Propositions du SERDEAUT dans le domaine foncier

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1 Propositions du SERDEAUT dans le domaine foncier A la demande de l Union sociale pour l habitat (USH), le SERDEAUT a été sollicité pour élaborer des propositions d évolution législative dans le domaine du foncier. Les propositions du SERDEAUT se concentrent autour de deux idées essentielles : d une part lutter contre la rétention foncière à travers une obligation de construire assortie d une sanction fiscale ; d autre part limiter la captation privée des plus-values liées à des investissements publics. 1 ) La création d une obligation de construire 1-1. Approche historique Les servitudes d urbanisme se traduisent le plus fréquemment par des limitations voire des interdictions de construire. Pour autant, des obligations de construire ont pu déjà figurer dans le droit de l urbanisme français. On peut ainsi mentionner la «mise en demeure de construire» prévue par la loi du 6 août 1953 accordant des facilités supplémentaires en vue de l acquisition de terrains nécessaires à la construction d habitations. L article 16 de cette loi prévoyait que l État, les collectivités locales et les établissements publics compétents pouvaient, à défaut d accord amiable, faire «mettre en demeure par le préfet les propriétaires d une parcelle ou groupe de parcelles desservies par une voie aménagée, ou dont l aménagement fait l objet de projet technique et financier approuvé par l autorité compétente et susceptible de recevoir, dans le cadre des règlements, en vigueur, un bâtiment d habitation, d entreprendre dans un délai de 2 ans et de réaliser, un bâtiment ou une installation conforme aux dispositions du plan d aménagement ou de céder sa parcelle dans un délai de 6 mois à un acquéreur prenant le même engagement». À défaut, les personnes publiques pouvaient demander au juge judiciaire la mise en vente aux enchères publiques de la parcelle en question. La mise à prix était égale au prix demandé par le propriétaire et acceptée par l administration ou, en cas de désaccord, estimé par la commission arbitrale d évaluation des expropriations : le cahier des charges devait prévoir une utilisation immédiate conforme aux dispositions du plan d aménagement. Au cas où l adjudication échouait faute d enchérisseur, et où le 1

2 propriétaire ne formulait pas le désir de reprendre son immeuble, la collectivité qui poursuivait l opération était déclarée adjudicataire. Ces dispositions, introduites dans le code de l urbanisme (article L et suivants), ont été supprimées à l occasion de l adoption de la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l urbanisme. Les travaux parlementaires font état du fait que ce dispositif n a jamais fait l objet d application et qu il s agissait donc d une disposition inutile encombrant le code de l urbanisme. Le ministre de l équipement reconnaissait que ces dispositions étaient largement caduques en soulignant qu elles avaient été adoptées au plus fort de la crise du logement et que cette dernière ayant disparu, la suppression de cette disposition était justifiée (Assemblée nationale, 2 e séance du 8 avril 1976). L absence d application du dispositif peut également s expliquer par le fait que le décret d application prévu par la loi n est jamais intervenu. Dans le même ordre d idées, il faut signaler que le code rural et de la pêche maritime contient une série de dispositions sur «la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées» (cf. article L et s.). Toute personne peut demander au préfet l autorisation d exploiter une parcelle inculte ou manifestement sous-exploitée depuis au moins trois ans, quelle que soit la nature, publique ou privée du propriétaire. C est la commission départementale d aménagement foncier qui va se prononcer sur l état de la parcelle ainsi que sur les possibilités de valorisation ; cette décision fait l objet d une publicité organisée afin de permettre à d éventuels demandeurs de se faire connaître du propriétaire ou du préfet. Le propriétaire dispose d un délai de deux mois après mise en demeure du préfet pour faire part de ses intentions. Soit il renonce à l exploitation, soit il présente un plan de remise en valeur qui doit être mis en application dans le délai d un an. A défaut, le préfet attribue l autorisation d exploiter à l un des demandeurs ayant présenté un plan de remise en valeur. A défaut d accord amiable entre le demandeur désigné par le préfet et le propriétaire, c est le tribunal des baux ruraux qui fixe les conditions de jouissance et le montant du fermage. Le bénéficiaire doit mettre en valeur le bien dans le délai d un an sous peine de se voir retiré l autorisation. 1-2 Le dispositif proposé L objectif est de créer une obligation de construire assortie d une sanction fiscale. Dans les territoires qui connaissent un déséquilibre en matière d offre de logement (territoires «tendus» au regard du zonage effectué pour les aides à l investissement locatif) et ceux déficitaires au regard de l objectif de production de logements sociaux (art. L CCH), le propriétaire de terrains constructibles situés dans les zones urbaines ou à urbaniser - lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie de la zone à urbaniser ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone (cf. art CGI) est tenu dans les trois ans de construire des logements ou de céder la parcelle à un organisme constructeur, ou à un établissement public foncier ou une collectivité territoriale en charge de réaliser la construction de logements. A défaut, le propriétaire est astreint à une taxation dont les modalités sont définies par le code général des impôts. Les propriétaires soumis à l obligation de construire, et qui ne satisferaient pas à leurs obligations, subiraient une majoration importante de la valeur locative cadastrale «jusqu à hauteur de celle d un immeuble d habitation d une surface 2

3 correspondant à la totalité des droits à construire sur cette parcelle». Les modalités de calcul de cette valeur locative seront précisées par décret. En cas de cession du bien, la servitude continue à peser sur le nouveau propriétaire et pour la durée restante. La même obligation pèse également en cas de mutation à titre gratuit. La servitude serait expressément mentionnée dans l acte de vente. Si le propriétaire choisit l option d une cession au profit d un organisme d HLM, il disposerait d une forme de droit de rétrocession ou d indemnisation si l organisme ne construit pas les logements dans le délai prévu. La protection dont fait l objet le droit de propriété, notamment en raison des exigences constitutionnelles et de la Convention européenne des droits de l homme, amène à proposer un autre amendement. Au lieu de laisser au propriétaire qui n exploiterait pas son bien conformément à l intérêt général, en y édifiant des logements, l alternative entre seulement le céder et payer un «impôt-sanction», le texte pourrait ajouter un autre choix : au lieu de vendre, le propriétaire pourrait faire construire sur son terrain par des tiers en leur accordant un bail emphytéotique ou un bail à construction. L atteinte au droit de propriété serait moindre et elle aurait plus de chance de passer la censure du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l homme. Enfin, toujours dans souci de limiter autant que faire se peut l atteinte au droit de propriété et dans le but d économiser les deniers publics, pourquoi pas ne pas instaurer une sorte de «droit d expropriation de l usufruit» des terrains? Il s agirait de créer au bénéfice des collectivités publiques et des organismes de logements un droit à l obtention autoritaire d un bail à construction ou d un bail emphytéotique. Ce bail serait onéreux. Se poserait la question de la durée du bail et du sort des biens au terme du bail. Tout d'abord, pour ne pas vider excessivement le droit de propriété de sa substance, la durée du bail pourrait être de 40/50 ans ce qui correspond grosso modo à la durée de vie des immeubles HLM construits dans les années 50. Ensuite, pour éviter à l'inverse un effet d'aubaine en faveur du propriétaire qui récupèrerait des ouvrages construits grâce aux deniers publics, le législateur plafonnerait le canon assez bas pour anticiper la plus-value que le propriétaire du terrain récolterait en fin de contrat du fait de la présence des ouvrages construits par le preneur public ou para-public du bail. 1-3 Solutions alternatives Signalons tout d abord qu un certain nombre d Etats européens ont mis en place des dispositifs visant à obliger les propriétaires de terrains à construire. Le 176 du code de l urbanisme allemand, pourtant soumis à la censure de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe très attentive aux droits fondamentaux, crée une injonction de bâtir : dans le périmètre d un plan de construction, la commune peut obliger le propriétaire, dans un délai raisonnable restant à déterminer, à implanter des constructions sur son terrain conformément aux spécifications du plan de construction (cf. Loi sur l aménagement du territoire et Code de l urbanisme, Les Cahiers du GRIDAUH, n 8, 2003). Cette injonction de construire peut être édictée en dehors des périmètres prévus afin d utiliser des terrains qui sont peu construits ou qui ne sont pas construits en vue de combler les lacunes dans le tissu urbain. L injonction n est possible que si la réalisation du projet s avère être tolérable pour le 3

4 propriétaire sur le plan économique. Si ce dernier justifie de l impossibilité de réaliser lui-même l opération, la commune peut devenir propriétaire du terrain. Si le propriétaire n exécute pas l obligation de bâtir, une procédure d expropriation peut être engagée à son encontre. Précisons qu'en Allemagne, le législateur a harmonisé le droit de l'urbanisme et le droit de l'expropriation. En effet, parmi les buts de l expropriation mentionnés au paragraphe 85 du code de l urbanisme figure celui d utiliser, d une manière conforme aux dispositions du droit de l urbanisme et de la construction des terrains non bâtis ou peu bâtis. De plus, le rapport du Conseil d Etat de 2009 «Droit du logement, droit au logement» précisait qu en Suède, les droits de construire sont accordés pour une période limitée de cinq à dix ans et leur non-utilisation entraîne, comme en Allemagne, l expropriation. Cette idée d une durée limitée d utilisation des droits à construire sous menace d une récupération de ces droits par la collectivité pourrait être une première piste à creuser. En France, la mise en demeure de réaliser certains travaux existe en droit positif au nom de la sécurité : s agissant par exemple des immeubles menaçant ruine ou encore du respect des prescriptions d un plan de prévention des risques. De fait, l emplacement réservé pour le logement ou encore les servitudes de mixité sociale peuvent s assimiler à des dispositifs comportant une obligation de faire. L emplacement réservé pour le logement, prévu par l article L b) du code de l urbanisme n a pas de bénéficiaire déterminé et le propriétaire du terrain concerné est tout à fait apte à réaliser lui-même le programme de logement défini par le PLU. En contrepartie de la servitude, le propriétaire dispose d un droit de délaissement. Il pourra mettre en demeure la commune de procéder à l acquisition de son bien selon un prix qui est soit fixé à l amiable, soit fixé par le juge de l expropriation dans les conditions prévues aux articles L et s. du code de l urbanisme. Comme en matière d expropriation, le propriétaire ne reçoit pas un prix, mais une indemnité principale représentant le prix du terrain et des indemnités accessoires couvrant les autres chefs de préjudice dont l indemnité de remploi. La fixation du prix du terrain ne doit pas tenir compte de la servitude qui a justifié la mise en œuvre du droit de délaissement (peut-être faudrait-il jouer sur la fixation des règles dans ce domaine?). La servitude de mixité sociale prévue par l article L , 16 du code de l urbanisme en revanche ne joue que dans le cas où les propriétaires des terrains inclus dans ces secteurs décident de réaliser des programmes de logements et non de bureaux ou de commerces (encore faut-il que les dispositions du PLU le permettent dans la zone en question ). Contrairement à l emplacement réservé pour le logement, cette servitude ne s accompagne pas du droit de délaissement. Il faudrait savoir si, en pratique, les propriétaires construisent autre chose ou vendent le terrain en question.rappelons-le, ces mécanismes ne sont que des outils à la disposition de la collectivité, qui est libre de les utiliser ou non. Sur ce point, le Scot ou le PLH ne peut pas contraindre la commune à le faire. Une précision néanmoins : il a été jugé qu un Scot était habilité à fixer sur certaines parties du territoire un quota de logements sociaux qui devait être respecté dans toute opération de construction (cf. JP Brouant «Caractère prescriptif et opposabilité du Scot en matière d équilibre social de l habitat : l ombre (constitutionnelle) d un doute», note sous CAA Lyon 8 nov. 2011, A.J.D.A., n 7, 2012, pp ). Cette solution, qui pose un certain nombre de difficultés, n a pas été validée par le Conseil d Etat. Elle pourrait éventuellement faire l objet d une consécration législative. En effet, dans la lignée du renforcement de la portée des Scot opérée par la loi Grenelle II, on peut imaginer que le Scot contiendrait des 4

5 dispositions imposant comme en matière de densité un seuil minimal à respecter dans les opérations d importance. Le Scot pourrait imposer au PLU de mettre en œuvre les ERL et servitudes de mixité sociale dans les territoires où l offre de logement est insuffisante. A défaut de mise en œuvre au terme d un certain délai ces dispositions bénéficieraient d une opposabilité directe (audelà de l opposabilité actuelle du Scot aux permis de construire pour les opérations qui dépassent une superficie de m2). Même si l on peut considérer que le Scot ou le PLU intercommunal est le meilleur niveau d intervention, ces dispositifs restent toujours liés à la volonté des élus. Peut-on aller au-delà et prévoir un dispositif qui pèserait sur les propriétaires ou constructeurs en dehors de la volonté des élus locaux? Le pas a été franchi avec la loi du 18 janvier 2013 sur la mobilisation du foncier public. En effet, dans les communes en situation de carence au regard des obligations de réalisation de logements sociaux, «toute opération de construction d immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher» devra comporter parmi les «logements familiaux» au moins 30% de logements locatifs sociaux au sens de l article L du CCH et «hors logements financés avec un prêt locatif social» (art. L du code de l urbanisme et L du CCH). Ce dispositif reste bien évidemment subordonné à la mise en carence par arrêté préfectoral, qui n a rien d automatique. Comme la servitude de mixité sociale, l efficacité du dispositif est subordonnée à la volonté du propriétaire de construire des logements. S il construit autre chose ou s il décide plus simplement de ne rien construire, le terrain restera «en jachère». Il faut également examiner la portée de telles obligations au regard de la libre circulation des capitaux. La Cour de Justice de l Union européenne considère «que des exigences liées à la politique du logement social d un État membre et au financement de celle-ci peuvent également constituer des raisons impérieuses d intérêt général et, dès lors, justifier des restrictions» à la libre circulation des capitaux (à propos de la soumission des organismes de logements sociaux à une autorisation ministérielle pour les investissements en dehors du territoire national CJUE 1 er oct. 2009, Woningstichting Sint Servatius C-567/07). Elle a, plus précisément, été amenée à se prononcer sur la validité de la législation flamande qui impose, dans les communes en déficit de logements sociaux, une «charge sociale» aux constructeurs. La réglementation nationale prévoit que la charge sociale peut être exécutée soit en nature, c est-à-dire par la réalisation d un logement social, soit par la vente de terrains à une organisation de logement social, soit par la location à une agence de location sociale d habitations réalisées, ou, enfin, par le biais d un versement d une cotisation sociale. Une telle servitude est conçue comme une restriction à la libre circulation des capitaux car elle est à même de dissuader des ressortissants d un État membre d investir dans un autre État membre dans le secteur immobilier eu égard au constat qu ils ne peuvent pas librement utiliser les terrains aux fins pour lesquelles ils souhaitent en faire l acquisition. La Cour constate tout d abord que cette «charge sociale», dans la mesure où elle vise à assurer une offre de logement suffisante à des personnes ayant un faible revenu ou à d autres catégories défavorisées de la population locale «peut être justifiée par des exigences liées à la politique de logement social d un Etat membre, en tant que raison impérieuse d intérêt général». C est à la juridiction interne on est ici dans le cadre d une question préjudicielle qu il revient d apprécier, au principal, si une telle obligation satisfait au critère de proportionnalité, c est-à-dire si elle est nécessaire et appropriée à la réalisation de l objectif poursuivi (CJUE, 8 mai 2013, C-197/11 et C , Eric Libert et autres contre Gouvernement flamand). A noter que si la Cour ne récuse pas globalement un tel dispositif, elle ne 5

6 s est pas prononcée, car elle n a pas été amenée à le faire, sur l atteinte au droit de propriété qui peut résulter de cette mesure pour les propriétaires concernés. La question de la conventionnalité de ce type de servitude pourrait également être posée devant la CEDH. Enfin, la piste fiscale reste également essentielle. Peut-on imaginer par exemple de tripler voire quadrupler les droits de mutation d un terrain qui n aura pas fait l objet d un projet de construction préalablement à la vente? On peut également se concentrer sur le dispositif existant de majoration de la valeur locative cadastrale en le rendant plus opérationnel et mieux profilé vers la construction de logement 2 ) L encadrement des plus-values liées à des investissements publics 2-1. Approche historique L idée d une récupération des plus-values n est pas nouvelle et s est le plus souvent traduite dans trois directions : - La récupération lors de la réalisation de travaux publics : C est un principe posé par la loi de 1807 (art. 30 à 32) sur l assèchement des marais et qui concerne aussi l aménagement des canaux, des routes, des ponts et, plus tard, les chemins de fer. Si consécutivement à un ouvrage public, les terrains riverains bénéficient d une notable augmentation de valeur, les propriétaires de ces terrains devront verser une compensation à l État et aux communes, représentant la moitié de l avantage acquis. Précisons que cette idée de «notable accroissement de valeur» devait être opérationnalisée par un règlement d administration publique qui n a jamais vu le jour, ce qui explique que la loi de 1807 n a jamais fait l objet d applications concrètes. A ce système s ajoute celui de la loi du 6 novembre 1918 (modifiant la loi du 3 mai 1841 sur l expropriation), qui fut repris et précisé par le décret-loi du 8 août 1935 relatif à l expropriation (article 68 et 73). Était organisée la récupération des plus-values à venir dans la mesure où elle devait être supérieure à 15 % de la valeur des immeubles après autorisation donnée, cas par cas, par décret en conseil d État, une option était ouverte aux propriétaires : ou bien, ils acceptaient de verser le montant de la plus-value, ou bien, il s exposait à l expropriation de leur immeuble, l indemnité d expropriation était calculée sur la base de sa valeur actuelle. Après quoi l administration pouvait revendre le bien exproprié à un prix tenant compte de sa plus-value. La possibilité, qui est resté théorique, d exproprier ainsi pour cause de plus-value a pris fin avec l ordonnance du 23 octobre 1958 réformant le régime de l expropriation. - La compensation lors d une opération d expropriation : La deuxième disposition de la loi de 1807 qui nous intéresse est la suivante : en cas d'expropriation partielle d'un immeuble, si cet accroissement de valeur est constaté sur la partie du terrain restant dans le patrimoine de la personne expropriée, cette plus-value vient en déduction des indemnités d'expropriation que que lui doit la collectivité publique. Ce principe est toujours en vigueur (cf. infra). 6

7 - La taxation fiscale : La loi du 3 juillet 1961 avait institué une «redevance d équipement» qui devait permettre de répercuter sur les propriétaires concernés au prorata des droits à construire jusqu à 70 % du coût des équipements réalisés par la collectivité. Pourtant, ce régime a été supprimé dès 1963 sans avoir été mis en application. La loi d orientation foncière du 30 décembre 1967 institua la taxe locale d urbanisation. Cette taxe pesait uniquement sur les propriétaires de terrains à bâtir qui devaient acquitter une taxe annuelle destinée à financer l urbanisation aussi longtemps qu ils ne construisaient pas. Cette taxe était calculée en fonction de la valeur du terrain déclarée par le propriétaire. La sanction des déclarations sous-évaluées était assez sévère. En cas d expropriation, la valeur déclarée était opposable au propriétaire. En fait, le but véritable de la loi n était pas principalement d obtenir une participation des propriétaires au financement de l aménagement. Il visait plutôt à inciter les propriétaires de terrains à bâtir à construire pour échapper à cette taxe annuelle et donc à accroître l offre foncière. Cette loi n a jamais été appliquée non plus puis a été officiellement abrogée. Il ne restera de cette tentative qu une disposition beaucoup plus modeste de la loi du 10 janvier 1980 (article 1396 du Code général des impôts) qui permet aux conseils municipaux de majorer le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains classés dans les zones constructibles des POS ou des PLU dans des conditions d ailleurs assez complexes. 2-2 Les propositions De manière générale, il faut souligner qu il est difficile d évaluer précisément quels types de travaux génèrent des plus values et définir exactement le lien de causalité entre l équipement public et la hausse de la valeur foncière : comment isoler la hausse d une hausse du marché généralisée? Il nous semble nécessaire de faire une distinction entre la taxation de la plus-value opérée de façon générale et le problème posé par ces plus-values lors d une acquisition publique La taxation des plus-values en cas de cession La plus-value d un bien suppose en principe une cession de ce bien. Il semble dès lors que ce revenu doit logiquement faire l objet, comme tout revenu, d une taxation. Dans cette optique, il ne s agit pas de déterminer un lien de causalité précis entre la plus-value et l intervention publique mais de taxer simplement un revenu lié au marché immobilier. Rappelons toutefois que le Conseil constitutionnel a censuré la réforme prévue dans la loi de finances pour 2013 qui instituait une imposition des plusvalues au tarif progressif par tranches de l impôt sur le revenu et supprimait totalement l abattement pour durée de détention. Le Conseil a jugé que le cumul d impositions prévu par la loi pouvait conduire à un taux maximal d imposition de 82% qui aurait eu pour effet de faire peser sur cette catégorie de contribuable une charge excessive (décision n DC du 29 déc. 2012). Il faut néanmoins poursuivre les réflexions sur la taxation des plus-values immobilières dans le cadre de l impôt sur le revenu : pourquoi, par exemple, le CGI (art. 150 U) exonère de l impôt sur le revenu les plus-values lorsque le bien constitue la résidence principale du cédant? 7

8 Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a déjà pu admettre que les propriétaires de terrains bénéficiant d une plus-value liée à la constructibilité de leurs terrains étaient dans une situation particulière justifiant une différence de traitement : ainsi l'augmentation d'imposition des terrains constructibles «n'est pas excessive et trouve sa justification dans la valorisation de ces terrains résultant de leur classement et des travaux d'équipement effectués par la commune ; qu'ainsi, la majoration critiquée repose sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l'objet de la loi ; que, par suite, le grief tiré d'une rupture de l'égalité devant l'impôt ne saurait être accueilli»(décision n DC). Au niveau local, les collectivités territoriales disposent également de leviers fiscaux. C est le cas par exemple de la taxe forfaitaire sur terrains devenus constructibles (loi ENL, art 26). Codifiée à l'article 1529 du code général des impôts (CGI), cette taxe peut être instituée par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), compétents pour l'élaboration des documents locaux d'urbanisme. L'objectif est de taxer les plus-values et les enrichissements sans cause liés à la vente d'un terrain qui acquiert une valeur supplémentaire du fait de sa constructibilité. Il s'agit donc d'une taxe sur les terrains nus rendus constructibles par le PLU ou des documents assimilés. L'assiette est calculée à partir de la différence entre le prix de cession et le prix d'acquisition du terrain figurant dans les actes ou, à défaut, d'une quote-part du prix d'acquisition (2/3). Le taux national est de 10%, et la taxe, facultative, est constituée par les communes qui en conservent le produit ou par les EPCI. Pourquoi ne pas envisager de rendre obligatoire l instauration de cette taxe? De même, pour l application de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la valeur locative cadastrale de certains terrains peut, sur délibération du conseil municipal, être majorée d'une valeur forfaitaire allant jusqu'à 3 EUR par mètre carré (en 2012) (CGI, art. 1396, al. 2). La majoration de la valeur locative des terrains constructibles a pour but d'agir sur la rétention foncière et d'inciter à la densification résidentielle. Eu égard au faible recours à ce dispositif (121 communes l'avaient institué en 2009 et 192 en 2010), cet objectif n'était pas atteint. L'article 82 de la loi de finances pour 2013 remplace la majoration de plein droit de la valeur locative cadastrale des terrains constructibles qui avait été instituée dans les zones de tension immobilière par la première loi de finances rectificative pour 2012, par une majoration obligatoire, dont la portée est renforcée, applicable dans les communes où la taxe sur les logements vacants est applicable. Notons néanmoins qu une taxation excessive peut fragiliser la légitimité du principe de nonindemnisation des servitudes d urbanisme lequel représente une sorte de contrepartie à la nonrécupération des plus-values La prise en compte des plus-values lors d une acquisition publique Cette logique était déjà présente dans la loi de Elle consiste à prendre en compte, lors d une opération d expropriation, les plus-values générées par l intervention publique pour éviter que la collectivité publique subisse les effets de sa propre intervention. Deux dispositions du code de l expropriation mettent en pratique cette logique. 8

9 Premièrement, l article L I du code de l expropriation interdit au juge de prendre en compte les plus-values intervenues depuis la date de référence notamment liées à la réalisation, dans les trois années précédant l enquête publique, de travaux publics dans l agglomération où est situé l immeuble. Cette disposition a été édictée par la loi du 10 juillet 1965 : le législateur a voulu éviter que la collectivité expropriante n ait à verser des indemnités supplémentaires du fait qu elle a créé des équipements ayant donné une plus-value aux biens à exproprier. La jurisprudence sur ce point est assez réduite. L invocation de cette disposition doit en effet être faite par l expropriant et c est à lui qu il revient de prouver que les changements de valeur ont été provoqués par la réalisation de travaux publics. A noter qu il n est pas nécessaire que les travaux aient été réalisés par la collectivité publique qui exproprie. Ils peuvent l avoir été pour le compte d une autre personne publique ou d un organisme privé concessionnaire de travaux et/ou de service publics (Cass. Comm. 17 juin 1964 bull civ p. 314). Deuxièmement, l article L du code de l expropriation qui, à propos des expropriations partielles, prévoit que si l exécution des travaux doit procurer une augmentation de valeur immédiate au reste de la propriété, le juge statue sur cette augmentation par une disposition distincte ; le montant de la plus-value se compense en tout ou en partie avec l indemnité d expropriation. Ainsi, une cour d appel, en refusant de tenir compte de l augmentation de valeur du surplus non exproprié liée à la présence du tramway, au prétexte qu elle n était ni évaluée par l expropriante ni même justifiée par de quelconques références de prix ou pièces, a violé l article L du code 5 Cass. 3 e civ 10 janv. 2012, n ). De même, la construction par l expropriant d une digue de protection contre l érosion marine procure une augmentation de valeur immédiate des terrains d un montant bien supérieur à celui de l indemnité d expropriation (Cass. 3 e civ 21 mai 2003 n ). On peut se demander s il ne conviendrait pas de généraliser ce type de compensation ou de prise en compte lors d acquisition publique notamment dans le cadre du droit de préemption urbain. Une disposition législative pourrait imposer au juge judiciaire, lors de la fixation du prix du bien préempté, d isoler et de déduire la plus-value générée par la réalisation de travaux publics. Dans le même sens, il nous semble important d encadrer plus fermement le juge judiciaire dans la détermination des indemnités fixées dans le cadre de la procédure d expropriation. La jurisprudence dite des «terrains en situation privilégiée» conduit les juges à prendre en compte la situation des terrains, lorsqu ils ne sont pas susceptibles de recevoir la qualification de «terrain à bâtir», et à les évaluer à un prix très sensiblement supérieur à celui de terrains agricoles ; la Cour de cassation, laissant aux juges du fond l appréciation souveraine, a admis que ceux-ci peuvent prendre en compte le fait que «des terrains sont situés à proximité d habitation d une agglomération dans une région bien desservie par une voie de chemin de fer et une autoroute, ce qui leur conférait une situation privilégiée» (Cass. 3 e civ 14 février 1996 n bull III n 44 p. 30). Aussi quelle que soit la constructibilité des terrains à la date de référence, le juge au nom de l obligation d assurer la réparation intégrale du préjudice (cf. art L du code de l expropriation) est fondé à prendre la situation des terrains conférée par leur lieu d'implantation et leur desserte. Alors que le code de l expropriation donne une définition précise des terrains à bâtir et précise que les terrains qui, à la date de référence, «ne remplissent pas ces conditions sont évalués en fonction de leur seul usage 9

10 effectif», le juge considère qu un terrain affecté à un usage agricole ne peut être, en secteur périurbain, évalué au prix de la terre agricole. Cette liberté prise par le juge judiciaire avec la loi pose problème et laisse peu d espoir en l efficacité d une disposition législative qui lui interdirait de tenir compte de la situation privilégiée des terrains à exproprier. Cette jurisprudence mérite cependant quelques égards car le juge judiciaire cherche à réparer des quasi détournement de pouvoir et des effets d aubaine dont bénéficierait l administration. En effet, il paraît difficile de légitimement reprocher à un propriétaire de ne pas avoir construit des logements sur un terrain alors que celui-ci était classé en ZA. Or pour les finances publiques, il serait plus intéressant que ce soit le propriétaire qui assume la charge de la construction de logements sur ses terrains plutôt que l administration. Pour réaliser l objectif de production de logements tout en respectant le droit de propriété et ainsi amener le juge judiciaire à abandonner sa jurisprudence dite de la situation privilégiée, la solution consisterait à permettre, dans les zones identifiées comme devant accueillir des logements, la signature de conventions par laquelle le propriétaire dont le terrain est classé A s engage à y construire des logements, dans un certain délai, lui-même ou via un bail à construction, dans un certain délai à compter du classement de son terrain en zone U. A défaut, l expropriation serait prononcée au prix du terrain non constructible, abstraction faite de ses potentialités, à rebours de la pratique judiciaire actuelle. Ce mécanisme présenterait l avantage de laisser aux communes la maîtrise de leur planification urbaine tout en incitant fortement les propriétaires à construire des logements là où une très forte demande a été identifiée La taxation des plus values hors cession L inconvénient de la taxation de la plus value en cas cession est que tant que le propriétaire ne vend pas son bien, il échappe à l impôt tout en continuant à profiter de l équipement public. Jusqu à présent, il n y a que l ISF qui permet indirectement de contourner ce problème. La solution consisterait à généraliser un système de taxation des plus-values générés par les équipements publics, sans attendre la cession du bien privé. Un tel mécanisme a déjà été mis en place dans le passé. En effet, on peut enfin signaler une disposition particulière, dans la lignée de ce qui avait été édicté par la loi de L article L du code de l expropriation dispose ainsi : «Lorsque, par suite de l'exécution de travaux publics, des propriétés privées auront acquis une augmentation de valeur distincte de celle visée à l'article L , la plus-value pourra être récupérée sur les intéressés dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'etat.» Cet article qui, d après la Cour de cassation n est applicable qu en l absence d expropriation (Cass. 3 e civ 21 mai 2003 n ), n a jamais fait l objet de mise en oeuvre faute de décret d application. Cette absence s explique par le fait que la formule mathématique générale permettant de calculer l impôt et donc la plus value du bien en fonction de sa proximité avec les nouveaux équipements et de leur intérêt est très difficile à trouver. Le financement du «Grand Paris» reposait également sur cette idée, mais les dispositions l instaurant ont été annulées. Toutefois, en reprenant le système du Grand Paris, on peut proposer un système reposant sur des périmètres concentriques autour de l équipement : dans chaque périmètre, une plus-value serait 10

11 présumée ; elle consisterait en un pourcentage de la valeur du bien telle que prise en compte pour la taxe foncière. Cette plus value diminuerait plus on s écarterait de l équipement. Jean-Philippe Brouant, Norbert Foulquier, Frédéric Rolin

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