Le Président, Bordeaux, le 15 septembre 2011

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1 Le Président, Bordeaux, le 15 septembre 2011 Références à rappeler : CM/JPR/RODII/ Monsieur le Directeur, Par lettre du 21 janvier 2011, vous avez été informé que la chambre régionale des comptes d Aquitaine allait procéder au jugement des comptes de 2005 à 2009 et à l examen de la gestion de 2005 jusqu à la période la plus récente de l Etablissement public foncier local du Pays Basque. A la suite de ce contrôle, l entretien préalable avec le conseiller-rapporteur prévu par les articles L et R du code des juridictions financières a eu lieu le 21 mars Je vous ai fait connaître par lettre du 4 mai 2011 les observations retenues à titre provisoire par la chambre lors de sa séance du 27 avril 2011, en vous priant d y répondre dans le délai de deux mois. Vous avez répondu par courrier du 29 juin Après avoir examiné le contenu de votre réponse, la chambre a arrêté au cours de sa séance du 4 août 2011 les observations définitives qui vous ont été notifiées le 8 août 2011 relatives au fonctionnement de l établissement, aux conventions de portage foncier, à l application des règles comptables, à la situation financière et à l économie générale des interventions de l EPFL. Le délai légal d un mois, imparti aux destinataires des observations définitives pour adresser leur éventuelle réponse à la chambre régionale des comptes étant expiré, je vous prie de bien vouloir trouver ci-après, le rapport d observations définitives de la Chambre. Monsieur Arnaud PORTIER Directeur de l Etablissement public foncier local du Pays basque 4, Allée des Platanes BP BAYONNE Cedex 3, place des Grands-Hommes CS Bordeaux Cedex : :

2 L Etablissement public foncier local (EPFL) du Pays Basque, établissement public à caractère industriel et commercial, a été créé par un arrêté préfectoral du 21 décembre 2005 pris au vu des délibérations concordantes de quatre établissements publics de coopération intercommunale 1 et de 22 conseils municipaux de communes non membres des établissements précédents. Le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques a également participé à la création de l établissement et la Région Aquitaine y a adhéré dès juin Le territoire d intervention de l EPFL, qui s est progressivement étendu, couvrait au début de l année 2011 la quasi-totalité du Pays basque. Le siège de l établissement est statutairement fixé à Bayonne. I LE FONCTIONNEMENT DE l ETABLISSEMENT 1.1. Le fonctionnement institutionnel L EPFL est doté, conformément aux dispositions du code de l urbanisme, d une assemblée générale où sont représentés les membres de l établissement public et d un conseil d administration. Les statuts prévoient la tenue dans l année d au moins une réunion de l assemblée générale et d au moins deux réunions du conseil d administration. La chambre a constaté que ces obligations étaient satisfaites, l assemblée ayant notamment été réunie à trois reprises en 2009 et deux fois en 2010 et le conseil d administration respectivement sept et huit fois. Le conseil d administration a adopté un règlement intérieur qui précise les modalités d intervention et de fonctionnement de l organisme. Ce règlement rappelle que l action de l établissement a pour finalité d éviter la spéculation à caractère privé en accompagnant au plan foncier les projets portés par les collectivités publiques. Cinq domaines prioritaires d intervention ont été retenus : - l habitat et la mixité sociale ; - le développement économique ; - les équipements publics d infrastructure liés aux deux thématiques précédentes ; - les équipements publics connexes à la réalisation d opérations d habitat et mixité sociale ; - la constitution de réserves foncières L activité de l établissement Le conseil d administration avait adopté un premier plan pluriannuel d intervention pour la période avec deux actions prioritaires : le logement et le développement économique. Il a adopté le 30 avril 2009 un nouveau plan pluriannuel pour la période articulé autour des cinq domaines d intervention précédemment exposés et doté d un budget global de 50 millions d euros (M ). La priorité a été donnée au soutien foncier aux opérations d habitat et de mixité sociale avec l affectation de 60 % des financements prévisionnels (30 M ). Le développement économique constituait le deuxième axe d intervention avec 25 % des crédits (12,5 M ). 1 CABAB (désormais Agglomération Côte Basque Adour), CC Nive Adour, CC du Pays d Hasparren et CC de Bidache 2

3 L EPFL du Pays Basque a réalisé ses premières acquisitions foncières en En quatre ans, 155 hectares de terrain ont été acquis pour un montant total de 25,37 M, représentant 170 parcelles situées sur 38 communes. La chambre a constaté que l établissement avait eu une action diversifiée, portant sur les différents secteurs de son territoire (zone côtière, Pays Basque intérieur, zone de montagne) et au profit de tous les types de collectivités, des grandes communes du littoral aux petites communes rurales. Le nombre de cessions est resté limité, en relation logique avec le démarrage récent de l activité foncière de l organisme Les moyens de fonctionnement L EPFL est une structure de taille limitée. L effectif permanent était de cinq personnes qui ont pour la plupart pris leurs fonctions en Un chargé d études en contrat à durée déterminée a complété l effectif en II LES OPERATIONS DE PORTAGE FONCIER La chambre a examiné quatre opérations foncières 2. Elle a constaté que les acquisitions avaient été réalisées conformément aux évaluations du service France Domaine et aux dispositions du règlement intérieur de l établissement. En application de l article 1.3 de ce règlement, chaque opération de portage foncier réalisée au profit d une collectivité a donné lieu à la signature d une convention appelée convention opérationnelle. Ces conventions précisaient le motif de l acquisition réalisée par l EPFL et la nature du projet de la collectivité auquel elle contribuait. Elles stipulaient les engagements notamment financiers de la collectivité bénéficiaire de l intervention de l établissement. La chambre a constaté que les mouvements financiers réalisés entre l EPFL et les collectivités concernées étaient conformes aux termes des conventions signées. La chambre a cependant noté que ces conventions présentaient des lacunes. L EPFL acquiert des biens à la demande de collectivités et n a pas vocation à les conserver dans son patrimoine. Les conventions ne stipulent cependant aucun engagement des collectivités bénéficiaires à acheter ou garantir le rachat des biens acquis à leur demande. De la même manière, aucun engagement de cession n est pris par l EPFL. La construction juridique des conventions paraît dans ces conditions inachevée. Cette absence de mention des engagements des parties sur les transferts de propriété à venir méconnaît en outre les dispositions du règlement intérieur de l établissement qui prévoit l engagement de la collectivité dans la convention opérationnelle «de garantir le rachat des biens concernés en fin de période de portage». 2 «Hôtel Adour» et «Dravasa» à Bayonne, «Gare d Ustaritz», «Atchoarena» à Bidart. 3

4 Au plan financier, les conventions stipulent que la collectivité «rembourse l investissement réalisé». Cette formulation paraît inappropriée dans la mesure où l EPFL ne détient pas juridiquement de créance sur les collectivités et qu il est, pendant toute la période du portage, propriétaire des biens qu il a acquis. Elle ne permet pas en outre de déterminer la nature exacte des règlements effectués par les collectivités, et notamment si les paiements ont un caractère définitif et irrévocable ou au contraire si ces sommes sont susceptibles d être reversées par l établissement. Cette indétermination sur la nature exacte de ces produits n est pas sans conséquence sur la tenue des comptes et l imputation comptable des sommes ainsi encaissées. Cette question sera développée dans la partie suivante consacrée à la fiabilité des comptes. La chambre a en conséquence invité l établissement à corriger les insuffisances relevées dans la rédaction des conventions opérationnelles et à préciser à cette occasion les engagements juridiques réciproquement pris avec les collectivités bénéficiaires de ses interventions ainsi que la nature des mouvements financiers qui en résultent. L EPFL a indiqué qu il procédait à une réécriture des conventions de portage foncier de façon à mieux définir techniquement et juridiquement les relations contractuelles avec les collectivités. La chambre a pris acte de l engagement de ces travaux. III L APPLICATION DES REGLES COMPTABLES Les établissements publics fonciers locaux sont des établissements publics industriels et commerciaux soumis à un plan comptable particulier appelé M 44. La chambre a relevé quelques incorrections dans la tenue des comptes (3.1 et 3.2) et relevé deux problèmes qui méritent d être rapidement résolus (3.3) L application du plan de comptes Le plan de comptes des EPFL prévoit l utilisation d un compte 6031 «variations des stocks de terrains ou constructions à aménager» pour enregistrer ces mouvements. L établissement n a pas utilisé ce compte pendant la période examinée et a enregistré les variations de stocks de terrains au compte 7133 «variation des encours de production de biens», compte qui ne s applique pas à son activité. Cette erreur technique n a pas de conséquence sur les résultats et bilans qui ont été présentés par l organisme. La chambre recommande toutefois d utiliser à l avenir le compte prévu par la nomenclature comptable. Par ailleurs, l établissement a imputé les frais de portage qui doivent être réglés annuellement par les collectivités au compte 768 «Autres produits financiers». Ces frais de portage ne constituent pas des produits tirés de la gestion financière mais la rémunération globale de la prestation de l établissement. Le plan de comptes M44 a prévu à cet effet un compte 706 «prestations de service». La mauvaise imputation de ces produits a pour conséquence de minorer les produits d exploitation de l EPFL et donc son résultat d exploitation, avec en contrepartie une surévaluation de son résultat financier. La chambre invite l EPFL à imputer à l avenir les recettes provenant de la facturation des frais de portage en produits d exploitation, au compte

5 L EPFL a indiqué qu il mouvementerait désormais les imputations comptables préconisées L enregistrement de mouvements comptables Quelques erreurs d écritures ont été notées lors de l examen des comptes. Une dépense de montant très limité a été imputée à tort en 2009 à un compte de réserves foncières alors que l établissement n avait pas réalisé d opération de ce type. Cette erreur d imputation n a pas de conséquence financière Deux erreurs ont été relevées dans les écritures de variations de stocks de l exercice L EPFL a enregistré au compte 7012 «portage foncier» une recette de cession de terrain de sans passer en contrepartie sur le même exercice les écritures de diminution du stock de terrains. L établissement a toutefois indiqué que la régularisation était intervenue sur l exercice suivant. Par ailleurs, l examen d une opération foncière 3 a conduit à constater que l EPFL avait enregistré de stocks au titre du portage foncier alors qu en raison d un règlement immédiat de par la collectivité bénéficiaire de l opération, le portage foncier réellement effectué était limité à Il existait ainsi à la clôture des comptes une discordance entre le montant inscrit en compte de stocks et le portage effectivement réalisé. La chambre invite l établissement à corriger ces écritures et à faire preuve à l avenir de vigilance dans la passation de ces mouvements comptables Les problèmes à résoudre 1) Le traitement comptable des «remboursements» des collectivités : Comme cela a été relevé précédemment, les conventions opérationnelles stipulent que les collectivités «remboursent» à l EPFL l investissement réalisé à partir de l année suivant la signature des actes d acquisition sans toutefois préciser la nature exacte des règlements effectués. L établissement impute ces paiements au compte167 «Emprunts et dettes assortis de conditions particulières». L utilisation de cette imputation comptable n est fondée que si les paiements des collectivités bénéficiaires des opérations de portage foncier doivent être considérés comme des avances financières que l établissement pourrait être amené à rembourser à ces dernières. Les conventions signées sont muettes sur cette éventualité. 3 «Hôtel Adour» 5

6 Si tel n est pas le cas et si les règlements doivent être considérés comme des paiements définitifs, les sommes encaissées devraient alors être imputées au compte 7012 «Portage foncier-ventes». Une imputation erronée au compte 167 a pour conséquence de déséquilibrer les comptes de l organisme en diminuant ses recettes réelles d exploitation et en majorant artificiellement son endettement. La chambre a en conséquence invité l EPFL à clarifier aux plans juridique et comptable ses relations financières avec les collectivités concernées par les opérations de portage. Comme indiqué supra, cela implique une révision de la rédaction actuelle des conventions opérationnelles. L EPFL a précisé qu il pouvait être amené à rembourser les sommes versées par les collectivités, notamment lorsque la collectivité n est pas, au terme du processus de portage, l acquéreur final du bien. Il indique qu il convient en conséquence de maintenir une imputation des versements au compte 167 et qu il procède sur ces points à l amélioration de la rédaction des conventions. La chambre prend acte des clarifications qui seront ainsi apportées. 2) Le rattachement des charges et produits La gestion des opérations de portage foncier amène l EPFL à régler différentes charges qu il récupère ensuite auprès des collectivités cocontractantes d une part, à encaisser des recettes liées aux biens acquis qu il reverse à ces mêmes collectivités. L examen des opérations réalisées a révélé que la récupération des charges ou le reversement des recettes pouvaient n intervenir que sur l exercice suivant leur règlement ou leur encaissement par l établissement. L instruction comptable M4 dispose qu il convient d intégrer dans le résultat annuel de l organisme toutes les charges correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des droits acquis. Dans le cas de l EPFL, les recettes encaissées qui restent à reverser à la fin de l année constituent des «charges à payer» et les charges payées qui restent à récupérer des «produits à recevoir» au titre de l exercice à clôturer. Ces charges et produits doivent être rattachés en fin d année comptable à l exercice en cours de clôture. L examen des comptes a conduit à constater que l établissement n avait pas effectué ces opérations comptables de fin d exercice. La chambre a invité l EPFL à mettre en œuvre les dispositions de l instruction comptable relatives au rattachement des charges et produits à l exercice qu ils concernent. L EPFL a indiqué qu il allait étudier les dispositions pratiques à mettre en œuvre pour se conformer sur ce sujet à l instruction comptable. 6

7 IV LA SITUATION FINANCIERE La situation financière a été examinée à partir des comptes produits pour les exercices 2006 à 2009, sans correction des anomalies relevées ci-dessus. L activité foncière de l établissement n a toutefois véritablement démarré qu en L EPFL présente sur l ensemble de la période un résultat annuel nettement positif. Il a bénéficié pendant ces premières années de deux ressources d exploitation principales : - des subventions destinées à accompagner le démarrage et la montée en puissance de l EPFL qui ont été versées par le Conseil général des Pyrénées Atlantiques (2 M en 2007) et la Région Aquitaine (1 M ) ; - le produit de la taxe spéciale d équipement (TSE) qui constitue la ressource fiscale pérenne de l établissement. Cette taxe, instituée spécifiquement au profit des EPFL, est destinée à leur permettre de financer les acquisitions foncières et immobilières correspondant à leur vocation. Son montant était de 2 M en Elle représentait les trois quarts des ressources réelles d exploitation. Les charges de structure sont demeurées modestes compte tenu de la taille limitée de l établissement. Constituées à plus de 95 % par les charges de personnel et les charges générales de fonctionnement, elles représentaient, avec 0,41 M, 20 % du produit de la TSE. Le résultat d exploitation a été apparemment conforté, dans les comptes produits, par des produits financiers significatifs (0,25 M en 2009). Nous avons vu précédemment qu il s agissait en réalité de produits de prestations de service (les frais de portage), produits d exploitation imputés à tort à un compte de produits financiers. Ces produits constituent la deuxième source pérenne de financement de l EPFL. Le résultat de l exercice s est établi à 1,112 M en 2006, 2,99 M en 2007, 1,33 M en 2008 et 2,6 M en La capacité annuelle d autofinancement s est établie sensiblement au même niveau. A la fin de l année 2009, l établissement avait acquis 12,3 M de biens immobiliers comptabilisés en stocks. N ayant pas réalisé d opérations en 2006, première année d existence, il disposait à la fin de l année d un fonds de roulement de 2,1 M provenant essentiellement du produit de la TSE et d une dotation d 1 M versée par le Conseil général des Pyrénées- Atlantiques. Sur les trois exercices suivants, son besoin de financement externe pour couvrir le coût des acquisitions s est élevé à 5,4 M. L EPFL a mobilisé 5,2 M d emprunts à cette fin. Il a enregistré en outre 0,85 M de «remboursements» des collectivités bénéficiaires des opérations. Son résultat global de clôture s établissait à la fin de l année 2009 à 2,75 M, soit plus d une année de recettes de la TSE. En conséquence, la situation financière de l EPFL à la fin de l exercice 2009 n appelle pas d observation. 7

8 V L ECONOMIE GENERALE DES INTERVENTIONS DE L EPFL L examen de différentes opérations et l analyse des conventions opérationnelles ont confirmé que l intervention financière de l EPFL repose actuellement sur les principes suivants : - les coûts globaux d acquisition des biens (coût d achat et frais d acquisition) sont intégralement refacturés aux collectivités concernées ; - les charges supportées par l établissement durant la détention des biens sont refacturées aux collectivités ; - les produits perçus par l EPFL pendant la même période de détention des biens sont reversés aux collectivités ; - l intervention de l établissement donne lieu à facturation annuelle de frais de portage égaux à 3 % du coût du bien restant à payer par la collectivité. Il ressort de ces éléments que l EPFL ne bonifie pas financièrement les opérations réalisées à la demande des collectivités. La facturation de 3 % de frais de portage a conduit en outre l établissement à dégager depuis sa création une marge brute sur les opérations réalisées, le taux de ces frais étant supérieur au coût moyen des ressources mobilisées. La chambre note que le législateur a doté les EPFL d une ressource fiscale spécifique destinée à leur permettre de financer les acquisitions foncières et immobilières d une part, que l EPFL a d autre part affirmé dans son PPI sa volonté de «faciliter et accélérer la réalisation de projets et d opérations en pesant sur le marché foncier». Elle invite en conséquence l établissement à mener une réflexion sur l économie générale de ses interventions et notamment sur l optimisation de l utilisation des ressources qui lui sont affectées. La question d une bonification de tout ou partie des opérations pourrait dans ce cadre être utilement abordée de façon à favoriser la réalisation de projets. Par ailleurs, le PPI a rappelé que les interventions de l établissement devaient être organisées de manière à lutter contre les mécanismes de spéculation foncière. Il a donné priorité au soutien des projets d habitat social en leur affectant 60 % de ses moyens financiers prévisionnels. La chambre constate que les conditions financières d intervention de l EPFL demeurent toutefois identiques quelle que soit la nature du projet soutenu. Il en est de même au niveau de la localisation du projet. Il peut toutefois être raisonnablement admis que les mécanismes de spéculation foncière ne sont pas à l œuvre avec la même vigueur sur l ensemble du territoire d intervention. Une différenciation des conditions d intervention, selon la nature du projet ou sa localisation, pourrait être de nature à accroitre l efficacité de l établissement foncier dans la poursuite des objectifs qu il s est fixé. La chambre a invité l EPFL, dont la phase de démarrage est désormais achevée, à engager une réflexion sur l évolution de ses modes d intervention. 8

9 L EPFL a précisé qu il s était engagé dans cette voie et que des réflexions étaient en cours pour mettre en place des modalités de bonification de certaines interventions et pour favoriser la réalisation d opérations jugées prioritaires. En application des dispositions de l article L du code des juridictions financières, le présent rapport d observations définitives de la chambre doit faire l objet d une inscription à l ordre du jour de la plus proche réunion de l assemblée délibérante. Il doit être joint à la convocation de chacun de ses membres et doit faire l objet d un débat. La chambre vous serait obligée de lui faire connaître dans quelles conditions aura été réalisée cette communication. En outre, j appelle votre attention sur le fait que ce rapport deviendra communicable à tout tiers demandeur dès qu aura eu lieu la réunion précitée. Je vous informe qu une copie du présent rapport est transmise au préfet et au directeur départemental des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques, en application de l article R du code des juridictions financières ainsi qu au président du conseil d Administration. Je vous prie d agréer, Monsieur le Directeur, l expression de ma considération distinguée. Franc-Gilbert BANQUEY conseiller maître à la Cour des comptes 9

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