Etat d urgence : quel rôle pour le juge pénal?

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1 Etat d urgence : quel rôle pour le juge pénal? Se poser la question du rôle du juge pénal dans la mise en œuvre des mesures de l état d urgence peut sembler incongru car celui-ci ne lui fait a priori pas de place. Les critiques adressées communément à l état d urgence ont en ce sens principalement porté sur le fait qu il évince l autorité judiciaire des mesures qu il prévoit. Il en est ainsi des assignations à résidence, prévues par l article 6 de la loi du 20 novembre 2015 prorogeant l application de la loi de 1955 relative à l état d urgence, qui sont prononcées par le ministre de l intérieur pour toute personne à l égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l ordre public. Il en est de même des perquisitions en tout lieu, lorsqu il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l ordre public, visées par l article 11 de la loi, lesquelles portent atteinte à la liberté fondamentale que constitue le droit à l inviolabilité du domicile et au respect de la vie privée. C. Lazerges, présidente de la Commission nationale consultative des droits de l homme a en ce sens dénoncé des «mesures que l état d urgence autorise dans une logique prédictive, avec seulement un contrôle a posteriori et sans qu un juge judiciaire intervienne à quelque moment que ce soit»(le Monde,19 févr.2016) ; Pascal Eydoux, président du Conseil national des barreaux a pareillement critiqué «l élimination de l autorité judiciaire» (l Opinion,15 janv.2016). On pourrait ainsi considérer que la question du rôle du juge pénal dans l état d urgence peut s arrêter à la constatation, et bien sûr à la dénonciation, de son absence. Si ces griefs sont assurément fondés compte tenu de l éviction du juge judiciaire de ces mesures, il apparaît néanmoins que celui-ci pourrait jouer un 1

2 rôle marginal dans leur mise en œuvre dès lors qu il est tout de même susceptible d y intervenir indirectement. 1. L évocation non pas du juge mais de l autorité judiciaire dans la personne du procureur, apparaît dans l article 11 de la loi du 20 novembre 2015 relatif aux perquisitions. En effet cet article prévoit : -l information «sans délai»du procureur de la République territorialement compétent, des perquisitions décidées par les autorités administratives -la présence d un officier de police judiciaire (opj) territorialement compétent pour ces perquisitions -l établissement d un compte rendu communiqué «sans délai» au procureur de la République. Il est intéressant de relever que cette information sans délai du procureur de la République, cette présence d un opj durant la perquisition et cette communication sans délai du compte rendu de la perquisition ont été prévues par la loi du 20 novembre 2015 ayant modifié la loi du 3 avril Ce sont donc des mesures qui n étaient pas prévues dans la loi d origine et qui ont été ajoutées par le législateur après les attentats du 13 novembre On pourrait se demander si ces mesures n ont pas été prévues à titre de garantie, comme une sorte d intervention en mineur de l autorité judiciaire. La question se pose d autant plus au regard du positionnement du parquet en France, lequel se présente et même veille à se présenter comme un magistrat qui a pour mission, comme les juges du siège, de protéger la liberté individuelle. Cela paraît être l analyse de certains, ainsi par exemple du Défenseur des droits qui relève que «ces perquisitions peuvent toutefois se faire en présence d un officier de police judiciaire» (Déclaration du Défenseur des droits). L emploi du terme «toutefois» semble suggérer que la présence d un opj serait une garantie quant à la mise en œuvre d une perquisition administrative. On peut cependant douter sérieusement de cela au regard des prérogatives ou plutôt de l absence de prérogative du procureur. En effet, son information «2

3 sans délai» de la perquisition ne lui confère aucun pouvoir de contrôle de la mesure. Il n a ainsi ni le droit à solliciter plus d information sur ses motifs, ni le droit d assister à la perquisition administrative ; il n est pas informé en temps réel du déroulement de cette perquisition et n a pas a fortiori le pouvoir de l interrompre. De la même façon, la communication sans délai du compte rendu de la perquisition qui doit lui être faite ne donne pas lieu à un contrôle a posteriori de celle-ci. Cette absence de prérogative témoigne de la finalité de l information du procureur, laquelle n est pas prévue à titre de garantie pour le perquisitionné mais aux fins d ouverture immédiate d une enquête ou d une information judiciaire en cas de découverte d indices de commission d une infraction. L information du procureur relativement aux perquisitions de l état d urgence a une finalité répressive et non une finalité de protection des libertés. L autorité judiciaire demeure très en retrait de l autorité administrative pour les perquisitions en état d urgence, puisque l intervention du procureur et celle de l opj ne sont prévues qu aux fins de permettre la poursuite judiciaire immédiate d éventuelles infractions constatées lors de la perquisition. Le rôle de l autorité judiciaire se limite donc à être le relais de l autorité administrative en cas de constatation d infraction. 2. L intervention du juge pénal durant l état d urgence n apparaît qu en cas de découverte d une infraction. En dehors de la mise en œuvre de la poursuite et de la répression des manquements aux mesures prises dans le cadre de l état d urgence, qui constituent des infractions pénales spécifiques visées à l article 13 de la loi susvisée, le juge pénal sera saisi en cas de découverte d une infraction occasionnant des poursuites judiciaires. Le juge pénal pourra alors, comme le prévoit l article du code pénal, apprécier directement de la légalité des actes administratifs et réglementaires lorsque, de cet examen dépend la solution du procès pénal qui lui est soumis. Ce contrôle de légalité par le juge pénal doit faire l objet d une exception soulevée in limine litis. Celle-ci relevant d un moyen de nature à priver la poursuite de son fondement légal, il incombe même, le cas échéant, au juge de la relever d office sans avoir à la soumettre à la discussion des parties (Crim.7 juin 1995). 3

4 Rappelons encore que l absence de recours devant les juridictions administratives à l encontre de l acte en cause ne s oppose pas à l examen de sa validité par le juge pénal et que le juge pénal n a pas à surseoir jusqu à la décision de la juridiction administrative devant laquelle un recours en annulation aurait été formé. Dans le même sens, le rejet d un recours en annulation par le tribunal administratif ne fait pas nécessairement obstacle à ce qu il soit fait droit à l exception d illégalité devant les tribunaux judiciaires. Le juge pénal saisi de poursuites fondées sur des preuves obtenues dans l exécution d une perquisition administrative est donc habilité à apprécier la légalité de cette perquisition, c'est-à-dire à vérifier que son exécution a été conforme aux conditions prévues par la loi sur l état d urgence. Les perquisitions administratives réalisées depuis la mise en place de l état d urgence ont conduit à constater des infractions pénales et à saisir des éléments de preuve dont la recevabilité est conditionnée à l appréciation portée par le juge pénal sur la légalité des ordres de perquisitions préfectoraux. Pour exemple, c est ce qui a été décidé dans le jugement du 22 janvier 2016 rendu par le tribunal correctionnel de Grenoble, lequel a annulé l arrêté préfectoral ayant décidé une perquisition au motif que celui-ci ne contenait aucun élément d identification de la personne visée par cette mesure ; le juge en a donc déduit que cet arrêté portait atteinte aux libertés individuelles et a en conséquence annulé les actes subséquents fondés sur les procès-verbaux de saisie et d audition de la perquisition. Le ministère public a fait appel de ce jugement. Il est intéressant de relever que le tribunal de Grenoble a expressément déclaré que «cette irrégularité portait atteinte aux libertés individuelles dont le juge judiciaire est garant». Ce motif est significatif en qu il apparaît comme une dénonciation de l éviction du juge judiciaire de cette procédure. Il est d ailleurs juridiquement contestable étant donné que le rôle de garant dévolu au juge judiciaire porte sur la liberté individuelle et non sur les autres libertés comme l inviolabilité du domicile. Un autre exemple du rôle du juge pénal en matière d état d urgence nous est donné par une ordonnance du 24 novembre 2015 prise par le juge des Libertés et de la Détention du tribunal de grande instance de Toulouse. Il y était question d une mesure de rétention administrative prise en application du 4

5 code de l entrée et du séjour des étrangers et du droit d asile (CESEDA) à la suite d un contrôle d identité effectué dans le cadre de l état d urgence. Le Préfet en ayant demandé la prolongation au JLD, la défense a soulevé l irrégularité de la procédure au motif de la motivation insuffisante de la requête sollicitant cette prolongation et au motif de l irrégularité du contrôle d identité en l absence de comportement suspect de l intéressé. Le JLD a fait droit à sa demande et a prononcé la remise en liberté en relevant que, pour motiver la demande de prolongation, «seul est visé l état d urgence, lequel ne permet pas aux forces de l ordre de procéder aux contrôles d identité de toutes personnes présentes sur le territoire national en l absence d élément objectif de suspicion de commission d une infraction ; en conséquence la procédure apparaît irrégulière». Dans le même sens, dans le cadre d une demande de prolongation d une mesure de rétention administrative,une ordonnance du JLD du TGI de Paris du 24 novembre 2015 a déclaré irrecevable la requête présentée par l autorité administrative au motif que «la procédure présentée ne lui permet pas d apprécier la régularité de celle-ci ; qu en particulier sont ignorés la date d interpellation, le respect de l exercice des droits de la personne, le cadre juridique de la privation de liberté ; que l état d urgence n emporte pas pour conséquence la possibilité de présenter un dossier sans procès-verbal d interpellation, ni procès-verbal de placement en garde à vue ni procès verbal de durée de la garde à vue, qu ainsi la requête sera dite irrecevable». Ces jurisprudences illustrent la possibilité d exercer un plein recours devant le juge pénal, lequel a pris soin de l exercer au mieux. Mais ces possibilités sont nécessairement limitées puisqu elles supposent une poursuite pénale. Or, il ressort de l exposé des motifs de la loi prorogeant l état d urgence à compter du 26 février 2016 que le nombre de procédures judiciaires liées à une mesure de l état d urgence est très inférieur à celui des perquisitions administratives, puisque celles-ci se sont élevées à 3289 pour 571 procédures judiciaires en cours (210 du chef d infractions à la législation sur les armes,202 du chef d infraction à la législation sur les stupéfiants,5 procédures de terrorisme,23 procédures d apologie ou provocation au terrorisme). Cet écart montre que de nombreuses perquisitions administratives demeurent en dehors du recours du juge judiciaire. Par ailleurs ce recours devant le juge pénal n intervient qu a 5

6 posteriori, de sorte que la décision de perquisition demeure bien, dans tous les cas, sans contrôle a priori. Au surplus, le recours au juge pénal ne porte pas sur les assignations à résidence lesquelles ne peuvent donc pas faire l objet d un contrôle et d une sanction par le juge pénal, sauf à l envisager, indirectement, dans le cadre de l article 13 de la loi qui réprime notamment les infractions à l article 6 qui prévoit l assignation à résidence. Le juge pénal saisi de l appréciation d une infraction sur le fondement de l article 13 pourrait alors exercer son contrôle sur la légalité du prononcé de l assignation à résidence. Il n en demeure pas moins que ce panorama encore succinct confirme l éviction ou, à tout le moins, la très faible place laissée au juge pénal dans l état d urgence. Même si cette faible place est justifiée par la nature administrative des actes ordonnés dans ce cadre, il n empêche que leur caractère attentatoire aux libertés fait s interroger sur cette situation. Cela doit il signifier que pour mieux combattre le terrorisme, il faut se passer du juge judiciaire? Quelles défaillances ou quels risques l autorité judiciaire présente t elle qui justifieraient que l Etat préfère l éviter lorsqu il s agit de défendre ses intérêts supérieurs ; pourquoi Gouvernement, Parlement, Conseil Constitutionnel ont-ils convergé pour ne pas désigner le juge judiciaire dans les lois récentes comme celles sur le renseignement, l état d urgence, ou le projet de réforme de la procédure pénale? Selon le premier président de la Cour de Cassation, Bertrand Louvel «ceci mérite un débat de société». Nathalie Roret. 6

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