des risques sur les finances publiques de l'etat. Cette préoccupation posetelle, dans la perspective de leur rationalisation, la question du bienfondé de l'évaluation des agences d'exécution, de l'harmonisation du cadre juridique relatif à leur création, de la gestion financière, du contrôle et du suivi de l'exécution. Cette mission d'adaptation de l'administration publique (Administration centrale, ses démembrements ainsi que toutes les structures du secteur parapublic) aux mutations de son environnement socioéconomique relève des prérogatives de la DREAT à travers le décret n du 28 février 1

4 2008 qui dispose en son article 2, alinéa 3 qu'elle doit «veiller à l'adaptation permanente de l'organisation des services des secteurs public et parapublic, et des collectivités locales». Ces attributions justifient l'élaboration du document cadre de référence intitulé «Schéma directeur de la Réforme de l'etat», par la DREAT. Ce document traite de la problématique des agences, notamment dans son axe «rénovation de l'organisation administrative». Son objectif global consiste à améliorer l'efficacité de l'administration publique. De façon spécifique, il s'agit d'améliorer: la qualité des services rendus aux usagers; la rationalité des structures administratives et ; la qualité du pilotage et de la gestion publique. Sous ce rapport, la Délégation à la Réforme de l'etat et à l'assistance.a technique (DREAT) a commandité une première étude afin de disposer d'un état des lieux sur ces administrations d'exception. Cette étude a abouti à l'adoption d'un certain nombre de textes législatif et règlementaire à la mise en œuvre de mesures de réformes permettant d'assainir l'environnement global des agences d'exécution. " s'agit: de la loi d'orientation n du 04 mai 2009 sur les agences d'exécution; du décret n du 04 juin 2009 portant organisation, et fonctionnement des agences d'exécution; du décret n du 31 décembre 2010 portant création et fixant les règles de fonctionnement de la commission d'évaluation des agences d'exécution; du décret n du 31 décembre 2010 relatif au contrat de performance applicable aux agences d'exécution; de l'arrêté primatoral n du 16 août 2011 portant nomination des membres de la Commission d'évaluation des agences d'exécution 1. Au regard de l'objectif de cette réforme des agences d'exécution, consistant à rationnaliser ces structures d'utilité publique et à mettre en place un dispositif d'encadrement quant à leur création et l'amélioration de leur performance, force est de constater que la situation a peu évolué depuis l'actualisation du cadre juridique et règlementaire entre mai 2009 et décembre La commission d'évaluation des agences d'exécution n'est pas encore opérationnelle. Ses membres ne sont pas encore désignés par les structures qui la composent.. 2

5 En tout état de cause, l'urgence reste toujours présente dans ce domaine des agences d'exécution où les risques juridiques et financiers sont particulièrement élevés et ne manquent pas de provoquer des tensions sur les finances publiques par une limitation des capacités du Trésor à exécuter à bonne date les dépenses de l'etat. D'une manière générale, les avancées significatives notées depuis lors ont porté essentiellement sur: la clarification du cadre juridique qui fixe le cadre légal applicable aux agences d'exécution et le cadre règlementaire qui définit l'organisation et le fonctionnement;. le renforcement de l'unité budgétaire par la présentation en annexe de la loi de finances de tableaux présentant les principales recettes et _ dépenses des agences d'exécution; le renforcement de la qualité et de l'organisation comptable des agences par la nomination de comptable public soumis à l'obligation de rendre compte au juge des comptes par des états financiers; l'amélioration du suivi d'exécution financière qui soumet les agences à l'obligation d'ouvrir un compte de dépôt dans les livres du Trésor public et de communiquer en début d'année budgétaire leur plan de trésorerie trimestriel et les rapports d'exécution budgétaire. Aussi, le MEF, dans le cadre du Projet d'appui aux Réformes des Finances publiques (PARFP) appuyé par la Banque mondiale a til souhaité accornpaçnètla DREAT dans la réalisation de l'étude d'évaluation des agences d'exécution afin que les progrès indéniables réalisés dans la clarification du cadre légal et règlementaire, le renforcement de la qualité et de l'organisation comptable et la rationalisation de la gestion de leur trésorerie soient consolidés par une rationalisation de leur nombre et une amélioration du suivi et de la mesure de leurs performances. La mise en œuvre de cette activité d'évaluation des agences d'exécution se fera sous l'égide de la Commission d'évaluation, instituée par la loi d'orientation des agences, dont la présidence est assurée par le Secrétaire général du Gouvernement et le secrétariat permanent par la DREA T. A ce titre, la commission a décidé de confier à un Cabinet de consultation, l'évaluation des agences qui fait l'objet des présents termes de référence. 3

6 2. OBJECTIFS DE LA MISSION 2.1 Objectif général L'objectif général de l'étude est de contribuer à la construction d'un système de gestion des finances publiques transparent et organisé à travers l'amélioration de la surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public, dont les agences d'exécution, à qui l'etat confie la réalisation de missions de services publics. 2.2 Objectifs spécifiques L'objectif spécifique de la mission est la réalisation d'une étude d'évaluation des agences d'exécution créées par l'etat depuis 2000, en vue d'éclairer la prise de décisions d'assainissement de leur environnement juridique, organisationnel, financier et comptable, de rationalisation de leur nombre et d'encadrement strict de leur création et du suivi de leurs performances. il s'agit de : 1) faire un recensement exhaustif des agences d'exécution en renseignant leur secteur d'activité, leurs adresses et contacts téléphoniques, leur statut et mission, leur mode organisationnel, leurs effectifs, budget et autres éléments pertinents; 2) analyser la pertinence de leur raison d'être, notamment de leur mission et de l'opportunité de leur création; 3) apprécier la conformité de leur organisation et fonctionnement par rapport au cadre légal et règlementaire mis en place depuis 2009 (la loi d'orientation sur les agences d'exécution et décret portant organisation et fonctionnement des agences d'exécution) ; 4) apprécier leur efficacité globale, par rapport aux objectifs des politiques publiques auxquels elles sont mises à contribution et aux actions concrètes réalisées pour remplir leur mission et répondre aux besoins de leurs clients; 5) proposer une classification des agences sur la base de critères définis; 6) évaluer l'efficience des agences quant aux ressources humaines, matérielles, techniques et financières utilisées; 7) apprécier la viabilité financière des agences dans la durée. 4

7 3. MANDAT DU CONSULTANT Le mandat du consultant comporte deux catégories de missions: 3.1. Mission générale: Elle consiste à accompagner la commission d'évaluation des agences dans la réalisation de ses missions. A ce titre, il s'agit de : élaborer un projet de répertoire complet et de référence de toutes les agences d'exécution, en précisant, pour chacune d'entre elles, le secteur d'activités, la tutelle, le statut, ainsi que toutes les informations permettant d'établir sa carte d'identité; donner à la commission un avis sur la situation des agences et des recommandations de mise en conformité avec les textes législatif et réglementaires; proposer des critères de classement des agences d'exécution Missions spécifiques: Elles consistent à : faire un recensement exhaustif des agences et de leurs mission; faire une évaluation individuelle de chaque agence d'exécution sur la base d'une grille d'évaluation permettant: d'analyser l'environnement externe, notamment administratif, juridique, économique, politique et socioculturel dans lequel évoluent les agences, ainsi que son impact sur leur capacité à réaliser leurs missions de manière durable; d'apprécier la pertinence des agences par rapport aux raisons pour lesquelles elles ont été créées, à leur articulation avec leur administration de tutelle et aux services qu'elles fournissent aux usagers et aux citoyens; d'apprécier l'efficacité des agences en termes d'efforts accomplis pour s'acquitter de leurs missions, de les opérationnaliser et de définir des indicateurs de suivi des progrès réalisés; d'analyser et apprécier l'efficience des agences en termes de capacité à utiliser au mieux les ressources financières, humaines et matérielles dans le sens de la réalisation de leurs missions; d'apprécier la viabilité financière à travers l'objet et l'importance des dotations budgétaires, l'opportunité des dépenses effectuées, de même que la capacité d'autofinancement (sur ce point, il s'agira de 5

8 s'intéresser aux résultats financiers et au système de contrôle interne) ; de s'assurer que les agences d'exécution sont conformes aux règles de fonctionnement et de production régulière des états financiers; d'analyser et d'apprécier, au regard des dispositions de la loi d'orientation sur les agences, la capacité organisationnelle à travers: les structures en place; le système comptable utilisé et le respect des délais légaux d'arrêt des comptes; la gestion des ressources humaines en termes d'effectifs excédentaires ou déficitaires, de «turn over», voire de motivation du personnel; la planification stratégique et le mode de suivi des programmes et des défis à relever. de dégager des recommandations permettant aux autorités de décider du devenir de chacune des agences d'exécution recensée. 4. LES RESULTATS ATTENDUS Les résultats de l'étude sur l'évaluation des agences d'exécution devront permettre aux autorités compétentes de prendre, entre autres décisions stratégiques sur les agences: un répertoire complet de référence de toutes les agences d'exécution à la suite de leur recensement exhaustif et de leur mission (cf. point 3.1) ; une évaluation individuelle de chacune des agences d'exécution qui devra déboucher sur des propositions de recommandations motivées pouvant notamment aller dans le sens soit, de son maintien tout en précisant si nécessaire les améliorations ou ajustements qu'il faudrait apporter pour optimiser sa contribution à la mise en œuvre des missions dévolues, soit de sa fusion dans d'autres agences à maintenir ou dans d'autres structures administratives relevant ou non de leur administration d'origine qui seront précisées soit de sa suppression avec un redéploiement des ressources dans l'administration publique. Les résultats issus des évaluations individuelles des agences d'exécution devront permettre à la Commission d'évaluation avec l'assistance de la DREAT d'élaborer une note de compte rendu à laquelle seront annexés tous les projets de textes (décrets, arrêtés, etc.) permettant de traduire les 6

9 mmandations en projets de décisions à soumettre à l'appréciation des rités compétentes. RODUCTION DES RAPPORTS Il est attendu de l'étude d'évaluation des agences d'exécution, les uits suivants, à soumettre au Comité de pilotage: une note d'orientation méthodologique, en cinq (5) exemplaires plus une version électronique, qui permettra au consultant et au commanditaire de s'accorder sur les objectifs de l'étude, l'étendue, la démarche méthodologique à suivre, les produits à livrer et le chronogramme retenu; la grille d'évaluation individuelle des agences d'exécution devra être annexée à ladite note et sera examinée par le comité de pilotage; un rapport provisoire en cinq (5) exemplaires plus une version électronique comportant, entre autres, tous les résultats et produits livrables correspondant aux missions spécifiques du Consultant précitées au point 3.2 ainsi que les éléments ci après: une liste exhaustive des agences d'exécution existantes au moment de la livraison du rapport ; un répertoire des agences d'exécution comportant pour chaque agence: la date de création, l'adresse, les numéros de téléphone, le statut, les noms et prénoms du Directeur général ou du Directeur, un état du personnel avec les effectifs des cadres et opérationnels en spécifiant le nombre d'hommes et de femmes, la composition des organes de gestion, de pilotage et de contrôle, etc. ; un rapport final en cinq (5) exemplaires plus une version électronique intégrant les observations et recommandations du Comité de pilotage et une proposition motivée de classement des agences d'exécution. Le Rapport final est destiné à la Commission d'évaluation des agences. _ L'ORGANISATION ET LE PILOTAGE DE L'ETUDE La mission d'évaluation des agences est sous la responsabilité de la mmission d'évaluation des agences d'exécution et de la DREAT chargée = assurer le secrétariat permanent, en est le point focal. Les travaux du consultant seront supervisés et validés par un comité de age composé de membres de la commission d'évaluation des agences ~ a gi à un représentant du PARFP et éventuellement des personnes 7

10 ... ressources, choisies en raison de leurs compétences et de leur maîtrise de l'objet de l'étude. Sur la base du rapport du consultant, la Commission élabore une note technique à l'attention des autorités, notamment le Premier Ministre et le Ministre chargé de l'economie et des Finances, pour les informer des résultats et leur proposer des décisions pertinentes, dans le sens de rationnaliser et d'améliorer le mode d'organisation et de fonctionnement des agences. d'exécution. 7. LES CONDITIONS DE REALISATION DE L'ETUDE 7.1. L'étendue de la mission La mission d'évaluation concerne toutes les agences d'exécution répertoriées. A cet effet, la méthodologie et la démarche du Consultant devront être présentées de façon claire et détaillée dans son offre technique Le profil du consultant L'évaluation sera menée par un cabinet indépendant justifiant d'une part, d'une expérience avérée en matière d'évaluation institutionnelle ou d'audit des entreprises du secteur parapublic et/ou des agences d'exécution et d'autre part, d'une bonne connaissance des normes d'organisation du secteur public, de l'environnement et du cadre réglementaire de l'administration publique, en général, des agences d'exécution, en particulier. Le cabinet, dans son offre, doit présenter une équipe d'experts comprenant au moins: un (1) spécialiste en Administration publique ayant une expérience avérée de 10 ans en diagnostic et développement institutionnel; un (1) expert en finances et comptabilité ayant une expérience de 5 ans dans le domaine; un (1) spécialiste en évaluation des politiques publiques ayant une expérience de 5 ans dans le domaine La durée de l'étude et le processus de validation La mission est prévue pour une durée de 120 jours calendaires, à compter de la signature du contrat de prestation de services. La validation de l'étude comportera les étapes suivantes: 8

11 présentation de la note d'orientation méthodologique au Comité de pilotage pour validation, 10 jours après la signature du contrat; présentation et validation du répertoire des agences 30 jours après la présentation de la note d'orientation; présentation du rapport provisoire d'évaluation 60 jours après la validation du répertoire des agences; présentation du rapport final, 20 jours après la validation du rapport provrsoire Processus de sélection du consultant La sélection du consultant se fera par la Commission d'évaluation des agences en rapport avec la DREAT et l'unité de gestion du PARFP et conformément aux règles et procédures nationales de passation des marchés publics (Code des marchés publics) et de la Banque mondiale (Directive IDA sélection de consultants) Le financement Le financement de l'étude est assuré par le budget du PARFP IDA/4915 sous la tutelle du Ministère de l'economie et des Finances. 9