COUR SUPRÊME DU CANADA

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1 C.S.C ENTRE : COUR SUPRÊME DU CANADA Dossiers n os / (EN APPEL DE DEUX JUGEMENTS DE LA COUR D APPEL DU QUÉBEC) BANQUE DE MONTRÉAL CITIBANQUE CANADA LA BANQUE TORONTO-DOMINION BANQUE NATIONALE DU CANADA - et - RÉAL MARCOTTE BERNARD LAPARÉ - et - APPELANTES (appelantes) INTIMÉS (intimés) LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC LE PRÉSIDENT DE L OFFICE DE LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR - et - LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA - et - INTIMÉS (mis en cause) INTERVENANT (intervenant) LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L ONTARIO LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L ALBERTA ASSOCIATION DES BANQUIERS CANADIENS (suite des intitulés en pages intérieures) INTERVENANTS MÉMOIRE DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA Henri A. Lafortune Inc. 2005, rue Limoges Tél. : Longueuil (Québec) J4G 1C4 Téléc. : [email protected] L

2 - 2 - ET ENTRE : RÉAL MARCOTTE BERNARD LAPARÉ APPELANTS (intimés) - et - BANQUE DE MONTRÉAL BANQUE AMEX DU CANADA BANQUE ROYALE DU CANADA LA BANQUE TORONTO-DOMINION BANQUE CANADIENNE IMPÉRIALE DE COMMERCE BANQUE DE NOUVELLE-ÉCOSSE BANQUE NATIONALE DU CANADA BANQUE LAURENTIENNE DU CANADA CITIBANQUE CANADA - et - INTIMÉES (appelantes) LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA INTIMÉ (intervenant) - et - LE PRÉSIDENT DE L OFFICE DE LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC - et - INTERVENANTS (intervenants) LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L ONTARIO LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L ALBERTA ASSOCIATION DES BANQUIERS CANADIENS INTERVENANTS

3 - 3 - C.S.C ENTRE : BANQUE AMEX DU CANADA - et - SYLVAN ADAMS - et - LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC et APPELANTE (appelante) INTIMÉ (intimé) LE PRÉSIDENT DE L OFFICE DE LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR INTIMÉS (intervenants) - et - LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L ONTARIO LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L ALBERTA INTERVENANTS M e Bernard Letarte M e Pierre Salois M e Michel Miller Justice Canada 5 e étage, Tour Est 200, boul. René-Lévesque Ouest Montréal (Québec) H2Z 1X4 Tél. : (M e Letarte) Tél. : (M e Salois) Tél. : (M e Miller) Téléc. : Téléc. : [email protected] [email protected] [email protected] Procureurs du Procureur général du Canada M e Christopher M. Rupar Justice Canada Bureau du sous-procureur général adjoint 5 e étage, Pièce , rue O Connor Ottawa (Ontario) K1A 0H8 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondant du Procureur général du Canada

4 - 4 - M e Mahmud Jamal M e Silvana Conte M e Alexandre Fallon M e Anne-Marie Legendre-Lizotte M e W. David Rankin Osler, Hoskin & Harcourt, S.E.N.C.R.L. / s.r.l. Bureau , rue de la Gauchetière Ouest Montréal (Québec) H3B 4W5 Tél. : Téléc. : [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] [email protected] Procureurs des banques M e Patricia J. Wilson Osler, Hoskin & Harcourt, S.E.N.C.R.L. / s.r.l. Bureau , rue Albert Ottawa (Ontario) K1R 7Y6 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondante des banques M e Sylvain Deslauriers M e Alberto Martinez Deslauriers & Cie, Avocats s.a. 7 e étage 1100, av. des Canadiens-de-Montréal O. Montréal (Québec) H3B 2S2 Tél. : (M e Deslauriers) Tél. : (M e Martinez) Téléc. : [email protected] [email protected] Coprocureurs des banques M e Stephen Walter Hamilton M e Julie Girard Stikeman Elliott s.e.n.c.r.l., s.r.l. Bureau , boul. René-Lévesque Ouest Montréal (Québec) H3B 3V2 Tél. : (M e Hamilton) Tél. : (M e Girard) Téléc. : [email protected] [email protected] Coprocureurs des banques

5 - 5 - M e Bruce W. Johnston M e Philippe H. Trudel Trudel & Johnston Bureau , Côte de la Place d Armes Montréal (Québec) H2Y 2X8 Tél. : Téléc. : [email protected] [email protected] Procureurs de Réal Marcotte et Bernard Laparé M e Moira Dillon Supreme Law Group Bureau , rue Slater Ottawa (Ontario) K1P 5H9 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondante de Réal Marcotte et Bernard Laparé M e André Lespérance Lauzon Bélanger Lespérance inc. Bureau , rue Saint-Paul Ouest Montréal (Québec) H2Y 2A3 Tél. : Téléc. : [email protected] Coprocureur de Réal Marcotte et Bernard Laparé M e Peter Kalichman M e Mathieu Bouchard M e Catherine McKenzie Irving Mitchell Kalichman SENCRL 2, Place-Alexis Nihon, bureau , boul. de Maisonneuve Ouest Montréal (Québec) H3Z 3C1 Tél. : Téléc. : [email protected] [email protected] [email protected] Procureurs de Sylvan Adams M e Guy Régimbald Gowling Lafleur Henderson s.e.n.c.r.l. 26 e étage 160, rue Elgin Ottawa (Ontario) K1P 1C3 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondant de Sylvan Adams

6 - 6 - M e Jean-François Jobin M e Francis Demers M e Samuel Chayer Bernard, Roy et Associés Bureau , rue Notre-Dame Est Montréal (Québec) H2Y 1B6 Tél. : p (M e Jobin) Tél. : p (M e Demers) Tél. : p (M e Chayer) Téléc. : [email protected] [email protected] [email protected] Procureurs du Procureur général du Québec M e Pierre Landry Noël et Associés s.e.n.c.r.l. 111, rue Champlain Gatineau (Québec) J8X 3R1 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondant du Procureur général du Québec M e Marc Migneault Allard, Renaud et associés Bureau RC , rue Laviolette Trois-Rivières (Québec) G9A 5S9 Tél. : p Téléc. : [email protected] Procureur du Président de l Office de la protection du consommateur M e Pierre Landry Noël et Associés s.e.n.c.r.l. 111, rue Champlain Gatineau (Québec) J8X 3R1 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondant du Président de l Office de la protection du consommateur M e Nancy E. Brown Procureur général de la Colombie-Britannique P.O. Box 9280 Stn Prov Govt 1001, rue Douglas Victoria (Colombie-Britannique) V8W 9J7 Tél. : Téléc. : [email protected] Procureure du Procureur général de la Colombie-Britannique M e Robert E. Houston, c.r. Burke-Robertson s.e.n.c.r.l. Bureau , rue MacLaren Ottawa (Ontario) K2P 2H3 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondant du Procureur général de la Colombie-Britannique

7 - 7 - Le Procureur général de l Ontario M e Robert E. Houston, c.r. Burke-Robertson Bureau , rue McLaren Ottawa (Ontario) K2P 2H3 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondant du Procureur général de l Ontario Le Procureur général de l Alberta M e Henry S. Brown, c.r. Gowling Lafleur Henderson LLP Bureau , rue Elgin Ottawa (Ontario) K1P 1C3 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondant du Procureur général de l Alberta M e John B. Laskin Torys LLP 3000 Maritime Life Tower, TD Centre 79, rue Wellington Ouest Toronto (Ontario) M5K 1N2 Tél. : Téléc. : [email protected] Procureur de l Association des banquiers canadiens M e Patricia J. Wilson Osler, Hoskin & Harcourt, S.E.N.C.R.L. / s.r.l. Bureau , rue Albert Ottawa (Ontario) K1R 7Y6 Tél. : Téléc. : [email protected] Correspondante de l Association des banquiers canadiens

8 - i - TABLE DES MATIÈRES MÉMOIRE DES FAITS ET DU DROIT DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA Page SURVOL... 1 PARTIE I EXPOSÉ DES FAITS... 3 a. Le contexte du litige... 3 b. Les régimes législatifs en cause... 4 i. La Loi sur la protection du consommateur et son règlement d application... 4 ii. La législation fédérale en cause... 5 c. Jugements de la Cour supérieure... 7 d. Jugements de la Cour d appel... 8 PARTIE II LES QUESTIONS EN LITIGE... 9 PARTIE III L ARGUMENTATION I Les dispositions en cause sont constitutionnellement inapplicables en vertu de la doctrine de l exclusivité des compétences a. La doctrine de l exclusivité des compétences b. La compétence fédérale sur les banques et l exercice de cette compétence par le Parlement c. La protection des consommateurs dans la législation bancaire Historique législatif d. La réglementation du crédit est au cœur de la compétence du Parlement en matière bancaire... 19

9 - ii - TABLE DES MATIÈRES MÉMOIRE DES FAITS ET DU DROIT DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA Page e. Les dispositions en cause entravent l exercice de la compétence exclusive du Parlement sur les banques et les opérations bancaires f. Le présent litige n affecte pas le droit commun II. Les dispositions en cause sont constitutionnellement inopérantes en vertu de la doctrine de la prépondérance fédérale a. La doctrine de la prépondérance fédérale principes généraux b. Il y a ici conflit d intention : la législation provinciale empêche la réalisation de l objectif de la législation fédérale c. L intention fédérale de mettre sur pied un régime national unique d. Le régime fédéral n est pas un régime permissif PARTIE IV LES DÉPENS PARTIE V ORDONNANCE DEMANDÉE PARTIE VI TABLE ALPHABÉTIQUE DES SOURCES... 41

10 - 1 - Survol MÉMOIRE DES FAITS ET DU DROIT DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA SURVOL 1. Ce pourvoi met en cause la compétence législative exclusive accordée au Parlement à l égard des banques. L attribution de cette compétence exclusive a permis au Parlement de mettre sur pied, au fil des années, un corpus législatif abondant et cohérent en vue d assurer la solidité du système bancaire canadien de même que la protection du consommateur dans le secteur bancaire. 2. Les opérations bancaires sont un ensemble d activités financières effectuées par des institutions incorporées à titre de «banques» et qui ont ainsi le caractère institutionnel distinctif de banques. La compétence du Parlement à l égard des banques doit être examinée dans une perspective institutionnelle. Une activité est une opération bancaire au sens constitutionnel si elle est effectuée par une banque et, dans la mesure où cette activité se situe au cœur de l entreprise bancaire, elle relève de la compétence exclusive du Parlement. L octroi de crédit, incluant le prêt par voie de cartes de crédit, constitue non seulement une opération bancaire, mais aussi l une des activités se situant au cœur de l entreprise bancaire moderne. Que d autres entreprises se livrent à la même activité ne modifie en rien cette réalité. Dans la mesure où il concerne les banques, le pouvoir de règlementer les activités de prêt, incluant les prêts par voie de cartes de crédit, se situe au cœur de la compétence exclusive du Parlement en matière bancaire. 3. En l espèce, la Cour d appel a reconnu, à juste titre, que la délivrance d une carte de crédit par une banque à l un de ses clients constitue la conclusion d un contrat de crédit variable, et donc un acte au cœur de ses activités. Elle a cependant erré en écartant l application de la doctrine de l exclusivité des compétences au motif que les banques n ont pas créé ce «produit» et que d autres institutions octroient du crédit sous cette forme. 4. Selon l approche de la Cour d appel, il n y aurait en pratique aucun contenu minimum, élémentaire et irréductible à la compétence législative fédérale en matière bancaire puisqu il est difficile de trouver des activités des banques qui ne sont pas ou ne pourraient pas être effectuées par d autres institutions que les banques. L approche de la Cour d appel

11 - 2 - Survol vide de toute substance la compétence exclusive accordée au Parlement à l égard des banques. 5. À partir du moment où la Cour d appel concluait que la délivrance d une carte de crédit par une banque était au cœur de ses activités à titre de banque, elle devait se demander si l application des dispositions en cause de la Loi sur la protection du consommateur (LPC) et de son règlement d application entrave l exercice de la compétence fédérale en matière bancaire. Au terme de cette analyse, elle aurait dû conclure que si les dispositions de la LPC et de son règlement étaient applicables, la compétence fédérale serait entravée puisque le Parlement serait contraint d évaluer l impact de la législation provinciale à la lumière du régime fédéral existant, pour ensuite décider s il est opportun ou non de légiférer au contraire. Or, dans ce domaine, le Parlement ne devrait pas être confronté à un tel dilemme et devoir réagir constamment aux décisions des législatures provinciales. 6. Les dispositions pertinentes de la Loi sur les banques et du Règlement sur le coût d emprunt (banques), couplées avec celles de la Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada, constituent un régime législatif détaillé et exhaustif régissant le calcul et la divulgation du coût d emprunt et des frais non liés aux intérêts concernant tout prêt effectué par une banque. L édiction de ce régime national détaillé, comprenant non seulement des règles substantives, mais aussi des moyens de faire sanctionner leur non-respect, démontre l intention du Parlement d établir un régime unique applicable aux banques en ces matières. 7. Si les dispositions de la LPC étaient applicables, elles seraient inopérantes en vertu de la doctrine de la prépondérance fédérale puisqu elles entreraient en conflit avec l objet de la législation fédérale qui est de mettre sur pied ce régime national unique. Il n est pas déterminant que les régimes fédéral et provincial visent tous deux un objectif général de protection du consommateur. Le conflit d intention réside dans le choix des moyens utilisés pour réaliser cet objectif. Les choix législatifs différents du Parlement quant à la manière de régir les obligations des banques doivent être respectés. Notamment, contrairement au Québec qui a choisi la voie des recours civils, le Parlement a opté pour un régime de sanctions administratives et pénales pour sanctionner les contraventions à la législation fédérale visant la protection du consommateur dans le secteur bancaire. Le régime législatif

12 - 3 - Survol fédéral ne constitue pas un régime incomplet ou permissif du fait que le Parlement a choisi, à certains égards, des solutions différentes de celles retenues par le législateur provincial PARTIE I EXPOSÉ DES FAITS a. Le contexte du litige 8. Les présentes affaires découlent de l utilisation de cartes de crédit pour faire des paiements en devises étrangères, comme c est le cas lorsqu une carte offrant du crédit en dollars canadiens est utilisée à l étranger pour payer en devises étrangères. Lorsque le détenteur d une carte Visa, MasterCard ou Amex utilise sa carte pour faire des paiements en devises étrangères, la banque émettrice de la carte charge au compte du détenteur, en plus du taux de change interbancaire, des frais de conversion établis en pourcentage fixe du montant converti (entre 1,5 % et 2,5 % à l époque pertinente). 9. Au milieu des années 2000, les intimés Marcotte et Laparé [les intimés] sont autorisés à exercer un recours collectif au terme duquel ils réclament le remboursement des frais de conversion qui leur ont été facturés par les appelantes à compter du mois d avril Les intimés reprochent essentiellement à celles-ci d avoir enfreint certaines dispositions de la Loi sur la protection du consommateur 1 (LPC) et du Règlement sur la protection du consommateur 2 relatifs au calcul et à la divulgation des frais de crédit. 10. Le recours est fondé en grande partie sur la prémisse que les frais de conversion imposés par les banques appelantes constituent des frais de crédit au sens de la LPC 3, lesquels doivent être inclus au taux de crédit annuel calculé en pourcentage et ne peuvent être exigés par le commerçant si le consommateur les acquitte dans un délai de 21 jours de l état de compte. Il est également allégué que certaines banques ont tout simplement failli à leur obligation de divulguer l existence de ces frais de conversion L.R.Q., c. P-40.1, art. 12, 71, 72, 83, 91, 92, 126, 219 et 228, recueil de sources du procureur général du Canada, ci-après «R.S.P.G.C.», vol. I, onglet 10 RLRQ c. P-40.1, r. 3, art. 55 à 61, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 12 Art. 69 et 70, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 10

13 - 4 - Exposé des faits 11. En défense, en plus de soutenir que les frais de conversion ne constituent pas des frais de crédit au sens de la LPC, les banques appelantes invoquent deux moyens constitutionnels. Premièrement, les dispositions en cause de la LPC seraient inapplicables en vertu de la doctrine de l exclusivité des compétences. Deuxièmement, si elles étaient applicables, ces dispositions seraient inopérantes en vertu de la doctrine de la prépondérance fédérale parce qu elles entreraient en conflit avec la législation fédérale applicable en la matière, soit la Loi sur les banques 4, le Règlement sur le coût d emprunt (banques) 5 et la Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada Dans le dossier Amex c. Adams 7, l intimé Adams, dans le cadre d un autre recours collectif, demande le remboursement de frais de conversion qui lui ont été facturés entre 1993 et 2003 par la Banque Amex au motif que cette dernière a omis de divulguer aux détenteurs de la carte American Express l existence même des frais de conversion, le tout en contravention de l article 12 de la LPC. Les mêmes moyens constitutionnels que dans le dossier Marcotte sont soulevés en défense par la Banque Amex. b. Les régimes législatifs en cause i. La Loi sur la protection du consommateur et son règlement d application 13. La Loi sur la protection du consommateur (LPC) est une législation d une envergure considérable qui vise une grande variété de contrats et de pratiques de commerce impliquant un consommateur et un commerçant 8. En l espèce, les dispositions pertinentes de la LPC et de son règlement d application sont les suivantes : a) L article 12 LPC, qui prévoit qu aucun frais ne peut être réclamé à un consommateur, à moins que le contrat n en mentionne de façon précise le montant; b) Les articles 66 à 72, 83, 91 et 92 LPC et les articles 55 à 61 de son règlement d application, qui définissent ce que constituent les frais de crédit, prévoient L.C. 1991, ch. 46, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6 DORS/ , R.S.P.G.C., vol. I, onglet 15 L.C. 2001, ch. 9, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9 CSC n o Richard c. Time Inc., [2012] 1 R.C.S. 265, par. 41 et 42, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 39

14 - 5 - Exposé des faits l obligation de les divulguer et de les calculer selon une certaine méthode et prévoient l obligation de les inclure dans le calcul du taux de crédit exprimé sous forme de pourcentage annuel, sauf exception; c) Les articles 126 et 127 LPC, qui prévoient l obligation de fournir un état de compte périodique contenant certaines informations précises et qui interdisent notamment de réclamer des frais de crédit avant l expiration d un délai de grâce de 21 jours suivant l envoi de l état de compte; d) Les articles 219 et 228 LPC, qui interdisent à un commerçant, fabricant ou publicitaire de faire des représentations fausses ou trompeuses à un consommateur ou de passer sous silence un fait important dans une représentation qu il fait à celui-ci; et e) Les articles 271 et 272, qui prévoient des recours particuliers en cas de non-respect des dispositions de la LPC, dont notamment la possibilité pour un consommateur de demander la nullité d un contrat, le remboursement de frais de crédit chargés en contravention de la loi ainsi que des dommages-intérêts compensatoires et punitifs. ii. La législation fédérale en cause 14. Le régime législatif fédéral sur lequel s appuient les appelantes est composé de dispositions de la Loi sur les banques, du Règlement sur le coût d emprunt (banques) et de la Loi sur l Agence de consommation en matière financière du Canada. 15. Les dispositions pertinentes de la Loi sur les banques sont : a) L article 449, qui définit la notion de «coût d emprunt» à l égard d un prêt consenti par une banque comme étant les intérêts applicables, les frais payables par l emprunteur à la banque en raison du prêt et les autres frais qui en font partie selon le règlement;

15 - 6 - Exposé des faits b) L article 450, qui oblige une banque à communiquer à l emprunteur, selon les modalités réglementaires prévues, le coût d emprunt et les autres renseignements prévus par règlement; c) L article 451, qui indique que le coût d emprunt est calculé de la manière réglementaire et exprimé sous la forme d un taux annuel avec indication d un montant en dollars et en cents, si prévu au règlement; d) Le paragraphe 452(2), qui prévoit que la banque qui délivre ou a délivré une carte de paiement, de crédit ou de débit à une personne physique doit lui communiquer, outre le coût d emprunt, un certain nombre d informations conformément aux règlements, dont les frais qui lui incombent pour l utilisation de la carte; e) L article 454, qui permet au gouverneur en conseil, par règlement de régir les modalités notamment de temps, lieu et forme applicables à la communication que doit faire une banque à l emprunteur du coût d emprunt et de toute remise éventuelle sur celui-ci; et f) Les articles 980, 980.1, 985, qui prévoient des dispositions pénales pour violation de la Loi, et l article 988 qui stipule que le contrat conclu en contravention d une disposition de la Loi ou de ses règlements n est pas nul pour autant, sauf disposition contraire dans la Loi. 16. Le Règlement sur le coût d emprunt (banques) complète les modalités de la Loi sur les banques en matière de calcul et de divulgation du coût d emprunt en prévoyant, entre autres, une formule mathématique précise pour le calcul du coût d emprunt (art. 3), les frais inclus et exclus du coût d emprunt (art. 5), et le moment où doivent être faites des déclarations écrites, ainsi que leur contenu et leur forme (art. 6, 7, 8, 9, 10 et 11). Il contient également des dispositions spécifiques imposant des obligations aux banques à titre d émettrices de cartes de crédit (art. 3(3), 6(2), 6(2.1), 11, 12(1) à 12(9)). Notamment, l article 12 prévoit l obligation de divulguer les frais non liés aux intérêts. 17. Par ailleurs, l Agence de la consommation en matière financière (l Agence), établie aux termes de la Loi sur l Agence de la consommation en matière financière, a pour mandat de superviser les institutions financières fédérales, dont les banques, pour s assurer qu elles se

16 - 7 - Exposé des faits conforment aux dispositions visant les consommateurs spécifiées à cette loi. L Agence possède la compétence d intenter des recours administratifs pouvant entraîner des pénalités administratives importantes et la publication des violations 9. Plus particulièrement, la violation de toute «disposition visant des consommateurs» 10 (y compris les obligations relatives à la divulgation en matière de carte de crédit) peut entraîner une pénalité maximale de $ si l auteur est une personne physique, et de $ si l auteur est une institution financière 11. Le commissaire de l Agence peut aussi conclure des accords de conformité avec les banques, afin de mettre en oeuvre des mesures visant à favoriser le respect par celles-ci des dispositions visant les consommateurs 12. Il peut en outre demander au tribunal une ordonnance enjoignant à la banque ou à la banque étrangère autorisée ou à ses administrateurs, dirigeants, employés ou mandataires qui ne respectent pas les dispositions visant les consommateurs applicables de s y conformer, ou leur interdisant d y contrevenir 13. c. Jugements de la Cour supérieure 18. Dans le dossier Marcotte, le juge Gascon conclut que les frais de conversions chargés par les banques constituent des frais de crédit au sens de la LPC. Il rejette les deux moyens constitutionnels et conclut que les appelantes ont enfreint certaines dispositions de la LPC relatives à la divulgation de ces frais. Sur le plan constitutionnel, il décide que la LPC et son règlement d application sont applicables aux banques et conclut que l octroi de crédit par voie de cartes de crédit ne fait pas partie du contenu minimal vital et essentiel de la compétence fédérale en matière bancaire. 19. Il rejette également l argument fondé sur la doctrine de la prépondérance fédérale. Selon lui, il n y a pas de conflit opérationnel parce que les obligations imposées par la LPC et la législation fédérale sont essentiellement au même effet, dans certains cas, et dans d autres Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada, précitée, art. 19 à 31, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9. Exemples de décisions de l Agence, notamment en matière de divulgation incomplète aux consommateurs : pièces I-8A, I-8B, D-AMX-14, P-172, et P-138 Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada, précitée, art. 2, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9 Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada, précitée, art. 19(2) et 22, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9 Loi sur les banques, précitée, art. 661, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6 Loi sur les banques, précitée, art. 989(3), R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6

17 - 8 - Exposé des faits cas, la LPC contient des obligations additionnelles alors que la législation fédérale est muette et permissive. Quant à l argument fondé sur le conflit d intention, il le rejette en indiquant que le législateur fédéral n entendait pas établir un régime exhaustif contrairement à ce que prétendent les banques. En conséquence, il condamne les banques à rembourser les frais de conversion chargés aux détenteurs de cartes visés par le recours. 20. Dans le dossier Adams, le juge Gascon en vient aux mêmes conclusions sur les moyens constitutionnels essentiellement pour les mêmes motifs et accueille le recours collectif. d. Jugements de la Cour d appel 21. Le jugement de la Cour d appel dans Banque de Montréal c. Marcotte doit être lu en parallèle avec son jugement dans l affaire Fédération des Caisses Desjardins du Québec c. Marcotte 14 où elle conclut, contrairement à la Cour supérieure, que les frais de conversion chargés par les appelantes ne sont pas des frais de crédit au sens de la LPC. Sur la première question constitutionnelle, la Cour d appel confirme que la LPC est applicable aux banques. Bien qu elle indique que la délivrance d une carte de crédit par une banque à ses clients constitue un acte au cœur de ses activités, la Cour conclut que cette forme d octroi de crédit ne relève pas de la compétence exclusive du Parlement en matière bancaire, car beaucoup d autres institutions, fédérales ou provinciales, octroient du crédit de cette manière. Il ne peut donc s agir d une activité hors de portée des lois provinciales selon la Cour. 22. Sur la question de la prépondérance fédérale, la Cour d appel conclut que les obligations de dévoiler certaines informations, notamment les frais de crédit et les taux de crédit, ne sont pas incompatibles avec l encadrement fédéral sur les coûts d emprunt et le taux d emprunt. 23. Toutefois, en matière de calcul du taux d intérêt et des frais, la Cour conclut que si les frais de conversion constituaient des frais de crédit au sens de la LPC, comme l a conclu le juge de première instance, il y aurait un conflit d intention, voire un conflit opérationnel entre les deux régimes. En effet, il y aurait alors une obligation d envoyer des états de comptes contenant deux séries d information différentes aux consommateurs quant au taux QCCA 1395 (CanLII)

18 - 9 - Exposé des faits d intérêts et autres frais applicables, ce qui porterait à confusion. Il y aurait aussi conflit en matière de perception des frais de conversion puisque si les frais de conversion constituent des frais de crédit, le délai de grâce en vertu de la LPC s applique alors que, sous le régime fédéral, les frais de conversion ne font pas partie du coût d emprunt, ce qui fait que le consommateur doit les acquitter, peu importe le moment où il paie son compte, mais puisque la Cour conclut que les frais de conversion ne sont pas des frais de crédits au sens de la LPC, elle indique qu il n y a pas d incompatibilité avec le régime fédéral. 24. Par ailleurs, la Cour estime que le Parlement avait l intention de faire de l Agence le guichet unique en matière de plaintes concernant une banque. Pour éviter un conflit d objectif et rendre l encadrement fédéral efficace et cohérent, la Cour indique que les dispositions de la LPC en matière de plaintes auprès de l Office de protection du consommateur doivent être rendues inopérantes aux banques en vertu de la doctrine de la prépondérance fédérale. Elle précise toutefois que les recours civils des consommateurs continuent d être régis par le Code civil et la LPC, faute de dispositions particulières à cet effet dans le régime fédéral. 25. Dans le dossier Adams, qui concerne essentiellement le non-respect de l article 12 de la LPC prévoyant qu aucun frais ne peut être réclamé à moins que le contrat ne le mentionne, la Cour d appel rejette les deux moyens constitutionnels. Elle indique qu il lui est difficile de concevoir que l article 12 LPC puisse être considéré comme allant à l encontre de l objectif du Parlement, étant donné que l article 452 de la Loi sur les banques prévoit essentiellement la même obligation PARTIE II LES QUESTIONS EN LITIGE 26. Comme les questions constitutionnelles formulées dans les deux dossiers soulèvent essentiellement le même débat, les réponses proposées seront regroupées en conséquence.

19 Les questions en litige Première question - dossier : Les articles 12, 66 à 72, 83, 91, 92, 126, 127, 219, 228 et 271 à 272 de la Loi sur la protection du consommateur, L.R.Q., c. P-40.1, ainsi que les articles 55 à 61 du Règlement d application de la Loi sur la protection du consommateur, R.R.Q., c. P-40.1, r. 3, sont-ils constitutionnellement inapplicables du fait de la doctrine de la protection des compétences quant aux cartes de crédit et de paiement émises par les banques? Première question - dossier : Les articles 12, 219, 228 et 272 de la Loi sur la protection du consommateur, L.R.Q., c. P-40.1, sont-ils constitutionnellement inapplicables du fait de la doctrine de la protection des compétences quant aux cartes de crédit et de paiement émises par les banques? Réponse : Les dispositions de la Loi sur la protection du consommateur et de son règlement d application sont constitutionnellement inapplicables quant aux cartes de crédit et de paiement émises par les banques. Deuxième question - dossier : Les articles 12, 66 à 72, 83, 91, 92, 126, 127, 219, 228 et 271 à 272 de la Loi sur la protection du consommateur, L.R.Q., c. P-40.1, ainsi que les articles 55 à 61 du Règlement d application de la Loi sur la protection du consommateur, R.R.Q., c. P-40.1, r. 3, sont-ils constitutionnellement inopérants du fait de la doctrine de la prépondérance fédérale quant aux cartes de crédit et de paiement émises par les banques? Deuxième question - dossier : Les articles 12, 219 et 272 de la Loi sur la protection du consommateur, L.R.Q., c. P-40.1, sont-ils constitutionnellement inopérants du fait de la doctrine de la prépondérance fédérale quant aux cartes de crédit et de paiement émises par les banques? Réponse : Les dispositions de la Loi sur la protection du consommateur et de son règlement d application sont constitutionnellement inopérantes à l égard des cartes de crédit et de paiement émises par les banques

20 PARTIE III L ARGUMENTATION I LES DISPOSITIONS EN CAUSE SONT CONSTITUTIONNELLEMENT INAPPLICABLES EN VERTU DE LA DOCTRINE DE L EXCLUSIVITÉ DES COMPÉTENCES a. La doctrine de l exclusivité des compétences 27. La doctrine de l exclusivité des compétences tire sa source dans les termes mêmes utilisés aux alinéas liminaires des articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de Bien que cette doctrine soit maintenant d une application plus restreinte, elle demeure un outil nécessaire pour permettre «un certain degré de prévisibilité quant au partage des compétences entre le Parlement et les législatures provinciales», lequel est indispensable pour atteindre les objectifs du fédéralisme canadien 15. Comme la Cour l a reconnu dans les arrêts Bell Canada (1988) et Banque canadienne de l Ouest 16, il est nécessaire d assurer dans les catégories de sujets énumérées aux articles 91 et 92 un contenu minimum, élémentaire et irréductible qui échappe à l application de la législation édictée par l autre ordre de gouvernement. Tel qu il ressort notamment des arrêts Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association (COPA) et Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), la doctrine de l exclusivité des compétences peut être analysée avant celle de la prépondérance fédérale dans les litiges où les deux doctrines sont invoquées L analyse requise pour l application de la doctrine de l exclusivité des compétences implique deux étapes : dans un premier temps, déterminer si la loi provinciale empiète sur le cœur d une compétence fédérale, puis dans un deuxième temps, déterminer si cette loi provinciale a sur l exercice de la compétence fédérale protégée un effet suffisamment grave Banque canadienne de l Ouest c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 3, par. 21 à 24, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 19; voir également Canada (Procureur général) c. PHS Community Service Society, [2011] 3 R.C.S. 134, par. 65, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 22 Banque canadienne de l Ouest, par. 33, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 19; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, p , R.S.P.G.C., vol. II, onglet 21 Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, [2010] 2 R.C.S. 536, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 28

21 pour entraîner l application de la doctrine. On parle alors d entrave à l exercice de la compétence fédérale en question Dans ses arrêts récents sur le sujet, cette Cour rappelait que la doctrine de l exclusivité des compétences devait en général être limitée aux situations déjà traitées par la jurisprudence 19, c est-à-dire «qu elle ne sera destinée principalement qu aux chefs de compétence qui concernent les choses, personnes ou entreprises fédérales ou encore qu aux cas où son application a été jugée absolument nécessaire pour permettre au Parlement ou à une législature de réaliser l objectif pour lequel la compétence législative a été attribuée» Considérant notamment les arrêts Canadian Pioneer Management et Banque canadienne de l Ouest, et étant donné que les banques constituent des entreprises fédérales au sens de la Constitution, il est clair que la doctrine de l exclusivité des compétences peut légitimement être invoquée dans les litiges concernant les banques et leurs opérations 21. La prétention du procureur général du Québec selon laquelle la doctrine ne pourrait pas être invoquée en l espèce, faute de précédents constitutionnels portant sur les activités relatives aux cartes de crédit et à la conversion de devises, est erronée. Il s agit d une qualification trop étroite du problème. Comme il est incontestable que la compétence exclusive en matière bancaire comporte un contenu minimum, élémentaire et irréductible, on peut valablement se demander si certaines dispositions d une législation provinciale particulière, comme la LPC, entravent l exercice de cette compétence par le Parlement Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, [2010] 2 R.C.S. 536, par. 27, 45, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33; réitéré dans Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, par. 54, 60, 64, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 28 Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, par. 49, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 28, Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, [2010] 2 R.C.S. 536, par. 36, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33 Banque canadienne de l Ouest, par. 77, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19 Canadian Pioneer Management Ltd, c. Labour Relations Board of Saskatchewan, [1980] 1 R.C.S. 433, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 23; Banque canadienne de l Ouest c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 3, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19

22 b. La compétence fédérale sur les banques et l exercice de cette compétence par le Parlement 31. Dans l arrêt Banque canadienne de l Ouest, la Cour rappelait que «l attribution au Parlement de la compétence sur «[l]es banques, l incorporation des banques et l émission du papier-monnaie» en vertu du par. 91(15) de la Loi constitutionnelle de 1867 avait pour but l instauration d un système financier harmonieux et uniforme relevant de la compétence et de l autorité exclusives du gouvernement fédéral, par opposition à un système régional de banques( ).» Dans ce même arrêt, la Cour indiquait que l importance d un contrôle national sur les banques tenait, du moins en partie, à leur statut particulier en tant qu intermédiaires financiers, à leur importance au sein de la communauté financière et à l attente du public qu il peut leur accorder une confiance implicite et absolue Il est d ailleurs révélateur de l importance que les Constituants attachaient à l instauration d un système bancaire national qu ils aient ainsi attribué au Parlement la compétence à la fois sur les banques («Banking» dans la version anglaise) et sur l incorporation des banques («Incorporation of Banks» dans la version anglaise) 24, donc à la fois sur l existence même des banques et sur l ensemble de leurs opérations. 34. C est donc dans cette optique que, dès 1870, le Parlement exprimait dans le préambule de l Acte concernant les banques et le commerce de banque «qu il importe que les lois relatives aux banques et au commerce de banque en Canada soient, autant que possible, uniformes; et qu il est en conséquence expédient, dans le but de protéger les intérêts du public aussi bien que ceux des actionnaires, d établir certaines dispositions qui pourront être incorporées dans tout acte passé à l avenir en vue de la fondation d une nouvelle banque». 25 Cette affirmation de l importance du caractère national et uniforme du cadre législatif applicable aux banques était donc faite parallèlement à la nécessité de protéger à la fois les intérêts du public et ceux des banques et leurs actionnaires Banque canadienne de l Ouest, par. 83, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19 Banque canadienne de l Ouest, par. 84, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19 Loi constitutionnelle de 1867, a. 91(15), R.S.P.G.C. Acte concernant les banques et le commerce de banque, 33 Vict. Ch. 11, sanctionné le 12 mai 1870, préambule, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 1

23 L évolution progressive de la législation bancaire qui a suivi est empreinte de ce souci d établir un cadre législatif uniforme applicable aux banques, et de tenir compte de tous les aspects essentiels des opérations des banques et de tous les intérêts en présence, et ce, en suivant l évolution sociale et économique du pays D ailleurs, comme l indiquent les auteurs Brun, Tremblay et Brouillet dans leur traité de droit constitutionnel, la compétence fédérale en matière bancaire a été interprétée de manière large et évolutive 27. Cela se comprend aisément puisque le Parlement doit être en mesure d adapter sa législation aux changements rapides du secteur des services financiers et aux nouvelles problématiques. En 1996, le Groupe de travail sur l avenir du secteur des services financiers canadien, dont les travaux ont mené au dépôt d un Livre blanc en 1999, avait d ailleurs pour mandat d examiner les politiques publiques s appliquant au secteur des services financiers et de faire des recommandations pour renforcer «la contribution du secteur à la création d emplois, à la croissance économique et à la nouvelle économie; la concurrence, l efficience et l innovation dans ce secteur; la compétitivité internationale du secteur, compte tenu de la mondialisation des services financiers, tout en maintenant des institutions financières canadiennes solides et dynamiques; la capacité du secteur de tirer pleinement profit des progrès technologiques et de relever les défis qu entraîne, sur le plan de la concurrence, l instauration des nouvelles technologies; et la contribution du secteur au mieux-être des consommateurs canadiens.» Cette approche polycentrique et évolutive de la législation applicable aux banques, qui s est développée progressivement au fil des ans, a été confirmée par l ajout, en 2012, d un préambule à la Loi sur les banques, qui témoigne des multiples intérêts en présence et de l intention du Parlement d établir des normes nationales exclusives applicables aux banques : Ministère des Finances du Canada, Livre blanc sur la révision de la législation bancaire canadienne, août 1976, p. 8, R.S.P.G.C., vol. V, onglet 51 Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet, Droit constitutionnel, 5 e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2008, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 43; Banque canadienne de l Ouest c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 3, par. 4, 65, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19; A.G. Alberta c. A.G. Canada, [1947] A.C. 503, 516, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 18; Tennant c. Unions Bank of Canada, [1894] A.C. 31, 46, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 41 Pièce D-BNC-5, Livre Blanc de 1999 : La réforme du secteur des services financiers canadien un cadre pour l avenir, ministère des Finances, 25 juillet 1999, p. 5-6, Dossier conjoint, vol. 89, p

24 «Attendu : «que la présence d un secteur bancaire solide et efficace est essentielle à la croissance et à la prospérité de l économie; «qu un cadre législatif qui permet aux banques de soutenir efficacement la concurrence et de s adapter à l évolution rapide des marchés tout en prenant en compte les droits et l intérêt des déposants et autres consommateurs de services bancaires contribue à la stabilité et au maintien de la confiance du public dans le système financier et est important pour assurer la vigueur et la sécurité de l économie nationale; «qu il est souhaitable et dans l intérêt national d établir des normes nationales claires, complètes et exclusives applicables aux produits et services bancaires offerts par les banques.» 29 «Whereas a strong and efficient banking sector is essential to economic growth and prosperity «Whereas a legislative framework that enables banks to compete effectively and be resilient in a rapidly evolving marketplace, taking into account the rights and interests of depositors and other consumers of banking services, contributes to stability and public confidence in the financial system and is important to the strength and security of the national economy; «And whereas it is desirable and is in the national interest to provide for clear, comprehensive, exclusive, national standards applicable to banking products and banking services offered by banks;» c. La protection des consommateurs dans la législation bancaire 38. La protection du consommateur dans le secteur bancaire constitue l une des facettes de la législation en matière bancaire. Les mesures mises en place par le législateur fédéral à cet égard prennent en compte la nécessité de protéger les consommateurs tout en minimisant les risques pour le système financier et sa compétitivité et celle de préserver la confiance à l endroit de la solidité des institutions financières 30. La compétence exclusive du Parlement à l égard des opérations bancaires permet une telle approche polycentrique. En effet, la protection des consommateurs n est pas une matière dont la compétence a été accordée à l un ou l autre des ordres de gouvernement par la Loi constitutionnelle de Les deux ordres de gouvernement peuvent légiférer à l égard de la protection des Loi sur les banques, L.C. 1991, ch. 46, Préambule, ajouté par la Loi sur l emploi, la croissance et la prospérité durable, L.C. 2012, ch. 19, a. 525, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6 Pièce D-BNC-5, Livre blanc de 1999 : la réforme du secteur des services bancaires canadien - un cadre pour l avenir, p. 49 et 75, Dossier conjoint, vol. 89, p. 116 et 141

25 consommateurs dans les domaines relevant de l un ou l autre de leurs chefs de compétence Historique législatif 39. L approche du législateur fédéral à cet égard dans le secteur bancaire a été progressive et itérative 32. Des mesures de protection des consommateurs ont été ajoutées à la législation bancaire canadienne au fil des ans, parallèlement à l évolution des produits et services offerts par les banques, évolution découlant notamment des nouvelles technologies. 40. En 1967, la Loi concernant les banques et les opérations bancaires 33 ajoutait une définition des «frais d emprunt» payables par un emprunteur à une banque, établissait des règles pour le calcul de ces frais d emprunt, et obligeait les banques à déclarer ces frais d emprunt calculés et exprimés en conformité avec les règles prescrites. Ces dispositions étaient complétées et précisées par le Règlement sur la révélation des frais d emprunt exigés par la banque Dans le Livre blanc de 1976 sur la révision de la législation en matière bancaire, le gouvernement annonçait la prochaine mise au point d une «législation protégeant les emprunteurs et les déposants» dans laquelle se retrouveraient «toutes les mesures de protection des emprunteurs et des déposants applicables aux banques». 35 Le gouvernement y indiquait aussi que son approche donnait «la priorité à la promotion de la concurrence dans le secteur bancaire, [cherchant] à ce que les consommateurs et les entreprises canadiens puissent disposer, en qualité de prêteurs ou d emprunteurs, de services financiers à un prix aussi favorable que possible, en conformité avec les intérêts de chacun, la bonne Richard c. Time Inc., 2012 CSC 8 - [2012] 1 RCS 265, par , R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 39; Mattel, inc. c Canada inc CSC 22 - [2006] 1 RCS 772, par. 2, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 29; V.K. Mason Construction Ltd. c. Banque de Nouvelle-Écosse - [1985] 1 RCS 271, p. 287, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 42 À tous les 5 ans, la législation en matière bancaire fait l objet d une révision : art. 21 de la Loi sur les banques, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6 Loi concernant les banques et les opérations bancaires, S.C , ch. 87, a. 92 et 93, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 2 Règlement sur la révélation des frais d emprunt exigés par la banque, DORS/ Bank Cost of Borrowing Disclosure Regulations, SOR/67-504, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 13 Ministère des Finances du Canada, Livre blanc sur la révision de la législation bancaire canadienne, août 1976, p. 46, R.S.P.G.C., vol. V, onglet 51

26 situation financière des établissements en cause et la stabilité de l économie dans son ensemble.» Cette annonce se matérialisait en 1980 par la Loi de 1980 remaniant la législation bancaire 37 dans laquelle la notion de «frais d emprunt» était remplacée par celle de «coût d emprunt». Des obligations de déclaration pour les cartes de paiement ou de crédit ainsi qu une disposition pénale pour le non-respect de ces obligations étaient alors ajoutées 38. Cette législation était complétée en 1983 par l adoption du Règlement sur la déclaration du coût d emprunt En 1991, une nouvelle restructuration majeure de la législation bancaire était effectuée avec la Loi sur les banques 40, parallèlement à une réforme de plusieurs autres législations portant sur les institutions financières 41. La section de la loi relative au coût d emprunt 42 était refondue. La loi ajoutait également l obligation pour les banques d établir «une procédure d examen des réclamations de ses clients relatives soit au traitement des frais à payer pour leur compte de dépôt ou leur carte de crédit, de débit ou de paiement, soit à la divulgation ou au mode de calcul des coûts d emprunt à l égard d un prêt consenti par elle». 43 Un nouveau règlement sur le coût d emprunt était aussi adopté En 1997, la Loi modifiant la législation relative aux institutions financières 45 élargissait à nouveau et précisait l étendue des renseignements à communiquer aux consommateurs, notamment à l égard du coût d emprunt 46. Les dispositions de la Loi sur les banques en Id., p. 48, R.S.P.G.C., vol. V, onglet 51 Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, L.C , ch. 40, a Les articles 92 et 93 de la loi antérieure ont été remplacés par les articles 202 et 203, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 3 Id., a. 204, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 3 Règlement sur la déclaration du coût d emprunt, DORS/83-103, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 11 Loi sur les banques, L.C. 1991, ch. 46, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6 Loi régissant les sociétés de fiducie et de prêt, L.C. 1991, ch. 45, Loi concernant les sociétés d assurances et les sociétés de secours mutuel, L.C. 1991, ch. 47; Loi sur les associations coopératives de crédit, L.C. 1991, ch. 48 Loi sur les banques, L.C. 1991, a. 449 à 456, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6 Id., a. 455, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6 Règlement sur le coût d emprunt (banques), DORS/92-320, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 14 Loi modifiant la législation relative aux institutions financières, L.C. 1997, ch. 15, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 4 Id., a , modifiant les a. 452 à 454 de la Loi sur les banques, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 4

27 cause dans la présente affaire ont pris leur forme actuelle à la suite de ces amendements de 1997 et d amendements adoptés en À la fin des années 1990, les gouvernements provinciaux et fédéral ont entrepris d harmoniser les lois relevant de leurs compétences respectives régissant la déclaration des coûts des prêts à la consommation, des marges de crédits et des cartes de crédit 48. Des suites de cet exercice, le Règlement sur le coût d emprunt (banques) 49 pertinent à la présente affaire a été adopté par le gouvernement fédéral. 46. En 2001, le Parlement établissait l Agence 50, dont le mandat est notamment de superviser les institutions financières fédérales pour s assurer qu elles se conforment aux «dispositions visant les consommateurs» (incluant les dispositions en cause ici) et de surveiller la mise en œuvre des codes de conduite volontaires adoptés par les institutions financières fédérales en vue de protéger les intérêts de leurs clients. 47. En 2007, le Parlement améliorait à nouveau les règles visant une meilleure information des consommateurs en obligeant les banques à mettre à la disposition du public des informations sur la procédure d examen des réclamations 51. En 2009, le Gouvernement fédéral adoptait le Règlement sur les pratiques commerciales en matière de crédit 52, lequel a pour objectif la protection du consommateur dans le secteur du crédit bancaire. Ce règlement prévoit, entre autres, des dispositions prévoyant un délai de grâce applicable aux nouveaux achats par cartes de crédit, des règles relatives à la répartition et à l imputation des paiements découlant de l utilisation de cartes de crédit, des règles sur la divulgation des pratiques de recouvrement des créances et l obligation d obtenir le consentement du détenteur d une carte de crédit pour augmenter la limite de crédit liée à sa carte Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada, L.C. 2001, c. 9, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9 Étude d impact de la réglementation, Gazette du Canada, Vol. 134, n. 21, 20 mai 2000, p. 1597, R.S.P.G.C., vol. V, onglet 50 Règlement sur le coût d emprunt (banques), DORS/ , R.S.P.G.C., vol. I, onglet 15 Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada, L.C. 2001, ch. 9, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9 Loi modifiant la législation régissant les institutions financières et comportant des mesures connexes et corrélatives, L.C. 2007, ch. 6, a. 32, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 5 Règlement sur les pratiques commerciales en matière de crédit, DORS/ , R.S.P.G.C., vol. I, onglet 16

28 Finalement, en et en , le Parlement donnait au ministre des Finances le pouvoir d approuver une organisation ayant pour mission d examiner les réclamations de personnes insatisfaites des conclusions de la procédure d examen, organisation de laquelle toute banque est tenue d être membre. 49. Ainsi, depuis plusieurs décennies, le Parlement a progressivement mis en place des mesures ayant pour objectif la protection des consommateurs de services bancaires, tout en conservant son approche générale en matière de législation bancaire, cherchant un équilibre entre les multiples intérêts en jeu et assurant le maintien de la stabilité et de la compétitivité du système bancaire national. 50. C est dans ce cadre que s inscrivent les dispositions législatives fédérales en cause, lesquelles imposent aux banques des obligations en matière de protection du consommateur lorsqu elles octroient du crédit par le biais de cartes de crédit. d. La réglementation du crédit est au cœur de la compétence du Parlement en matière bancaire 51. Pour l application de la doctrine de l exclusivité des compétences, il faut, dans un premier temps, déterminer si les dispositions de loi provinciale empiètent sur le cœur d une compétence fédérale en cause, en ce sens qu elles touchent au contenu minimum élémentaire et irréductible du pouvoir législatif fédéral 55. Tel est le cas ici. 52. Les dispositions de la LPC et de son règlement d application visent à imposer des obligations aux personnes offrant du crédit notamment par voie de cartes de crédit. La plupart de ces dispositions se retrouvent dans la section III de cette loi, consacrée aux «contrats de crédit» 56. Les autres s appliquent aussi à de tels contrats 57. La définition de Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif, L.C. 2009, ch. 23, a 306, remplaçant l a (1) de la Loi sur les banques, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 7 Loi de soutien de la reprise économique au Canada, L.C. 2010, ch. 25, a. 147, ajoutant l a à la Loi sur les banques, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 8 Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, par. 35, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, p. 839, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 21; Banque canadienne de l Ouest, par. 50, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19 L.C. 1991, ch. 46, R.S.P.G.C., a. 66 à 72, 83, 91, 92, 126 et 127, vol. I, onglet 6 L.C. 1991, ch. 46, R.S.P.G.C., a. 12, 272 et 272,, vol. I, onglet 6

29 «contrats de crédit variable» prévue à la section III de la LPC précise qu ils comprennent «notamment le contrat conclu pour l utilisation de ce qui est communément appelé carte de crédit» 58. Chaque transaction effectuée au moyen d une carte de crédit implique l octroi d un prêt par l institution financière au détenteur de la carte 59, et ce, peu importe qu il soit assorti de l obligation de payer des intérêts. La carte de crédit est donc essentiellement un instrument par lequel une banque, ici, accorde du crédit à son client et lui consent un prêt. La carte est directement reliée au contrat de crédit et en fait partie. 53. Or, l octroi de crédit et le fait de consentir des prêts sont assurément des activités vitales et essentielles des banques. Cette réalité a été constatée judiciairement depuis longtemps. Dans l arrêt Banque canadienne de l Ouest, la Cour rappelait que, dès 1914, la Haute Cour d Australie avait affirmé que, parmi les caractéristiques essentielles des banques, on retrouvait l utilisation des sommes perçues par les banques pour accorder de nouveaux prêts Dans ses motifs, concordants quant au résultat, dans l arrêt Banque canadienne de l Ouest, le juge Bastarache énonçait clairement que l octroi de crédit se situait au cœur des opérations des banques : «Ainsi, la réception de dépôts et l octroi de crédit, qui constituent à maints égards la raison d être des banques, se situent sans contredit au centre de cet ensemble essentiel d opérations et d activités. On peut également considérer ces activités comme intrinsèques au contenu essentiel des opérations bancaires parce qu il s agit là clairement et manifestement du «domaine» des banques en tant qu entreprises fédérales.» Ces propos sont compatibles avec ceux des juges Binnie et LeBel qui, pour la majorité, décrivaient généralement les banques comme «des entités qui reçoivent des dépôts et accordent du crédit» Loi sur la protection du consommateur, a. 118, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 10 Pièce DRS-1, Rapport de M. Ronald A. Shearer : «Revolving Credit and Foreign Exchange in Canadian Banking History», 27 avril 2007, Dossier conjoint, volume 44, page 120 Banque canadienne de l Ouest, par. 84, citant Commissioners of the State Savings Bank of Victoria c. Permewan, Wright & Co., (1914), 19 C.L.R. 457, p , R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19 Banque canadienne de l Ouest, par. 118, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 19 Banque canadienne de l Ouest, par. 85, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 19

30 Contrairement aux activités de promotion d assurance en cause dans l affaire Banque canadienne de l Ouest, dont l exercice par les banques était interdit jusqu en 1991, l on ne saurait prétendre que les activités de prêts exercées par les banques ne constituent pas des activités vitales et essentielles des banques. De telles activités, contrairement à la promotion d assurance, sont au cœur de l entreprise bancaire. Le bien-fondé de cette prétention est reconnu par la jurisprudence constante de la Cour 63 de même que par d éminents auteurs en la matière 64. Que d autres entreprises octroient du crédit, ou que les banques n aient pas été les premières à octroyer du crédit par voie de carte de crédit, ne change rien au fait que lorsqu une banque octroie du crédit, elle exerce l une de ses activités vitales et essentielles, peu importe la manière dont elle le fait. On ne peut se limiter à examiner les méthodes d octroi de crédit en fonction de ce qui était fait historiquement. Une telle approche irait à l encontre de l interprétation évolutive de la Constitution préconisée par la Cour 65. Au surplus, comme le mentionne cette Cour dans l arrêt Banque canadienne de l Ouest, le contenu minimum élémentaire et irréductible de la compétence exclusive du Parlement en matière bancaire ne doit pas recevoir une interprétation étroite Au même titre que l octroi de crédit, la conversion de devises constitue également une activité se situant à l intérieur du contenu minimum élémentaire de la compétence fédérale en matière bancaire. En fait, comme l explique l auteur Ogilvie, la Loi sur les banques actuelle ne contient plus de mention spécifique autorisant les banques à prêter de l argent ou à convertir des devises puisqu il était évident que de telles activités se situaient au cœur Reference as to the Validity of the Debt Adjustment Act, Alberta, [1942] R.C.S. 31, p. 37, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 35; Reference Re Alberta Statutes - The Bank Taxation Act; The Credit of Alberta Regulation Act; and the Accurante News and Information Act, [1938] R.C.S. 100 à la p. 124, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 36; Ontario Bank v. McAllister, (1910) 43 S.R.C. 338, p. 350, 364, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 31; Banque de Montréal c. Hall, p. 132, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 20; voir aussi Attorney General for Alberta v. Attorney General of Canada, [1947] A.C. 503, p. 516, 517, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 18; In Re Bergethaler Waisenamt (n o 2), [1949] 1 W.W.R. 323, p. 334, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 26; R. v. Milelli, (1989), 45 B.L.R. 209, p. 216, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 34 Crawford, B., Crawford and Falconridge Banking and Bills of Exchange, vol. 1, 8 e éd., Toronto, Canada Law Book, 1986, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 46 Renvoi relatif à la Loi sur l assurance-emploi (Can.), art. 22 et 23, [2005] 2 R.C.S. 669; Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, [2004] 3 R.C.S. 698, par. 22, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 37 Banque canadienne de l Ouest, par. 85, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19

31 des activités bancaires 67. Un autre auteur indique que «banking is primarily concerned with dealing in currency» et note que la conversion de devises, tout comme l octroi de crédit, constitue une activité se situant at the very core of banking En l espèce, la Cour d appel a reconnu, à juste titre, que la délivrance d une carte de crédit par une banque à l un de ses clients est en réalité la conclusion d un contrat de crédit variable, et donc un acte au cœur de ses activités 69. Elle a cependant erré en écartant l application de la doctrine de l exclusivité des compétences au motif, essentiellement, que les banques n ont pas créé ce «produit», que d autres institutions financières ou non financières octroient du crédit sous cette forme, et qu il ne s agirait en somme que d une nouvelle façon pour les banques d accorder du crédit à leurs clients La Cour d appel ne s est pas posé la bonne question. Le fait qu une activité effectuée par une banque soit aussi effectuée par des institutions autres que des banques n est pas pertinent. Les opérations bancaires et, partant, la compétence du Parlement à l égard des banques, doivent être abordées sous l angle institutionnel, de telle sorte que «les «opérations bancaires» [banking] comprennent un ensemble d activités financières intimement reliées exercées par une institution qui est exploitée selon les modalités d une charte qui lui reconnaissent clairement le caractère institutionnel distinctif d une banque». 71 Une activité est une opération bancaire, au sens constitutionnel, si elle est effectuée par une banque Ogilvie, M.H., Bank and Customer Law in Canada, 2 nd edition, 2013, Irwin Law, p , Appellant Banks Joint Book of Authorities, vol. V, TAB 115; voir aussi Crawford, B., Crawford and Falconridge Banking and Bills of Exchange, vol. 1, 8 e éd., Toronto, Canada Law Book, 1986, p. 32, Appellant Banks Joint Book of Authorities, vol. V, TAB 98 Johnston, C.C., «Judicial Comments on the Concept of Banking Business», (1962) 2 Osgoode Hall L.J. 327, p. 353, Appellant Banks Joint Book of Authorities, vol. V, TAB 108 Jugement de la Cour d appel dans Marcotte, par. 83 Jugement de la Cour d appel dans Marcotte, par ; Crawford, B., The Law of Banking and Payment in Canada, vol. 2, Canada Law Book, (loose-leaf) p ,8.24.3, 8-384e) R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 45 Canadian Pioneer Management Ltd. c. Conseil des relations du travail de la Saskatchewan, [1980] 1 R.C.S. 433, p. 465, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 23; Tennant v. Union Bank of Canada, [1894] A.C. 31, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 41 Canadian Pioneer Management Ltd. c. Conseil des relations du travail de la Saskatchewan, [1980] 1 R.C.S. 433, p. 465, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 23; Crawford, B., The Law of Banking and Payment in Canada, vol. 2, Canada Law Book, (loose-leaf) p.8-13, 8-14, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 45

32 Accepter le raisonnement suivi par la Cour d appel amènerait à vider de toute substance la compétence accordée au Parlement aux termes de l article 91(15) LC 1867, puisqu on peine à trouver des activités des banques qui ne sont pas ou ne pourraient pas être effectuées par d autres institutions ou personnes. En d autres termes, selon l approche de la Cour d appel, il n y aurait en pratique aucun contenu minimum, élémentaire et irréductible à la compétence législative en matière bancaire. 61. Ainsi, à partir du moment où la Cour d appel concluait que la délivrance d une carte de crédit par une banque, à titre de contrat de crédit variable, était au cœur de ses activités à titre de banque, elle devait se demander si l application des dispositions en cause de la LPC et de son règlement d application entrave l exercice de la compétence fédérale en matière bancaire. e. Les dispositions en cause entravent l exercice de la compétence exclusive du Parlement sur les banques et les opérations bancaires 62. Une fois établi que la législation provinciale touche au contenu essentiel d une compétence fédérale ou aux activités essentielles d une entreprise fédérale, se pose la question de savoir si l application de cette législation provinciale entrave l exercice de la compétence fédérale ou des activités essentielles de l entreprise fédérale en cause. Dans l arrêt Bell Canada (1988), la Cour a mentionné que pour que joue la doctrine de l exclusivité des compétences, il suffisait que la sujétion de l entreprise à la loi provinciale ait pour effet d affecter un élément vital ou essentiel de l entreprise fédérale sans l entraver ou paralyser cette dernière La Cour a modifié ce critère dans l arrêt Banque canadienne de l Ouest en indiquant qu il ne suffit pas que la législation provinciale affecte ou touche simplement la spécificité fédérale d un sujet ou d un objet fédéral, il fallait qu elle l entrave. La Cour expliquait que la différence entre la notion de «toucher» et celle «d entraver» résidait dans le fait que la première ne suppose pas de conséquence fâcheuse, contrairement à la seconde. Ce faisant, la Cour indiquait revenir à l approche préconisée antérieurement à l arrêt Bell Canada (1988) qui, selon elle, était plus fidèle au régime fédéral canadien et à l évolution de la 73 Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 21

33 jurisprudence en la matière 74. Dans l arrêt COPA rendu en 2010, la Cour a précisé le critère de l entrave comme représentant un moyen terme entre la stérilisation et de simples effets. Elle ajoutait que le terme «entrave» est plus fort que «toucher» et qu il suppose une incidence qui non seulement touche le cœur de la compétence fédérale, mais le touche d une façon qui porte une atteinte grave ou importante à la compétence fédérale Ainsi, dans COPA, la Cour a décidé que l application d une loi provinciale interdisant la construction d aérodromes dans des zones agricoles avait pour effet d entraver le pouvoir fédéral de décider où et quand construire les aérodromes et donc constituait une entrave à l exercice d une activité relevant du cœur d une compétence fédérale 76. De la même façon ici, si elle était applicable aux banques, la LPC aurait pour effet de fixer le mode de calcul et l obligation de divulgation des frais de crédit pour des prêts consentis par les banques au moyen de cartes de crédit ou de paiement. Cela constituerait une entrave à l exercice par le Parlement de sa compétence de légiférer à l égard des prêts consentis par les banques, activité qui est au cœur de sa compétence sur les opérations bancaires. 65. De manière significative, la Cour rejetait, dans COPA, l argument du Québec selon lequel la compétence fédérale n était pas entravée parce que le Parlement, s il le désirait, pouvait toujours légiférer de façon prépondérante sur l emplacement des aérodromes. Selon la Cour, cet argument confondait les deux doctrines constitutionnelles, la doctrine de l exclusivité des compétences n impliquant pas que l on examine si ou comment le Parlement a légiféré. Elle expliquait qu accepter l argument du Québec obligerait le Parlement à légiférer à la pièce. Celui-ci ne serait pas libre d adopter des mesures d applications générales, ce qui restreindrait ses choix législatifs et entraverait l exercice de sa compétence fondamentale en matière d aéronautique. 66. De la même façon, ici, l application de la LPC forcerait le législateur fédéral à accepter les normes provinciales ou à légiférer afin d empêcher l application de ces dispositions à des activités qui relèvent du cœur de sa compétence. Cela constituerait une entrave sérieuse au pouvoir du Parlement puisque les dispositions en cause de la LPC réglementent de façon exhaustive les obligations du prêteur qui y est assujetti Banque canadienne de l Ouest, par. 48, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19 Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, par , R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33 Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, par , R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33

34 Plus précisément, l article 12 de la LPC prévoit qu aucun frais ne peut être réclamé au consommateur, à moins que le contrat n en mentionne le montant de façon précise. Les articles 66 à 72 qui s appliquent aux contrats de crédit définissent ce que constituent le capital net et les frais de crédit dans le cadre de tels contrats et prévoient des modalités de calcul et de divulgation des frais de crédit. Les articles 126 et 127 prévoient des obligations relatives à la transmission d états de compte. Les articles 271 et 272 permettent notamment à un consommateur de demander la nullité d un contrat conclu en contravention de certaines règles prévues à la LPC et de demander le remboursement de frais de crédit chargés en contravention de la loi. 68. Par ailleurs, les articles 55 à 61 du Règlement sur la protection du consommateur prévoient notamment des modalités de calcul du taux de crédit et des frais de crédit. En outre, il est interdit au commerçant de réclamer des frais de crédit au consommateur si celui-ci paie son compte en totalité dans les 21 jours de la mise à la poste de l état de compte (délai de grâce). 69. Il ne fait aucun doute que le Parlement est compétent, aux termes de l article 91(15) de la LC 1867, pour édicter des dispositions similaires, analogues ou contraires dans la mesure où leur application est limitée au secteur bancaire. Il l a d ailleurs fait à plusieurs égards et la question ici n est pas de savoir si les dispositions provinciales offrent une meilleure protection que les règles fédérales applicables en la matière. 70. Si les dispositions en cause de la LPC et de son règlement d application étaient applicables aux banques, elles entraveraient la compétence du Parlement fédéral de légiférer ou non, de manière exhaustive ou non, sur ces sujets dans l optique de leur application aux banques. Il appartient au Parlement, et non aux législatures des provinces, de déterminer l étendue des obligations applicables aux banques lorsqu elles offrent du crédit et la nature des remèdes applicables en cas de contraventions. 71. Ainsi, si les dispositions en cause de la LPC étaient déclarées applicables aux banques, le Parlement se trouverait dans une situation où il devrait évaluer l impact de chacune de ces dispositions sur les activités bancaires en fonction des normes fédérales existantes, pour ensuite décider s il est opportun de légiférer au contraire. Ultimement, un tel exercice devrait être fait à l égard de la législation de dix provinces. À cet égard, il faut aussi savoir que le législateur fédéral peut décider de ne pas réglementer directement certaines

35 questions pour laisser à l industrie la possibilité de se doter de codes de conduites, dont le respect est assuré par l Agence 77. Si une loi provinciale déclarée applicable était incompatible avec un tel code, le législateur fédéral serait alors forcé de légiférer au contraire pour assurer le caractère effectif du code. 72. À l image de ce que la Cour a décidé dans l arrêt COPA, une telle approche restreindrait les choix législatifs du Parlement et entraverait l exercice de sa compétence fondamentale sur les banques et les opérations bancaires. Le Parlement ne devrait pas être placé en constante position de réaction face aux décisions des législatures des provinces. 73. Pour paraphraser cette Cour dans COPA, si les dispositions en cause de la LPC étaient applicables, elles obligeraient le Parlement à choisir entre accepter que la province puisse règlementer des activités bancaires vitales et essentielles ou légiférer expressément de manière à écarter la loi provinciale 78. Il s agirait là d une entrave sérieuse à l exercice de la compétence fédérale en matière bancaire. 74. En somme, l application des dispositions de la LPC en cause ici mènerait à l existence d une réglementation provinciale exhaustive en matière de calcul et de divulgation du coût d emprunt et des frais non liés aux intérêts touchant les prêts par voie de cartes de crédit émises par une banque. En soi, cela constitue une entrave au pouvoir fédéral de légiférer sur les banques, au même titre que la règlementation par la province des relations et conditions de travail dans une entreprise fédérale constitue une entrave au pouvoir exclusif du Parlement de légiférer à cet égard. f. Le présent litige n affecte pas le droit commun 75. Il est par ailleurs faux de prétendre, comme le font les intimés, qu appliquer la doctrine de l exclusivité des compétences en l espèce rendrait également inapplicable aux banques un nombre indéterminé de règles de droit commun prévues au Code civil du Québec (C.c.Q.). D une part, aucune disposition du C.c.Q. n est en cause ici. Il serait donc hasardeux, sans Loi sur l Agence de consommation en matière financière du Canada, L.C. 2001, ch. 9, art. 3, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9 Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, [2010] 2 R.C.S. 536, par. 60, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33

36 contexte factuel approprié, d entreprendre l exercice de comparaisons auquel les intimés invitent la Cour. 76. D autre part, les analogies faites par les intimés sur ce point sont erronées à leur face même. L article 2778 C.c.Q. s applique à une banque lorsque celle-ci s est prévalue du droit québécois en matière de sûretés. Lorsqu une institution financière obtient une hypothèque fondée sur le droit provincial, comme c était le cas dans l affaire CIBC Mortage Corp. c. Vasquez 79, elle doit accepter de se plier aux conditions d exercice de ses droits en tant que créancier hypothécaire prévues par la loi provinciale. Il s agit d une situation totalement différente du présent cas. Le présent litige n a aucun impact sur une telle situation. 77. En ce qui concerne l article 1399 C.c.Q., il est évident que les règles du droit commun provincial concernant le consentement s appliquent aux contrats conclus entre une banque et un particulier. Si une personne démontre que l un des vices de consentement prévus au C.c.Q. (erreur, dol, crainte) était présent au moment de la conclusion du contrat, cette personne dispose des remèdes prévus au C.c.Q. pour faire sanctionner cette situation. Elle pourrait notamment demander l annulation du contrat aux termes des articles 1416 et suivants du C.c.Q. Dans une telle circonstance, l article 988 de la Loi sur les banques, qui prévoit qu un contrat conclu en contravention d une disposition de cette loi ou de ses règlements n est pas nul pour autant, ne trouverait pas application parce que nous ne serions pas alors en présence d une violation de la Loi sur les banques. 78. Reprenant ce même exemple, la personne induite en erreur au moment de la conclusion d un contrat pourrait aussi être indemnisée en vertu du régime général de responsabilité civile prévu au C.c.Q. dans la mesure où elle peut démontrer qu elle a subi un préjudice du fait d une conduite fautive de la banque. Personne ne remet en cause cette réalité. 79. Pour tous ces motifs, la Cour devrait répondre par l affirmative à la première question constitutionnelle formulée dans chacun des deux dossiers. 79 CIBC Mortgage Corp. c. Vasquez, [2002] 3 R.C.S. 168, 2002 CSC 60, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 24

37 II. LES DISPOSITIONS EN CAUSE SONT CONSTITUTIONNELLEMENT INOPÉRANTES EN VERTU DE LA DOCTRINE DE LA PRÉPONDÉRANCE FÉDÉRALE a. La doctrine de la prépondérance fédérale principes généraux 80. En vertu de la doctrine de la prépondérance, une loi fédérale valide doit prévaloir sur une loi provinciale valide s il y a incompatibilité entre les deux lois. Deux formes de conflit peuvent donner ouverture à l application de la doctrine de la prépondérance des lois fédérales, le conflit opérationnel ou le conflit d intention. Un conflit opérationnel apparaît entre les deux lois lorsque «l observance de l une entraîne l inobservance de l autre» 80. Par ailleurs, un conflit d intention existe entre deux lois si «l imposition de l obligation de se conformer à une législation provinciale équivaudrait à empêcher la réalisation de l objectif de la loi fédérale, sans toutefois entraîner une violation directe de ses dispositions». 81 En d autres termes, il y a conflit d intention si l application de la loi provinciale empêche la réalisation de l objet de la législation fédérale 82. b. Il y a ici conflit d intention : la législation provinciale empêche la réalisation de l objectif de la législation fédérale 81. En l espèce, on peut constater un conflit d intention entre les dispositions de la LPC et la législation fédérale. En effet, l application des dispositions de la LPC fait obstacle à la réalisation de l objectif du Parlement d établir un régime national unique applicable aux banques en matière de calcul et de divulgation du coût d emprunt et des frais non liés aux intérêts. Ce régime comprend non seulement des dispositions de nature substantive, mais aussi des mécanismes de plaintes et de recours pour favoriser le respect de la législation et Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161, p. 191, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 30; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536, par. 64, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33; Québec (Procureur général) c. Canada (Ressources humaines et Développement social), 2011 CSC 60, par. 17, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 32; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, par. 68, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 28 Banque canadienne de l Ouest, par. 73, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19; Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 20; Law Society of British Columbia c. Mangat, [2001] 3 R.C.S. 113, par. 72, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 27; Rothman, Benson & Hedges inc. c. Saskatchewan, [2005] 1 R.C.S. 188, par. 14, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 40; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, par. 69, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 28 Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, par. 69, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 28

38 pour en faire sanctionner le non-respect, le tout dans le but de mieux informer et protéger le consommateur. Notamment, le conflit apparaît clairement du fait que le Parlement a voulu que les banques, dans le contexte de prêts par voie de cartes de crédit, calculent et divulguent à leurs clients d une certaine manière le coût d emprunt et les frais non liés aux intérêts alors que la LPC prévoit que le calcul et la divulgation doit se faire d une autre manière. De plus, l application du régime de la LPC obligerait les banques à ne pas réclamer de frais en certaines circonstances alors que la loi fédérale le permet clairement. Il y a donc ici une volonté contraire à celle du Parlement. Finalement, la législation fédérale prévoit que c est par la voie de recours administratifs et pénaux que les contraventions aux dispositions fédérales en cause doivent être sanctionnées, contrairement à ce qui est le cas sous le régime de la LPC qui préconise les recours civils. 82. En l espèce, la Cour d appel a reconnu l existence de ce conflit d intention sur plusieurs aspects. Elle a précisément reconnu qu il y aurait conflit d intention, voire conflit opérationnel, si les dispositions provinciales relatives au calcul des frais et du taux de crédit et celles relatives à la perception des frais de crédit étaient applicables aux banques 83. Puisque les deux régimes prévoient des manières différentes de calculer les frais et les taux de crédit, les banques seraient contraintes de divulguer aux consommateurs sur leur état de compte une série d informations en vertu du régime fédéral et une autre série d informations en vertu du régime provincial, ce qui ne pourrait qu engendrer confusion chez le consommateur. L objectif fédéral de mieux informer et protéger le consommateur ne serait pas alors atteint, selon la Cour. 83. Au niveau de la perception des frais, la Cour d appel indique que le législateur fédéral a décidé de ne pas inclure les frais de conversion dans le coût d emprunt, ce qui fait que le consommateur doit acquitter ces frais, peu importe qu il paie ou non à l intérieur du délai de grâce 84. Le régime de la LPC prévoit, quant à lui, que le consommateur qui acquitte son compte en totalité dans le délai de grâce ne paie pas les frais de crédit. Dans la mesure où les frais de conversion constituent des frais de crédit au sens de la LPC, il y a conflit avec l objet de la législation fédérale Jugement de la Cour d appel dans Marcotte, par. 104 Id., par. 105

39 La Cour d appel a également conclu que le Parlement avait l intention de faire de l Agence le guichet unique en matière de plaintes concernant une banque. Pour éviter un conflit d objectif et rendre l encadrement fédéral efficace et cohérent, la Cour indique que les dispositions de la LPC en matière de plaintes auprès de l Office de protection du consommateur doivent être rendues inopérantes aux banques en vertu de la doctrine de la prépondérance fédérale Ce raisonnement de la Cour d appel est bien fondé. Sur ces nombreux aspects du régime, le régime de la LPC est clairement incompatible avec l intention fédérale. 86. La Cour d appel a toutefois conclu que l obligation générale de divulguer tout frais, énoncée à l article 12 de la LPC, ainsi que les dispositions prévoyant des recours civils pour sanctionner les contraventions à la LPC n était pas incompatible avec l intention fédérale parce que le régime fédéral prévoyait cette même obligation de divulgation et était muet quant à la question des recours civils Il s agit là d une erreur. Même si les deux régimes prévoient la même obligation de divulgation, le conflit d intention réside dans le fait que les législateurs fédéral et provincial n ont pas choisi les mêmes moyens pour sanctionner le non-respect de cette obligation. Pour évaluer l existence d un conflit d intention, la Cour d appel devait examiner globalement les deux régimes et ne pouvait simplement s arrêter au fait que les régimes fédéral et provincial prévoient tous deux une obligation de divulguer les frais. Elle se devait d examiner comment chacun des législateurs voulait régir la question du non-respect de cette obligation de divulgation. Au Québec, c est la voie de recours civils permettant notamment l annulation du contrat qui a été privilégiée. Au fédéral, c est la voie des recours administratifs et pénaux qui a été choisie et la Loi sur les banques prévoit spécifiquement qu une contravention de la loi ou de ses règlements n entraine pas l annulation d un contrat. L intention des deux législateurs n est donc pas compatible. L absence de recours civils dans le régime fédéral ne signifie pas que le régime fédéral est Id., par. 107 à 109 Id., par. 106 et 111

40 incomplet. Au contraire, elle témoigne plutôt de choix de politique différents faits par le Parlement quant à la façon de sanctionner les manquements aux dispositions en cause ici Globalement, la conclusion de la Cour d appel ne reconnaît pas l intention du législateur fédéral de mettre en place un régime national unique pour régir les obligations des banques en matière de calcul et divulgation du coût d emprunt et des frais non liés aux intérêts, lorsque celles-ci octroient des prêts à leurs clients, et les sanctions associées à leur violation. La conclusion de la Cour d appel à cet égard est aussi incompatible avec sa propre conclusion que le régime de la Loi sur l agence de la consommation en matière financière du Canada n est pas optionnel et que le Parlement a voulu que l Agence constitue le guichet unique auquel le consommateur insatisfait d une banque doit s adresser, à l exclusion de l Office de la protection du consommateur. 89. Si l on suit le raisonnement de la Cour d appel, le consommateur insatisfait devrait s adresser à l Agence fédérale pour se plaindre d une violation de l article 12 de la LPC. En constatant que le législateur fédéral avait décidé de mettre sur pied un régime de contrôle fédéral unique, la Cour d appel devait conclure que seules les dispositions substantives fédérales étaient applicables. c. L intention fédérale de mettre sur pied un régime national unique 90. C est en replaçant les dispositions dans leur contexte qu apparaissent l objectif législatif et la portée des mesures fédérales, aux fins de dégager l intention et de constater l existence du conflit 88. Tel que déjà mentionné, le régime législatif fédéral pertinent se retrouve dans trois textes législatifs et règlementaires : la Loi sur les banques 89, le Règlement sur le coût d emprunt (banques) 90, et la Loi sur l agence de la consommation en matière financière du Canada 91, créant l Agence. Ces textes et le contexte de leur adoption, de même que le Crawford, B., The Law of Banking and Payment in Canada, vol. 2, Canada Law Book, (loose-leaf) p d), f), R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 45 Québec (Procureur général) c. Canada (Ressources humaines et Développement social), 2011 CSC 60, par , R.S.P.G.C., vol. III, onglet 32 L.C. 1991, ch. 46, art , R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6 DORS/ , R.S.P.G.C., vol. I, onglet 15 L.C. 2001, ch. 9, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9

41 Règlement sur les pratiques commerciales en matière de crédit 92 révèlent une intention claire du Parlement d établir un cadre règlementaire national unique à l égard du crédit offert par les banques dans une perspective de protection des consommateurs. 91. Contrairement aux prétentions des intimés, le fait que deux régimes, l un provincial, l autre fédéral, visent le même objectif général de protection du consommateur ne signifie qu il ne peut y avoir conflit d objet. Caractériser l objet de la législation fédérale de façon aussi générale, comme le font les intimés, ne permet pas de saisir l objectif précis du législateur fédéral. Pratiquement toute législation en matière bancaire, incluant la réglementation «prudentielle», vise ultimement la protection du consommateur, mais on peut vouloir atteindre un même objectif par différents moyens. Ici, l objet précis du régime législatif fédéral est de créer un cadre national uniforme régissant les obligations des banques dans leurs relations avec leurs clients dans le domaine du calcul et de la divulgation du coût d emprunt et des frais non liés aux intérêts. 92. La Loi sur les banques renferme des dispositions précises relativement à la définition du «coût d emprunt», la façon de le calculer et l obligation de le communiquer ainsi que d autres renseignements, et ce, relativement à plusieurs types de contrats de crédit, incluant les cartes de crédit ou de débit 93. Elle permet également, à son article 454, l adoption de règlements régissant le mode de calcul du coût d emprunt, les modalités de communication de ces coûts d emprunt et d autres renseignements, la divulgation des frais et pénalités applicables, et toute autre question nécessaire pour réaliser l objectif des articles à 453 de la Loi. Le Règlement sur le coût d emprunt (banques) précise ces modalités. 93. L adoption de ce règlement en 2001 fut précédée de la publication d un Livre blanc, en 1999, qui révélait que l approche règlementaire se fondait sur la prémisse que le Parlement possède la compétence exclusive de légiférer à l égard de la protection des consommateurs dans le secteur bancaire : «Les pouvoirs constitutionnels relatifs à la protection des consommateurs dans le secteur des services financiers sont partagés entre les gouvernements fédéral et provinciaux, selon l institution financière touchée et l activité exercée par l institution. Le DORS/ , R.S.P.G.C., vol. I, onglet 16 Loi sur les banques, a. 449 à 452, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 6

42 gouvernement fédéral est seul compétent à l égard des banques, mais il partage les pouvoirs relatifs aux sociétés de fiducie et de prêt et aux sociétés d assurance constituées en vertu d une loi fédérale.» Cette réglementation tirait son origine d une entente intervenue en 1998 entre les provinces et le fédéral en vue d uniformiser les lois relatives à la déclaration des coûts des prêts à la consommation, des marges de crédit et des cartes de crédit 95. Elle avait notamment comme objectif d uniformiser les règles du jeu entre institutions financières, permettant de faciliter la comparaison, par les consommateurs, du coût d emprunt d un type d institution financière à l autre et donc, de mieux les informer 96. Cette approche était conforme à l idée que «les intérêts et les besoins fondamentaux des consommateurs ne varient pas d une juridiction à l autre» L harmonisation envisagée était fondée sur la prémisse que les règles fédérales prévues au Règlement ne s appliqueraient qu aux banques alors que les règles provinciales ne s appliqueraient qu aux institutions financières provinciales. Il n était pas alors question de chevauchement de régimes comme en témoigne l extrait suivant du rapport du groupe spécial constitué en vertu de l Accord sur le commerce intérieur pour arbitrer un différend qui survint lors des discussions relatives à l harmonisation : «Il n y a pas de chevauchement ou de recoupement dans les mesures réglementaires dans ce cas parce que les mesures fédérales et provinciales touchent des types différents d institutions financières et aucune partie n est censée appliquer sa mesure à des personnes relevant de la compétence de l autre Partie.» Crawford, B., The Law of Banking and Payment in Canada, vol. 2, Canada Law Book, (loose-leaf) p. 8-18, , R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 45; Pièce D-BNC-5, Livre Blanc de 1999 : La réforme du secteur des services financiers canadien un cadre pour l avenir, ministère des Finances, 25 juillet 1999, p. 71, Pièce D-BNC-5, Dossier conjoint, vol. 89, p. 138 Projet de Règlement sur le coût d emprunt (banques) - Étude d impact de la réglementation, Gazette du Canada, Vol. 134, n. 21, 20 mai 2000, p. 1597, R.S.P.G.C., vol. V, onglet 50 Id., p Pièce D-BNC-5, Livre Blanc de 1999 : La réforme du secteur des services financiers canadien un cadre pour l avenir, ministère des Finances, 25 juillet 1999, p. 73, Dossier conjoint, vol. 89, p. 140 Accord sur le commerce intérieur, Rapport du Groupe spécial constitué en vertu de l article 1704 concernant le différend entre l Alberta et le Canada au sujet de la loi du gouvernement fédéral : Loi sur les banques Règlement sur le coût d emprunt (banques), Appellants Book of Authorities, Tab 2

43 Ainsi, lorsque le législateur fédéral a édicté le Règlement, son intention était que les banques soient assujetties uniquement au Règlement et non qu elles soient aussi régies par des règles provinciales couvrant essentiellement les mêmes matières. Personne ne prétendait alors le contraire. 97. Le cadre fédéral comprend également la Loi sur l Agence de consommation en matière financière du Canada aux termes de laquelle est créée l Agence, un organisme de régulation fédéral indépendant, responsable de la supervision des institutions financières dans le domaine de la protection des consommateurs. Avec la création de l Agence, le Parlement a écarté tout doute quant à son intention d établir un régime unique visant à protéger les consommateurs à l échelle nationale dans leurs relations avec les banques 99. À l époque de sa création, il était clair que l Agence devait servir de guichet unique pour le consommateur insatisfait d une banque, comme l a d ailleurs noté la Cour d appel à juste titre L ensemble de ces éléments indique l intention d établir une règlementation nationale exhaustive en matière de divulgation des frais et de calcul et de divulgation du coût d emprunt, avec notamment comme objectif la protection des consommateurs 101. Il est clair que le législateur fédéral n a pas voulu que de multiples régimes règlementaires provinciaux s appliquent aux banques en sus du régime fédéral ou encore que de multiples organismes provinciaux aient un rôle à jouer dans la supervision de leurs activités en cette matière. Un tel chevauchement contredit en soi l intention de la réglementation fédérale. 99. De plus, la présence de deux ou plusieurs régulateurs aurait pour effet d accroître le risque de décisions contradictoires en matière de protection du consommateur, face à des dispositions souvent similaires prévues dans les régimes fédéral et provinciaux Bradley Crawford, The Law of Banking and Payment in Canada, vol. 2, Canada Law Book, (looseleaf) p ; Pièce D-BNC-5, Livre Blanc de 1999 : La réforme du secteur des services financiers canadien un cadre pour l avenir, ministère des Finances, 25 juillet 1999, p , Dossier conjoint, vol. 89, p Jugement de la Cour d appel dans Banque de Montréal c. Marcotte, dossier conjoint, vol. III, p. 40 Carron, Christine A. et Guillaume Beaupré, «Les consommateurs mieux protégés que jamais» dans Développements récents en droit bancaire 2003, vol. 195, Service de la formation permanente, Barreau du Québec, Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2003, 149, R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 44; Ogilvie, M.H., Bank and Customer Law in Canada, 2 e éd., Toronto, Irwin Law, 2013, p , R.S.P.G.C., vol. IV, onglet 48

44 Cette intention du Parlement a été réitérée et confirmée de manière générale par l ajout, en 2012, du préambule de la Loi sur les banques qui affirme que cette loi découle de l intention d établir «un cadre législatif (...) prenant en compte les droits et l intérêt des déposants et autres consommateurs de services bancaires» et «qu il est souhaitable et dans l intérêt national d établir des normes nationales claires, complètes et exclusives applicables aux produits et services bancaires offerts par les banques» En somme, les dispositions en cause de la LPC visent essentiellement à régir les modalités de calcul et de divulgation du coût du crédit. Leur application aux opérations des banques fait obstacle à la réalisation de l objectif du Parlement d établir un régime national unique en matière de calcul et de divulgation du coût d emprunt et des frais non liés aux intérêts, lequel diffère, à certains égards, de celui mis en place par le Québec. L application des dispositions en cause de la LPC frustrerait nécessairement l intention du Parlement d établir un régime unique et national. La législation fédérale doit conséquemment prévaloir sur la législation provinciale. d. Le régime fédéral n est pas un régime permissif 102. Le procureur général du Québec prétend qu il n y a pas de conflit d intention parce que le régime fédéral serait permissif. Selon lui, la position des appelantes risque de faire revivre la théorie du champ occupé. Cette prétention est mal fondée. Le régime fédéral ne peut être qualifié de régime permissif. Il s agit plutôt d un régime exhaustif, bien que différent du régime québécois Il est établi qu «une loi permissive, sans plus, ne permettra pas d établir l entrave de son objet par une loi provinciale qui restreint la portée de la permissivité de la loi fédérale». 103 Partant, une disposition expresse serait requise, dans le cas d une loi permissive, pour exclure l application de toute loi provinciale Loi sur les banques, préambule, adopté par L.C. 2012, ch. 19, art. 525, R.S.P.G.C., vol. 1, onglet 6 Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536, par. 66, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 33; réitéré dans Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, par. 69, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 28

45 Ainsi, dans l affaire Canada ltée (Spraytech, Société d arrosage) c. Hudson (Ville) 104, la Cour a conclu qu un règlement municipal sur l utilisation des pesticides sur le territoire de la municipalité n entravait pas l objectif de la législation fédérale portant sur la réglementation des pesticides. La Cour indiquait que la législation fédérale était permissive et non exhaustive de sorte qu il n y avait ni conflit opérationnel ni crainte que le règlement municipal entrave l intention du Parlement 105. Or, il importe de rappeler que la législation fédérale sur les pesticides en cause dans l affaire Spraytech règlementait l importation des pesticides, leur exportation, leur vente, leur fabrication, leur agrément, leur emballage et leur étiquetage, contrairement au règlement municipal qui, de son côté, visait l utilisation des pesticides, un sujet distinct. Quant à l utilisation des pesticides, la législation fédérale pouvait effectivement être considérée comme permissive, d autant plus qu elle envisageait même l existence de règlements municipaux complémentaires, ce que la Cour a relevé en discutant plus tard de cette affaire dans l arrêt Banque canadienne de l Ouest Ici, le régime fédéral n est pas un régime permissif. Il impose un ensemble de normes obligatoires pour les banques quant à la divulgation des frais et au calcul et la divulgation du coût d emprunt à l égard de prêts consentis par elles. L exhaustivité de la législation fédérale s infère de l existence de dispositions précises sur le coût d emprunt, de l autorité législative pour introduire des règlements sur plusieurs aspects du coût d emprunt, et de l établissement d un régulateur fédéral responsable de superviser la conformité des pratiques découlant de ses dispositions 107. Les dispositions fédérales visent à bien des égards les mêmes buts généraux que les dispositions provinciales, mais le législateur fédéral a choisi une approche différente. Par exemple, le fait qu en vertu du Règlement sur le coût d emprunt, les frais de conversion soient considérés comme «des frais non liés à l intérêt» qui doivent être exprimés séparément du taux d intérêt annuel, est un choix qui a été fait par le législateur fédéral et ce choix n est pas problématique en soi, même si l approche fédérale est différente de l approche provinciale retenue à cet égard Canada Ltée (Spraytech, Société d arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S. 241, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 17 Id., par. 35 Banque canadienne de l Ouest, par. 103, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 19; Canada Ltée (Spraytech, Société d arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S. 241, par. 40 et 42, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 17 Mémoire des appelantes, par. 438 à 449

46 Aussi, contrairement à la situation rencontrée l affaire Spraytech concernant la réglementation des pesticides, aucune disposition de la Loi sur les banques, ou du Règlement sur le coût d emprunt (banques) ne réfère directement ou indirectement à la possible existence d une législation provinciale portant sur les mêmes questions et qui serait applicable aux banques Le même constat s impose quant aux recours accordés aux consommateurs par le régime fédéral. Tel qu il appert de la Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada et de la Loi sur les banques, le choix du législateur fédéral pour la mise en œuvre et la surveillance du respect des obligations imposées aux institutions financières sous sa juridiction s est porté sur des mesures de nature administrative, incluant des pouvoirs d enquête 108, et des mesures de nature pénale 109. Cette approche est conforme aux principes exprimés dans les textes précédant la législation concernant l Agence, qui indiquaient que l approche privilégiée par le Parlement à l égard de la protection des clients des banques et des consommateurs passait par «un marché composé de consommateurs avertis et de fournisseurs concurrentiels» et que «une information suffisante et une gamme de choix appropriée, étayées par une supervision réglementaire rigoureuse et un processus de recours efficace, garantiront un équilibre des forces entre les consommateurs et les fournisseurs et justifieront la confiance des consommateurs envers leurs institutions financières. En fin de compte, cela permettra d optimiser les résultats pour les consommateurs, les entreprises et l économie dans son ensemble» Ce constat est renforcé par le fait que l article 988 de la Loi sur les banques prévoit qu un contrat conclu en contravention de cette loi ou d un de ses règlements n est pas nul pour autant, ce qui est d ailleurs contraire au régime des recours prévus par la LPC qui inclut des recours en résiliation, résolution ou nullité (totale ou partielle) du contrat En l espèce, une analogie s impose plutôt avec les arrêts Banque de Montréal c. Hall, Law Society of British Columbia c. Mangat et Colombie-Britannique (Procureur général) c Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada, a. 5, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 9 Id., a. 19. Les pénalités peuvent aller jusqu à $ pour les personnes physiques et jusqu à $ pour les institutions financières : a. 19 (2) Pièce D-BNC-5, Livre Blanc de 1999 : La réforme du secteur des services financiers canadien un cadre pour l avenir, ministère des Finances, 25 juillet 1999, p. 50, Dossier conjoint, vol. 89, p. 117 Loi sur la protection du consommateur, a. 271 et 272, R.S.P.G.C., vol. I, onglet 10

47 Lafarge. Tel qu illustré par ces arrêts, l exhaustivité peut ressortir de l ensemble du régime législatif et l on ne peut prétendre qu un régime n est pas exhaustif du fait qu il ne contient pas les mêmes protections ou ne permet pas les mêmes recours que le régime provincial. Conclure au contraire signifierait que toute législation fédérale non identique à la législation provinciale portant sur un même sujet risquerait d être jugée non exhaustive, faisant alors de la législation provinciale le critère référentiel dans l examen de l exhaustivité L arrêt Hall 112 portait sur les dispositions de la Loi sur les banques qui permettaient de prendre une sûreté sur une catégorie spécifique de biens et de la réaliser en cas de défaut du débiteur selon la procédure de réalisation prévue à cette loi. Ces dispositions furent examinées sous l angle de la doctrine de la prépondérance fédérale face à une loi provinciale d application générale qui prévoyait des conditions pour la réalisation de sûretés non prévues à la loi fédérale. La Cour a refusé d accepter le raisonnement voulant qu il y ait compatibilité entre les régimes puisque la banque pourrait simplement réaliser sa sûreté en respectant les dispositions de la loi provinciale non prévues par la loi fédérale, en plus de ce qui était prévu à la loi fédérale. Elle a, au contraire, tenu compte du fait que l ensemble du régime établi par le Parlement pour la prise et la réalisation de ces sûretés constituait un tout, et que l ajout des conditions de la loi provinciale reviendrait à ignorer l intention du Parlement 113. Selon la Cour, obliger la banque à respecter la loi provinciale, c'est écarter l'intention du Parlement «d établir une sûreté susceptible d'application uniforme par toutes les banques du pays.» 114 Il importe de noter que la Loi sur les banques ne comportait pas de disposition expresse excluant l application des lois provinciales à ce sujet L arrêt Law Society of British Columbia c. Mangat 115 mettait en opposition les dispositions de la Loi sur l immigration qui permettaient aux non-avocats de représenter des étrangers devant la Commission de l immigration et du statut de réfugié, et les dispositions de la Legal Profession Act de la Colombie-Britannique qui interdisaient aux non-avocats de comparaître, moyennant rétribution, devant un tribunal. Bien qu elle ait constaté qu il était Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S. 121, R.S.P.G.C., vol. II, onglet 20 Id. p. 154, 155 Id., p. 154 Law Society of British Columbia c. Mangat, [2001] 3 R.C.S. 113, R.S.P.G.C., vol. III, onglet 27

48 possible à une personne de se conformer aux deux législations en devenant membre du Barreau ou en n exigeant pas de rétribution, la Cour conclut qu une telle interprétation ne pouvait se faire sans déjouer l intention du Parlement, soit permettre à des non-avocats de représenter les étrangers devant le tribunal administratif L affaire Lafarge 117 est un autre exemple de cas où cette Cour a conclu que l application d une loi provinciale d application générale frustrerait l intention du Parlement dans des circonstances où celui-ci avait établi un régime particulier sur un sujet donné Cette affaire mettait en cause un règlement de zonage et d aménagement municipal, et la Loi maritime du Canada qui comprenait aussi un cadre règlementaire sur l utilisation du sol dans un port. La Cour a conclu que l application du règlement municipal entraverait la réalisation de l objet de la loi fédérale en privant l autorité responsable sous la loi fédérale de son pouvoir discrétionnaire définitif sur la mise en œuvre du projet 118, même si en l espèce la Ville avait accepté le projet contesté, et bien qu il fût soutenu qu il n existait pas de conflit d application parce que Lafarge pouvait solliciter et obtenir des permis de construire de la Ville et de l Administration portuaire En somme, ce n est que lorsqu on peut dégager une intention claire du Parlement d établir un régime fédéral permissif, ou que le régime fédéral ne peut être considéré comme exclusif et exhaustif, que la Cour a permis à des régimes fédéral et provincial de coexister. La question fondamentale demeure de savoir si l application de la loi provinciale entraverait la réalisation de l objectif du Parlement. Nous sommes ici en présence d un régime fédéral qui règlemente une matière en détail, visant manifestement un objectif de clarté et d uniformité nationale. Que le législateur fédéral n ait pas fait les mêmes choix que le législateur provincial à l égard des dispositions de droit substantif et des voies de recours s offrant aux consommateurs ne fait pas du régime fédéral un régime permissif auquel peut se superposer le régime provincial Id., par Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada inc., [2007] 2 R.C.S. 86 («Lafarge»), R.S.P.G.C., vol. III, onglet 25 Id., par. 75 et 85 Id., par. 75, 83-85

49 Les dépens PARTIE IV LES DÉPENS 115. Le procureur général du Canada, à titre d intervenant sur des questions constitutionnelles formulées pas la Cour, ne demande pas de dépens et demande à ce qu aucuns dépens ne soient octroyés à son encontre PARTIE V ORDONNANCE DEMANDÉE 116. Le procureur général du Canada demande à cette Cour de répondre de la façon suivante aux questions constitutionnelles : Première question dans chacun des dossiers et : Les dispositions de la Loi sur la protection du consommateur et de son règlement d application sont constitutionnellement inapplicables quant aux cartes de crédit et de paiement émises par les banques. Deuxième question dans chacun des dossiers et : Les dispositions de la Loi sur la protection du consommateur et de son règlement d application sont constitutionnellement inopérantes quant aux cartes de crédit et de paiement émises par les banques. Ottawa, le 24 janvier 2014 M e Bernard Letarte M e Pierre Salois M e Michel Miller Justice Canada

50 Table alphabétique des sources PARTIE VI TABLE ALPHABÉTIQUE DES SOURCES Législation... Paragraphe(s) Acte concernant les banques et le commerce de banque, 33 Vict. Ch. 11, sanctionné le 12 mai Loi canadienne sur les organisations à but non lucratif, L.C. 2009, ch Loi concernant les banques et les opérations bancaires, L.C , ch Loi concernant les sociétés d assurances et les sociétés des secours mutuels, L.C. 1991, ch Loi de 1980 remaniant la législation bancaire, L.C , ch Loi de soutien de la reprise économique au Canada, L.C. 2010, ch Loi maritime du Canada, L.C. 1998, ch Loi modifiant la législation régissant les institutions financières et comportant des mesures connexes et corrélatives, L.C. 2007, ch Loi modifiant la législation relative aux institutions financières, L.C. 1997, ch Loi régissant les sociétés de fiducie et de prêt, L.C. 1991, ch Loi sur l Agence de la consommation en matière financière du Canada, L.C. 2001, ch ,11,14,17,44,46,71, ,97,107 Loi sur l emploi, la croissance et la prospérité durable, L.C. 2012, ch Loi constitutionnel de 1867, 30 & 31 Victoria, ch. 3 (R.-U.)...31,33,38 Loi sur la protection du consommateur, L.R.Q., c. P et s.

51 Législation (suite) Table alphabétique des sources... Paragraphe(s) Loi sur les associations coopératives de crédit, L.C. 1991, ch Loi sur les banques, L.C. 1991, ch ,11,14,15,16,17,25,37,39,...43,44,48,57,77,87,90,92,...100,106,107,108,110 Règlement sur la déclaration du coût d emprunt, DORS/ ,42 Règlement d application de la Loi sur la protection du consommateur, R.R.Q., c. P-40.1, r ,9,26,68 Règlement sur la révélation des frais d emprunt exigés par la banque, DORS/ Règlement sur le coût d emprunt (banques), DORS/ Règlement sur le coût d emprunt (banques), DORS/ ,45,90 Règlement sur les pratiques commerciales en matière de crédit, DORS/ ,90 Jurisprudence Canada Ltée (Spraytech, Société d arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R.C.S ,106 A.G. Alberta c. A.G. Canada, [1947] A.C ,56 Banque canadienne de l Ouest c. Alberta, [2007] 2 R.C.S ,29,30,31,32,36,51, ,55,56,63,80,104 Banque de Montréal c. Hall, [1990] 1 R.C.S ,56,80,109,110 Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S ,51,62,63 Canada (Procureur général) c. PHS Community, Service Society, [2011] 3 R.C.S

52 Jurisprudence (suite) Table alphabétique des sources... Paragraphe(s) Canadian Pioneer Management Ltd. c. Conseil des relations du travail de la Saskatchewan, [1980] 1 R.C.S ,59 CIBC Mortgage Corp. c. Vasquez, [2002] 3 R.C.S. 168, 2002 CSC Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada inc., [2007] 2 R.C.S ,112,113 Commissioners of the State Savings Bank of Victoria c. Permewan, Wright & Co., (1914) 19 C.L.R In Re Bergethaler Waisenamt (n o 2), [1949] 1 W.W.R Law Society of British Columbia c. Mangat, [2001] 3 R.C.S ,109,111 Marine Services International Ltd. C. Ryan (Succession), 2013 CSC ,28,29,80,103 Mattel inc. c Canada inc., 2006 CSC 22, [2006] 1 R.C.S Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S Ontario Bank v. McAllister, (1910) 43 S.R.C Québec (Procureur général) c. Canada (Ressources humaines et Développement social), 2011 CSC ,90 Québec (Procureur général), c. Canadian Owners and Pilots Association, [2010] 2 R.C.S ,28,29,51,63,64, ,73,80,103 R. v. Milelli, (1989), 45 B.L.R Reference as to the Validity of the Debt Adjustment Act, Alberta, [1942] R.C.S Reference Re Alberta Statutes - The Bank Taxation Act; The Credit of Alberta Regulation Act; and the Accurate News and Information Act, [1938] R.C.S Renvoi relatif à la Loi sur l assurance-emploi (Can.), [2005] 2 R.C.S

53 Jurisprudence (suite) Table alphabétique des sources... Paragraphe(s) Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, [2004] 3 R.C.S Richard c. Time Inc., [2012] 1 R.C.S ,38 Rothmans, Benson & Hedges inc., c. Saskatchewan, [2005] 1 R.C.S Tennant c. Unions Bank of Canada, [1894] A.C ,59 V.K. Mason Construction Ltd. c. Banque de Nouvelle- Écosse, [1985] 1 R.C.S Doctrine Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet, Droit constitutionnel, 5 e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, Carron, Christine A. et Guillaume Beaupré, «Les consommateurs mieux protégés que jamais» dans Développements récents en droit bancaire 2003, vol. 195, Service de la formation permanente, Barreau du Québec, Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2003, Crawford, Bradley, Crawford and Falconridge Banking and Bills of Exchange, vol. 1, 8 e éd., Toronto, Canada Law Book, Crawford, Bradley, The Law of Banking and Payment in Canada, vol. 2, feuilles mobiles, Toronto, Canada Law Book, ,59,87,93,97 Johnston, C.C., «Judicial Comments on the Concept of Banking Business», (1962) 2 Osgoode Hall L.J Ogilvie, M.H., Bank and Customer Law in Canada, 2 e éd., Toronto, Irwin Law, ,57,98 Autres... Accord sur le commerce intérieur, Rapport du Groupe spécial constitué en vertu de l article 1704 concernant le différend entre l Alberta et le Canada au sujet de la loi du gouvernement fédéral : Loi sur les banques Règlement sur le coût d emprunt (banques),

54 Autres Table alphabétique des sources... Paragraphe(s) Étude d impact de la réglementation du Règlement sur le coût d embrunt (banques), Gazette du Canada, Vol. 134, n. 21, 20 mai 2000, p ,94 Ministère des Finances du Canada, Livre blanc sur la révision de la législation bancaire canadienne, août ,41