Evaluation institutionnelle de l adoption en Communauté française. Conclusions et recommandations

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1 Evaluation institutionnelle de l adoption en Communauté française Conclusions et recommandations Rapport sollicité par Madame la Ministre E. Huytebroeck Genève, le 6 juillet 2011 Consultante : Isabelle Lammerant Docteure en droit de l UCL Chargée de cours à l Université de Fribourg (Suisse) Consultante et formatrice internationale, Genève ilammerant1@bluewin.ch

2 A la demande de Madame la Ministre de l Aide à la jeunesse de la Communauté française 1 E. Huytebroeck, une évaluation institutionnelle de la procédure d adoption est menée en Le présent volet de l évaluation a impliqué les autorités et professionnels. Un autre volet, confié à d autres experts, questionne les adoptants et candidats adoptants 2. Les autorités et professionnels ont été réunis à 8 reprises dans le cadre de tables-rondes que j ai animées. Ces tables-rondes ont abordé les thématiques suivantes : - l information générale et la préparation des candidats adoptants (14 octobre 2010) ; - l évaluation de l aptitude des candidats adoptants à l adoption internationale (25 novembre 2010) ; - les missions, le fonctionnement et les moyens des organismes d adoption agréés (OAAs) (26 novembre 2010) ; - la post-adoption (23 décembre 2010) ; - l adoption des enfants à besoin spécifique (24 février 2011) ; - le volet international de l adoption (25 février 2011) ; - le volet interne de l adoption (17 mars 2011) ; - les transversalités entre les différents acteurs (18 mars 2011). Les tables-rondes ont regroupé des autorités et professionnels de la Communauté française, mais aussi des autres Communautés et de l Etat fédéral, ainsi que certains experts, en fonction des thématiques abordées. Un groupe de membres permanents issus de la Communauté française a suivi l ensemble des tables-rondes ; il s agissait de représentants du Cabinet de Madame la Ministre E. Huytebroeck, de la Direction de l adoption (Autorité centrale communautaire - ACC), de la Direction générale de l aide à la jeunesse, du Conseil supérieur de l adoption, de l Observatoire de l enfance, de la jeunesse et de l aide à la jeunesse et de la Fédération belge francophone des services d adoption. Un compte-rendu des tables-rondes a été rédigé à l intention de Madame la Ministre E. Huytebroeck et des participants. La présente seconde partie du rapport comprend mes Conclusions et recommandations personnelles. Elles sont fondées sur mon analyse des pratiques, questions, documents et suggestions, plus ou moins consensuels, partagés lors des tables-rondes. Pour la facilité du lecteur, sont annexées les présentations de la situation actuelle effectuées par l ACC au début de chaque table-ronde (p. 29), ainsi qu une bibliographie (p. 50). 1 Ou, telle que dénommée ultérieurement au lancement de la présente évaluation, Fédération Wallonie-Bruxelles. 2 Dans le respect de la dynamique du «triangle adoptif» (adopté - parents et famille adoptifs - parents et famille d origine) et dans la mesure où la présente évaluation a concerné beaucoup plus que la simple procédure à suivre par les candidats adoptants, il est à souligner qu elle n a pas spécifiquement donné la parole aux adoptés ni aux familles d origine, même si pareille démarche aurait sans doute été complexe sur le plan méthodologique. 2

3 *** Je remercie chaleureusement Madame la Ministre Huytebroeck pour la confiance qu elle m a accordée en me confiant cette mission, ainsi que Madame Julie Papazoglou, de son Cabinet, pour son soutien sans faille, et les membres de l Autorité centrale communautaire pour leur support technique indéfectible. Je remercie de même chaleureusement l ensemble des participants aux tables-rondes, qui ont accepté de partager leurs pratiques et leurs questions de façon ouverte et respectueuse des positions des autres autorités et professionnels. Isabelle Lammerant 3

4 I. Conclusions et recommandations I. Conclusions - Le premier résultat des tables-rondes, et il est essentiel, consiste dans un processus qui a permis à des professionnels et autorités aux références et compétences différentes de se rencontrer, de se parler, de mieux se comprendre et de manifester leur intérêt à poursuivre le dialogue. Quelle que soit en effet la valeur intrinsèque des dispositifs et des politiques, celle-ci ne devient effective que par leur appropriation par les personnes chargées de les mettre en œuvre, dans un dialogue interdisciplinaire de plus en plus indispensable. A cet égard, les tables-rondes ont témoigné d un investissement approfondi, de préoccupations éthiques et du souci d amélioration du dispositif, dans le chef de l ensemble des intervenants professionnels de l adoption en Communauté française, notamment au sein de l ACC et des OAAs 3. - Ces échanges ont confirmé le fonctionnement globalement satisfaisant de la procédure, considérée internationalement comme particulièrement éthique en comparaison avec celle de la plupart des pays d accueil, ainsi qu une bonne collaboration générale entre les acteurs professionnels de l adoption, même si une préoccupation générale de développer la connaissance mutuelle et l interactivité se dégage fortement. Plusieurs difficultés d application (adoption intrafamiliale internationale, adoption par des Belges résidant à l étranger ) ou questions insuffisamment traitées par les textes (droit à la connaissance de ses origines ) ont cependant été relevées, qui n ont pas toujours pu être élaborées suffisamment lors des tables-rondes, suscitant dès lors une certaine frustration parmi les participants. Pour cette raison également, il est à recommander que le présent exercice ouvre la voie à des approfondissements de thématiques précises par des groupes de professionnels et représentants d autorités concernés. - Le présent exercice s analyse donc comme une proposition d amélioration d un dispositif efficace. Face à chaque proposition de modification, il conviendra en conséquence de se demander si le changement projeté, même positif en soi, ne porte pas une atteinte disproportionnée à un équilibre déjà atteint. Cette remarque constitue beaucoup plus qu une précaution de style. La valeur actuelle de la procédure d adoption en Communauté française repose en effet selon moi, non seulement sur des textes et dispositifs élaborés et particulièrement éthiques, mais aussi sur une complémentarité parfois fragile, certes imparfaite, mais construite avec opiniâtreté au fil du temps et de la concertation, entre les candidats adoptants et les professionnels, entre les organismes et équipes privées et les autorités publiques, et entre les différents niveaux de pouvoir. Au-delà des inévitables résistances au changement, qu il convient de dépasser ensemble, le risque de déséquilibrer et de compliquer un processus déjà complexe doit, à mon sens, être pris en considération. 3 Chaque fois qu il est fait état des OAAs comme interlocuteurs dans ces Conclusions et recommandations, il convient d entendre également leur Fédération, qui a joué un rôle actif durant l ensemble des tables-rondes et devrait bien entendu continuer à se voir reconnaître une position essentielle lors de futures concertations. 4

5 - Si néanmoins des propositions de modification ont été élaborées par les participants aux tables-rondes, et que des recommandations sont articulées ici, sur base de leurs suggestions 4 et de mon analyse, c est pour répondre à plusieurs préoccupations : - l adoption nationale et internationale évolue très rapidement, et n est plus celle qui était connue lors de la réforme de 2005 ; - des enfants adoptables ne se voient pas proposer de famille adoptive ; - plusieurs générations d adoptés sont devenues adultes depuis l essor de l adoption internationale, et ils interpellent désormais les professionnels, notamment - mais pas uniquement - sur la question de la recherche de leurs origines ; - des adoptants font état d une incompréhension ou d une insatisfaction face à certains aspects de la procédure : les critères de l évaluation de leur aptitude, le rôle des OAAs ; - les intervenants professionnels (ACC, OAAs, initiatives spécialisées d accompagnement post-adoption, magistrats) expriment le besoin d une amélioration de la cohérence de leurs interventions respectives ; - les OAAs, intervenants traditionnels de l adoption, éprouvent des difficultés récurrentes, notamment de pérennité financière, et voient certains aspects de leur statut questionnés face aux développements du contexte et du dispositif de l adoption; - de nouveaux acteurs professionnels sont apparus en Communauté française depuis la réforme de 2005 (animateurs de l information, animateurs de la sensibilisation collective, travailleurs sociaux chargés de l évaluation au sein de l ACC, initiatives spécialisées d accompagnement post-adoption), et c est finalement un nouveau «soussecteur communautaire de l adoption» qui est en recherche de structuration et de travail en réseau. II. Recommandations Comme les débats l ont démontré, certaines difficultés sont bien identifiées par les professionnels, et des solutions concrètes peuvent être dégagées. D autres thématiques sont identifiées mais encore peu approfondies ; l action à mener consistera alors dans un premier temps en une élaboration collective des actions et des modifications possibles. Certains thèmes enfin, qui paraissaient potentiellement conflictuels lors des premiers débats, ont manifestement bénéficié de l effet de processus des tables-rondes, puisque les opinions semblent avoir évolué et s être rapprochées au long des celles-ci (ex. : le droit des OAAs de refuser d élaborer un projet d adoption avec des candidats jugés aptes, son fondement et ses limites). Certaines recommandations sont centrées sur les acteurs professionnels de l adoption (A), d autres sur certaines phases de la procédure (B) ou sur les différents types d adoption (C). Elles peuvent ensuite être synthétisées en fonction des niveaux de leur mise en œuvre (D). 4 Pour un développement sur les débats, il convient de se reporter, ci-dessus, aux comptesrendus relatifs aux tables-rondes concernés. 5

6 A. Recommandations relatives aux acteurs professionnels de l adoption 1) Pour une Charte éthique de l adoption en Communauté française Les débats ont souvent démontré, au-delà de modifications possibles des textes législatifs, la nécessité et l intérêt, dans le chef des professionnels, d élaborer l éthique et la philosophie de leur travail, pour non seulement fonder un socle d action commun mais aussi rendre la politique de la Communauté française plus transparente et plus lisible pour les adoptants, les adoptés, les familles d origine, tous ceux qui les entourent, les professionnels, la société civile (y compris les politiques et les médias) et les pays d origine. Conformément aux recommandations de bonne pratique élaborées par des associations de défense des droits de l enfant 5, il serait donc utile pour la Communauté française de lancer une concertation entre les acteurs de l adoption en vue de définir une Charte éthique qui, complémentairement aux textes législatifs, définirait ses objectifs et son éthique en matière d adoption. Rédigée en termes aisément compréhensibles pour le lecteur non averti et largement diffusée 6, cette Charte servirait de référence pour l information tous publics et pour l action des professionnels. Les principes suivants, issus des préoccupations exprimées durant les tables-rondes, peuvent être proposés comme base à la concertation sur le contenu de pareille charte : - conformément à ses engagements internationaux 7, la Communauté française s engage dans une vision de l adoption comme institution de parenté et de filiation, mais prioritairement de protection de l enfant, l intérêt supérieur de l enfant l emportant sur les besoins ou les désirs des adultes ; - la Communauté française reconnaît en conséquence qu il n existe pas de droit d adopter, même si les candidats adoptants ont des droits dans la procédure. Les conditions imposées par le Code civil sont considérées comme minimales et elles incluent la préparation et l aptitude légale, médicale et psychosociale à ce type particulier de parentalité. Mais la possibilité de réaliser un projet d adoption dépend in fine des besoins des enfants adoptables ainsi que de l évaluation différenciée des ressources de chaque (couple) candidat par rapport à un enfant déterminé; - la Communauté française promeut dans tous les cas et dans la limite de l intérêt supérieur de l enfant, la subsidiarité de l adoption par rapport au maintien ou à la réintégration dans la famille d origine, ainsi que la double subsidiarité de l adoption internationale par rapport au maintien ou à la réintégration dans la famille d origine et à une solution familiale permanente dans le pays d origine ; - reconnaissant que l adoption consiste à donner une famille à un enfant plutôt qu un enfant à une famille, la Communauté française engage des efforts particuliers 5 Voir par exemple I. LAMMERANT et M. HOFSTETTER, Adoption : à quel prix? Pour une responsabilité éthique des pays d accueil dans l adoption internationale, Fédération internationale Terre des hommes, Genève, 2007, pp. 6-7, 6 Sur ce point, voir ci-dessous, 2. 7 En particulier les articles 20 et 21 de la Convention des Nations Unies sur les droits de l enfant et la Convention de La Haye de 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d adoption internationale. 6

7 pour répondre aux besoins des enfants adoptables en attente de parents, à savoir actuellement les enfants à besoin spécifique ; - la Communauté française développe pour ce faire une réflexion sur les besoins des enfants séparés de leur famille et les moyens d y répondre, en interne avec les acteurs de l aide à la jeunesse et sur le plan international par des coopérations éthiques avec des partenaires étrangers ; - la Communauté française exerce ses compétences conventionnelles et légales soit directement soit par délégation à des organismes qu elle agrée et contrôle : les organismes d adoption - OAAs (et les initiatives spécialisées d accompagnement post-adoption? 8 ). Pour protéger les enfants et les familles, elle choisit, sauf situation exceptionnelle, de privilégier le passage des candidats adoptants par un OAA ; - reconnaissant que l adoption est un mode spécifique de parentalité, la Communauté française garantit aux familles adoptives une préparation et un accompagnement adaptés avant, pendant et après l adoption, tout en favorisant leur responsabilisation et leur cheminement singulier ; - en collaboration avec l OAA du choix des candidats adoptants, elle élabore une enquête sociale sur demande des tribunaux de la jeunesse chargés de l évaluation de leur aptitude générale. Comme une expérience internationale de plusieurs décennies, notamment autour des échecs de l adoption, le démontre, l adoption, mode de parentalité spécifique, suppose en effet des aptitudes particulières chez les candidats adoptants 9. Toute personne susceptible d être un parent adéquat n est pas nécessairement un candidat adoptant apte. Un avis réservé ou négatif sur l aptitude de candidats adoptants n implique pas un jugement sur leur valeur personnelle ni sur leurs qualités parentales potentielles, mais sur l adéquation de celles-ci à des enfants marqués par des abandons et traumatismes et à leurs besoins spécifiques ; dans la logique de la promotion prioritaire de l intérêt des enfants, un jugement d aptitude ne confère aucun «droit» à un enfant ; - lorsque des candidats adoptants se sont vus reconnaître par le tribunal de la jeunesse une aptitude générale à l adoption, la Communauté française, et ses OAAs par délégation, poursuivent la procédure par l évaluation du projet concret des candidats en fonction des exigences des pays d origine et des besoins des enfants adoptables confiés. Des candidats adoptants jugés aptes par le tribunal peuvent donc se voir refuser par un OAA parce que leur projet ne rencontre pas, à ce moment, les besoins des enfants adoptables ou les exigences du pays d origine souhaité - et ce sans que leur aptitude générale à adopter soit remise en cause ; - la Communauté française s engage en faveur d un suivi et d un accompagnement post-adoptifs de qualité. 8 Voir ci-dessous, 4. 9 Les critères d aptitude et les facteurs de risque pourront être précisés, une fois qu ils auront été élaborés en concertation avec les acteurs concernés : voir ci-.dessous, B, 2. 7

8 2) Renforcer la communication de l ACC 10 - Pour renforcer la lisibilité de son action ainsi que l information du public, des professionnels et de la société civile, et dans le cadre de la stratégie générale de communication de la Communauté française, l ACC devrait se voir reconnaître les ressources nécessaires au développement et à la mise à jour d une communication proactive affinée, conforme à sa pratique 11. Cette communication, aisément accessible, devrait notamment se centrer sur : - les principes éthiques de son action, notamment la priorité aux besoins des enfants, la subsidiarité de l adoption et l absence de «droit à un enfant» ; - les grandes lignes du dispositif et son sens 12 (y compris les raisons de la longueur et du coût de la procédure, ainsi que la légitimité de la préparation, de l évaluation de l aptitude et de l élaboration du projet des candidats adoptants et les risques d arrêts du processus à chaque étape); - le nombre et les besoins des enfants adoptables qui lui sont confiés ; - en particulier la disproportion entre les demandes des candidats adoptants et le nombre de jeunes enfants adoptables en relative bonne santé, ainsi que le manque de candidats adoptants, sous réserve de leurs motivations et ressources, pour certains enfants à besoin spécifique ; - la reconnaissance du désir d enfant et de parentalité ainsi que de la souffrance de sa frustration, parallèlement à la mise en question des mythes présents dans l opinion publique au sujet de l adoption (ex. : sous la forme d un «quizz»); - l évolution de l adoption internationale, notamment dans les pays avec lesquels la Communauté française travaille ; - les statistiques annuelles actualisées des adoptions réalisées (en fonction du pays d origine, de l âge des enfants et de leurs autres besoins spécifiques) et du nombre de candidats adoptants en attente (le cas échéant par profil et par OAA) ; - les critères d aptitude des adoptants et les facteurs de risque reconnus par la Communauté française (une fois qu ils auront été élaborés en concertation avec les professionnels concernés 13 ) ; - la distinction entre le suivi et l accompagnement post-adoptifs ; - les offres d activités et d accompagnement accessibles aux candidats et aux familles, y compris la liste des initiatives spécialisées d accompagnement postadoption. Les outils de pareille communication pourraient notamment consister en : - un site Internet plus convivial et hiérarchisé 14, élaboré après un sondage sur leurs besoins auprès des candidats adoptants et des professionnels et un examen 10 Sur la situation actuelle, voir ci-dessous, en partie II, la présentation de l ACC lors de la tableronde n Sur base de la communication de qualité qui existe déjà. 12 Essentiellement la protection des enfants mais aussi des familles d origine et, finalement, des candidats adoptants et de leur propre famille. 13 Voir ci-dessous, B, 2. 8

9 des sites Internet d autres Autorités centrales de pays d accueil, dans le respect des partis-pris méthodologiques et professionnels de l ACC 15 ; - une lettre électronique d information régulière envoyée par ing 16 aux autorités, organismes et professionnels belges et étrangers avec lesquels elle travaille ou qui sont concernés par l adoption, ainsi qu à tous les candidats adoptants et à toute personne qui en fait la demande (notamment via le site Internet). - Une information spécifique de prévention des adoptions illégales, c.à.d. ne passant pas par le dispositif de la Communauté française, devrait également être prodiguée à certains publics pratiquant notamment des adoptions intrafamiliales ou des kafalas. En concertation avec l Autorité centrale fédérale (ACF) et, le cas échéant les autres Autorités centrales communautaires, cette information devrait viser, au moyen de brochures adaptées, de réunions.., certaines communautés étrangères vivant en Belgique, leurs représentations diplomatiques et consulaires, leurs autorités dans leurs pays d origine, ainsi que le SPF Affaires étrangères et ses représentations à l étranger. 3) Les organismes d adoption agréés (OAAs) 17 - Pour préciser et renforcer leur rôle primordial dans la mise en œuvre de la politique communautaire d adoption, il conviendrait de préciser dans le décret la définition des OAAs comme organismes à la fois de soutien à la parentalité adoptive, et donc aux adoptants et aux familles adoptives, mais prioritairement de protection de l enfant, agissant par délégation et sous le contrôle de l ACC, ainsi que leurs missions, notamment dans la contribution à l évaluation de l aptitude générale des candidats adoptants, puis dans l élaboration et l acceptation ou le refus de leur projet concret 18. Dans le but de clarifier l option fondamentale de la Communauté en la matière, il conviendrait également que le décret confirme explicitement l implicite actuel, à savoir l obligation de principe, pour les candidats, de passer par un OAA, sauf situation exceptionnelle encadrée par l ACC (notamment les adoptions intrafamiliales ou d un enfant connu). - La situation de «double casquette» dans laquelle le décret place les OAAs en début d accompagnement des candidats adoptants, lorsqu ils contribuent en même temps à leur préparation (sensibilisation individuelle) et à l évaluation de leur aptitude, devrait être supprimée, par le retrait aux OAAs de leur rôle actuel dans la sensibilisation individuelle 19. Les OAAs verraient ainsi précisée et renforcée une identité professionnelle clarifiée, d accompagnement des candidats adoptants, ainsi que de la famille d origine et de l enfant (directement en adoption interne, par l intermédiaire de leurs partenaires dans le pays d origine en adoption internationale), vers la rencontre et la création d une filiation/parentalité adoptive. Cette identité pourrait faire partie de leur définition, à reprendre dans le décret et la charte éthique. 14 En lien avec les sites des OAAs et les autres sites belges et étrangers d intérêt. 15 Ex. : ne pas réduire l intérêt du cycle de préparation pour les candidats adoptants ; ne pas leur laisser penser qu ils pourraient, grâce à quelques informations de base, se passer de l accompagnement des professionnels Voir par exemple les CyberNouvelles de l Autorité centrale québécoise : 17 Sur la situation actuelle, voir ci-dessous, en partie II, la présentation de l ACC lors de la tableronde n Voir ci-dessous, B, 2 et 3. Voir ci-dessous, B, 1. 9

10 - En cohérence avec la délégation de tâches de l ACC qu ils acceptent, les OAAs devraient se voir financés à 100% par la Communauté française, à charge pour celle-ci de percevoir la contribution financière des candidats adoptants à chaque phase de la procédure. Le financement devrait garantir aux OAAs, indépendamment du nombre d adoptions réalisées 20, la pérennité d une équipe salariée de base (coordinateur, assistant social, psychologue, secrétaire 21 ). La complexification de leurs tâches administratives pourrait également justifier un renfort de secrétariat. L ACC devrait continuer à travailler avec les OAAs sur la possibilité de mutualiser certains postes ou activités (comptabilité, juriste, médecin, voyages à l étranger?) entre OAAs, mais aussi de leur apporter le support nécessaire pour optimaliser le recours aux ressources de soutien à l emploi existantes (APE ). En ce qui concerne le support juridique, une alternative intéressante en termes d économies et de spécialisation, reviendrait à renforcer les postes juridiques de l ACC. - Enfin, le cahier des charges des OAAs devrait être précisé sur certains points de leurs activités : accompagnement des adoptants durant la période d attente ; accompagnement post-adoption ; suivi post-adoption en cas de refus ou de déménagement des adoptants, voire d échec de l adoption A nouveau, la concertation entre l ACC et les OAAs s impose sur ce plan. 4) Les initiatives spécialisées d accompagnement post-adoption 22 Ces initiatives, nécessaires et complémentaires à l ACC et aux OAAs, sont actuellement en développement. Il conviendrait que la Communauté française suive cette évolution, dans un premier temps pour les identifier et informer les candidats adoptants et les autres professionnels, en particulier au sein de l ACC et des OAAs, des activités proposées. Ces initiatives devraient être progressivement intégrées dans le travail de réseau à promouvoir en Communauté française en matière d adoption 23. A terme, la question de leur agrément et de leur financement 24 devrait également être posée. 5) Formation continue et supervision/intervision/analyse de pratique pour tous les intervenants - Déléguant une partie de ses missions et rendant certaines de leurs interventions obligatoires, la Communauté française est garante de la qualité et du professionnalisme des intervenants, notamment par l organisation et/ou la prise en charge de leur formation continue et de leur supervision (ou intervision ou analyse de pratique). 20 Pour des raisons éthiques évidentes, tenant notamment au principe de subsidiarité de l adoption. 21 Dans tous les cas : homme ou femme, à temps plein ou à temps partiel. 22 Sur la situation actuelle, voir ci-dessous, en partie II, la présentation de l ACC lors de la tableronde n Voir ci-dessous, A cet égard, voir ci-dessous, B, 4. 10

11 Formation continue et supervision devraient donc être proposées systématiquement aux animateurs d information et de sensibilisation collective, aux travailleurs sociaux de l ACC, au personnel des OAAs et aux professionnels des initiatives spécialisées en accompagnement post-adoption Les thématiques suggérées, notamment lors de formations participatives, pourraient être centrées sur l analyse des situations difficiles, voire des échecs, mais aussi des doutes, des questions, des insatisfactions par rapport à la pratique. Elles devraient couvrir systématiquement les différentes phases de la procédure : préparation, évaluation de l aptitude des candidats adoptants, élaboration et acceptation ou refus de leur projet, période d attente, apparentement et rencontre avec l enfant, post-adoption. La problématique de l adoption des enfants à besoin spécifique, encore largement questionnée par les professionnels 26, devrait bénéficier d une priorité. - En vue d une meilleure (re)connaissance mutuelle, ainsi que d un questionnement et d une harmonisation progressive des pratiques, formation continue et supervision pourraient, en fonction des thématiques, être proposées par l ACC en commun aux différents intervenants concernés, soit à l intérieur d un «métier», soit entre métiers concernés par une même thématique; ex. de «métiers» : les animateurs d information ; les animateurs de sensibilisation collective ; les travailleurs sociaux de l ACC ; les coordinateurs ou psychologues ou assistants sociaux des OAAs ; les professionnels des initiatives spécialisées d accompagnement post-adoption ; ex. de thématiques transversales : l évaluation des capacités et des limites de l aptitude des candidats adoptants, les besoins des enfants et des familles en post-adoption - Au vu de l évolution rapide des connaissances, du dispositif et du contexte international en matière d adoption, un poste de travail pourrait utilement être consacré, au sein de l ACC, à la communication 27, au travail de réseau 28 ainsi qu à l organisation de la formation et de la supervision. 6) Développer une systématique de travail en réseau entre les différents intervenants - Très régulièrement, les participants aux différentes tables-rondes ont exprimé le besoin de mieux connaître leurs pratiques et référentiels respectifs, et d y réfléchir ensemble. Face à la diversification des professionnels intervenant dans l adoption (animateurs d information et de sensibilisation collective, travailleurs sociaux de l ACC, personnel des OAAs et professionnels des initiatives spécialisées en accompagnement post-adoption), et dans un but de cohérence du dispositif et de création de liens et d interactivité entre ses acteurs, il incombe à l ACC d assurer l animation proactive d un véritable réseau en : - identifiant les différents professionnels (notamment les initiatives spécialisées d accompagnement post-adoption) et en informant l ensemble du réseau; - informant régulièrement (par un Intranet ou, de préférence, un ing) l ensemble du réseau des activités proposées aux adoptants ou aux familles adoptives, ou susceptibles d intéresser les (autres) intervenants (voyages, conférences, publications ) ; 25 Certains de ces professionnels, mais non pas tous, bénéficiant déjà d une formation continue et /ou d une supervision. 26 Voir ci-dessous, C, Voir ci-dessus, Voir ci-dessous, 6. 11

12 - organisant régulièrement, entre les membres du réseau concernés, outre des formations continues ou des supervisions, des rencontres d élaboration et de réflexion sur la pratique autour des thématiques d actualité : la période d attente, la post-adoption, l adoption d enfants à besoin spécifique... - A propos de certaines thématiques, des représentants de professionnels dépendant d autres entités, notamment des autres Communautés ou de l Etat fédéral, seraient utilement invités ; ex. : les magistrats en ce qui concerne l évaluation de l aptitude des candidats adoptants; les autres Communautés, l ACF et le SPF Affaires étrangères au sujet de l évaluation de la collaboration avec certains pays d origine - Le travail de réseau devrait aussi être organisé - et financé - autour de situations individuelles problématiques, notamment d enfants en difficulté. 7) Les transversalités entre acteurs de l adoption 29 - Il y aurait lieu de réfléchir, à l intention du secteur de l aide à la jeunesse (notamment les Conseillers et Directeurs et leurs services), mais aussi de l ONE, de l enseignement, des soins physiques et psychiques, à une meilleure information sur les missions, options éthiques, services et réalisations de la Communauté française en matière d adoption, mais aussi à une sensibilisation sur les particularités de la famille adoptive. L ensemble des services de soutien à la parentalité pourraient également bénéficier d une formation spécifique sur la parentalité adoptive et les défis de l affiliation et de l attachement après un abandon, en évitant toute vision déterministe. Ils sont en effet susceptibles de jouer un rôle essentiel de prévention et de relais vers les spécialistes. Leur coordination avec les autorités compétentes en matière d adoption pourrait aussi être renforcée. Une formation complémentaire des pédiatres et TMS de l ONE, voire des pédiatres de famille, est également suggérée. Inversement, le secteur de l adoption peut bénéficier des initiatives générales de soutien à la parentalité. - Une concertation avec le secteur de l aide à la jeunesse serait aussi nécessaire sur la situation des enfants placés se trouvant en situation d «abandon différé» en institution ou en famille d accueil. Même s il s agit d un petit nombre d enfants et d une solution de dernier ressort, après que toute mesure de soutien à la famille d origine ait été épuisée, l adoption - éventuellement simple ou «ouverte» - devrait être envisagée pour les enfants résidant en Communauté française qui en ont besoin. Il s agirait pour les professionnels de l aide à la jeunesse et de l adoption de réfléchir ensemble sur les conditions et procédures à respecter pour que la détection de ces situations soit plus systématique Une poursuite de la coopération avec le SPF Affaires étrangères est nécessaire, en vue de promouvoir auprès des représentations diplomatiques et consulaires, la connaissance de 29 Sur la situation actuelle, voir ci-dessous, en partie II, la présentation de l ACC lors de la tableronde n Cette question est actuellement d actualité dans les différents pays européens et au sein des instances de l Union européenne, alors que nous demandons aux pays d origine de faire de même avec les enfants placés chez eux, éventuellement en vue d une adoption par nos candidats adoptants. - Sur les difficultés juridiques actuelles de l adoption interne, voir aussi ci-dessous, C, 1. 12

13 l action de l ACC et des OAAs, notamment la portée du travail d encadrement et de contrôle assuré tout au long de la procédure. La pratique actuelle d échange d informations de l ACC avec l ACF, les Affaires étrangères et les autres Autorités centrales communautaires, en matière de recherche et de maintien des collaborations dans les pays d origine, est essentielle et ne peut qu être poursuivie. - Plus globalement, il est urgent que le Comité de concertation et de suivi entre autorités fédérales et communautaires compétentes en matière d adoption se réunisse régulièrement, car de nombreuses thématiques seraient à discuter, comme le révèlent nombre des présentes recommandations. Leur liste n est pas exhaustive, certaines préoccupations additionnelles ayant été mentionnées par les participants aux tables-rondes, telles que : - les officiers d état civil des communes sont peu formés à l adoption ; - il y aurait lieu de prévoir dans le Code civil une possibilité d équivalence de la décision étrangère de déclaration d aptitude, par une décision de l ACF, pour permettre éventuellement aux personnes ayant commencé une procédure d adoption lorsqu elles résidaient à l étranger, de la poursuivre lors d un déménagement en Belgique, sans devoir tout recommencer. La réciprocité pourrait être négociée, avec les pays voisins à tout le moins. - En matière d adoption internationale, il est essentiel que la Communauté française et les autres autorités communautaires et fédérales continuent à s impliquer dans les travaux du Bureau permanent de la Conférence de La Haye de droit international privé et dans des concertations entre pays d accueil et avec des pays d origine, en vue de promouvoir une adoption éthique, dégagée le plus possible des impératifs de l argent et centrée sur l intérêt et les besoins des enfants. - La nouvelle difficulté à investiguer d urgence étant celle du recours de couples ou de personnes en désir d enfant à des mères porteuses résidant à l étranger. A nouveau ici, une concertation entre autorités fédérales et communautaires serait nécessaire. B. Recommandations relatives aux phases de la procédure 1) La préparation des candidats adoptants 31 - Le questionnement sur «l accès universel» à la préparation, c.à.d. l ouverture de la préparation à toutes les personnes remplissant les conditions (minimalistes) du Code civil, même si les professionnels considèrent que certaines ont peu de chances de réaliser leur projet, est très largement partagé par les participants aux tables-rondes. Compte tenu de l option de la Communauté française en faveur de la responsabilisation des candidats adoptants, favorisant le questionnement individuel du projet de parentalité, et le cas échéant un «auto-renoncement», l accès universel est vraisemblablement la politique la plus légitime, même si elle implique de consacrer des moyens à l accompagnement de certaines personnes qui n adopteront jamais. La détermination de critères d accès à la préparation, complémentaires à ceux du Code civil, relèverait par ailleurs de supputations 31 Sur la situation actuelle, voir ci-dessous, en partie II, la présentation de l ACC lors de la tableronde n 1. 13

14 impossibles 32 et ferait difficilement l objet d un consensus tant sur sa légalité que sur son contenu. Une condition essentielle au maintien du statut-quo réside cependant dans la poursuite d une information équilibrée des candidats adoptants sur la faisabilité de leur projet, compte tenu de leur profil (âge, état civil ) et de celui de l enfant souhaité, ainsi que sur la possibilité que la procédure n aboutisse pas, y compris après avoir été préparés et déclarés aptes à adopter Pour distinguer plus clairement la préparation d une part, l évaluation de l aptitude des candidats adoptants d autre part 34, donner plus de cohérence à l intervention des OAAs et supprimer un motif de défiance à leur égard, il convient de supprimer leur intervention concomitante dans la préparation et l évaluation, et leur réserver la seconde de ces compétences 35. L étape actuelle de la sensibilisation individuelle paraît cependant indispensable, et souhaitée par les candidats adoptants, pour leur permettre de s approprier et de questionner les acquis de la préparation collective par rapport à leur projet. Elle devrait donc être maintenue. Un entretien individuel avec l un des animateurs du groupe de sensibilisation collective clôturerait en conséquence le processus de préparation, sanctionné par le certificat. L ACC devrait se concerter avec le groupe des animateurs de la sensibilisation collective pour envisager les possibilités et modalités de pareille évolution de leur pratique. Cette offre de sensibilisation individuelle pourrait peut-être paraître à première vue «superflue» au regard de la pratique - souvent critiquée pour son insuffisance - de la plupart des autres pays d accueil en matière de préparation 36. Elle constitue cependant le pendant logique de l optique de responsabilisation des candidats adoptants évoquée plus haut. Elle contribue à la prévention d échecs d adoptions dont les projets ou les limites ne seraient pas suffisamment questionnés avant le début de leur concrétisation par la requête en déclaration d aptitude ; et donc à la protection des enfants. Elle évite aussi des procédures conflictuelles longues et blessantes au stade de l évaluation de l aptitude des candidats adoptants. Elle constitue enfin un accompagnement légitime de la profonde souffrance du désir d enfant frustré que vivent un nombre croissant de couples et de personnes dans notre société, à qui notre politique de l adoption souligne, légitimement au terme d une pesée d intérêts et au regard de la priorité de l intérêt supérieur de l enfant, 32 L expérience démontre en effet que certains candidats considérés en début de parcours comme ayant peu de chances de mener à bien leur projet, adoptent de façon relativement aisée, ou se réorientent vers l adoption d un enfant à besoin spécifique, alors que d autres candidats correspondant apparemment beaucoup mieux aux critères des pays d origine, n adoptent jamais. La force du désir et l adaptation aux circonstances jouent en effet un rôle important dans la réussite de la démarche. 33 Voir ci-dessus, A, 2. Et ce même si certaines personnes ne «croient» pas immédiatement à l information reçue. 34 Voir aussi la recommandation en ce sens de la Coordination des ONG pour les droits de l enfant (CODE), in L adoption d enfants : vers une humanisation de la législation en Communauté française?, Bruxelles, 2005, p. 114 : raphie/etude_de_la_code_sur_l_adoption.pdf. 35 Voir ci-dessus, A, 3 et ci-dessous, Certains organismes de préparation étrangers, tel Espace adoption à Genève, ayant développé depuis des années une préparation collective, concluent également aujourd hui à la nécessité de la clôturer par un entretien individuel ou de couple. 14

15 celui-ci devant être traité comme un sujet de droit et non comme «objet» du projet des adultes, qu ils n ont pas «droit à un enfant» Une condition de fond de la modification proposée de l acteur de la sensibilisation individuelle résiderait dans la concertation et l échange de pratiques plus systématiques, à organiser par l ACC lors de rencontres régulières 38 entre les animateurs d information et de sensibilisation d une part, les OAAs d autre part, afin que la préparation proposée reste en adéquation avec les besoins des enfants effectivement confiés et les évolutions des procédures. - La préparation à une nouvelle adoption 39 ou à une adoption intrafamiliale ne devrait pas se faire «au rabais» 40 mais au contraire être renforcée, l expérience démontrant que ces adoptions présentent potentiellement des difficultés spécifiques souvent non aperçues par les candidats adoptants. La modification suggérée plus haut à la préparation de base (suppression de l implication des OAAs) impose quoi qu il en soit à l ACC de retravailler aussi ces préparations. 2) L évaluation de l aptitude (générale) des candidats adoptants (adoption internationale) 41 - Sur la définition de la notion (facteurs d aptitude et de risque), un travail d élaboration collective entre l ACC, les OAAs et les magistrats serait à poursuivre, pour l affiner et la rendre «lisible», notamment à l intention des candidats adoptants. Cette démarche suppose des concertations régulières entre les différents acteurs et l approfondissement des thématiques d actualité : adoption d une fratrie, adoption par des adoptants âgés, rédaction du rapport social... - Afin de préciser la portée des interventions respectives, la législation fédérale 42 et communautaire préciserait utilement que la déclaration d aptitude (générale, théorique et minimale) par le tribunal de la jeunesse n ouvre aucun droit d adopter mais précède l élaboration d un projet concret avec l OAA, et son acceptation ou son refus par l OAA, au 37 - Pour mémoire, l hypofécondité et la stérilité biologiques (outre la «stérilité sociale» des personnes qui ne vivent pas avec un partenaire du sexe opposé) concernent un nombre important et croissant de couples et de personnes en âge de procréer dans toutes les sociétés post-industrialisées. En Belgique, l infertilité toucherait 1 couple sur 6. Chaque année, couples (dont venus de l'étranger) y suivraient une procréation médicalement assistée, et enfants naîtraient de cette manière. Le taux d'échec de la FIV serait de 79% en moyenne ; sources : et - L adoption ne constitue pas d abord un remède à cette situation. L engagement légitime de la société sur ces questions implique probablement de renforcer d autres politiques : prévention du recul de l âge de la procréation, prévention des causes possibles (environnementales ) de ces problèmes médicaux, progrès dans les procréations médicalement assistées sans oublier l accompagnement humain et psychologique. 38 Voir ci-dessus, I, A noter qu une proposition de loi Mahoux actuellement en discussion tendrait à rendre facultative la préparation à une seconde adoption. Le Conseil d Etat a rendu un avis favorable à la compétence du législateur fédéral. L intérêt des Communautés en la matière plaide bien entendu en faveur d une concertation. 40 Ces guillemets signalent une citation d un participant aux tables-rondes. 41 Sur la situation actuelle, voir ci-dessous, en partie II, la présentation de l ACC lors de la tableronde n 2. En ce qui concerne l adoption interne, voir ci-dessous, C, Dans la mesure où l évolution actuelle de la politique des autres Communautés peut permettre un accord sur tout ou partie de cette proposition. 15

16 terme d une réflexion qui envisage sa faisabilité et dans la négative, l ouverture possible à d autres projets réalistes Si l on accepte la modification du rôle des OAAs proposée plus haut, l enquête sociale confiée à l ACC par le tribunal de la jeunesse dans le cadre de l évaluation de l aptitude des candidats adoptants se composerait de quatre éléments : - le volet A, concernant l aptitude sociale, rempli par les travailleurs sociaux de l ACC ; - le volet B, concernant l aptitude médicale. L accord de coopération entre l Etat fédéral et les entités fédérées devrait être revu sur ce point, dans la mesure où il se contente d un certificat médical rempli par le médecin traitant des candidats adoptants. Cette approche est insuffisante au regard du prescrit de la Convention de La Haye de 1993 et des exigences des pays d origine. Une réflexion complémentaire serait donc à organiser en concertation ; - le volet C, concernant l aptitude psychologique, rempli par un OAA, qui mènerait à ce moment les trois entretiens psychologiques ayant actuellement lieu au stade de la sensibilisation individuelle, mais avec pour seul objectif l évaluation de l aptitude, après la clôture de la préparation 44 et en complément du volet A; - les conclusions et l avis (positif, réservé ou négatif) de l ACC, après un entretien de clôture mené par le travailleur social de l ACC et incluant un préavis oral sur l avis en cours d élaboration. La durée légale de l enquête sociale devrait être revue en conséquence. - Malgré une bonne collaboration générale, l actuelle procédure d évaluation de l aptitude des candidats adoptants, impliquant l ACC et les tribunaux de la jeunesse, pose dans la pratique une série de difficultés. Un consensus s est dégagé entre les participants aux différentes tables-rondes pour proposer les solutions suivantes. Cette matière plus technique sera exposée en distinguant la situation du droit actuel (de lege lata) et les recommandations en vue d une souhaitable réforme législative (de lege ferenda). De lege lata, il serait nécessaire que l ACC se concerte avec l Union des magistrats de la jeunesse, le Collège des Procureurs généraux, le Ministère de la justice et les autres Communautés aux fins de :.- dialoguer sur les indications et les contre-indications relatives à l aptitude générale des candidats adoptants et à certains projets ou situations spécifiques (adoption d une fratrie, adoption par une personne seule, adoption par un couple âgé, portée des avis réservés de l ACC ) ; - s accorder, dans l ensemble des arrondissements judiciaires, sur l application effective de la norme fédérale prévoyant que le tribunal ordonne l enquête sociale dans le mois de la requête en déclaration d aptitude, parallèlement à la demande d avis au procureur du Roi et sans comparution préalable des candidats adoptants ; - envisager, dans l ensemble des arrondissements judiciaires, une exception à cette règle lorsqu une question de droit international privé risque de se poser, et dans ce seul cas demander préalablement l avis au procureur du Roi sur cette question Voir ci-dessous, 3. Voir ci-dessus, 1. 16

17 (cet avis pouvant être exprimé oralement s il n y a pas d objection légale à l adoption projetée) ; - s accorder sur la production systématique, par le procureur du Roi, d un extrait de casier judiciaire des candidats adoptants et de toute personne appartenant à leur ménage, ainsi que sur la consultation du casier des parquets, avant l audience; - s accorder sur la possibilité, pour le tribunal de la jeunesse, de solliciter un complément d enquête sociale auprès de l ACC, ou une expertise indépendante ; - lorsque les candidats adoptants changent de projet (en particulier passent de l adoption d un enfant à celle d une fratrie) en cours de validité du jugement d aptitude (4 ans), envisager la possibilité de requérir une actualisation du rapport social de l ACC, du jugement d aptitude et du rapport du parquet dans un délai rapide; - envisager la révision des instructions du Collège des Procureurs généraux au sujet du contenu du rapport à l intention des pays d origine rédigé par le parquet, sur base de l expérience des Communautés et pour éviter que ces rapports pénalisent indûment certains candidats adoptants pourtant jugés aptes à adopter. De lege ferenda, le Code judiciaire devrait être réformé dans le sens suivant : - lorsque des questions de droit international privé sont susceptibles de se poser, l avis du procureur du Roi devrait être sollicité par le tribunal préalablement à la demande d enquête sociale (l avis pouvant être exprimé oralement s il n y a pas d objection légale à l adoption projetée); - le procureur du Roi devrait produire systématiquement un extrait de casier judiciaire des candidats adoptants et de toute personne appartenant à leur ménage, et consulter le casier des parquets, avant l audience ou le prononcé du jugement en cas de procédure écrite 45 ; - la possibilité, pour le tribunal de la jeunesse, de solliciter un complément d enquête sociale auprès de l ACC, ou une expertise indépendante pourrait être expressément confirmée ; - la possibilité que le tribunal déclare l aptitude sur procédure écrite lorsque l enquête sociale et l avis du procureur du Roi sont favorables pourrait être introduite ; - le jugement devrait déclarer les candidats aptes ou non aptes, et le cas échéant préciser les éventuelles restrictions à l aptitude, mais ne devrait pas préciser le projet, notamment le nombre d enfants à adopter, l élaboration d un projet précis étant laissée à la compétence des Autorités centrales communautaires (et par délégation aux OAAs); - les délais légaux pourraient être revus pour correspondre aux contraintes de la réalité et ne pas susciter d espoirs indus chez les candidats adoptants, notamment si l enquête sociale est revue comme proposé ci-dessus en Communauté française 46, mais aussi pour tenir compte de la nécessité pour le procureur du Roi d étudier 45 Le décret sur l adoption, et si nécessaire la loi sur le casier judiciaire, pourraient également être modifiés, afin d imposer aux candidats adoptants d annexer à la demande de préparation un certificat de bonnes vie et mœurs (de préférence le modèle 2, décerné en l absence de toute condamnation ou autre mesure consécutive à une infraction relative à des enfants). 46 Les 3 entretiens psychologiques des OAAs devant prendre place à cette étape. 17

18 préalablement les questions de droit international privé dans un nombre non négligeable de cas ; - le rapport à l intention des pays d origine devrait dorénavant être rédigé et mis à jour, non plus par le procureur du Roi, mais par les Autorités centrales communautaires, sur transmission du jugement d aptitude et de l avis du parquet relatif à la moralité des candidats. 3) L élaboration du projet des candidats adoptants avec l OAA et l acceptation - ou le refus - de l OAA de l encadrer 47 - La portée du droit des OAAs de refuser d encadrer un projet si le profil des candidats adoptants ou le contenu du projet ne correspondent pas aux conditions légales et pratiques des pays d origine ou aux besoins et au profil des enfants effectivement adoptables 48 ou si la liste d attente est déjà complète 49, a été progressivement élaborée par les participants au cours des tables-rondes, même si ses critères et modalités peuvent encore être discutés. Sur le fond, il s agit à ce stade de l élaboration d un projet précis, et c est l adéquation de ce projet avec les exigences des pays d origine et les besoins des enfants qui est évaluée, et non plus l aptitude (générale) à l adoption - ce qui reviendrait à remettre en question un jugement bénéficiant de l autorité de la chose jugée. - La légitimité de ce droit se fonde sur l objectif prioritaire de l adoption, à savoir trouver une famille adéquate pour un enfant adoptable, et non trouver un enfant pour un ou des candidats adoptants. In fine, il s agit d une mise en œuvre du principe selon lequel il n existe pas de droit d adopter. Le contexte international actuel, dans lequel le nombre de jeunes enfants adoptables en relative bonne santé est inférieur à celui de candidats à leur adoption, contribue également à expliquer la mise en œuvre de ce droit par les OAAs. L option éthique courageuse de la Communauté française, visant à n envoyer dans les pays d origine, sous la responsabilité des OAAs, que le nombre et le profil de demandes correspondant aux besoins des enfants, est saluée internationalement comme une bonne pratique 50 : elle évite en effet à la fois de désorganiser et de mettre sous pression les pays d origine, déjà en difficultés, par l envoi d un nombre disproportionné de demandes inutiles ; mais aussi d alimenter des espoirs stériles chez des candidats adoptants ne correspondant 47 - Au sujet de la présentation de l ACC sur les OAAs lors de la table-ronde n 3, voir cidessous, partie II. - Lors des tables-rondes, certains participants avaient envisagé l évaluation des candidats adoptants en deux phases : évaluation de leur aptitude générale par le tribunal de la jeunesse ; puis évaluation de leur projet concret avec l OAA, au vu des réalités des besoins des enfants. Pour respecter la terminologie légale et la pratique, et éviter une possible confusion des compétences, les termes élaboration du projet et acceptation ou refus d encadrement par les OAAs sont préférés dans les présentes Recommandations pour traiter la seconde partie de ce qui avait pu être qualifié «évaluation» lors des tables-rondes Art. 33, 1 er, 2 et 37, 1 er, 2 du décret. - L application exclusive du second de ces critères est plus délicate dans l hypothèse de l adoption interne. 49 Le décret imposant par exemple aux OAAs de «gérer les listes d attente en tenant compte des possibilités réelles d apparentement et prendre les dispositions nécessaires pour réorienter, le cas échéant, les candidats en attente vers d autres possibilités d apparentement» (art. 14, 6 ). 50 Pour une recommandation en ce sens, voir par exemple I. LAMMERANT et M. HOFSTETTER, Adoption : à quel prix? Pour une responsabilité éthique des pays d accueil dans l adoption internationale, Fédération internationale Terre des hommes, Genève, 2007, pp. 7-9, 18