L Europe locale est-elle en train de naître?

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1 L Europe locale est-elle en train de naître? collectivités locales, régionales et fédérées forment les territoires des 27 pays de l Union européenne. Seuls 8 pays comptent un seul niveau, les collectivités étant réparties majoritairement sur deux (12 pays) ou trois niveaux (7 pays). En matière de maillage communal, deux grandes tendances sont à l œuvre en Europe : la réduction du nombre de communes, via des fusions, et le développement de la coopération intercommunale. A l échelle régionale, les processus de décentralisation se sont traduits, dans la plupart des pays, par un mouvement de régionalisation, passant par le renforcement fonctionnel des régions existantes, c est-à-dire par un élargissement de leurs compétences ou par des réformes plus structurelles se traduisant par la refonte ou la création d un niveau régional. Le secteur public territorial assure un rôle d employeur de premier plan, avec plus de 18 millions de salarié, soit 56% de l emploi public et 16% de l emploi total. Ses dépenses représentent 16% du PIB de l Union européenne, soit 34% des dépenses publiques, consacrées principalement à l éducation et à la protection sociale (respectivement 21% et 20%). Au-delà des chiffres, les auteurs le constatent, le débat sur le «mille feuille» de l organisation territoriale française n est pas propre à notre hexagone. «Même si les approches et les modes d expression diffèrent d un pays à l autre, l observation de nos voisins européens montre la difficulté de mener à bien des projets de réforme territoriale, qui peuvent mettre des années à aboutir, voire ne jamais voir le jour.» par DOMINIQUE HOORENS, directeur des études de Dexia Crédit Local et ISABELLE CHATRIE, responsable du Pôle Collectivités Territoriales en Europe à la Direction des études gouvernements locaux et régionaux au service quotidien des citoyens européens et en perpétuelle adaptation La succession des rapports et des contre-rapports sur le «mille-feuille» de l organisation territoriale française a montré à quel point ce sujet restait d une sensibilité et d une complexité extrêmes. Ce type de débat est-il propre à la France? Loin de là. Même si les approches et les modes d expression diffèrent d un pays à l autre, l observation de nos voisins européens montre la difficulté de mener à bien des projets de réforme territoriale, qui peuvent mettre des années à aboutir, voire ne jamais voir le jour. Dès lors qu on aborde la question de la «gouvernance locale», on constate une grande proximité de préoccupations entre les Européens, que ce soit entre les citoyens ou leurs représentants, les élus locaux. Si, dans le détail, l organisation, les dépenses et les ressources des administrations locales sont très diverses d un pays à l autre, le point commun des gouvernements locaux et régionaux est bien d être le garant de la démocratie au niveau local et d être des «pourvoyeurs» de services au bénéfice de leurs administréscitoyens et de leur territoire. Tous sont confrontés aux mêmes défis : adapter les services publics locaux au vieillissement de la population, lutter contre le réchauffement climatique, trouver les meilleurs moyens de sauver les bassins d emplois menacés ou touchés par la crise économique profonde. Et, au quotidien, ils assument de lourdes responsabilités, souvent grandissantes dans de nombreux pays, dans des domaines aussi variés que l éducation et la formation, l aide sociale, les transports, l eau, les déchets, la sécurité ou encore le développement économique. Soumis à des contraintes budgétaires accrues, ils sont, enfin, amenés à rechercher davantage d efficience dans leur gestion. Aujourd hui, deux axes de réflexion, deux problématiques, de nature différente mais tout aussi importants l un que l autre se croisent : l efficacité économique, d une part, et, une logique de la représentation démocratique de proximité, d autre part. Dans ce contexte, inutile de dire qu il est difficile de trouver, dans la continuité, le bon point pivot. C est ce que démontre à l envi un tour d Europe des organisations territoriales, de la répartition des compétences et de la redistribution des richesses entre les acteurs publics. Une organisation territoriale variée En 2007, on dénombrait environ collectivités locales, régionales et fédérées dans les 27 pays de l Union européenne. Celles-ci sont réparties sur un, deux ou trois niveaux selon les pays. Au total, 8 pays comptent un seul niveau, 12 pays en ont deux et les 7 derniers, dont les grands pays comme la France, l Espagne, l Italie ou l Allemagne, trois niveaux. Le niveau communal, avec environ communes, est, de loin, le plus important mais également le plus disparate. Tout d abord, les communes euro- 94 Pouvoirs Locaux N 81 II/2009

2 péennes sont très inégalement réparties sur le territoire : ainsi, près de 80% d entre elles sont situées dans 5 pays : l Allemagne, l Espagne, l Italie, la République tchèque et surtout la France qui en détient 40%. Ensuite, en termes de taille, les communes britanniques ( habitants en moyenne) sont près de 100 fois plus peuplées que les communes chypriotes (1 500 habitants) ou françaises (1 700), une commune européenne comptant en moyenne habitants. Dans les pays s appuyant sur un maillage de grandes communes, certaines fonctions de proximité sont parfois assurées par un échelon infra-municipal, les «localités», comme c est le cas avec les communities, parishes» et town councils au Royaume-Uni, les kmestva et rayoni en Bulgarie, les 550 seniūnija en Lituanie, les freguesias au Portugal ou encore les naselij en Slovénie. Enfin, si le statut de commune est hétérogène d un pays à l autre, il peut l être également à l intérieur d un même pays. Dans plus de la moitié des pays européens, il n y a pas une seule catégorie de communes mais plusieurs. Le vocable général de «commune» recouvre ainsi plusieurs réalités (villages, communes rurales, villes, communes urbaines, villes à statut spécial, villes à double statut - ville-comté, villedépartement, ville-région, ville-etat) sans compter le statut souvent à part de la capitale et des grandes agglomérations. Le deuxième niveau comprend un peu moins de collectivités. Celles-ci sont de deux types : soit des entités «régionales» pour les pays ne comptant que deux niveaux et qui ont généralement une taille démographique réduite (Pays-Bas, Suède, Hongrie, Slovaquie, République tchèque, etc.) ; soit des entités «intermédiaires» dans les pays à trois niveaux comme les provinces espagnoles, belges et italiennes, les comtés polonais, les districts allemands ou les départements français. Enfin, le troisième niveau regroupe un peu plus d une centaine de collectivités. Celles-ci sont de nature très variée : régions dans les grands États unitaires (France et Pologne), États fédérés dans les pays fédéraux (Länder allemands, Communautés et Régions belges), régions dotées d une relative autonomie et d un pouvoir législatif propre ou délégué dans les États régionalisés (Espagne, Italie) ou unitaires (Royaume-Uni) dont l organisation s apparente de plus en plus à celle des États à structure fédérale. Une carte communale et intercommunale en constante évolution Fruit de l histoire et de la géographie de chaque pays, mais aussi résultat des différentes politiques de décentralisation et de réorganisation territoriale menées par les gouvernements au fil des ans, le paysage territorial évolue constamment. En matière de maillage communal, on constate deux grandes tendances en Europe : la réduction du nombre de communes, via des fusions, et le développement de la coopération intercommunale. L objectif commun à ces deux mouvements est de surmonter les inconvénients liés à l émiettement communal et de trouver la taille optimum permettant d améliorer l offre et la qualité des services publics locaux tout en réduisant les coûts. En même temps, rappelons-le, on observe parfois une troisième tendance qui consiste à mettre en place, ou à conserver, un maillage de proximité encore plus fin que celui de la commune : celui des politiques de quartiers ou des «localités». Les premiers pays de l Europe des Quinze à s être lancés dans des politiques de fusion massives à partir des années 1950 furent l Autriche (diminution par près de 2 du nombre de communes) et la Suède (diminution par plus de 8). Les années 1970 connurent ensuite d importantes vagues de regroupements, notamment au Danemark (division par 5), en Allemagne de l Ouest (division par 3), en Belgique (division par 4) mais on y relève également des échecs comme en France et en Italie. Dans les années 1990, c est la Grèce qui a vécu une importante réforme, dite Capodistrias (division par près de 6) de même que le Royaume-Uni avec la création des autorités «unitaires» résultant de la fusion des comtés et des districts en Ecosse, au Pays de Galles et dans certaines parties de l Angleterre. Aux Pays-Bas, le processus est continu et graduel depuis 40 ans : 842 communes en 1976, 633 en 1995, 467 en 2005, 443 en 2007 Plus récemment, le Danemark a, de nouveau, réduit le nombre de ses communes : le 1 er janvier 2007, après un processus de consultation qui aura duré 5 ans, le nombre de communes danoises est ainsi passé de 271 à 98. En Finlande, la Loi sur la restructuration des collectivités et des services publics locaux, adoptée en 2007 et courant jusqu en 2012, incite financièrement les communes à se regrouper d ici 2009, l aide de l Etat diminuant progressivement pour disparaître en 2013 : début 2009, la Finlande comptait ainsi 67 communes en moins. D autres pays de l UE15 envisagent de poursuivre la voie des fusions comme la Grèce ou l Irlande du Nord où le nombre de conseils de districts va fortement diminuer en A cette méthode qui bouleverse les territoires géographiques de gestion ainsi que les pouvoirs politiques locaux s ajoute un autre mouvement qui, sans supprimer les communes, les fait «travailler ensemble», souvent pour la gestion de services bien identifiées. C est la voie de la coopération intercommunale. Celle-ci est souvent d autant plus marquée, d autant plus structurée, que la taille des communes est faible. La France, en ayant fait le choix de développer le rôle des groupements intercommunaux fortement intégrés sur le plan fiscal, est sans doute le pays européen le plus emblématique de cette option. D autres pays ont suivi également cette voie de l intercommunalité comme l Allemagne, l Autriche, la Belgique, l Espagne, le Portugal ou encore l Italie. Pouvoirs Locaux N 81 II/

3 Avec un niveau de dépenses moyen d environ 240 euros par habitant, le poids budgétaire d une région française est en effet entre 4 et 9 inférieur à celui du «niveau régional» dans les autres pays de l UE15. Il est même inférieur à celui des comtés hongrois et des nouvelles régions créées en République tchèque en Slovaquie. Aujourd hui, en Finlande, l Etat soutient également la coopération intercommunale en suivant deux directions : d une part, dans le domaine des soins de santé primaire et de certains services sociaux ; d autre part, pour les zones urbaines (les quatre communes de l aire métropolitaine d Helsinki et 16 conurbations régionales, soit 102 communes au total) qui doivent mettre en œuvre un schéma de coopération intercommunale d ici la fin 2012 afin de mieux harmoniser les politiques d occupation des sols, de transport et de logement et d améliorer les services à la population sur leur territoire. Au Luxembourg également, le projet de réorganisation territoriale présenté par le gouvernement début 2008 envisage pour 2011 à la fois des fusions communales et des «coopérations renforcées», notamment au travers la création de communautés urbaines. En Autriche, la Loi de partage des revenus prévoit des incitations financières à la coopération intercommunale. La plupart des nouveaux Etats membres sont engagés dans des projets de réorganisation du niveau communal. C est le cas par exemple en République tchèque, en Slovaquie et en Hongrie, trois pays dans lesquels la transition démocratique à partir des années 1990 s était traduite par une restauration des anciennes communes, relativement petites, de la période pré-communiste. Dans ces pays, la voie suivie aujourd hui est plutôt celle de la coopération intercommunale : encouragement à la création de communautés de communes en République tchèque, de «bureaux municipaux conjoints» en Slovaquie et de «micro-régions à vocation multiple» en Hongrie. En Roumanie également, le gouvernement souhaite développer les associations intercommunautaires de développement, notamment les zones métropolitaines. Ailleurs, c est plutôt une politique de fusions qui a été retenue mais pas toujours avec le succès escompté comme en témoignent les expériences malheureuses de l Estonie et de la Lettonie (en Estonie, 14 fusions réalisées depuis 2004 et en Lettonie, 35 depuis 1998). Dans ces deux pays, les gouvernements ont donc décidé de relancer le processus. En Lettonie, où la réforme est la plus avancée, il est prévu de réduire de 524 à 112 le nombre de communes d ici la fin de l année En Estonie, on évoque la possibilité de faire passer le nombre de 227 à dans les prochaines années. Dans le troisième Etat balte, la Lituanie, on observe la situation inverse : la réforme de 1994 a été tellement radicale (réduction par 10 du nombre de communes dont la taille moyenne a atteint habitants) que le gouvernement souhaite aujourd hui en défusionner certaines pour constituer, à partir des 60 existantes, entre 90 et 100 communes au total. En Slovénie, le nombre de communes ne cesse également d augmenter depuis 62 grandes communes de habitants en moyenne en 1993 à 210 communes aujourd hui comprenant habitants en moyenne. Les processus de régionalisation : des réformes fonctionnelles et structurelles A l échelle régionale (voir tableau 1), les processus de décentralisation se sont traduits, dans la plupart des pays, par un mouvement de régionalisation, passant par le renforcement fonctionnel des régions existantes, c est-à-dire par un élargissement de leurs compétences (Belgique et Italie depuis les réformes constitutionnelles de 2001, France en 2004, Allemagne et Espagne en 2006, etc.) ou par des réformes plus structurelles se traduisant par la refonte ou la création d un niveau régional (Royaume-Uni en 1998, Pologne en 1999, République tchèque en 2000, Slovaquie en 2002, Danemark en 2007). Aujourd hui, il existe de nombreux projets, plus ou moins avancés, de redécoupage du niveau régional ou de création de collectivités régionales décentralisées. Les scénarios sont variés : transformation des régions de planification et de développement (Angleterre, Hongrie, 1 ère option en Roumanie, Slovénie en partie), remplacement des administrations déconcentrées de l Etat (Chypre, Estonie, Lettonie, Lituanie), regroupement et fusion des entités existantes de deuxième niveau pour former des régions de taille supérieure (2 ème option en Roumanie), enfin, création d un niveau régional ex nihilo (Grèce, Portugal). En outre, la Suède et la Finlande conduisent, depuis quelques années, une régionalisation à titre expérimental. Ainsi, depuis 2005 et pour une période de 7 ans, la région pilote de Kainuu en Finlande qui regroupe 10 communes et habitants, est dirigée par un conseil élu au suffrage universel direct et jouit de prérogatives étendues. En Suède, les deux comtés suédois de Västra Götaland et de Scanie bénéficient depuis 1999 du statut temporaire de «région» en assumant des responsabilités additionnelles. En mai 2008, le gouvernement suédois a indiqué que la régionalisation pourrait être étendue à l ensemble du territoire en 2015, en fusionnant progressivement les comtés actuels pour instituer de nouvelles entités régionales. Dans ce contexte, comment se situent les régions françaises? Si celles-ci ont vu leurs compétences croître et leurs budgets multiplier par 10 depuis 1985 sous l effet des différentes réformes de décentralisation, elles ont un poids politique et économique 96 Pouvoirs Locaux N 81 II/2009

4 Les dépenses par niveau de collectivités territoriales dans quelques pays européens Données source : «les collectivités territoriales dans l Union européenne : organisation, compétences et finances», Dexia Editions, Décembre 2008 moindre que la plupart des autres régions de l Europe des Quinze, qu il s agisse des régions des pays à deux niveaux (Suède, Danemark, Autriche) ou de celles des pays à trois niveaux (Espagne, Allemagne, Italie, Belgique, etc.). Avec un niveau de dépenses moyen d environ 240 euros par habitant (corrigés des effets de richesse), le poids budgétaire d une région française est en effet entre 4 et 9 inférieur à celui du «niveau régional» dans les autres pays de l UE15. Il est même inférieur à celui des comtés hongrois et des nouvelles régions créées en République tchèque en Slovaquie. Ce décalage reflète les disparités fortes en matière de compétences, les régions européennes étant souvent responsables de postes importants, comme la santé (en particulier les hôpitaux), l enseignement (salaires, infrastructures), les services sociaux, les transports régionaux, l environnement, etc. et assurant également une tutelle plus ou moins grande sur les collectivités locales de niveau inférieur, qu elle soit de nature institutionnelle (pays fédéraux) ou financière (répartition des dotations régionales). Et, à cette échelle, les régions françaises conservent un niveau de compétences encore réduit. Le projet du Comité Balladur d une France à 15 régions changerait-il cette situation? Pour les représentants des régions françaises, la réponse est non puisque, outre un redécoupage contestable, la réforme consisterait à remanier les moyens des départements et des régions, apportant ainsi encore plus de confusion sans aborder le réel enjeu d un Acte III de la décentralisation via des nouveaux transferts de compétences. Le rôle macro-économique du secteur public infra-national en Europe Aujourd hui, et après plusieurs vagues de décentralisation qui ont marqué les 30 dernières années, le secteur public européen infra-national joue un rôle macro-économique essentiel. Il assure un rôle d employeur de premier plan, avec plus de 18 millions de personnes travaillant directement au sein du service public infra-national, soit 56% de l emploi public et 16% de l emploi total. Ses dépenses totalisent Md en 2007, soit 16% du PIB de l Union européenne et 34% des dépenses publiques (en incluant les dépenses des gouvernements locaux, régionaux et fédérés et celles de leurs satellites). Ce poids est en augmentation régulière depuis plusieurs années (+2,5% en moyenne par an en volume entre 2000 et 2007) sous l effet conjugué des transferts continus de compétences en faveur des collectivités locales en Europe et de l augmentation tendancielle des dépenses courantes et à caractère social (santé, éducation, aide sociale) liée aux besoins croissants des populations en matière de services publics et au vieillissement démographique. Dans un contexte de crise économique profonde, les collectivités locales se trouvent au cœur de l action. Dans la très grande majorité des pays, elles doivent, aux côtés des gouvernements centraux, gérer les conséquences sociales de la crise et prendre souvent Pouvoirs Locaux N 81 II/

5 Répartition détaillée des recettes des collectivités infra-nationales dans l Union européenne Données source : «les collectivités territoriales dans l Union européenne : organisation, compétences et finances», Dexia Editions, 2008 une large part dans les plans de soutien de l économie basés sur l activation des dépenses d investissement. En France, le poids économique du secteur public local est moindre, surtout si on le compare à celui des pays nordiques, régionalisées ou fédéraux. Avec 212 milliards d euros de dépenses publiques locales en 2007, il représente, en effet, 11,2% du PIB et 21,4% des dépenses publiques totales. Si ces dépenses ont crû fortement au cours des dernières années (+3,9% en moyenne par an en volume entre 2000 et 2007, soit 1,4 point de plus que la moyenne européenne), résultat notamment des dernières vagues de décentralisation, la France reste un pays encore relativement centralisé. L éducation et la protection sociale : les deux premiers secteurs d intervention La ventilation des dépenses par fonction économique du secteur public infra-national européen illustre le rôle des collectivités locales en Europe et dans chacun des pays. En moyenne, 41 % des dépenses du secteur public local européen sont consacrées à l éducation et à la protection sociale (respectivement 21% et 20%). Viennent ensuite les affaires économiques (12 %) et la santé (10 %). La part des dépenses d éducation dans les budgets locaux dépasse 30% dans neuf pays de l Union européenne, en particulier les Etats baltes, la Slovénie, la Slovaquie, le Royaume-Uni, la Roumanie et la Bulgarie. Ce poids résulte notamment du fait que les collectivités locales y sont souvent responsables non seulement de la construction et de l entretien des équipements mais également de la rémunération du personnel enseignant. Les dépenses de protection sociale sont prépondérantes dans les trois pays nordiques, au Royaume-Uni et en Allemagne (plus de 24%) tandis qu elles représentent 15,9% en France. Le poste «affaires économiques» (transports, communications, agriculture, énergie, industrie, etc.) est plus développé dans les nouveaux Etats membres en phase de rattrapage économique ainsi que dans les régions en retard de développement des pays de l Europe des Quinze. Enfin, en Italie, la santé représente 45% des dépenses locales et régionales et entre 25% et 30% en Espagne, Finlande et en Suède. En France, les collectivités locales n ont pratiquement pas de compétences en la matière. Les collectivités locales : le moteur de l investissement public Si le rôle macro-économique des collectivités locales se constate au niveau des dépenses, c est surtout en matière de dépenses d investissement qu il est le plus caractéristique. A l échelle de l ensemble de l écono- 98 Pouvoirs Locaux N 81 II/2009

6 Crédit photo : CEI Bruxelles - Comité des régions IP /05/2008 Le projet du Comité Balladur d une France à 15 régions changerait-il cette situation? Pour les représentants des régions françaises, la réponse est non puisque, outre un redécoupage contestable, la réforme consisterait à remanier les moyens des départements et des régions, apportant ainsi encore plus de confusion sans aborder le réel enjeu d un Acte III de la décentralisation via des nouveaux transferts de compétences. mie européenne, l investissement infra-national représente 8% de l investissement public et privé et même plus de 11% dans certains pays comme la France ou les Pays-Bas. Au sein de l investissement public, il joue un rôle de leader puisqu il réalise, avec 210 Md, 67% des investissements dans les infrastructures publiques et les équipements collectifs. Dans plusieurs pays comme la France, les trois pays fédéraux (en incluant l investissement des Länder et des régions et communautés belges), l Italie, l Espagne et l Irlande, l importance de l investissement public infra-national dans l investissement public est encore plus forte (supérieure à 70%). Si ces chiffres rendent bien compte du poids «budgétaire» des collectivités locales, il convient de préciser cependant que cette lecture macroéconomique ne renseigne pas toujours sur le degré de liberté d action et de décision des collectivités locales. En effet, dans certains pays, les collectivités locales servent parfois simplement de relais à l action de l Etat central ou de courroies de transmission, que ce soit en matière de dépenses de fonctionnement (paiement des salaires des enseignants ou des forces de police, transferts sociaux obligatoires, dépenses imposées pour financer les compétences déléguées) ou d investissement (financement de projets ou de programmes d équipement décidés par l Etat comme c est souvent le cas en Irlande par exemple). L autonomie en matière de dépenses est souvent également limitée du fait des contraintes imposées par le législateur national ou européen (financement de mesures législatives, mises aux normes européennes). La fiscalité propre : un peu plus d un quart des recettes infra-nationales Depuis une quinzaine d années, les recettes publiques infra-nationales ont régulièrement augmenté tout en se diversifiant au gré des réformes de décentralisation financière et fiscale, en particulier dans les nouveaux Etats membres : création de nouveaux impôts locaux, mise en place de mécanismes de partage des impôts nationaux, création ou réforme des systèmes de dotations, recours accru à des sources alternatives de financement propre, instauration ou modification des instruments de péréquation, etc. En 2005, emprunt mis à part, le financement du secteur public infra-national européen provenait en moyenne à 47 % de recettes fiscales, à la fois propres (27 %) et partagées (20 %), à 37 % de dotations et subventions et à 16 % de recettes tirées de l exploitation des biens et services publics locaux (rede- Pouvoirs Locaux N 81 II/

7 vances, tarifs, gestion d actifs mobiliers et immobiliers, etc.). Ces chiffres ne sont qu une moyenne européenne qui masque une grande diversité de situations nationales. Ainsi, la fiscalité propre c est-à-dire les impôts locaux sur lesquels les collectivités disposent d une certaine marge de manœuvre en matière de taux et de bases dépasse 43% des recettes locales dans les trois pays nordiques (et même 69% en Suède) ainsi qu en France (49%). Si ces recettes sont de nature très diverse selon les pays, l impôt foncier est le plus fréquemment rencontré, suivi par l impôt local sur les entreprises (une dizaine de pays) et par l impôt local sur le revenu. Dans les pays nordiques, ce dernier est la principale ressource fiscale des collectivités locales (plus de 85 %). En Belgique et en Italie, il prend la forme d une taxe additionnelle à l impôt national. On trouve également souvent en Europe des impôts locaux sur la collecte des déchets, sur les véhicules automobiles, sur les transactions immobilières ou encore sur les droits de succession (parfois significatifs). Les systèmes de partage de fiscalité consistent à attribuer une partie du produit d un impôt d Etat aux collectivités infra-nationales qui leur est reversée selon des mécanismes précis, avec ou sans localisation du produit (principe du «juste retour»). Les marges de manœuvre des collectivités infra-nationales sont le plus souvent réduites, voire inexistantes. Ils sont très répandus en Europe (20 pays au total) mais particulièrement significatifs dans les pays fédéraux et régionalisés et dans les nouveaux Etats membres (10 sur 12) où, se substituant à des systèmes de dotations, ils sont identifiés comme une avancée en termes de décentralisation et d autonomie des collectivités locales. Les recettes fiscales partagées sont issues majoritairement d une redistribution aux collectivités d une partie des trois grands impôts d Etat : l impôt national sur le revenu (une quinzaine de pays, notamment dans les nouveaux Etats membres), la TVA (six pays, notamment les pays fédéraux et l Espagne) et l impôt sur les sociétés (neuf pays). En France, la fiscalité partagée a fait une apparition récemment pour compenser les transferts de compétences de la loi de 2004, avec l attribution en 2005 d une fraction des recettes de la TIPP, de la taxe additionnelle à la taxe d apprentissage et de la taxe spéciale sur les conventions d assurances permettant ainsi d atteindre 4% des recettes locales en 2005 (10% des recettes fiscales régionales et 18% des celles des départements). Les recettes issues de dotations sont composées principalement de transferts en provenance des gouvernements centraux (dotations de fonctionnement et en capital) mais également de dotations entre autorités locales, notamment dans les pays fédéraux (Allemagne, Autriche, Belgique), et des subventions de l Union européenne. Si leur part dans les recettes totales infra-nationales est de 37% en moyenne dans l UE, elles dépassent 40% dans une dizaine de pays et même 50 % à Malte, en Irlande, aux Pays-Bas, en Lituanie et au Royaume-Uni. Le degré de latitude en matière d utilisation des dotations et de subventions est généralement faible surtout quand il s agit de dotations affectées, destinées au financement de projets spécifiques ou dédiées à un domaine d activité particulier (éducation, environnement, etc.) et assorties de prescription d utilisation précises et contraignantes. Les modalités de redistribution des dotations d Etat mais également des ressources fiscales partagées incluent souvent des critères de péréquation visant à réduire les inégalités de charges et de ressources entre les collectivités mais dont l efficacité n est pas toujours avérée. Le volume des ressources péréquées est en effet très variable d un pays à l autre. Les modalités pratiques sont très diverses, complexes et évolutives avec des ajustements permanents suscitant de vifs débats (Bulgarie et Estonie en 2003, France et Pologne en 2004, Suède et Slovaquie en 2005, Roumanie et Royaume-Uni en 2006, Danemark, Slovénie et Portugal en 2007, etc.). Dernière catégorie de ressources : celle des revenus patrimoniaux (mobiliers ou immobiliers) et des recettes tarifaires. On constate que leur part dans les budgets locaux a tendance à augmenter. C est le cas notamment dans les pays engagés dans des processus de libéralisation ou de privatisation mais aussi de pays où les leviers de fiscalité locale propre sont faibles et où seule la modulation des tarifs ou des redevances, quand elle est autorisée, permet aux municipalités de disposer de certaines marges de manœuvre (Irlande et nouveaux Etats membres par exemple). Pour terminer ce tour d horizon des ressources financières locales, il convient d évoquer le recours à l emprunt. En 2007, la dette du secteur public infranational représentait milliards d euros, soit 9,8% du PIB et 16,6% de la dette publique totale (ces chiffres tombent respectivement à 5,1% et 9,5% si l on exclut la dette des entités fédérées, en particulier des Lander allemands). Ces taux relativement faibles s expliquent par le fait que l endettement est très majoritairement affecté au financement des investissements et qu il est, en outre, encadré par des règles prudentielles strictes variant selon les pays (plafonnement de l encours ou du service de la dette notamment). Les mouvements institutionnels mis en œuvre ou mis au débat en France (compétences, organisation, nature des revenus) ne placent donc pas la France dans une situation particulière. On y retrouve les mêmes questions, les mêmes principes directeurs et les mêmes difficultés de mise en place. D. H. & I. C. 100 Pouvoirs Locaux N 81 II/2009

8 Les processus de décentralisation en europe Dossier Allemagne NIVEAU COMMUNAL - Processus de fusion de communes toujours en cours dans certains Länder. - Encouragement de la coopération intercommunale dans certains Länder. AUTRES NIVEAUX - Processus de fusion des districts (districts ruraux et villes-districts) dans certains Länder (Saxe-Anhalt depuis le 1er janvier 2007, Saxe depuis août 2008) parfois contestés par les Cours constitutionnelles (Schleswig-Holstein, Mecklembourg-Poméranie occidentale). - Débat récurrent concernant le regroupement de certain Länder pour atteindre la taille critique d au moins 5,5 millions d habitants. - Référendum prévu en 2010 concernant la fusion de la ville-etat de Berlin avec le Land de Brandebourg (cf. échec des précédents référendums). Autriche Belgique Bulgarie Chypre Danemark Espagne Estonie Encouragement à la coopération intercommunale au travers de la loi de partage des revenus Pas de projet de réorganisation des communes mais volonté de rationaliser le nombre d intercommunalités. Adoption en 2006 d une «stratégie de décentralisation» pour mais absence de projet de réorganisation territoriale. Réforme du 1er janvier 2007 : diminution du nombre de communes de 271 à 98. Projet de loi sur l administration et les gouvernements locaux mais sans impact sur l organisation territoriale. - Projet de réduction du nombre de communes de 227 à ou bien de création d un seul niveau de collectivités locales composé des 15 comtés + 4 à 10 des plus grandes villes. - Débat sur le statut de la capitale Tallinn. Echec de la Convention Autrichienne prévoyant une réforme du fédéralisme et un renforcement des compétences des Länder. Objectifs cependant toujours affichés. Cf. Programme du gouvernement fédéral Pas de projet de réorganisation des provinces. Situation institutionnelle tendue concernant le fédéralisme belge. Débat sur la transformation des 6 districts d Etat (eparchies) en collectivités régionales. Réforme du 1er janvier 2007 : suppression des 14 comtés et création de 5 régions. Réforme progressive des statuts des Communautés Autonomes mais sans projet de réorganisation territoriale. Projet de re-transformation des 15 comtés d Etat en collectivités régionales. Finlande Encouragement des fusions de communes et de la coopération intercommunale au travers de la loi de février 2007 sur la structuration des collectivités et des services publics locaux définissant des seuils minimum de population pour la fourniture de certains services. En 2009, elles seront 348 contre 416 en Expérimentation en cours de la régionalisation avec la région de Kainuu. France Grèce Hongrie Irlande Italie Propositions du Comité Balladur : - 100% de communes membres d un EPCI à fiscalité propre avant 2014 et élection au suffrage universel direct - Création de 11 métropoles en Création du «Grand Paris» collectivité locale à statut spécial - Transformation encouragée des EPCI à fiscalité propre en communes. Projet de «Plan Capodistrias 2» de réduction par 2 du nombre de communes (de 1034 à ). Rationalisation, au travers de la coopération intercommunale, notamment via l adhésion des communes aux «micro-régions» Livre vert d avril 2008 «Local government, Stronger Local Democracy - Options for Change». Nombreuses propositions dont la création de structures particulières pour les grandes villes (maire métropolitain, autorité unitaire regroupant le comté et la cité, etc.). Rationalisation de la carte intercommunale envisagée. Propositions du Comité Balladur : - Favoriser les regroupements volontaires de régions et modifier leurs limites territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine. - Favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions. - Assemblée unique pour les DOM et les ROM Projet de création de régions élues au suffrage indirect par les conseils départementaux, sans remise en cause des actuelles 13 régions d Etat (peripheries). Projet (depuis 1999 mais toujours d actualité) de transformation des régions de planification statistique en collectivités régionales autonomes, s ajoutant au niveau de comtés. Débat concernant l existence des provinces italiennes. Cependant, il continue de s en créer (Sardaigne). Pouvoirs Locaux N 81 II/

9 Lettonie Lituanie Luxembourg Malte Pays-Bas Pologne Portugal NIVEAU COMMUNAL Amendement en 2005 de la loi de 1998 encourageant les fusions de communes (novads) afin de reporter l entrée en vigueur de la réforme territoriale à 2009 : le niveau local comprendra 96 communes fusionnées et 9 villes républicaines (contre 524 communes aujourd hui), les communes existantes devenant des subdivisions administratives des novads. Projet de défusionner une partie des 60 communes existantes (constituées à partir de fusions lors de la réforme territoriale de 1994) pour atteindre environ communes. Projet, présenté en janvier 2008, de réorganisation territoriale fondé à la fois sur des coopérations intercommunales renforcées (notamment création de communautés urbaines), et des fusions communales en Projet «Local Council 2015» et «processus de réforme des collectivités locales» d encouragement de la coopération entre conseils. - Processus progressif de fusions communales volontaires depuis 40 ans. - Trois nouvelles communes depuis décembre 2008 : les trois îles Saba, Bonaire et Saint-Eustache des Antilles néerlandaises qui perdent leur statut de TOM. Préparation d une loi instaurant 12 aires métropolitaines - Encouragement de la création de grandes zones métropolitaines et de communautés urbaines depuis Volonté de fusionner des paroisses (freguesias). AUTRES NIVEAUX Projet de remplacer les 26 districts d Etat (abolis en 2009), soit par des régions décentralisées (entre 5 et 10), soit par 5 régions déconcentrées (sur la base des régions de planification). Projet (depuis 2001 mais toujours en discussion) de création de 5 régions décentralisées à partir des 10 provinces d Etat. En attendant, depuis 2003, réorganisation des compétences des provinces d Etat qui sont transférées aux communes tandis que les «Conseils de développement régional» opérant au niveau des provinces élargissent leurs attributions (répartition des subventions de l Etat). Débat récurrent sur l avenir des provinces dont l organisation administrative est jugée trop complexe mais sans propositions concrètes sauf celle d un statut spécial de «super-province» pour la zone de Randstad. Controverse concernant l efficacité des comtés. Projet d organiser un nouveau référendum concernant la création effective de 8 régions décentralisées, celles-ci étant prévues dans la Constitution de 1976 (cf. échec en 1998 du référendum précédent.) République tchèque Volonté de réduire le nombre de communes par l encouragement de la coopération intercommunale (communautés de communes) ou les fusions de communes (dispositif fiscal incitatif). Roumanie Royaume-Uni Slovaquie Promotion des associations intercommunautaires de développement et des zones métropolitaines. - Angleterre : proposition (livre Blanc d octobre 2006) de mettre en place des autorités unitaires dans les zones rurales où il subsiste encore deux niveaux d autorités locales (conseils de comté et conseil de district). Création envisagée de 10 autorités unitaires en remplacement de 44 conseils de comté et de district. - Irlande du Nord : décision en mars 2008 de réduire le nombre de conseils de district de 28 à 11 et de les doter de compétences additionnelles. Ils seront opérationnels en Limitation des partitions de communes et encouragement à la création de bureaux municipaux conjoints. Projet (depuis 10 ans mais toujours en discussion) concernant la création de régions décentralisées selon deux options : transformation des 8 régions actuelles de développement ou redécoupage des départements en entités plus grandes. Angleterre : suspension sine die du projet de création de 8 régions décentralisées (en plus de l Autorité du Grand Londres) en raison de l échec du référendum dans la région du Nord-Est en 2004 (cf. Livre blanc de 2002 qui avait remis cette question à l ordre du jour). Slovénie Suède Processus en cours d augmentation du nombre de communes, qui résulte d une volonté politique nationale (création de 17 nouvelles communes en 2006). Projet de création des régions reporté suite au rejet par la population au référendum consultatif de juin Le projet était pourtant bien avancé, les 14 régions devant commencer à fonctionner le 1er janvier 2009 (Constitution modifiée en 2006, projet de loi, etc.). Expérimentation de la régionalisation avec les conseils de comté de Scanie et de Västra Götaland. Projet d étendre les régions d ici 2015 en fusionnant progressivement les comtés actuels. 102 Pouvoirs Locaux N 81 II/2009