Mettre en place des agences de programmes

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1 Mettre en place des agences de programmes Fiche de proposition n 4 T.Weil (Directeur) 2005 FutuRIS est un centre indépendant d'analyse et de prospective stratégique, étudiant les évolutions du système français et européen de recherche et d innovation (SFERI). Il a pour mission d éclairer la prise de décision, de formuler des recommandations de politique publique et d accompagner l'élaboration de stratégies partagées. Pour cela, FutuRIS développe une approche coopérative fondée sur des repères solidement documentés et sur la concertation entre acteurs et experts issus d horizons divers, dans une perspective d'intérêt général. FutuRIS est animé par l Association nationale de la recherche et de la technologie (ANRT) et est soutenu par une trentaine de contributeurs publics et privés (ministères, agences, institutions de recherche, entreprises), avec l appui de l Académie des sciences et de l Académie des technologies. Contact : futuris@anrt.asso.fr rubrique FutuRIS

2 Fiche proposition n 4 - Agences 19/01/05-1/7 Fiche proposition n 4 1 Mettre en place des agences de programmes Résumé La définition de programmes de recherche et d innovation et l allocation des moyens correspondants, qui constituent la fonction de programmation au sein du SFRI, sont répartis pour l essentiel entre le ministère chargé de la recherche et les organismes. La diversité des missions et des objectifs des acteurs en charge de cette fonction nuit à l efficacité avec laquelle elle est assurée, d autant plus qu il n y a pas de vision globale et partagée des objectifs nationaux en amont. FutuRIS propose d organiser la programmation de la recherche et de l innovation en France au sein d une dizaine d agences de programmes, correspondant à de grands domaines de politique publique cohérents avec les «programmes» de la LOLF (en supposant que le découpage de ceux-ci soit bien adapté à un pilotage stratégique). Constat La fonction de programmation de la recherche, que l on peut définir comme le fait de concevoir des programmes de recherche et de mettre en œuvre des procédures d allocation de moyens destinés à leur réalisation, est aujourd hui assurée par des acteurs relativement nombreux et divers au sein du SFRI. On peut identifier deux principales parties prenantes des processus de programmation, chacune étant confrontée à certaines limites dans l exercice de cette fonction : le ministère chargé de la recherche, qui attribue des crédits incitatifs pour des montants croissants au fil des années (FNS, FRT, ACI ). Ces crédits présentent toutefois l inconvénient d une instabilité préjudiciable aux objectifs visés, qui supposent une lisibilité suffisante à moyen terme pour assurer l engagement des opérateurs et des partenaires 2. Par ailleurs, le fait que le ministère gère et évalue des programmes qu il a définis et pilotés se révèle peu satisfaisant en termes de légitimité et d efficacité 3. Les organismes de recherche, dont la plupart, à des degrés divers, cumulent une activité de programmation avec celle de réalisation de recherches, agissant ainsi avec la double casquette de quasi-agence et d opérateur. Gage d efficacité à l origine, lorsque leur périmètre d intervention correspondait à un domaine spécifique bien délimité (l énergie nucléaire, l agriculture et l agronomie ), cette organisation n apparaît aujourd hui plus nécessairement aussi adaptée aux nouvelles conditions de la recherche 4. En effet, si les organismes ont su se redéployer au fil du temps autour de nouveaux objets et de nouvelles thématiques, ces évolutions ont fini par se traduire par une complexité de l offre de recherche, qui pose problème pour une double raison : d une part, elle rend cette offre peu lisible pour les partenaires et commanditaires publics et privés potentiels ; d autre part, cette complexité est difficilement compatible avec les objectifs de cohérence et de transparence de la nouvelle procédure budgétaire (LOLF), et d une façon générale avec la nécessité de 1 Cette fiche est l une des 15 «fiches propositions» qui développent de façon thématique les propositions synthétisées dans le document «Quelques propositions de FutuRIS pour une réforme du SFRI» (5 octobre 2004). 2 La précarité financière de certains Réseaux de recherche et d innovation technologique en est un exemple. Même si le propre des actions incitatives est de pouvoir être redéployées facilement, il faut un minimum de persévérance pour que certaines actions aient des résultats significatifs. 3 Voir le rapport de la Cour des Comptes de 2003, chapitre V. 4 Voir fiche 5 «organismes de recherche»

3 Fiche proposition n 4 - Agences 19/01/05-2/7 maîtriser les budgets publics tout en finançant la recherche à la hauteur des enjeux qu elle représente pour la société et des impératifs de la compétition internationale. Ces observations conduisent à penser que la «demande» de recherche, définie de façon concertée, devrait s exprimer plus fortement à travers l activité de programmation. Ceci suppose en amont la mise en place d une capacité de pilotage stratégique, appuyée sur une vision prospective d ensemble des domaines scientifiques et technologiques d avenir : FutuRIS propose pour cela la création d un Haut Conseil de la Recherche et de l Innovation 5 qui serait notamment chargé d émettre des avis et des propositions quant aux priorités nationales et à la répartition des moyens disponibles entre les grands domaines de recherche et d innovation. Reste ensuite à imaginer comment ses recommandations, une fois validées par le gouvernement, seraient mises en œuvre dans le cadre d une fonction de programmation de la recherche. C est l objet des propositions qui suivent. Propositions FutuRIS propose la création d une dizaine d agences de programmes, placées sous la tutelle du ministère chargé de la recherche, qui prendraient en charge l élaboration et la gestion de programmes de recherche par grands domaines ; ceci suppose en amont d une part que le Haut Conseil pour la Recherche et l Innovation dont FutuRIS préconise par ailleurs la création se soit prononcé sur l identification des grands domaines en question 6, les objectifs de politique publique assignés à chacun, et la répartition du budget de la recherche et de l innovation entre ces domaines ; et d autre part que ces propositions aient été entérinées par le gouvernement. L une des agences pourrait être dédiée à la recherche fondamentale ainsi qu aux recherches transversales et portant sur des objets émergents, et les autres à des thématiques correspondant à de grands objectifs de politique publique au sens des programmes de la LOLF, ce qui suppose que la liste de domaines proposée par le Haut Conseil soit bien adaptée au pilotage stratégique 7. Dans leur périmètre d action, la fonction des agences est donc de traduire des objectifs de politique publique (progrès des connaissances, sécurité, santé, développement économique, préservation de l environnement, ) en demande de recherche ou en procédures d incitation et de soutien à divers acteurs (entreprises, associations ). Agences d objectifs, de programmes, de financement et de moyens Une agence peut avoir pour mission de proposer de grands objectifs dans un domaine de recherche (qu il s agisse de développer les connaissances dans un champ particulier ou de répondre à une demande de la société ou des acteurs économiques), d élaborer des programmes pour atteindre ces objectifs ou d allouer des financements ou des moyens divers (locaux, équipements, personnels) aux acteurs de la recherche qui proposent des projets dans le cadre de ces programmes. Les agences dont il est question ici sous l intitulé d «agences de programmes» cumuleraient en fait les trois fonctions d agence d objectifs (en concertation avec le Haut conseil), de programmes et financement. 5 Voir la fiche 1 «pilotage stratégique». 6 voir en annexe la proposition à ce sujet, destinée à donner un exemple de répartition possible. 7 On peut craindre que ce ne soit pas le cas de la récente maquette de découpage en programmes de la mission interministérielle de l enseignement supérieur et de la recherche. Celle-ci reproduit plutôt les attributions actuelles des grandes directions administratives ou des organismes : elle distingue ainsi la recherche universitaire de la recherche des organismes ou comprend deux programmes disjoints pour l étude des milieux naturels et la préservation de ceux-ci ; en revanche, elle n identifie pas de recherche pour la santé.

4 Fiche proposition n 4 - Agences 19/01/05-3/7 Cette mission de «traduction» amène les agences à être en interaction d une part avec le Haut Conseil et le ministère, d autre part avec les opérateurs de recherche, de soutien à l innovation et de diffusion de la recherche et de l innovation : Les agences rendraient compte de leur activité et de leurs résultats au ministère chargé de la recherche ainsi qu au Haut Conseil ; elles seraient aussi force de proposition en direction de ce dernier pour l aider à définir et ajuster les objectifs de politiques publiques qui déboucheront sur une demande de recherche : elles peuvent ainsi attirer son attention sur des évolutions en cours ou faire des retours d expérience quant à la mise en œuvre des programmes à leur niveau et à celui des opérateurs. Les agences contractent avec la ou les entité(s) à même de réaliser ces recherches ou de mener à bien dans les meilleures conditions les activités de soutien à l innovation et de diffusion de la recherche et/ou de l innovation (laboratoires d un établissement d enseignement supérieur, d un organisme public ou d une organisation privée, organismes divers). À l inverse, les opérateurs de recherche mettent en place une stratégie d offre, cherchant à employer les compétences qu ils ont développées et à trouver des financements à leur activité auprès de l agence chargée de la recherche fondamentale et du progrès des connaissances ou d agences thématiques. Il s établit ainsi un dialogue permanent entre les agences, porteurs et traducteurs de la demande socio-économique et les détenteurs de capacités de recherche, les deux ayant leur logique propre. Ces échanges permettent le progrès d une vision commune et une adaptation de l offre à la demande 8. La mise en place des agences et leurs relations avec les organismes de recherche 9 Certains prônent des agences sans capacités de réalisation propre, donc libres de redéployer leurs crédits entre les acteurs de la recherche, sur le modèle de l ADEME 10. D autres considèrent que les opérateurs de recherche spécialisés ont une expertise irremplaçable pour définir au mieux les programmes, ce que font aujourd hui le CEA ou le CNES dans leur domaine respectif. Les exemples abondent, y compris à l étranger, d organismes jouant le rôle d agence de moyens tout en ayant des capacités de réalisation propres 11. Cependant de telles agences sont souvent suspectées de favoriser leurs propres centres. Certains suggèrent que le budget confié aux agences soit assorti d un plafond des moyens pouvant être attribués à leurs unités et que l évaluation soit particulièrement vigilante sur l équité de l arbitrage entre réalisation interne ou externe. D autres proposent que le Haut Conseil fasse un appel à propositions pour désigner ou créer les agences, les organismes pouvant s allier entre eux pour y répondre et associer leurs capacités sur un domaine large. Tous ces scénarios sont envisageables, et il est possible que la réponse ne soit pas uniforme, l agence indépendante fonctionnant mieux pour certains secteurs et l agence rattachée à un acteur majeur (ou à une association d organismes) pour d autres. Les 8 La confrontation fait émerger des objets de recherche pertinents, poussant les opérateurs à faire évoluer leurs compétences en fonction des questions posées, tandis que par un mouvement inverse, les chercheurs enrôlent la société dans leurs travaux (voir les travaux de Michel Callon au Centre de sociologie de l innovation de l École des Mines de Paris). 9 Voir également la fiche 5 «organismes» 10 Agence de l Environnement et de la Maîtrise de l Énergie. 11 aux USA les NIH avec le centre de recherche de Bethesda, le DoE avec ceux de Los Alamos, Livermore et Sandia, ou la Commission Européenne avec le Centre Commun de Recherche.

5 Fiche proposition n 4 - Agences 19/01/05-4/7 préférences de FutuRIS vont a priori à des agences indépendantes, ou à une distinction claire des tâches avec une évaluation spécifique de la fonction d agence. Dans tous les cas, les agences devront s organiser pour tirer parti des compétences de programmation des organismes actuels et des compétences d évaluation existantes (MSTP, Comité national de la recherche scientifique ). Quelle que soit la configuration retenue, les objectifs et les moyens des agences devront être clairement approuvés par le Haut Conseil dans un processus de contractualisation et d évaluation par un comité international selon des indicateurs clairs. De l agence aux agences Le ministère de la Recherche ayant engagé la mise en place d une Agence nationale de la recherche destinée à gérer des crédits incitatifs et héritant des attributions du FNS, du FRT et des ACI, FutuRIS suggère que cette nouvelle agence soit organisée pour évoluer à terme vers le système proposé plus haut. La nouvelle agence devrait être une structure légère de définition de programmes et de gestion d appels à projets 12. Elle devrait être organisée en départements correspondant aux grands domaines et si possible aux grands programmes de la LOLF, afin de faciliter l évaluation de chacun de ces programmes dans l esprit de la loi. Ces départements préfigureraient les agences de domaines que nous avons décrits. Afin d éviter que l agence ne se traduise par une couche d administration supplémentaire, son dispositif de direction devrait travailler en forte interaction avec les directions des organismes et avec le Haut Conseil dès la mise en place de celui-ci. Les personnes qui contribueraient à la mise en place de l agence devraient pouvoir rejoindre à terme les services du Haut Conseil. L agence ne devrait pas avoir de conseil scientifique permanent, car celui-ci créerait des redondances avec le Haut Conseil et ses services. Pour résumer, les organismes auraient vocation à évoluer dans le sens d une meilleure distinction entre leurs missions de programmation, progressivement intégrées au sein de dispositifs d agences selon des modalités certainement progressives et plus ou moins spécifiques en fonction des cas de figure, et d exécution de la recherche, cœur de leur métier et de leur identité d opérateurs de recherche. Ces évolutions seraient très diverses, du fait de la part variable que les organismes consacrent actuellement à l une et à l autre de ces deux missions. Financement sur programme et financement de base La fonction des agences est d allouer des ressources aux mieux offrants, c est-à-dire aux laboratoires dont les projets semblent les mieux à même de faire progresser un programme, fondamental ou finalisé, indépendamment des considérations de gestion quotidienne ou d aménagement du territoire. Afin d éviter des coûts de transaction, il est judicieux que d une façon générale, les montants alloués soient substantiels, portent sur plusieurs années et puissent être utilisés de manière souple (fonctionnement, investissement, masse salariale). Certains programmes pourront privilégier les garanties de bonne fin tandis que d autres pourront soutenir des actions plus risquées, mais aux bénéfices potentiellement importants 13. Les crédits seraient distribués selon deux 12 Aux Etats-Unis, des agences comme la NSF ou les NIH sont des structures relativement lourdes en termes de moyens propres ; cependant, elles assument des fonctions de programmation «fine», gérant les programmes jusqu à un niveau de détail qui en France pourrait continuer de relever de la compétence des organismes et autres opérateurs. 13 Une des forces de certaines agences américaines serait que les responsables seniors disposeraient d une réserve budgétaire leur permettant de décider de financer des projets à haut risque d échec ou hors normes qui

6 Fiche proposition n 4 - Agences 19/01/05-5/7 modalités principales, avec des pondérations variables selon les agences : appels à projets et propositions spontanées. Se pose la question de la proportion de crédits attribués sur programmes ou projets par rapport aux crédits récurrents destinés à permettre aux opérateurs de développer des compétences au-delà de l horizon de programmes de quelques années (création d équipes, développement de compétences d intégration) et d investir dans des équipements lourds ; à cette question s ajoute celle du rôle respectifs des agences et des ministères dans l allocation des crédits récurrents. FutuRIS estime que la part des crédits de programmes a globalement vocation à augmenter par rapport à la situation actuelle, mais ne se prononce pas sur une répartition quantifiée qui devrait varier selon les domaines et probablement évoluer au fil du temps 14. Les agences pourraient se limiter à gérer les budgets de programmes, ou jouer également un rôle plus ou moins important dans l attribution des crédits récurrents. Trois scénarios sont envisageables, éventuellement : Les agences attribuent des fonds pour des projets et programmes dont l horizon ne dépasse pas 3 ou 4 ans ; les ministères (enseignement supérieur et recherche, ministères techniques) assurant la tutelle des opérateurs se chargent des crédits récurrents dans le cadre de contrats quadriennaux (ou quinquennaux). Les agences attribuent des fonds pour des projets et programmes dont l horizon ne dépasse pas 3 ou 4 ans, et sont par ailleurs compétentes pour contribuer à la définition des besoins à moyen et long terme dans le domaine dont elles ont la charge. Les ministères (enseignement supérieur et recherche, ministères techniques) assurant la tutelle des opérateurs se chargent des crédits récurrents dans le cadre de contrats quadriennaux (ou quinquennaux), en tenant compte des avis et propositions des agences. Le Haut Conseil veille in fine à la cohérence de la programmation et du financement par domaine. Les agences ont la responsabilité de la cohérence du financement global de la recherche et de l innovation dans leur domaine, et attribuent donc aussi bien des crédits sur projets et programmes que des crédits récurrents. Les ministères continuent d allouer certains crédits de base dans le cadre de leur mission de tutelle (part recherche liée à l enseignement supérieur pour le ministère chargé de la recherche et de l enseignement supérieur - si telle est la configuration institutionnelle -, expertise des organismes pour les ministères techniques ). Ce scénario suppose acquises certaines évolutions en divers points du SFRI préconisées par ailleurs par FutuRIS (opérateurs notamment 15 ). En plus du financement sur programme des équipes de recherche publiques ou privées, les agences peuvent financer des procédures incitatives à destination des acteurs privés, dont la mise en œuvre locale pourra souvent être déléguée à l ANVAR, aux services de l Etat en région ou aux collectivités territoriales. Intégration dans l Europe de la recherche auraient été refusés par les comités de sélection (selon W. Bienenstock, ancien doyen de la faculté de médecine de Stanford). 14 Néanmoins, la proportion de 70 % de crédits récurrents et 30 % de crédits contractuels de toutes origines avancée par certains lors des Etats Généraux de la recherche à Grenoble les 28 et 29 octobre, sachant qu il n est question que des crédits de fonctionnement (hors salaires, frais d infrastructure et équipements), ne permet pas de dégager les marges de manœuvre suffisantes pour mettre pleinement en œuvre les arbitrages qui seraient issus du dispositif national de pilotage stratégique. 15 Voir les fiches «universités», «organismes» ; également «pilotage stratégique», «évaluation», «ressources humaines»

7 Fiche proposition n 4 - Agences 19/01/05-6/7 L espace européen de la recherche est de plus en plus structuré par un système d agences nationales et européennes. Les quelques grandes agences françaises qui seraient construites auraient donc vocation à s intégrer dans un réseau d agences homologues des pays voisins, à servir de relais aux agences européennes, voire à plus long terme à fusionner avec celles-ci.

8 Fiche proposition n 4 - Agences 19/01/05-7/7 ANNEXES Exemple de répartition possible en grands domaines : 1. Recherche fondamentale, encouragement aux recherches interdisciplinaires, thèmes émergents 2. Santé et sciences de la vie 3. Agriculture et alimentation, espaces naturels et agricoles, développement durable 4. Energie, matières premières, industries de transformation, transports, BTP, prévention des pollutions 5. Vie en société, biens collectifs, ville, territoires 6. STIC et télécommunications 7. Sécurité et défense 8. Diffusion de l innovation, biens de consommation, distribution et services, développement industriel, valorisation. Pour en savoir plus Michel Callon «La science et ses réseaux» Propositions alternatives sur ce thème «Notre projet pour le CNRS» de Gérard Mégie et Bernard Larrouturou, propose que le CNRS assure les fonctions d agence de moyens pour la recherche universitaire tout en conservant des moyens propres. Les projets de l INRA ou du CEA plaident pour un cumul des deux fonctions (agence et opérateurs) Selon le projet de l INSERM, son organisation lui permettrait de devenir le noyau d une agence de la santé. Les propositions de la Conférence des Présidents d Université et de l INRETS plaident au contraire pour une dissociation complète des deux fonctions.