Le Président Nantes, le 2 décembre Monsieur le Président Directeur Général,

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1 Le Président Nantes, le 2 décembre 2013 Référence à rappeler : GD132108KJF Monsieur le Président Directeur Général, Je vous ai adressé par lettre du 25 octobre 2013, le rapport d observations concernant la gestion de votre société au cours des années 2006 à 2011, que la chambre a arrêté, après contradiction, lors de sa séance du 17 octobre En application de l article L du code des juridictions financières, ce rapport a également été adressé au président de la région des Pays de la Loire, qui détient une partie du capital de votre société. Le délai d un mois imparti par la loi pour répondre aux observations de la chambre étant expiré, la procédure est désormais close et vous trouverez ci-joint le rapport complété de la réponse. La chambre souhaite qu il soit porté à la connaissance des membres de l organe collégial de décision de votre société. En application de l article L du code des juridictions financières, le rapport, auquel est jointe la réponse reçue, est également adressé au président de la collectivité précitée, pour communication à l assemblée délibérante de cette collectivité. A compter de la date de cette réunion, la communication du rapport et de la réponse à toute personne en faisant la demande est de droit. J en transmets par ailleurs une copie au représentant de l Etat dans le département et au directeur départemental des finances publiques locales. Je vous prie d agréer, Monsieur le Président Directeur Général, l expression de ma considération distinguée. Louis VALLERNAUD Monsieur Jacques AUXIETTE Président Directeur Général de la SEM régionale des Pays de la Loire 1, rue de la Loire NANTES Cedex

2 Référence à rappeler L1319/CG Nantes, le 25 octobre 2013 Observations définitives concernant la gestion de la SEM régionale des Pays de la Loire Années 2006 et suivantes Principales observations du rapport La société d économie mixte (SEM) régionale des Pays de la Loire a été créée en 2006 à l initiative de la région des Pays de la Loire afin d exercer quatre métiers principaux : le développement économique, la promotion économique et touristique régionale, la gestion d observatoires régionaux et la maîtrise d ouvrage déléguée. La société se voit aujourd hui confier moins d opérations, à la suite de la création de la société publique régionale (SPR) en 2009, et du transfert de l essentiel de ses activités à cette dernière début La SEM intervient dans le champ concurrentiel, désormais principalement sur des opérations immobilières à vocation économique, alors que la SPR intervient dans le champ public au bénéfice de ses collectivités actionnaires, sur des missions de développement et de promotion économique. La SEM est intégrée sous le nom commercial de l Agence régionale -Pays de la Loire Territoires d innovation-, à la SPR dont elle a le même président-directeur général et le même directeur général délégué, et avec qui elle a créé en 2011 un groupement d intérêt économique (GIE) pour mutualiser les fonctions supports. La SEM régionale des Pays de la Loire a fonctionné comme un prolongement opérationnel de la région, son actionnaire majoritaire, compte tenu des activités exercées pour le compte quasi exclusif de ce dernier et du mode de contractualisation entre eux. Son positionnement par rapport aux services du conseil régional était peu clair à la fois en interne et en externe. L évaluation de ses résultats a été insuffisamment développée. La chambre a pu constater que la réalisation d un important système d information touristique (Cyvel 2.0), projet dont la SEM a hérité du comité régional du tourisme et qui était financé exclusivement par la région des Pays de la Loire, s est soldée par un échec dont le coût global est estimé à 2,3 M.

3 Le contrôle des marchés et des achats a montré des lacunes parfois majeures dans le respect des procédures de commande publique et la conservation des documents. A la lumière de l unique opération réalisée jusqu à présent en matière de portage immobilier, la chambre invite la société à mieux prendre en compte les risques juridiques et financiers d une telle diversification. CRC des Pays de la Loire 2/25

4 SOMMAIRE 1 Présentation de la SEM régionale : actionnariat, statuts, gouvernance, organisation et personnel L actionnariat Les statuts La gouvernance La cession d activités à la SPR et la création du GIE La cession d activités à la SPR La création du GIE des entreprises publiques locales (EPL) des Pays de la Loire L organisation Le personnel 9 2 L activité Les activités exercées jusqu en Le projet Cyvel Les activités exercées depuis Les perspectives 15 3 Les marchés Le contrat de prestation de services passé avec la SCET La passation du contrat Le contenu du contrat Le contrat d AMO pour le Technocampus Les marchés d AMO pour la réalisation de Cyvel Les marchés de relation presse avec le Royaume-Uni et l Irlande 18 4 Les relations avec la région 20 5 La situation financière Le compte de résultat Le bilan La structure financière 23 CRC des Pays de la Loire 3/25

5 Préambule L examen de la gestion de la société d économie mixte (SEM) régionale des Pays de la Loire a été effectué conjointement à celui de la Société Publique Régionale (SPR), compte tenu de l imbrication très étroite des deux sociétés, tant en termes de gouvernance, que d activités. L examen de la gestion de la SPR fait l objet d un rapport distinct et concomitant. Ce contrôle prolonge celui de la région des Pays de la Loire, l actionnaire majoritaire de ces deux entreprises publiques locales, au cours duquel la chambre a examiné son action en matière de développement économique. L examen de la gestion de la SEM régionale des Pays de la Loire a porté sur son actionnariat, ses statuts, sa gouvernance, son organisation et son personnel. Il s est également intéressé à l activité de la société, à ses achats, à ses relations avec la région des Pays de la Loire et à sa situation financière. 1 Présentation de la SEM régionale : actionnariat, statuts, gouvernance, organisation et personnel La SEM régionale des Pays de la Loire a été créée le 25 janvier 2006 à partir de structures associatives déjà existantes, le Comité Régional du Tourisme (CRT) des Pays de la Loire et l association Pays de la Loire Innovation (PLI), en vertu d un protocole d accord signé le 13 juillet L objectif était de rassembler des structures satellites dispersées et de mieux les piloter. L activité de la société a démarré le 1 er juillet Son siège social a été fixé au 1, rue de la Loire à Nantes, au siège de la région des Pays de la Loire. 1.1 L actionnariat A la création de la SEM, le capital social était de 1 M. La région était la seule collectivité locale actionnaire et détenait la majorité du capital avec 81,98 % des actions. La Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), OSEO et l association détenaient chacune 5 % du capital et les autres actionnaires 1 %. L assemblée générale extraordinaire du 10 juillet 2009 a décidé de porter le capital de la société à 2,75 M. Seules la région et la CDC ont souscrit à l augmentation de capital. Depuis lors, la région détient 84,36 % du capital. 1 L association «909 interconsulaire», administrateur de la SEM est constituée de la Chambre Régionale d Agriculture des Pays de la Loire, la Chambre Régionale de Commerce et d Industrie des Pays de la Loire, la Chambre Régionale des Métiers des Pays de la Loire. CRC des Pays de la Loire 4/25

6 Répartition du capital de la SEM régionale des Pays de la Loire depuis le 10/07/2009 ACTIONNAIRES % DU CAPITAL CAPITAL SOUSCRIT EN UROS CAPITAL LIBERE EN UROS NOMBRE D'ACTIONS NBRE DE SIEGES D'ADMINI STRATEU RS I - COLLECTIVITES LOCALES Conseil Régional des Pays de la Loire 84,36 % 84,36 % II - AUTRES ACTIONNAIRES Caisse des Dépôts et Consignations OSEO Association Interconsulaire Chambre Régionale d Agriculture des Pays de la Loire CCI Région des Pays de la Loire Chambre Régionale des Métiers des Pays de la Loire Chambre Régionale d Economie Sociale et Solidaire Centre de Communication de l Ouest 15,64 % 10,55 % 1,82 % 1,82 % 0,36 % 0,36 % 0,36 % 0,36 % 0,0036 % TOTAL 100 % Source : SEM régionale des Pays de la Loire 1.2 Les statuts Ses statuts prévoient que la société a pour objet de favoriser l expansion et le développement des acteurs économiques, touristiques et sociaux situés principalement sur le territoire de la région des Pays de la Loire. Elle peut ainsi : - réaliser des études et des analyses, - assurer des missions d information, de promotion et d animation, - réaliser des constructions d équipements collectifs entrant dans la politique de développement territorial de la région, - accompagner directement ou indirectement des opérations permettant l accueil d activités dans les champs économiques structurants ainsi que l appui aux démarches d excellence et, notamment, participer à des opérations de portage immobilier. Dans le cadre de ces activités, la société peut aussi effectuer des opérations immobilières (construction, acquisition, prise à bail, gestion, exploitation, cession, ). CRC des Pays de la Loire 5/25

7 Le grand nombre d activités de la société, sur lequel s était interrogé le CESER 2 dans son avis du 5 décembre 2005, mais dont la chambre ne conteste pas la pertinence, fait peser des doutes sur leur complémentarité. En effet, l article L du CGCT 3 dispose que lorsque l'objet de sociétés d'économie mixte locales inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires. Si, comme l explique la région, ces activités sont complémentaires «deux à deux», elles ne le sont pas toutes entre elles. C est le cas, en particulier, de la maîtrise d ouvrage déléguée pour la construction d immeubles avec les observatoires économiques, sociaux et touristiques. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l ordonnateur a précisé que l ensemble des activités de la SEM concourait à son activité principale, relative à l expansion économique du territoire et au développement touristique et social de la région, ce qui suffit selon lui à attester de leur complémentarité. 1.3 La gouvernance Le conseil d administration est composé de 16 administrateurs dont 13 pour la région des Pays de la Loire, tous représentants des actionnaires. L article 18 des statuts prévoit la nomination de censeurs qui peuvent assister au conseil d administration avec voix consultative et sans être rémunérés. La SEM régionale des Pays de la Loire est présidée par M. Jacques Auxiette, qui cumule les fonctions de président du conseil d administration et de directeur général, conformément à la possibilité ouverte par la loi n du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (loi NRE) et à l article 22 des statuts. Un directeur général délégué (DGD), qui dispose d un champ de délégations de compétences très large, assure la direction opérationnelle de la société. Il apparaît que ce schéma de gouvernance de l entreprise permet d assurer la cohérence de l action de la SEM avec celle de la SPR, puisque M. Auxiette en est également le PDG, et surtout avec celle de la région, M. Auxiette étant Président du conseil régional des Pays de la Loire. Il s agit également, selon ce dernier, d assumer pleinement ses responsabilités au sein de la société et d éviter que puissent se produire d éventuels conflits de gouvernance. Par délibération du 18 avril 2006, le conseil d administration a créé «un organe adossé au conseil d administration, prenant le nom de bureau», chargé d examiner les projets d aménagements nouveaux, d émettre des avis motivés sur ces projets et de les soumettre au conseil d administration. Le bureau est composé du PDG, du DGD et de six administrateurs. Il n est plus actif depuis 2010 : ainsi, il n a plus été établi de compte rendu de bureau et sa composition n a plus été renouvelée après les élections régionales de L ordonnateur a indiqué, en réponse aux observations provisoires de la chambre, qu il ne contestait pas que la vie sociale avait été réduite. Il estime toutefois que d autres instances (comité d engagement des projets immobiliers, bureau de la conférence régionale pour l économie et l emploi durable) permettent aux membres du bureau de la SEM d échanger sur l innovation et le développement économique. 2 CESER : conseil économique, social et environnemental régional. 3 CGCT : code général des collectivités territoriales. CRC des Pays de la Loire 6/25

8 En tant que pouvoir adjudicateur au sens de la directive 2004/18/CE, la SEM doit se conformer aux grands principes de la commande publique imposés par le droit européen. L ordonnance n du 6 juin 2005 et les décrets d application n du 20 octobre 2005 et n du 30 décembre 2005, pris afin de transposer la directive européenne précitée, fixent les règles applicables aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics. Sur proposition du président, le conseil d administration a mis en place un organe ad hoc au sein de la SEM qui se charge de veiller au respect des obligations de mise en concurrence. Cet organe, appelé «commission d appel d offres», organise la mise en concurrence des contrats passés par la SEM régionale des Pays de la Loire. Cette préoccupation du respect des règles de la commande publique n a, cependant, pas empêché la société d y déroger à de multiples reprises (cf. infra). Le conseil d administration a également créé, le 24 septembre 2010, un comité d engagement de projets immobiliers afin d examiner des dossiers de portage immobilier et le projet de création d une société par actions simplifiée (SAS) régionale. 1.4 La cession d activités à la SPR et la création du GIE La cession d activités à la SPR Une société publique locale d aménagement (SPLA) a été créée le 10 juillet 2009 par la région des Pays de la Loire, avec pour objectif de lui confier à la place de la SEM régionale des Pays de la Loire, les nouveaux mandats de maîtrise d ouvrage relatifs à la construction de certains bâtiments afin d éviter d avoir à passer des marchés publics. Elle a été transformée en société publique locale (SPL) le 30 novembre 2010 avec un objet social beaucoup plus large et l intention de confier à la nouvelle entité l ensemble des activités précédemment exercées par la SEM qui ne relevaient pas du champ concurrentiel. Par acte notarié du 29 décembre 2010, la SEM a cédé trois branches d activités à la SPL (dénommée société publique régionale (SPR) des Pays de la Loire) à compter du 1 er janvier 2011 : les activités de développement économique, de promotion économique et d observatoire régional. La cession de ces trois branches a été valorisée à un euro symbolique. Dans le cadre du transfert de ces activités, deux contrats de mandats ont été signés en décembre 2010 entre la SPR et la SEM régionale des Pays de la Loire, ainsi qu un contrat de gestion provisoire afin d assurer, pendant cette période transitoire, la définition des orientations stratégiques, le management, l assistance à la vie sociale, la gestion administrative, comptable et financière et l accès à un environnement professionnel. La SEM a seulement conservé comme missions propres le portage d opérations immobilières à vocation économique et la réalisation des mandats de maîtrise d ouvrage confiés par d autres collectivités ou acteurs privés. CRC des Pays de la Loire 7/25

9 1.4.2 La création du GIE des entreprises publiques locales (EPL) des Pays de la Loire Le 23 décembre 2010, la SEM régionale des Pays de la Loire a créé avec la SPR un groupement d intérêt économique (GIE), sans capital, mais doté d une personnalité propre, afin de permettre la mise en commun de moyens liés aux missions transversales des deux sociétés (direction technique, administrative et financière, comptabilité...). Son siège social est situé à la même adresse que celle de la SEM et de la SPR et sa durée est de 10 ans à compter de la date de son immatriculation. Le GIE est constitué de 100 parts réparties de manière paritaire entre la SEM (50 parts) et la SPR (50 parts). Au 31 décembre 2012, le GIE comptait dix personnes, qui travaillaient auparavant pour la SEM et dont les contrats de travail ont été transférés au GIE. Le transfert des immobilisations est intervenu le 1 er janvier 2011 pour un montant total de L article 5 de la convention constitutive du GIE indique que l administrateur du GIE est la SEM régionale des Pays de la Loire, représentée par son DGD. Le GIE s est doté d un règlement intérieur qui précise les modalités et les clés de répartition des charges du groupement. Son article 4 indique qu en vue de couvrir les premiers frais et charges, les membres du GIE sont tenus de verser la somme de à titre d avance, dont à la charge de la SPR (soit 95 %) et pour la SEM (soit 5 %). La clé de répartition des frais du GIE a été modifiée par avenant et validée par décision du 31 août du conseil d administration de la SEM. Cette clé de répartition, dès lors qu elle ne repose pas sur une comptabilisation réelle de toutes les charges incombant à chacune des deux sociétés, soulève la question d une éventuelle minoration des coûts de structure de la SEM. En effet, les comptes du GIE arrêtés au 31 décembre 2011 indiquaient que la quote-part des frais facturés à la SPR représentait 95 % du chiffre d affaires du GIE (soit ) et ceux facturés à la SEM, seulement 5 % du même chiffre d affaires (soit ), alors que cette dernière détient 50 % des parts du GIE. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l ordonnateur a indiqué que la clé de partage des dépenses, une fois révisée, avait été fondée sur l utilisation réelle des services du GIE et leur sollicitation respective par ceux de la SEM et de la SPR. Par ailleurs, la SPR, la SEM et le GIE EPL des Pays de la Loire forment une unité économique et sociale qui leur permet de conserver une représentation commune du personnel dans toutes les instances représentatives (comité d entreprises, CHSCT 5 ) et un statut collectif identique (accords d entreprise). 4 Les dépenses du GIE des EPL des Pays de la Loire (charges de fonctionnement, charges du personnel et charges externes) sont réparties suivant six missions : Mission Diriger, Mission Gestion des Finances, Mission Gestion des Ressources Humaines, Mission Gestion des Systèmes d informations, Mission Gestion des locaux, Mission Autres activités (accueil, location de véhicules, fournitures, frais de télécommunication ). 2 - Les charges de ces six missions sont réparties sur les trois structures GIE Société publique régionale SEM régionale de la manière suivante : - la mission Diriger est répartie suivant le chiffre d affaires des structures, la Mission Gestion des Finances est répartie suivant le temps passé pour chaque structure, la Mission Gestion des Ressources Humaines est répartie suivant l effectif de chaque structure, la Mission Gestion des Systèmes d informations est répartie suivant l effectif de chaque structure, - la mission Gestion des locaux est répartie suivant la superficie de chaque structure, la Mission Autres activités est répartie suivant l effectif de chaque structure. 3 - Les charges relevant de la gestion du GIE sont ensuite réparties sur la Société publique régionale et la SEM suivant le chiffre d affaires de ces structures. 5 CHSCT : comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. CRC des Pays de la Loire 8/25

10 1.5 L organisation Depuis sa création, la SEM a mis en place six organigrammes différents dont quatre ont traduit des modifications importantes au sein de son organisation. La dernière modification date de juin 2012, à la suite de la création de l Agence régionale -Pays de la Loire Territoires d innovationnée du regroupement sous un même nom commercial de la SEM et de la SPR, et selon une organisation unique, mais sans fusion des deux sociétés. Des tensions au sein de la SEM et le malaise exprimé par certains salariés l ont conduite à s interroger sur son organisation. Pour cela, une mission d audit puis d accompagnement a été confiée en 2010 et 2011 à un cabinet de conseil. Cet audit a mis à jour les difficultés ressenties par les personnels pour appréhender la perception de leurs missions et le positionnement de celles-ci par rapport à la région. Il a pointé également des lacunes en matière de coordination, de cohésion interne et de culture d entreprise. Les propositions avancées par le cabinet de conseil, notamment celle de créer un poste de secrétaire général, n ont pas été mises en œuvre. Cependant, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l ordonnateur a indiqué que le projet de créer un poste de secrétaire général n était pas remis en cause et qu il était toujours prévu de renforcer les fonctions supports, précisant par ailleurs que la nouvelle organisation avait permis un apaisement des difficultés sociales. 1.6 Le personnel Les effectifs de la SEM ont augmenté de 13 % entre 2007 (qui est le premier exercice où la société a exercé son activité en année pleine) et 2010 où ils atteignaient 79 personnes. Fin 2010 ils étaient constitués à 69 % de cadres et à 14 % de personnel en contrat à durée déterminée (CDD). Les frais de personnel ont augmenté de 35 % entre 2007 et La chambre observe que la SEM a mis à disposition des personnels travaillant pour l observatoire économique et social auprès de la SPR (à l époque SPLA) en 2009 et 2010, alors que cette dernière n était pas compétente, au regard des dispositions législatives alors applicables 6, pour exercer cette activité. Du fait du changement de périmètre d activité et du transfert de certains personnels vers le GIE à partir de 2011, les comparaisons avec les années précédentes ne sont pas pertinentes pour les années 2011 et Fin 2012, la société comptait encore sept personnes (hors PDG et DGD) qui étaient également employées à temps partiel par la SPR. Si l on agrège l ensemble des personnels de la SEM, du GIE des EPL des Pays de la Loire et de la SPR, les effectifs ont continué à augmenter après 2010 pour atteindre 81 personnes fin 2012, soit une hausse de 28 % par rapport à fin 2007 (cf. annexe). 6 Loi n du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. CRC des Pays de la Loire 9/25

11 Evolution des effectifs (*) et des frais de personnel de la SEM régionale des Pays de la Loire au 31/ Effectifs dont : cadres directeurs CDD Frais de personnel ( ) N.D. Source : SEM régionale (*) : hors PDG et DGD Le nombre de directeurs est passé de trois en 2006 à sept en 2010 pour seulement cinq directions. Cette inflation dans une structure relativement petite s explique, en plus de l évolution du périmètre des missions de la société, de la manière suivante : - certains directeurs n avaient pas de direction sous leur responsabilité mais des missions d expertise et/ou transversales (Mission industrie, Mission innovation et territoire) ; - des directeurs ont été mis à disposition d autres structures. 2 L activité 2.1 Les activités exercées jusqu en Le portefeuille d activités De sa création en 2006 jusqu en 2009, date à laquelle la SPLA s est substituée à la SEM régionale pour les nouvelles opérations de maîtrise d ouvrage déléguée, puis à fin 2010, où trois domaines d activité ont été transférés à la SPR, la SEM a exercé les activités suivantes : 1 - le développement économique (incluant le développement touristique), 2 - la promotion et le marketing du territoire (y compris sur le plan touristique) 3 - les observatoires économiques, sociaux et touristiques, 4 - la maîtrise d ouvrage déléguée des ouvrages de formation supérieure et de recherche, et/ou concourant à l appui du développement économique. L activité en matière de développement économique n était pas sans faire naître des interrogations quant au positionnement de la SEM régionale par rapport aux autres opérateurs et partenaires dans ce domaine. Par ailleurs, après autorisation de son conseil d administration du 11 janvier 2010, la SEM régionale des Pays de la Loire a décidé de transférer au 1 er janvier 2010 à la SPLA (devenue SPR) le marché relatif à la maîtrise d œuvre de l observatoire régional économique et social de la région des Pays de la Loire, impliquant la mise à disposition des personnels concernés. Ce transfert d activité était prématuré car la SPLA qui n avait pas encore été transformée en SPL, n était pas autorisée par la loi à exercer ce type d activité. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l ordonnateur a fait valoir qu à l époque, malgré des réserves initiales, les services de la préfecture ne s étaient pas opposés à l intégration, dans l objet social statutaire de la SPLA, d une intervention relative aux observatoires, dès lors que celle-ci était strictement limitée et encadrée, ce qui avait, de fait, permis par la suite le transfert à la SPLA du marché correspondant. CRC des Pays de la Loire 10/25

12 2.1.2 Le projet Cyvel 2.0 Au titre de son activité de promotion touristique, la SEM régionale des Pays de la Loire a été chargée, par une convention signée le 9 avril 2008 avec la région, de moderniser le système d information touristique Cyvel. Ce projet avait été envisagé, initialement, par le comité régional du tourisme, dont l activité a été reprise par la SEM. La subvention régionale prévue pour réaliser ce projet s élevait à TTC. La SEM a dû recourir à plusieurs assistants à maîtrise d ouvrage pour lui permettre notamment de définir les spécificités techniques du projet incluses dans le cahier des charges du marché qu elle a dû passer avec une société de service pour réaliser les développements informatiques du projet. Le marché passé avec ce prestataire informatique précisait que le projet devait être mis en exploitation à la fin du premier trimestre 2009 au plus tard. Compte tenu de la nature des prestations informatiques confiées à la SEM par la région et du financement quasi intégral du projet par celle-ci, la région aurait dû passer un marché public plutôt que de lui verser une subvention sur la base de l article L du CGCT (cf. infra), ce qui aurait permis d ouvrir la concurrence sur un projet pour lequel la SEM n était pas forcément la mieux placée. La région justifie l utilisation de cette base légale par le fait que Cyvel 2.0 devait constituer un outil au service des professionnels du tourisme, ce qui relève, selon elle, de la promotion économique. Quant à la SEM, son président considère, dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, que le recours au subventionnement se justifiait par le fait que le projet Cyvel 2.0 relevait de l initiative de la SEM et non de la région, et répondait à ses besoins propres. Une deuxième convention relative au déploiement de la plateforme Cyvel 2.0 auprès des organisations professionnelles et des territoires touristiques a été signée le 15 juillet 2009 entre la SEM et la région, qui prévoyait le versement d une subvention de la région de TTC. Compte tenu des retards constatés dans la réalisation du projet, un avenant n 1 a été signé le 12 mars 2010 afin de porter la durée de la première convention à quatre ans. Un avenant n 2 a été signé le 31 août 2011 afin d établir une reddition des comptes de la subvention accordée à la SEM, de transférer à la SPL l exécution de la convention initiale, de prendre en compte les coûts du plan complémentaire pour conduire à son terme le projet, et de prolonger les délais d exécution de la convention initiale. Ainsi, cet avenant a porté le montant de la subvention régionale à , afin de permettre de financer les développements nécessaires à la réalisation d une solution alternative. Depuis, l évolution des technologies a conduit la région à commander à la SPR la réalisation de sites internet spécialisés beaucoup plus simples, qui ont été lancés en janvier 2012, soit avec près de trois ans de retard par rapport au calendrier initial. En raison de l impossibilité de produire un système opérationnel et ce malgré des délais supplémentaires, le projet Cyvel 2.0 a été purement et simplement abandonné et le marché passé avec le prestataire informatique a été résilié le 17 novembre Au total, le coût de l échec du projet Cyvel 2.0 est estimé par la chambre à environ 2,3 M. Il comprend à la fois le montant des acomptes versés en pure perte par la région au titre des deux conventions passées avec la SEM régionale des Pays de la Loire (1 M ) ainsi que le temps de travail qu ont consacré à ce projet les équipes de la SEM (1,3 M ). CRC des Pays de la Loire 11/25

13 Coût de l échec du projet Cyvel Sources : conventions, SEM régionale des Pays de la Loire Le conseil d administration a été régulièrement tenu informé de l évolution du projet mais il n a été alerté qu en mai 2010 des risques élevés d échec 7, soit deux ans après le lancement du projet. C est à cette même date que le PDG et le directeur général des services (DGS) de la région ont été informés par écrit de l importance des difficultés rencontrées. La chambre relève que malgré les multiples dérapages du calendrier prévisionnel de réalisation du projet, la décision de l arrêter a été tardive, ce qui n a fait qu augmenter son coût final. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l ordonnateur a indiqué que la décision d arrêter le projet en février 2011 avait représenté un coût de , soit 5 % du coût total du projet. La SEM régionale des Pays de la Loire a assigné en justice le prestataire informatique le 24 février 2011 devant le tribunal de commerce, qui n avait pas encore rendu de jugement à la date d achèvement de l instruction du présent contrôle. La région n a, quant à elle, pas demandé à la SEM le remboursement des subventions versées, ni cherché à mettre en jeu sa responsabilité. 2.2 Les activités exercées depuis 2011 Après le transfert de ses activités à la SPLA en 2009, puis à la SPL en 2011, la SEM n a conservé qu une petite activité relative, d une part, à l activité de construction et, d autre part, à l immobilier d entreprise. a) L activité de construction A fin 2011, la SEM avait encore en portefeuille 13 opérations dans le cadre de mandats de maîtrise d ouvrage, qui représentaient un budget global de 153 M TTC. Ces opérations concernaient la construction de bâtiments principalement destinés à l enseignement supérieur, à la recherche, au développement économique (IUT, CNAM, Ecole du bois, Cyclotron, Technocampus ) mais aussi à la culture (Abbaye de Fontevraud). Compte tenu du fait que toutes les nouvelles opérations sont confiées à la SPR depuis 2009, cette activité devrait s éteindre progressivement. Selon la SEM, le maintien de cette activité se justifie par le souhait de pouvoir répondre à des appels d offres dans le champ concurrentiel, ce que la SPR ne peut cependant pas faire, compte tenu de son statut. 7 Conseil d administration du 31 mai 2010 : «Une alerte doit cependant être donnée au vu des résultats actuels ( ) c est pourquoi il apparaît important à ce stade d informer le conseil d administration de ces difficultés majeures car elles pourraient empêcher l aboutissement du projet». CRC des Pays de la Loire 12/25

14 b) La mission industrie et immobilier d entreprises Conformément aux orientations stratégiques définies dans le schéma régional de l économie et de l emploi durable (SREED) pour la période , la SEM régionale des Pays de la Loire a réalisé un travail préparatoire à la mise en place d une structure d investissement en immobilier d entreprise, filiale de la SEM, sous forme de SAS, afin d aider les entreprises fragilisées par les effets de la crise et faciliter l implantation de nouvelles entreprises. L objectif était de rendre plus étanche pour la SEM des opérations risquées dans le cadre d une diversification de son activité. La création de cette SAS semble avoir été abandonnée, faute d accord des banques pour la financer. La mise en place, pour la SEM, d une activité de portage immobilier s est traduite, en 2010 puis 2011, par l étude de plusieurs dossiers d immobilier d entreprise. Mais la seule opération réalisée directement par la SEM, jusqu à présent, a été celle relative aux chantiers Baudet. Le rachat de l immobilier des chantiers Baudet La SEM a acquis le 14 juin 2011 un ensemble de bâtiments et de terrains d une surface de m 2, situés à Saint-Nazaire et appartenant aux chantiers Baudet, alors en grande difficulté. Cette acquisition s est faite au prix de , inférieur de 7,5 % à l évaluation de France Domaine (2 M ). Elle a été financée par une partie du produit de l augmentation de capital réalisée en 2009 (0,4 M ) et par un emprunt de 1,6 M souscrit le 12 avril 2011, avec une garantie à première demande de la région des Pays de la Loire à hauteur de 50 % du montant de l emprunt. 200 k. En outre, à la suite de cette acquisition, la SEM a effectué des travaux pour un montant de Le même jour que celui de l achat, la SEM régionale des Pays de la Loire a signé le 14 juin 2011 une convention d occupation précaire avec les chantiers Baudet d une durée de neuf ans. La redevance annuelle d occupation a été fixée à 210 k, mais une clause particulière de la convention en a limité le montant à un niveau inférieur les huit premières années, dans les conditions suivantes : Montant annuel de la redevance versée par les chantiers Baudet à la SEM régionale (HT) A partir du 14/06/ k 130 k 150 k 170 k 190 k 210 k Source : acte notarié La SEM a expliqué que le loyer de 109 k demandé les premières années correspondait à la redevance que versaient les chantiers Baudet au précédent propriétaire, la SCI des chantiers Baudet, et ce afin de «ne pas pénaliser le compte d exploitation de cette entreprise en difficulté». Si la redevance annuelle versée par le locataire est inférieure au prix de marché, comme cela ressort du compte-rendu d un comité interne 8 de la SEM, qui évoque un «loyer évolutif l amenant progressivement au prix du marché», il s agit alors d'une aide qui, selon les dispositions de l article L du CGCT, doit donner lieu à l établissement d une convention, ce qui n a pas été fait. 8 Comité d engagement immobilier d entreprise du 7 février CRC des Pays de la Loire 13/25

15 Par ailleurs, les aides d Etat au sauvetage ou à la restructuration d entreprises en difficulté doivent respecter les lignes directrices communautaires publiées au JOUE 9 C 244 du 1 er octobre 2004, prorogées jusqu au 9 octobre 2012 par la communication de la Commission européenne 2009/C156/02 publiée au JOUE du 9 juillet La France a notifié le 4 juillet 2007 à la Commission européenne un régime d aides au sauvetage et à la restructuration des PME devant être appliqué à la fois par les services de l Etat et les collectivités locales. La société des chantiers Baudet se trouvait bien dans le cas prévu par ce régime d aides puisqu à la clôture de ses comptes le 28 février 2011, ses fonds propres étaient négatifs de 3 M. En cela, sa situation répondait bien à l un des trois critères retenus par les lignes directrices communautaires concernant les aides d état au sauvetage et à la restructuration d entreprises en difficulté publiées le 1 er octobre 2004 (société dont «plus de la moitié des fonds propres, tels qu ils sont inscrits dans les comptes de la société, a disparu, plus du quart de ces fonds ayant été perdu au cours des douze derniers mois»). Or, le régime européen d aide aux entreprises en difficulté prévoit qu une telle aide est subordonnée à la mise en œuvre d un plan de restructuration crédible visant à rétablir au plus vite la viabilité à long terme de l entreprise et que cette aide prend exclusivement la forme de subventions, d avances remboursables, de prêts ou de garanties. Par ailleurs, selon qu il s agit d une aide au sauvetage ou d une aide à la restructuration, elle ne peut être octroyée pour une durée supérieure à six mois dans le premier cas et, dans le second cas, les entreprises de taille moyenne (ce qui était le cas des chantiers Baudet) doivent apporter une contribution propre d au moins 40 %. Le régime national des aides en faveur des entreprises en difficulté est prévu de manière spécifique à l article L du CGCT pour les régions, lequel renvoie à l article L du même code. Si, comme l a précisé l ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, ces articles, applicables aux régions, ne sont pas transposables aux SEM et concernent les seules aides des collectivités, il n en demeure pas moins que, selon la chambre, la SEM régionale des Pays de la Loire étant majoritairement détenue par la région et le financement de l opération ayant bénéficié des fonds de la région (augmentation de capital et garantie d emprunt), les règles en matière d aides d Etat devaient s appliquer au cas d espèce. Interrogée afin de savoir sur quelle base juridique elle s était fondée pour aider cette entreprise, la SEM n a pas apporté de réponse. Elle a, cependant, précisé qu aucune notification n avait été faite à la Commission européenne. La société Baudet a été liquidée le 31 mars 2012, puis reprise le 24 avril 2012 et de nouveau placée en liquidation judiciaire le 8 août La SEM n avait pas subi de préjudice financier à la date de la fin du contrôle de la chambre, à l exception d un mois de loyer qui n avait pas été recouvré. Une partie des bâtiments et des terrains (3 376 m 2 ) a été revendue en juillet 2012 à une autre société pour un prix de La chambre invite la SEM régionale des Pays de la Loire à mieux appréhender les risques juridiques et financiers de telles opérations de portage immobilier, surtout si elles concernent des entreprises en difficulté. 9 JOUE : Journal Officiel de l Union Européenne. CRC des Pays de la Loire 14/25

16 2.3 Les perspectives Les interrogations internes et externes sur le rôle et le positionnement de la SEM vis-à-vis de la région, au moins jusqu en 2010, sont révélatrices à la fois d une difficulté à trouver sa place dans un paysage déjà occupé par de multiples acteurs du développement économique régional, et d une certaine ambigüité sur son rôle d opérateur ou/et d animateur-coordinateur. Depuis 2011, la SEM a été vidée d une grande partie de sa substance. Les tentatives de diversification dans le portage immobilier n ont pas prospéré jusqu à présent, sans doute parce que les entreprises peuvent s adresser à d autres organismes (agences de développement départementales, EPCI, ) ou solliciter d autres montages. En outre, les synergies avec les autres activités de l Agence régionale ne sont pas flagrantes et la société n a pas non plus développé d affaires avec ses autres actionnaires, ni avec d autres clients que la région, à l exception de la SEM REV. Une fois les derniers mandats de maîtrise d ouvrage achevés, la question de la pérennité de la SEM régionale des Pays de la Loire sera posée, même si la région estime utile de pouvoir disposer d un outil offrant la réactivité nécessaire lorsque se posent des problématiques d implantation d entreprises. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l ordonnateur a indiqué que la SEM servait à porter le développement de projets spécifiques qu'une SPL ne pourrait pas conduire et qu elle constitue, à ses yeux, une nouvelle forme de gouvernance régionale «associant les consulaires, le territoire, la Caisse des dépôts et la région», participant de la rationalisation des intervenants en matière de développement économique. 3 Les marchés 3.1 Le contrat de prestation de services passé avec la SCET La passation du contrat Le SEM a contractualisé avec la SCET 10, le 18 avril 2006, pour les prestations de service suivantes : fourniture d accès à un environnement professionnel d échanges, de références, assistance à la direction de la société (il s agit de la mise à disposition du DGD de la SEM par la SCET), prestation de conseils, prestation de services d assurances. Le marché a été conclu selon une procédure adaptée fondée sur les dispositions de l article 9 du décret n du 30 décembre Si les dispositions de l époque n en faisaient pas une obligation, la SEM aurait pu allotir les différentes prestations du marché, eu égard à leur contenu distinct (assistance à direction, conseil de gestion, assurances ) afin de mettre véritablement en concurrence la SCET, dans une logique d efficacité économique. La SEM a indiqué ne pas pouvoir transmettre à la chambre les supports de publication de l avis d appel public à la concurrence (AAPC). Vingt dossiers ont été retirés, mais seulement une offre a été déposée au titre de ce marché. Elle émanait du groupement d entreprises SCET-Gras Savoye-GAN-DAS-Europ Tour AIG. 10 SCET : Services conseil expertises territoires est une filiale du groupe Caisse des dépôts et consignations (CDC). CRC des Pays de la Loire 15/25

17 Le détail du coût de la prestation pour un an se décomposait comme suit: - Fourniture d accès à un environnement professionnel d échanges, de références, d expériences et de données mutualisées : HT/an ; - Assistance à la direction : HT HT sur bon de commande en appui au management ; - Prestation de conseils : HT/an ; - Assurances : ,11 selon les assiettes définies. Le montant total de la prestation s élevait à ,11 HT par an, soit ,33 HT pour trois ans (2006 à 2009). Le contrat de prestations de services signé entre la SEM et la SCET arrivant à échéance le 31 mars 2009, la SEM a publié un AAPC au JOUE le 11 novembre 2008 pour renouveler le marché. Le marché a été passé dans le cadre d une procédure adaptée, pour une durée fixée à trois ans (du 1 er avril 2009 au 31 mars 2012). Comme le précédent marché de 2006, celui-ci n a pas été alloti. Si, comme l a relevé l ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, les marchés passés en application de l ordonnance du 6 juin 2005 ne sont pas soumis à l obligation de découpage en lots, il n en demeure pas moins que, comme le précise 11 le ministère de l intérieur, aucune règle ni aucun principe n'empêche une autorité contractante à laquelle s'applique ladite ordonnance de passer des marchés séparés si elle le souhaite, voire de se conformer volontairement au code des marchés publics. Dans la mesure où le recours à des lots séparés a souvent des effets bénéfiques sur le coût de l'opération, la bonne gestion des deniers publics et l'accès des petites et moyennes entreprises à la commande publique peuvent ainsi se concilier. Un troisième marché (marché actuel) a, alors, été passé avec la SCET pour quatre ans (du 1 er janvier 2011 au 31 décembre 2014) par un groupement constitué de la SEM et de la SPLA. Il n a pas non plus été alloti. Sur 43 dossiers retirés, seule une offre a été déposée, celle de la SCET - Gras Savoye. Ce marché a été approuvé par décision du 17 décembre 2010 du conseil d administration de la SEM, pour un prix total de HT. Par avenant n 1 du 31 mai 2011, le marché a été transféré au GIE des EPL des Pays de la Loire Le contenu du contrat Le DGD commun à la SEM régionale des Pays de la Loire et à la SPR est un salarié de la SCET, mis à disposition de ces deux structures. Le contrat de prestation inclut le coût de son salaire. La rémunération du DGD facturée à la SEM puis au GIE, incluait une marge de 25 % pour le contrat , puis de 20 % pour les contrats suivants au titre des frais d intervention et de gestion de la SCET et du risque employeur. Ce pourcentage est calculé sur la base des salaires bruts du directeur. S y ajoutait la TVA au taux de 19,6 %. Les frais occasionnés par la mise à disposition du directeur par la SCET engendraient donc un surcoût important pour la SEM. 11 Cf. la réponse du ministre de l intérieur (publiée au Journal Officiel du Sénat du 3 janvier 2013) à une question écrite de M. Bernard Piras, député de la Drôme. CRC des Pays de la Loire 16/25

18 L article L du code du travail sanctionne pénalement toute opération à but lucratif ayant pour objet exclusif le prêt de main d œuvre, dès lors qu elle n est pas effectuée dans le cadre du travail temporaire. Le délit est constitué par la réunion de trois éléments : la mise à disposition de personnels par une entreprise qui n a pas le statut d entreprise de travail temporaire, le caractère lucratif de l opération et le caractère exclusif de la mise à disposition. Pour ce qui concerne la SEM, le directeur est mis à disposition par la SCET, entreprise qui n a pas le statut d entreprise de travail temporaire. Cette mise à disposition a un caractère lucratif. En effet, la SCET perçoit une marge sur la rémunération du directeur qui représente entre 58 et 64 % du montant total du marché. Enfin, pour échapper à la qualification de prêt de main-d'œuvre illicite, la prestation de services ne doit pas aboutir au transfert du lien de subordination au profit du client vis-à-vis du personnel détaché. Le prêt de main d œuvre illicite est ainsi caractérisé lorsque la mise à disposition du salarié par l entreprise prêteuse intervient alors que celle-ci n est ni présente, ni représentée au sein de la société utilisatrice, et n a donc aucun pouvoir de contrôle et de direction sur le salarié qu elle avait embauché, ce qui semble être le cas. Au total, ce type de contrat «fait sur mesure» pour la SCET, semblait être un moyen pour la SEM d accorder une contrepartie à la CDC au fait qu elle soit l actionnaire de la SEM mais ne perçoive aucun dividende à ce titre. Dans leurs réponses respectives aux observations provisoires de la chambre, tant l ordonnateur de la SEM que la SCET ont contesté cette approche, estimant que le contrat en cause, avant d être un contrat de main d œuvre, était avant tout un contrat de prestation de services, visant à faire bénéficier la SEM d un véritable réseau permettant la transmission d un savoir-faire spécifique. Le prêt de main d œuvre n est donc pas, à leurs yeux, l objet exclusif de la convention. Pour autant, la chambre constate que ce schéma sera prochainement abandonné, la SEM ayant récemment décidé son adhésion à un groupement associatif d employeurs récemment mis en place par la SCET pour «rendre juridiquement totalement irréprochable le dispositif des mises à disposition» Le contrat d AMO 13 pour le Technocampus La SEM régionale des Pays de la Loire a été titulaire du marché d assistance à maîtrise d ouvrage relatif au Technocampus, qui lui a été notifié par la région le 16 janvier Le dossier de candidature de la SEM, qui répondait seule à ce marché, date du 20 novembre Il mentionnait son association avec un bureau d études spécialisé alors même que la mise en concurrence par la SEM du marché de sous-traitance, dont la consultation est intervenue le 11 février 2007, n avait pas encore eu lieu. Le bureau d études mentionné dans le dossier de candidature a été le seul à répondre. L égalité de traitement des candidats n a donc pas été respectée. En réponse aux observations provisoires de la chambre, l ordonnateur a précisé que le bureau d études concerné apparaissait comme un partenaire pertinent compte tenu de sa participation à la rédaction du programme. Selon la chambre, une candidature de la SEM sous forme de groupement d entreprises avec le bureau d études aurait permis d apporter davantage de sécurité juridique. Dans sa réponse, l ordonnateur a fait valoir qu à l hypothèse d une candidature en cotraitance (SEM régionale et 12 Cf procès-verbal du conseil d administration de la SEM du 14 janvier AMO : assistant à maître d ouvrage. CRC des Pays de la Loire 17/25

19 bureau d études), qui n est pas apparue pertinente, il a été préféré un montage simple consistant à confier à un prestataire une mission limitée dans le temps et ciblée sur un volet exclusivement technique. 3.3 Les marchés d AMO pour la réalisation de Cyvel 2.0 La SEM ne disposant pas des compétences en interne pour effectuer l AMO du projet Cyvel 2.0, deux marchés distincts d AMO ont été passés en procédure adaptée. Le premier était divisé en deux lots et le second en trois lots. Plusieurs anomalies graves sont venues entacher la procédure. Par courriel du 20 décembre 2007, soit préalablement à la publicité de l avis d appel à la concurrence, la SEM a contacté cinq consultants informatiques dont certains travaillaient dans les entreprises retenues, afin de les informer de cet appel à concurrence et de leur demander de retenir la date du 11 janvier 2008 pour pouvoir participer à la réunion de démarrage du projet. Deux annonces ont été envoyées le 20 décembre 2007 à la Gazette du Tourisme et à Ouest- France, parues respectivement les 22 et 26 décembre Une annonce a également été faite sur le site internet de la SEM. La date limite de remise des propositions figurant dans les annonces était le 9 janvier Or, celle figurant dans le cahier des charges était le 28 décembre Dans les deux cas, le délai de remise des propositions était bien inférieur au délai raisonnable, qui dans le cas d une procédure adaptée, est au moins de 40 jours. Le règlement de la consultation prévoyait des critères mais qui n étaient ni pondérés, ni hiérarchisés. Par courriel interne du 9 janvier 2008, il a été demandé au directeur en charge du projet et au DGD de valider les entreprises retenues. La SEM n a pas gardé de trace de la réunion de la commission technique de sélection. Quatre entreprises ont été retenues pour réaliser l AMO, pour un montant total de pour les deux marchés. La SEM n a pas, non plus, gardé la trace des courriers informant les entreprises non retenues. Marchés d AMO du projet Cyvel 2.0 passés par la SEM régionale des Pays de la Loire Bénéficiaire Montant ( ) Marché n 1 Lot 1 Lancée Développement Lot 2 Intervenance Paris Lot 1 Mideast Consulting Marché n 2 Lot 2 Blue XML Lot 3 Blue XML Total Source : SEM Régionale des Pays de la Loire 3.4 Les marchés de relation presse avec le Royaume-Uni et l Irlande Le comité régional du tourisme (CRT), qui souhaitait s attacher les services d une société pour prendre en charge ses relations presse avec le Royaume-Uni et l Irlande, a sélectionné en mars 2006 la société londonienne Red Lemon PR. La sélection s est effectuée après «sollicitation» de quatre agences britanniques. Il n y a eu aucune publicité ni aucun cahier des charges mais une simple lettre d une page décrivant en anglais l objectif de la campagne de presse. Au terme d une procédure d «examen des différentes propositions» qui a permis de comparer leurs points forts et leurs points faibles mais sans appliquer de critères de pondération, la société Red Lemon PR a été retenue pour une période de six mois et CRC des Pays de la Loire 18/25