L impact de la dépendance de l Europe en protéines

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3 DIRECTION GÉNÉRALE DES POLITIQUES INTERNES DE L UNION DÉPARTEMENT THÉMATIQUE B: POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHÉSION AGRICULTURE ET DÉVELOPPEMENT RURAL L impact de la dépendance de l Europe en protéines NOTE

4 Ce document a été demandé par la commission de l agriculture et du développement rural du Parlement européen. AUTEUR M. Yves DRONNE Institut National de la Recherche Agronomique, Rennes, France ADMINISTRATEUR RESPONSABLE M. Albert MASSOT Direction des politiques structurelles et de cohésion Parlement européen poldep-cohesion@europarl.europa.eu ASSISTANCE ÉDITORIALE Mme Catherine MORVAN VERSIONS LINGUISTIQUES Original: FR. À PROPOS DE L ÉDITEUR Pour contacter le département thématique ou vous abonner à sa lettre d information mensuelle, veuillez écrire à l adresse suivante: poldep-cohesion@europarl.europa.eu Manuscrit complété en septembre Bruxelles, Parlement européen, 2010 Ce document est disponible sur internet à l adresse suivante: CLAUSE DE NON-RESPONSABILITÉ Les opinions exprimées dans le présent document relèvent de la seule responsabilité de l auteur et ne reflètent pas nécessairement la position officielle du Parlement européen. Reproduction et traduction autorisées, sauf à des fins commerciales, moyennant mention de la source, information préalable de l éditeur et transmission d un exemplaire à celui-ci.

5 DIRECTION GÉNÉRALE DES POLITIQUES INTERNES DE L UNION DÉPARTEMENT THÉMATIQUE B : POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHÉSION AGRICULTURE ET DÉVELOPPEMENT RURAL L impact de la dépendance de l Europe en protéines Quelles mesures pour garantir l approvisionnement en matières premières pour l alimentation animale de l Union Européenne? NOTE Contenu: L'UE a toujours subi un déficit global de matières riches en protéines face à l'approvisionnement du secteur de l'alimentation animale. Cette note analyse l'évolution des marchés de protéagineux ainsi que les changements de la réglementation communautaire du secteur jusqu'au Bilan de Santé de Finalement, elle propose un éventail d'instruments de politique publique en vue de la relance de la production de protéagineux dans l'ue à 27. IP/B/AGRI/IC/2010_91 Septembre 2010 FR

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7 L impact de la dépendance de l Europe en protéines SOMMAIRE LISTE DES SIGLES 5 SYNTHÈSE 7 1. LE CONTEXTE INTERNATIONAL DES PRODUITS DES GRANDES CULTURES ET DES MATIÈRES RICHES EN PROTÉINES: SITUATION ACTUELLE ET ÉVOLUTIONS La structure du marché mondial : productions et utilisations L offre mondiale en produits de grandes cultures : évolution des surfaces, rendements et productions La place du soja sur le marché mondial des tourteaux d oléagineux et farines animales Le marché international des légumineuses sèches L évolution globale La place spécifique du Canada Conclusions L ÉVOLUTION DE LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE ET DES SURFACES EN PROTÉAGINEUX La période La réglementation Les surfaces en protéagineux La période La réglementation Les surfaces en protéagineux La période La réglementation Surfaces en protéagineux La période La réglementation Les surfaces en protéagineux Conclusions L ÉVOLUTION DE L APPROVISIONNEMENT DU SECTEUR EUROPÉEN DE L ALIMENTATION ANIMALE Les principales matières premières utilisées La place de l industrie des aliments composés L évolution de la consommation de tourteaux et des ressources européennes en oléagineux 27 3

8 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion 3.4. L évolution de la consommation de MRP dans l UE et de la dépendance au marché international LE BILAN DE SANTÉ DE LA PAC ET LES DÉCISIONS FRANCAISES Les bases de la réglementation La déclinaison générale française du bilan de santé La place accordée aux protéagineux dans la déclinaison française La mise en œuvre et les premiers résultats du plan français de relance des protéagineux Les motivations à une relance au niveau européen LES INSTRUMENTS D UNE RELANCE DE LA PRODUCTION DE PROTEAGINEUX DANS L UE La sécurisation pour les producteurs, utilisateurs et semenciers concernant l avenir du secteur des protéagineux L assurance d une marge brute moyenne suffisante pour les agriculteurs L information auprès des producteurs et des utilisateurs sur les intérêts environnementaux et nutritionnels des protéagineux La stabilisation des revenus Le renforcement de la recherche publique et privée et du secteur des semences L encouragement à l utilisation des protéagineux en alimentation animale 40 BIBLIOGRAPHIE 43 4

9 L impact de la dépendance de l Europe en protéines LISTE DES SIGLES AFSSA CGDD COP COPA FAO FAPRI MAAP MAE MEEDDM Mha MRP Mt OCDE OCM OGM ONIGC PAC PROLEA PSD QMG SAU SCOP SMG STH UE USDA UNIP Agence française de sécurité sanitaire des aliments Commissariat Général au Développement Durable Céréales, Oléagineux, Protéagineux Comité des Organisations Agricoles de l UE Food and Agricultural Organisation Food and Agricultural Products Research Institute Ministère de l Alimentation de l Agriculture et de la Pêche Mesure Agro-Environnementale Ministère de l Ecologie de l Energie du Développement Durable et de la Mer Millions d hectares Matière Riche en Protéines (teneur en protéines > 15 % de la matière sèche) Millions de tonnes Organisation de Coopération et de Développement Economique Organisation Commune de Marché Organisme Génétiquement Modifié Office National Interprofessionnel des Grandes Cultures Politique Agricole Commune (de l Union Européenne) Interprofession française des oléagineux et protéagineux Production Suply and Demand (base de données de l USDA) Quantité Maximale Garantie Surface Agricole Utile Surface en Céréales oléo-protéagineux Surface Maximale Garantie Surface Toujours en Herbe Union Européenne (et CEE par abus de language) Ministére de l Agriculture des Etats-Unis Union Nationale Interprofessionnelle des Plantes Riches en Protéines 5

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11 L impact de la dépendance de l Europe en protéines SYNTHÈSE L UE a lancé à la fin des années 70, suite à l embargo des Etats-Unis sur les exportations de soja, un vaste programme visant à développer ses ressources intérieures en protéines pour l alimentation animale et faisant largement appel aux protéagineux (pois, féverole, lupin). Après une phase de développement très rapide jusqu en 1987, les surfaces de ces produits ont ensuite stagné avant de connaître un très fort recul à partir de Le développement de ces productions, largement utilisées en alimentation animale, et plus particulièrement dans les aliments composés, ont en partie permis de limiter le recours aux importations de tourteau de soja, même si le déficit global du secteur en terme de matières riches en protéines est resté considérable. Au cours du temps, la réglementation de ce secteur a fortement évolué et est passée d un système de prix minimum et d aide variable versée aux utilisateurs à un système d aide fixe à l hectare. La nouvelle réglementation issue du Bilan de Santé de la PAC prévoit la suppression des aides couplées à ces cultures à partir de 2012, ce qui constitue un risque important pour l avenir de ces productions et pour l approvisionnement du secteur de l alimentation animale. Une sécurisation d abord et une relance de ces productions qui présentent à la fois des avantages environnementaux au niveau de leur culture dans la mesure où elles sont intégrées dans des rotations diversifiées et des avantages économiques au niveau de leur pouvoir de remplacement d une partie des tourteaux de soja importés d Amérique du Sud semblent donc souhaitables. Malgré les progressions enregistrées en 2009 et 2010, ces productions ne présentent plus actuellement la masse critique suffisante pour que les mécanismes de marché puissent fonctionner normalement. Il est donc indispensable que des instruments de politique publique puissent être mis en place, au niveau de l UE et des Etats membres pour que la confiance des différents opérateurs de ce secteur incluant les semenciers et les firmes de l agrochimie puisse être rétablie. Ceci passe d abord par l établissement d une aide couplée à ces produits dans l attente que les améliorations des rendements moyens, leur moindre variabilité et la disponibilité en semences résistantes à certaines maladies permettent le rétablissement de la compétitivité de ces cultures par les prix de marché. Ceci passe également par l incitation à une diversification des assolements favorable à l environnement et bénéfique à l introduction plus fréquente de des cultures dans les rotations. Au niveau de l alimentation animale les avantages attendus sont une moindre dépendance par rapport aux aléas du marché mondial du soja, une possibilité de diversification dans des le choix des ingrédients utilisés dans les aliments composés industriels, une amélioration de l autonomie protéique de certains élevage et une contribution de l UE à la diminution de la pression sur les surfaces en soja, notamment en Amérique du Sud. La France, premier pays producteur de l UE, a mis en place un tel programme de relance se fondant sur l article 68 du règlement issu du Bilan de Santé de la PAC qui a permis une très forte reprise des surfaces nationales en pois et en féveroles. Cependant c est au niveau de l ensemble de la PAC que se jouera la pérennité de ce secteur en fonction de sa capacité à retrouver une masse critique et à mobiliser l ensemble des acteurs allant de la productions à l utilisation en alimentation animale en passant par l amélioration variétale et le traitement des cultures. A coté de ce débouché majeur qu est l alimentation animale, les protéagineux produits dans l UE peuvent aussi, tout en bénéficiant de prix plus élevés que les produits «standard» contribuer à l alimentation humaine dans certains pays du monde déficitaires en légumes secs et dans l UE sur la base d une tendance à un moindre recours aux protéines animales. 7

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13 L impact de la dépendance de l Europe en protéines 1. LE CONTEXTE INTERNATIONAL DES PRODUITS DES GRANDES CULTURES ET DES MATIÈRES RICHES EN PROTÉINES: SITUATION ACTUELLE ET ÉVOLUTIONS PRINCIPAUX RÉSULTATS Le premier débouché des grandes cultures dans le monde est l alimentation humaine, mais l alimentation animale a acquis une place considérable en raison du développement des productions animales dans de nombreux pays et de leur intensification. Cette place est encore appelée à croître. Les biocarburants absorbent une part croissante de ces produits (notamment céréales et huiles) mais contribuent à l augmentation de l offre de certaines matières premières pour l alimentation animale telles que certains tourteaux, des drêches de maïs, de blé ou d autres céréales, etc. Le marché mondial des matières riches en protéines (MRP) est largement dominé par le tourteau de soja qui constitue avec le maïs la base de l alimentation animale dans de nombreux pays du monde. Au cours des trente dernières années celui ci a connu un développement considérable, en partie grâce à une amélioration des rendements en oléagineux dans l ensemble des pays producteurs à peu prés au même rythme que ceux céréales, mais surtout en raison d une explosion des surfaces cultivées. Sur le marché international des tourteaux et graines de soja qui était traditionnellement dominé, du coté de l offre, par les Etats-Unis et, du coté de la demande, par l UE, l offre est aujourd hui largement assurée par le Brésil et l Argentine et la demande mondiale en graines est largement dominée par la Chine. Au niveau du tourteau, la demande a explosé dans de très nombreux pays en développement notamment en Asie. Compte tenu des perspectives limitées de croissance, voire d une sensible diminution de la demande dans l UE, les principaux pays exportateurs sont beaucoup plus intéressés par la satisfaction de la demande dans les pays à fort potentiel de croissance que par l UE. A coté du soja, la production mondiale de colza a également connu un très fort développement, notamment au Canada et dans l UE. Alors que le premier pays s affirme comme le principal exportateur mondial, l UE mise essentiellement sur le développement de sa trituration intérieure, notamment pour satisfaire sa demande en huiles pour la production de biodiesel. Dans le même temps les tourteaux produits localement assurent une place croisante de la demande en MRP pour l alimentation animale. Les légumineuses sèches présentent une grande importance au niveau mondial et sont, à l extérieur de l UE, essentiellement utilisées en l alimentation humaine. Malgré certains progrès sur les rendements, cette ressource augmente dans de nombreux pays tels que ceux d Asie du Sud à un rythme lent par rapport à la population, ce qui les conduit a développer leurs importations. Même si ce commerce mondial reste limité, l UE y a trouvé une certaine place à l exportation pour les pois et féveroles, mais se trouve en concurrence avec d autres pays tels que le Canada. 9

14 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion 1.1. La structure du marché mondial : productions et utilisations En 2009/2010, selon les dernières estimations, les surfaces mondiales en céréales principales 1, oléagineux principaux 2 et légumineuses sèches 3 représentent environ 990 millions d hectares (Mha) et ont permis la production d environ 2780 millions de tonnes (Mt) de graines. Les oléagineux ont pour l essentiel été triturés ou transformés (environ 400 Mt en incluant l huile de palme) et ont fourni environ 237 Mt de tourteaux et 136 Mt d huiles (figure 1). Les principaux débouchés de ces produits sont l alimentation humaine (environ 1239 Mt) et l alimentation animale (environ 1120 Mt), cette dernière ayant abouti à la production d environ 346 Mt de viande et d œufs ainsi que de 700 Mt de lait. Alors que le premier secteur est surtout composé de céréales, d huiles et de légumineuses sèches, le second comprend, en plus des céréales qui restent largement majoritaires, des tonnages très importants de tourteaux et de coproduits céréaliers ainsi que des légumineuses sèches et des graines oléagineuses utilisées en l état. Les coproduits céréaliers sont issus pour une large part de la production de bioéthanol et de l industrie de l amidonnerie de maïs. Contrairement aux céréales, pour lesquelles il y a concurrence directe entre usages humains et animaux, pour les oléagineux il y a complémentarité entre les usages principalement humains des huiles et les utilisations animales des tourteaux Ramené à l ensemble de la population mondiale (6,77 millions de personnes en 2009), les utilisations des trois familles de produits en alimentation humaine ont représenté environ 183 kg/tête/an, dont 155 kg de céréales et 14 kg d huiles végétales. Pour assurer la production mondiale de viande et œufs, il a fallu en moyenne environ 3,24 kg des principaux produits végétaux par kilo de produit animal obtenu, cette quantité étant surtout constituée de céréales (2,30 kg/kg) et de tourteaux (0,67 kg/kg), mais aussi, par rapport à la période antérieure, d un tonnage de plus important de coproduits céréaliers issus de l amidonnerie et du bioéthanol L offre mondiale en produits de grandes cultures : évolution des surfaces, rendements et productions. Au cours des trente dernières années 4 la population mondiale a augmenté de 2,4 milliards de personnes (54%). Durant le même temps la production mondiale des trois familles de produits considérés a augmenté de 1083 Mt, cette progression étant due pour 778 Mt (72%) aux céréales, pour 284 Mt (26%) aux oléagineux et pour 20 Mt (2%) aux légumineuses sèches. Ce sont les oléagineux qui ont manifesté le plus grand dynamisme à la fois pour satisfaire la demande en huiles végétales (essentiellement humaine) et la demande en tourteaux (essentiellement animale).. La croissance de la production mondiale est imputable à la fois à l amélioration des rendements et à l augmentation des surfaces cultivées (figures 2 à5). Pour le total des trois familles de cultures, la composante rendement a été beaucoup plus importante que celle des surfaces. En effet alors que celles-ci ont progressé en 30 ans de 82 Mha (+9%) les 1 Les chiffres utilisés sont ceux de la base PSD de l USDA et concernent les produits suivants : blé, riz, orge, maïs, sorgho, avoine, seigle, millet et mélange de ces céréales. 2 Les chiffres utilisés sont aussi ceux de PSD et concernent les produits suivants : soja, colza, tournesol, coton, arachide, coprah, palmiste et (palme exprimé en poids d huile). 3 En l absence de chiffres dans la base PSD, les chiffres utilisés sont ceux de la base FAOSTAT de la FAO et concernent les produits suivants : fèves sèches, haricots secs, lentilles, lupins, pois à vache secs, pois bambara, pois cajan, pois chiches, pois secs, vesces et légumineuses non dénommées ailleurs. 10

15 L impact de la dépendance de l Europe en protéines rendements ont pour leur part progressé de plus de 56%. Alors que pour les céréales et légumineuses sèches, les surfaces ont très peu augmenté, pour les oléagineux on a eu à la fois une progression des rendements, et surtout des surfaces. Globalement le trend de croissance annuel des surfaces pour le total de ces trois familles de produits au cours des trente dernières années (figure 6) a été de 2,3 Mha par an (environ 0,3%) et celui de la production (figure 7) de 34 Mt (environ 1,6%) alors que le rythme moyen de croissance de la population a été de 80 millions de personnes (environ 1,4%), le rôle des rendements (figure 8) est donc considérable et devrait le rester dans l avenir. Parmi toutes ces cultures, deux ont présenté un dynamisme particulier (figure 9), il s agit du soja et du maïs, qui sont deux cultures largement destinées à l alimentation animale. Alors qu elles représentaient il y a trente ans moins de 30% de la production des trois familles de produits, elles en représentent aujourd hui prés de 40%. En trente ans alors que le soja est actuellement à l indice 365 et le maïs à 197, celui de la population est à 154 et celui des autres cultures à seulement La place du soja sur le marché mondial des tourteaux d oléagineux et farines animales Au cours des 30 dernières années, la production mondiale de graines de soja a augmenté de 190 Mt alors que l ensemble des autres graines oléagineuses ne présentait qu une augmentation de 100 Mt imputable essentiellement au colza (+47 Mt) et au tournesol (+21 Mt). Compte tenu de la forte teneur en protéines de sa graine, le tourteau de soja est encore plus dominant sur le marché mondial des matières riches en protéines (MRP) (figure 10) que sur celui des graines. Par ailleurs ce tourteau est également celui qui est le plus riche en protéines (de l ordre de 45 à 48%). Sur un tonnage d environ 253 Mt pour l ensemble des tourteaux d oléagineux et de la farine de poissons ce produit devrait représenter en 2010/2011 environ 69% du tonnage total contre 59% il y a 30 ans. Le tourteau de colza arrive en seconde position avec 33 Mt et les farines de poissons ne représentent plus que 4,8 Mt, en fort recul sur le milieu des années 90 (7,0 Mt en 1993/94), ces derniers produits étant d ailleurs, compte tenu de leur prix élevé relativement au tourteau de soja de plus en plus réservés aux élevages aquacoles, surtout en Asie. En parallèle avec l augmentation de la production mondiale de graines et de tourteaux oléagineux, le commerce mondial a aussi connu un développement considérable et devrait atteindre en 2010/2011 environ 105 Mt pour les graines oléagineuses (dont 91 pour le soja) et 75 Mt pour les tourteaux et farines de poissons (dont 58 pour le soja). En fait, le développement du commerce mondial a même été plus rapide que celui de la production, le taux d internationalisation qui était en 1973/74 de 16% pour l ensemble des graines oléagineuses (et 28% pour le soja), devrait être en 2010/2011 respectivement de 24 et 36%. De même pour les tourteaux et farines de poissons le taux d internationalisation qui était de 21% pour l ensemble des produits (23% pour le soja) devrait être durant cette campagne de respectivement 30 et 33%. Globalement le commerce mondial des produits du soja a représenté, en 2009/2010, 90 Mt pour les graines, 58 Mt pour le tourteau et 8,6 pour l huile, soit une valeur approximative totale sur la base des prix européens (CAF Rotterdam ou FOB ex Mill) au cours de cette période (respectivement 422 $/t, 390 $/t et 905 $/t) de 68 milliards de dollars. 4 La période initiale de référence prise en compte est la moyenne des années 1978 à

16 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion En même temps que le commerce mondial s est développé, sa structure a considérablement changé. Alors qu il y a environ 30 ans, au moment où a eu lieu l embargo sur les exportations des Etats-Unis, il s agissait essentiellement d un commerce entre ce pays et les pays actuels de l UE et le Japon, aujourd hui le rôle de ces deux zones est devenu beaucoup modeste et l essentiel des échanges (et surtout du dynamisme) a lieu entre l Amérique du Sud (principalement Brésil et Argentine et plus récemment Paraguay) et la Chine et d autre pays d Asie Le marché international des légumineuses sèches L évolution globale La production mondiale de «légumineuses sèches 5» au sens de la FAO, catégorie nettement plus large que les trois cultures relevant de la réglementation européenne (pois sec, féverole, lupin doux) a représenté en 2009, 61,5 Mt dont 64% pour les trois principales cultures qui sont les haricots secs (19,7 Mt), les pois secs (10,4 Mt) et les pois chiches (9,8 Mt). Les féveroles représentaient 3,7 Mt et le lupin seulement 0,8 Mt. En 2007, dernière année pour laquelle la FAO ait établi un bilan, les débouchés en alimentation humaine représentaient 42,7 Mt et ceux en alimentation animale étaient estimés à moins de 11 Mt, essentiellement dans l UE, en Inde et en Chine. La moitié de la production mondiale est assurée par l Inde (25% du total) suivie de loin par le Canada, la Chine, le Myanmar et le Brésil, l UE occupant à l époque le 6 éme rang avec environ 3 Mt. Le commerce mondial, en sensible augmentation depuis 10 ans représentait environ 10 Mt (y compris le commerce intra-européen) et était dominé au niveau de l exportation principalement par le Canada et à un moindre degré par le Myanmar, les Etats-Unis et l UE. Au niveau des importations, la Chine était de loin le premier importateur avec prés de 3 Mt suivie du Bangladesh, du Pakistan et de l Egypte. Pour les trois protéagineux au sens de la réglementation européenne, la production mondiale était en 2009 d environ 15 Mt dont 10,4 pour les pois secs (code FAO 187), de 4,1 pour les féveroles (code 191) et de 0,9 pour le lupin (code 210). La figure 11 montre qu après être passées par un maximum de 22 Mt en 1990, ces productions ont ensuite fortement diminué. A l inverse l ensemble des autres légumineuses sèches a assez régulièrement progressé passant d environ 30 Mt au début des années 70 à plus de 45 Mt actuellement, ce qui correspond à une évolution en indice proche de celle de la population (figure 12) La place spécifique du Canada Le Canada est un acteur majeur sur le marché international des légumineuses à grain (Agriculture et agro-alimentaire Canada 2009). Depuis 1991 (figures 13 et 14) sa production est passée de 0,75 Mt à 4 en 2007 et une estimation de 5,2 en La valeur de ses exportations a été multipliée par 12 et atteint 2,1 Milliards de $ canadiens en Ces légumineuses sont considérées comme un élément important de diversification des cultures et un élément important dans les rotations en raison de leur pouvoir à fixer l azote atmosphérique, à limiter l utilisation d engrais et à favoriser la fertilité des sols. Leur finalité est double, à la fois alimentation humaine et animale. 5 Par la suite on utilisera de façon équivalent «légumineuses sèches» ou légumes secs. 12

17 L impact de la dépendance de l Europe en protéines Pour les pois secs qui constituent la première production au Canada (premier rang dans le monde) avec plus de exploitations et 1,26 Mha en 2006, et en 2009 une surface récoltée de 1,52 Mha, une production de 3,37 Mt et une valeur de 651 Millions de dollars canadiens 6. Les exportations ont représenté en Millions de dollars canadiens (dont 342 vers l Inde, et plus de 100 millions pour chacun vers la Chine et le Bangladesh). Sur chacun de ces marchés le Canada dispose d une position dominante avec une part de fourniture qui va de 77 à 97%. Pour les pois secs jaunes qui sont les produits les plus demandés sur les marchés de l alimentation humaine asiatique, la progression entre 2006 et 2009 a été de 54% en tonnage et de 119% en valeur grâce aux prix élevés de Entre 2006 et 2009, le Canada a très fortement profité de la croissance de la demande des pays asiatiques pour l alimentation humaine, alors qu il voyait ses débouchés pour l alimentation animale (notamment vers l Espagne) chuter très fortement. Le Canada dispose encore d un potentiel important d augmentation de ses surfaces. Même si ses rendement en pois sont limités (environ 2,3 t/ha) ils sont tout à fait compétitifs par rapport au blé (ratio de rendement entre 75 et 95% selon les années). L augmentation des rendements en pois est relativement faible depuis 30 ans mais s effectue au même rythme que pour le blé avec de très fortes fluctuations annuelles pour ces deux cultures. Actuellement le pois représente de l ordre de 16% des surfaces en blé La politique d exportation du Canada est appuyée sur un certain nombre d associations nationales regroupant les producteurs, transformateurs et négociants nationaux et internationaux. Ceci lui permet d assurer une forte présence sur ses marchés traditionnels et de bénéficier pour une grande partie de ses exportations du différentiel de prix qui existe, sur le marché international, entre les pois jaunes pour l alimentation humaine et les pois standard pour l alimentation animale Conclusions Les différentes études prospectives publiées par les grands organismes internationaux (FAO 2009, OCDE-FAO 2010, FAPRI 2010) montrent qu à un horizon de 10 à 20 ans les besoins en produits de grandes cultures (à coté de la demande croissante en céréales et huiles végétales pour les biocarburants) pour l alimentation humaine et animales vont continuer à croître très rapidement en raison de l évolution des populations et dans de nombreuses zones de l augmentation des revenus et du changement dans les habitudes alimentaires qui favorise la demande en protéines animales. Quelle que soit l espèce animale concernée, il faut plusieurs kilos de «concentrés 7» pour produire un kilo de viande, d œuf ou de lait (en matière sèche). La population souffrant de la faim dans le monde est estimée par la FAO à 925 millions de personnes et la flambée des prix au cours des dernières campagnes à montré la vulnérabilité de nombreuses populations du monde en cas de crise sur les marchés mondiaux des céréales et des oléagineux. Les diverses étude à l horizon de 10 ans sont relativement optimiste sur la possibilité de satisfaire la demande mondiale humaine, animale et pour les biocarburants sous réserve que les rendements, notamment en céréales et oléagineux, continuent à croître au même rythme que précédemment et qu un certain nombre de millions d hectares supplémentaires puisse être mobilisés dans le monde pour ces cultures. Dans tous les cas le rôle de l évolution des rendements sera déterminant ce qui devrait accentuer l instabilité des marchés mondiaux en cas de crise climatique. A plus long terme les effets du réchauffement climatique sur les 6 Estimations de Agriculture Canada, mai Ces concentrés (essentiellement des céréales et tourteaux d oléagineux, mais aussi des grains divers et de nombreux coproduits des industries agricoles alimentaires) sont destinés à compléter les rations en fourrages des ruminants dans les formes intensives d élevage et constituent l essentiel de l alimentation des monogastriques. 13

18 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion rendements sont naturellement à prendre en compte. Par ailleurs, au niveau des surfaces dans le monde, les terres cultivables les plus productives et faciles à exploiter sur le plan agronomique et logistique seront déjà en cultures et les terres complémentaires risquent de nécessiter de lourds investissements au niveau agronomique et logistique, surtout dans un contexte où les différentes études prévoient un fort développement du commerce mondial en provenance d un nombre limité de zones géographiques. L UE, en tant que zone agricole majeure au niveau mondial, a un rôle à jouer dans ce contexte, a la fois en diminuant sa pression au niveau de la demande d importation sur certains marchés, en particulier ceux des MRP pour lesquels elle est extrêmement déficitaire (elle importe l équivalent de 17 Mha en protéines) et pour contribuer à l approvisionnement, sur certains cerneaux spécifiques, de populations défavorisées. A ce double niveau les protéagineux communautaires ont un rôle important à jouer, d une part au niveau du remplacement d une partie du tourteau de soja qu elle utilise et d autre part au niveau de l approvisionnement en pois et féverole de certaines zones du monde où elle a acquis une certaine place. Par ailleurs, faute d un effort de recherche privé suffisant au niveau mondial par rapport à des cultures telles que le maïs et le soja, l expérience de l UE en matière de protéagineux et le transfert de ces connaissances en matière de recherche publique peuvent intéresser divers pays notamment en Chine et en Asie du Sud. 14

19 L impact de la dépendance de l Europe en protéines 2. L ÉVOLUTION DE LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE ET DES SURFACES EN PROTÉAGINEUX PRINCIPAUX RÉSULTATS Entre 1978, date de début des réglementations pour les protéagineux et 2009, les systèmes d aide à ces cultures ont fortement évolué. Initialement le système était basé sur un prix minimum garanti aux producteurs associé à une aide variable versée aux utilisateurs (fabricants d aliments composés essentiellement) ajustage en fonction du prix du tourteau de soja. A partir de 1993, en même temps qu ont lieu les reformes de l OCM céréalières, l aide s effectue sous forme de paiements à la surface prenant en compte dans un premier temps les rendements régionaux, puis sous forme d une aide fixe à la surface qui s ajoute à l aide commune à l hectare dont bénéficient les céréales, les oléagineux et les protéagineux (COP). Dans tous les cas les protéagineux bénéficient d une aide légèrement plus élevée que les céréales, mais le différentiel tend à diminuer au cours du temps. Au niveau des surfaces en protéagineux, le premier système, compte tenu du volontarisme politique sur les prix minimum, s est traduit par un très fort développement des surfaces, de pratiquement rien en 1978 à 1,3 Mha en 1987, pour les douze premiers pays de l UE. Entre 1987 et 2004, les surfaces oscillent entre 1 et 1,3 Mha. A partir de 2005, la surface en protéagineux de ces pays diminue très rapidement pour revenir à environ 0,8 Mha en 2008 avant de connaître une certaine reprise en C est surtout la France qui est à l origine de ces évolutions de surfaces en tant que première zone de l UE avec une part de surface atteint 55% en 1993 avant de régresser à 27% en 2008 au bénéfice de l Espagne et du Royaume- Uni, Durant toute cette période la régression est totalement imputable au pois, les surfaces en féverole ayant tendance a mieux se maintenir et le lupin restant assez marginal. Les trois états membres entrés dans l UE en 1995 apportent une surface supplémentaire initiale d environ (essentiellement du pois) qui progresse dans un premier temps jusqu à ha, avant de régresser, comme dans les 12 anciens pays membres, et revenir en 2008 au niveau de Les 10 derniers pays entré dans l UE ont une surface initiale de ha (essentiellement du pois) qui se maintient jusqu en 2008 et progresse sensiblement en En termes de réglementation, c est la réforme de 1993 qui marque la véritable rupture. Les ajustements des modes de calcul de l aide à la surface ont eu globalement des effets mineurs, mais compte tenu de la diminution des différentiels d aides par rapport aux céréales, ces cultures ont perdu une grande part de leur compétitivité. L analyse de l évolution différenciée des surfaces en pois et en féverole, dans l UE et par pays, montre qu une explication très importante du recul du pois, notamment en France, se situe au niveau de l augmentation insuffisante des rendements moyens de ce produit, alors que l évolution a été moins défavorable pour la féverole. Dans tous les cas reste un problème important de variabilité de ces rendements. 15

20 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion 2.1. La période La réglementation En 1978, sont introduites des premières mesures réglementaires concernant les pois et féveroles (règlement CEE 1119/78). Celles-ci visent à favoriser le développement de ces productions soumises à la concurrence directe des tourteaux oléagineux importés de pays tiers à droits nuls. Chaque année sont fixés, un prix minimum garanti ainsi qu un un prix de seuil de déclenchement du régime d aide. Ces prix doivent permettre de fournir un revenu équitable aux producteurs de protéagineux et d assurer l utilisation de ces produits dans les aliments pour animaux. Lorsque le prix moyen du marché mondial du tourteau de soja est inférieur au prix de déclenchement, une aide est accordée pour les pois et les féveroles récoltés dans l'ue et utilisés dans la fabrication des aliments pour animaux. Cette aide a ensuite été élargie au lupin doux. 8 En 1985 (règlement CEE 3540/85), afin d échelonner les ventes, les prix de seuil de déclenchement sont majorés mensuellement pendant une certaine période après la récolte. En 1988, (règlement CEE 1104/88) une quantité maximale garantie (QMG) est instaurée pour l ensemble des protéagineux. Lorsque la production dépassa la QMG, le montant de l aide est diminué d un coefficient en rapport avec l importance du dépassement. A titre indicatif en 1991/92, le prix d intervention pour le blé tendre et le maïs est de 168,6 ECU/t (prix d achat 158,4). Le prix minimum producteur est pour le pois de 205,4 ECU/t et pour la féverole de 210,0. Les écarts de prix «minimum» entre les protéagineux et le blé sont de respectivement de 47,0 ECU/t (environ 30% par rapport au blé) et de 51,6 ECU/t (33%) 9. En 1992/93, le prix d intervention du blé est de 163,5 ECU/t (prix d achat 153,7) et les prix minimum producteur pour le pois et le féverole de respectivement 228,7 et 210,0 ECU/t. Les écarts sont donc de 75,0 ECU/t (49%) et de 56,3 (37%) Ces écarts traduisent bien le caractère volontariste de la politique mise en œuvre par l UE. Au cours de ces deux années, comme au cours des 13 années précédentes, malgré des rendements plus faibles pour les protéagineux, les écarts de prix minimum maintiennent une forte incitation au développement de ces cultures. Par ailleurs le mécanisme d aide aux utilisateurs (fabricants d aliments composés essentiellement) permet un bon écoulement de ces produits sur le marché intérieur et une bonne concurrence par rapport au tourteau de soja En 1982 (règlement CEE 1431/82), des mesures spécifiques sont instaurées pour les protéagineux destinés à l alimentation humaine. : Un prix d objectif est fixé chaque année à un niveau équitable pour les producteurs. Lorsque le prix moyen du marché mondial est inférieur au prix d objectif, une aide égale à la différence entre ces deux prix est accordée pour les produits récoltés dans l'ue et utilisés dans l alimentation humaine. A partir de 1983, cette mesure est appliquée également pour certains produits destinés à l alimentation animale, autres que ceux déjà réglementés. Cette aide est versée aux transformateurs. Pour les oléagineux les prix d intervention sont (avant application des QMG) de 310,0 ECU/t pour le colza, de 341,5 pour le tournesol et le prix minimum producteur pour le soja de 370,6. Le prix de seuil de déclenchement est en 1991/92 comme en 1992/93 fixé de 440 ECU/t pour le pois et pour la féverole. Pour les trois oléagineux les prix d intervention et minimum sont supprimés et remplacés par une aide de base qui au niveau moyen de l UE est de 384 ECU/ha (ce qui avec un rendement moyen communautaire de 2,36 t/ha pour les oléagineux (contre 4,60 pour les céréales) correspond à une aide forfaitaire à la tonne de 162,7 ECU/t soit à peu prés l écart moyen des prix d intervention et d achat au cours de l année précédente. 16

21 L impact de la dépendance de l Europe en protéines Les surfaces en protéagineux 12 Note : Les évolutions de surface sont représentées sur les figures 16 à 25), d une part pour les 12 premiers membres de l UE, d autre part pour les 3 nouveaux entrants de 1995 et enfin pour les 10 nouveaux membres de La figure 15 fournit une représentation synthétique de ces évolutions de surface dans l UE. Durant la période d application du système de prix minimum d achat et d aide variable versée aux utilisateurs, la surface pour les trois protéagineux couverts par la réglementation européenne qui était presque nulle en 1978, croit très rapidement et passe pour les 12 membres de l UE présents en 1986, de 0,48 Mha en 1981 à 1,26 en La Grèce qui a rejoint l UE en 1981 a une superficie d environ ha qui s effondre à partir de 1988 à moins de ha. Pour les deux pays qui rejoignent l UE en 1986, l Espagne et le Portugal, les surfaces sont de respectivement en 1987 de et ha, seul le premier pays avait déjà une production de protéagineux avant de rejoindre l UE. Pour les deux pays les surfaces baissent fortement jusqu en 1992, du fait notamment de rendements très faibles. La France est de loin le premier pays de l UE (sa superficie totale passe de en 1981 à ha en 1992, devant le Royaume-Uni (de à ha), le Danemark (de à ha) et l Italie qui régresse au contraire de à ha. Pour les 12 pays, alors que la féverole était majoritaire en 1981 (0,37 Mha contre 0,11 pour le pois), l expansion globale des surfaces est avant tout due au développement du pois dont les surfaces atteignent 0,95 Mha en 1992 contre 0,30 pour la féverole et seulement ha pour le lupin. Les surfaces en féverole qui avaient été de 0,48 Mha en 1987, régressent par la suite du fait de rendements nettement plus faibles que ceux du pois. En 1992, La France et le Danemark sont les principaux pays pour le pois avec respectivement 73% et 12% des surfaces communautaires et pour la féverole se sont le Royaume-Uni (43%) et l Italie (30%), la France ne représentant qu environ 1% des surfaces La période La réglementation En 1992 a lieu la réforme Mac Sharry (règlement CEE 1765/92). Une forte baisse des prix réglementaires des céréales est amorcée. Les prix d intervention 13 passent de 155,0 ECU/t en 1992/93 à 115,5 en 1993/94 puis à 106,6 l année suivante et enfin à 119,2 à partir de 1995/96 jusqu à 199/2000. Un régime d aides directes généralisées et plafonnées est institué et passe de 25 ECU/t en 1993/94 à 35 puis à 54,3 à partir de 1995/ L analyse des surfaces en protéagineux dans l UE et des bilans pour ces produits pose un certain nombre de problèmes statistiques. D une part les chiffres des bases de données d EUROSTAT sont très partiels qu il s agisse des surfaces, des rendements, des productions, du commerce extérieur, ou des différents débouchés. Ils ne sont renseignés que pour certains pays et ne permettent aucune totalisation au niveau de l UE. Les chiffres de la FAO sont disponibles pour tous pays sur longue période avec des estimations pour 2009, mais différent fortement pour certains pays (notamment le Royaume-Uni) et d EUROSTAT lorsqu ils existent. Au niveau des bilans par légume sec figurant dans la base FAO, disponibles jusqu en 2007, ils sont difficilement utilisables compte tenu des regroupements de cultures qui ne permettent pas d isoler précisément les trois protéagineux couverts par la réglementation européenne. Compte tenu de ces problèmes dans cette partie, nous avons retenu les chiffres professionnels collectés et publiés par l UNIP, ceux-ci étant actualisés et complétés pour 2009 et 2010 par ceux du COPA et pour la France par les dernières estimations d Agreste. Avant correction pour taux de change de l ECU. Pour les oléagineux où il n y a plus de prix d intervention l aide baisse de 384 à 359 ECU/ha en 1993/94 et est directement affectée par les dépassements de Surface maximum garantie faisant suite à l accord de Blair House. 17

22 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion Ce paiement compensatoire est attribué par hectare aux producteurs, sous condition de mettre en jachère une partie des terres (hormis pour les petits producteurs) et pour une superficie ne dépassant pas les superficies de base définies dans le plan de régionalisation de chaque Etat membre. En cas de dépassement, les aides sont réduites en proportion. Les montants compensatoires à l hectare sont obtenus en multipliant le montant de base à la tonne par le rendement moyen en céréales défini dans le cadre du plan de régionalisation. Pour les protéagineux, à partir de la campagne 1993/94, le régime est inclus dans celui des grandes cultures, mais ces produits ne bénéficient d aucun prix d intervention ou prix minimum garanti. Les importations s effectuent sans prélèvement ni droit de douane, à l exception d un faible droit de douane pour les pois. Les exportations s effectuent sans restitution. Comme pour les céréales et les oléagineux, un paiement compensatoire par hectare est versé aux producteurs. De 1993 à 1999 le paiement compensatoire par hectare pour les protéagineux est fixé à 78,49 Ecus/t multiplié par le rendement de référence. Cette aide est constante quel que soit le prix de marché observé pour chaque protéagineux. Alors qu en 1993/94 le différentiel d aide entre les céréales et les protéagineux était de 53,49 Ecus/t il est, à partir de 1995/96, ramené à seulement à 24 Ecus/t ce qui diminue très fortement l incitation à la culture des protéagineux Les surfaces en protéagineux En 1993, malgré le changement de la réglementation, du fait que l aide directe aux protéagineux est anticipée à 78,49 Ecu/t, les surfaces communautaires continuent à croître légèrement par rapport à l année précédente ( ha) dont pour le pois et pour la féverole. C est notamment en France ( ha) et au Royaume-Uni ( ha) qu ont lieu ces progressions, mais l Allemagne en hausse de ha devient aussi un acteur notable. Le niveau de 1,38 Mha atteint au cours de cette année marque un pic qui ne sera jamais retrouvé par la suite. Durant les six années suivantes, les surfaces totales en protéagineux dans ces 12 pays fluctuent entre 1,38 et 1,15 Mha et se retrouvent à 1,14 en 1999, soit une baisse de 0,24 Mha par rapport à En fait ces baisses concernent aussi bien le pois (-0,17 Mha) que la féverole (-0,11 Mha) et sont très faiblement compensées par une hausse des surfaces en lupin ( ha). La baisse concerne tout particulièrement la France (-0,24 Mha totalement imputable au recul du pois). Le Royaume-Uni recule pour sa part de ha et le Danemark de prés de Pratiquement seule, l Allemagne voit sa surfaces totale augmenter de en 1993 à ha en 1999, la progression totale de hectares étant imputable à la fois au pois ( ha) et au lupin ( ha). En 1999, pour les 12 pays, la surface en féverole (0,22 Mha) reste modeste par rapport à celle du pois (0,86 Mha). Globalement, même si la France continue à disposer de la plus grande surface en protéagineux de l UE sa part au sein des 12 pays s est réduite de 55% à 49%, alors que l Allemagne progresse nettement. En 1995, trois nouveaux pays (l Autriche, la Finlande et la Suède) rejoignent l UE. Leur surface en protéagineux passe de (dont pour le pois) au cours de cette année à ha en 1999 (dont ha pour le pois). Ces surfaces sont principalement situées en Autriche et en Suède. Malgré l apport de ces trois pays, la surface en protéagineux dans l UE à 15 en 1999, reste sensiblement inférieure à celle de l UE à 12 en

23 L impact de la dépendance de l Europe en protéines 2.3. La période La réglementation En 1999, suite à l accord de Berlin, le règlement du Conseil. 1251/99 remplace le règlement (CEE) No 1765/ 92), Cette nouvelle réforme dite «Agenda 2000» poursuit les mêmes orientations que la réforme de 1992 et introduit une réglementation commune pour les grandes cultures : Céréales, Oléagineux, protéagineux (COP) qu elles soient destinées à l alimentation humaine ou animale. Pour les céréales, le mécanisme d intervention est maintenu. Le prix d intervention est ramené de /t en 1999/2000 à 110,2 en 2000/2001 puis /t à partir de 2001/ Les principes régissant les paiements compensatoires, désormais appelés paiements à la surface, restent identiques à ceux appliqués depuis Le montant de base par hectare est obtenu en multipliant un montant de base en euros par tonne (commun pour toute l UE) par le rendement de référence de la zone considérée établi par chaque Etat membre dans le cadre de son plan de régionalisation. Le montant des paiements de base compense 50 % de la baisse du prix d intervention et le montant définitif du paiement à l hectare, peut être, le cas échéant, corrigé en fonction, des pénalités pour dépassement des surfaces de base et des pénalités au titre du mécanisme dit du «stabilisateur de rendement 16. Le paiement direct pour les céréales passe de 54 /t (multiplié par le rendement historique de référence) à 58,7 puis 63 /t à partir de 2001/2002. Les paiements à la surface restent soumis à une obligation de mise en jachère d une partie des surfaces. Le régime dit des «petits producteurs», pour lesquels l obligation de gel ne s applique pas est maintenu. Le régime de jachère non alimentaire est également maintenu. Les protéagineux, par rapport aux autres cultures, reçoivent une aide majorée de 9.5 /t sur la base de paiements directs de 72.5 /t à partir de 2000/2001 (contre 78,5 en 1999/2000). Le différentiel de paiement à la surface par rapport aux céréales passe donc de 24,2 /t en 1999/2000 à 13,8 l année suivante puis à 9,5 /t les années suivantes. Il n existe toujours pas de prix d intervention ou de prix minimum. Les paiements à la surface sont établis selon les mêmes principes que pour les céréales) Surfaces en protéagineux Entre 1999 et 2000, la surface totale dans les 15 pays de l UE régresse à nouveau ( ha) principalement chez les 12 anciens membres mais aussi légèrement chez les 3 nouveaux. Ce recul est totalement imputable au pois alors que les surfaces en féverole progressent légèrement ( ha) et celles en lupin se maintiennent Comme auparavant, ce prix peut fait l objet de majorations mensuelles. Ce dernier est destiné à éviter les dépassements budgétaires liés à des transferts de production des zones à faible rendement de référence vers les zones à fort rendement. Le régime des oléagineux est, entre les campagnes et , progressivement aligné sur celui des céréales. Les paiements directs par hectare sont réduits en trois phases égales si bien qu ils sont ramenés comme pour les céréales à 63 /t in 2002/2003 (contre 94,2 en 1999/2000, 81,7 en 2000/2001 et 72,4 en 2001/2002). Le système du prix de référence est aboli à partir de la campagne 2000/2001. L application de l accord de Blair House sur les surfaces démarre en 2002/2003. Comme auparavant, il n existe pas de prix d intervention. Le dispositif qui permettait d ajuster le montant de l aide compensatrice en fonction des fluctuations du marché est supprimé. En trois ans, le paiement à la surface est réduit de 33%. Celui-ci est calculé en multipliant les montants de base par le rendement de référence. 19

24 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion En 2003, la surface totale dans l UE à 15 (1,24 Mha) est pratiquement égale à celle de 1999, mais le phénomène important est le fort recul par rapport à 2000 des surfaces en pois (-0,15 Mha) alors que celles en féverole augmentent pratiquement du même niveau. La part du pois qui était de 77% en 1999 régresse à 58%. La France reste leader parmi ces 15 pays mais sa place passe de 42% en 1999 à 37%. L Espagne ( ha) et le Royaume-Uni ( ha) sont les seuls pays qui enregistrent une progression significative, grâce surtout au pois dans le premier pays et à la féverole dans le second La période La réglementation En 2003, suite à l'accord de Luxembourg, une nouvelle réforme de la PAC a été adoptée dans le cadre de la révision à mi-parcours de la politique agricole basé largement sur un "paiement unique" par exploitation, découplé de la production. Le règlement (CE) n 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ouvre pour les Etats membres plusieurs possibilités dans la mise en œuvre du nouveau régime. En France, le découplage sera mis en œuvre en 2006 et il sera partiel afin d'éviter le risque d'un abandon de l'activité agricole dans les zones fragiles. L aide aux protéagineux est partiellement intégrée dans le régime de paiement unique et une aide spéciale de 55,57 /ha est introduite, soumise à une surface maximum garantie 18. Le principe d'éco-conditionnalité des aides directes, instauré par Agenda 2000, est élargi en subordonnant l'attribution des aides directes au respect des diverse directives européennes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé des animaux et des végétaux et de bien-être animal. Un système de modulation obligatoire des aides directes du premier pilier de la PAC est destiné à financer des mesures de développement rural (second pilier de la PAC) ou de gestion des crises dans le secteur agricole. Pour les céréales, il n y a pas de nouvelle réduction du prix d'intervention. Le montant de base pour les céréales et les oléagineux reste fixé à 63 /t. Pour les protéagineux le taux de l aide de base est aligné sur celui des céréales et des oléagineux : il passe de 72,5 /t en 2002/2003 à 63 /t. Afin de compenser cette baisse, une prime protéagineux est mise en place: Elle est fixée à 55,57 /ha. Cette aide supplémentaire est versée dans la limite d une superficie maximale garantie de 1,4 million d hectares à l échelle européenne. Audelà, elle est réduite proportionnellement au dépassement. L aide aux cultures énergétiques mise en place en 2004 s applique aux cultures destinées à la production d énergie (hors jachère industrielle) et concerne surtout le colza, le tournesol et le blé. Elle s élève à 45 /ha dans la limite d une superficie maximale garantie communautaire de 1,5 Mha. Parallèlement, le dispositif de jachère industrielle est maintenu Les surfaces en protéagineux Les surfaces totales en protéagineux de l UE à 15 sont en 2004 de 1,24 Mha, pratiquement inchangées par rapport à l année précédente, avec une stabilisation des surfaces en pois, en féverole et en lupîn. En 2008 elles ne sont plus que de 0,65 Mha soit une baisse de 0,59 18 A la même époque les états membres ont été autorisés a ajouter des paiements nationaux directs sur une base couplée ou découplée, pour des cultures spécifiques incluant les protéagineux, sur la base de budgets nationaux ou cofinancés pendant 3 ans sur les fonds de développement ruraux. 20

25 L impact de la dépendance de l Europe en protéines Mha (-48%) imputable pour 0,45 Mha au pois et pour 0,10 à la féverole et 0,04 au lupin. L année 2005 avait marqué une relative stabilité des surfaces totales par rapport à 2004, mais les baisses se sont ensuite accélérées : -0,18 Mha pour 2006, -0,25 pour 2007 et 0,14 pour 2008.avec respectivement ha, et pour le pois et ha, et pour la féverole. En 2008, avec seulement ha pour le pois contre pour la féverole, la première culture ne représente plus que 52% des surfaces. Les reculs sur 4 ans sont particulièrement importants en France (-0,29 Mha), mais aussi au Royaume-Uni et en Allemagne (-0,10 Mha chacun). En 2004, 10 nouveaux états rejoignent l UE. Certains de ces pays cultivaient déjà des protéagineux (notamment la Pologne et la République Tchèque) et leur surface est estimée à 0,19 Mha en 2000 et 0,16 en Contrairement aux anciens Etats membre leur surface a légèrement augmenté entre 2005 et 2008 ( ha). En 2007, l entrée de la Roumanie et de la Bulgarie a permis un apport supplémentaire en surfaces d environ ha surtout en Roumanie. Globalement la superficie pour l UE à 27 est estimée à seulement 0,84 Mha en L année 2009 marque une première reprise avec ha (dont pour le pois et pour la féverole et une surface totale qui atteint 1,05 Mha, la progression est avant tout imputable au Royaume-Uni ( ha) et à l Espagne ( ha), alors que la surface en France progresse, mais seulement de ha Conclusions Au cours des 30 dernières années, la surface totale des 27 pays actuels de l UE pour les trois grandes familles de cultures 19 a peu évolué autour de 70 Mha (figure 26) avec toutefois les effets conjoncturels induits par les modifications des taux de jachère. Le phénomène le plus important est la tendance au recul des surfaces en céréales (-8 Mha) compensé essentiellement par une progression des oléagineux (+7,1 Mha). Pour les protéagineux, la surface qui était selon la FAO de 0,67 Mha en 1981/82 et était monté à un maximum de 1,76 en 1989 (et encore 1,71 en 1993) est retombée, malgré la progression des deux dernières années, à une estimation, selon la FAO, de 1,1 Mha, soit une modeste progression totale de l ordre de 0,4 Mha. La part des surfaces en protéagineux dans la surface totale en COP a toujours été très faible et a oscillé au cours du temps entre un maximum de 2,4 % en 1989 et un minimum de 1% en 2008, pour revenir en 2010 à environ 1,6%. En termes de cultures individuelles (figures 27 et 28), c est le colza qui progresse le plus (+5,1 Mha) loin devant le blé (+1,9 Mha) et le tournesol (+1,8 Mha). Au contraire des cultures telles que l orge (-7,1 Mha), le seigle (-2,6 Mha), l avoine (-2,3 Mha) sont en fort recul. L impact du développement des productions de biodiesel dans l UE et de la forte hausse du prix des huiles végétales au cours des dernières années a donc eu un impact très important sur le développement des cultures d oléagineux, malgré une réglementation peu favorable en terme d alignement des aides sur celles des céréales. Il est cependant à noter le rôle significatif des cultures sur jachère et du système d aide aux cultures énergétiques. 19 Pour cette partie on a utilisé pour les céréales et les oléagineux les données de la base PSD de l USDA et pour le protéagineux celles de la base FAOSTAT de la FAO, ces sources étant les seule à fournir des données de surface, production et rendements pour les 27 pays depuis On rappelle que pour les protéagineux ces chiffres peuvent différer significativement des données professionnelles utilisées partout ailleurs dans cette note. 21

26 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion En terme de perspectives, le rapport «Agricultural Outlook» de la Commission (Commission 2009) prévoit pour 2015, sans prise en compte du changement de réglementation, une baisse des surfaces en protéagineux dans l UE à 27 de 1 Mha en 2007 à 0,6 en 2015, alors que les surfaces en blé tendre augmenteraient de 22 Mha à 23,7 Mha. A la lumière de l évolution des surfaces de protéagineux dans l UE et de ces perspectives, il apparaît que trois éléments majeurs ont joué et continueront à jouer sur l évolution de l offre : - Le rôle des prix communautaires et internationaux des céréales et MRP; - le rôle de l évolution des rendements en protéagineux par rapport aux autres cultures et notamment au blé; - Le rôle de la réglementation européenne et de ses déclinaisons nationales L évolution des prix mondiaux Compte tenu de l importance du débouché alimentation animale au sein de l UE, les prix des protéagineux se déterminent essentiellement en fonction du prix d intérêt de ces produits dans les différents types d aliments composés, ceux-ci étant calculés par les méthodes classiques de programmation linéaires utilisés par les industriels du secteur. Sur longue période, il apparaît que le prix des deux principaux protéagineux se détermine comme une combinaison linéaire du prix du blé (coefficient environ 0,65 pour le pois et 0,58 pour la féverole) et de celui du tourteau de soja (respectivement 0,32 et 0,42) (LMT 2009). Ce mécanisme de détermination apparaît comme stable depuis la réforme de 1993, cependant depuis quelques années on note une certaine influence du prix du tourteau de colza, qui reste toutefois, en moyenne, limité, dans la mesure où 1) les débouchés principaux de ces deux produits ne sont pas les mêmes : essentiellement aliments bovins pour le tourteau et aliment porcs pour les protéagineux. 2) le prix du tourteau de colza est lui même très fortement lié au prix du tourteau de soja. Les prix du pois et de la féverole se trouvent donc de façon presque systématique compris entre celui du blé et du tourteau de soja, les différentiels de prix avec le blé étant d autant plus importants que l écart entre le prix du blé et celui du tourteau est plus élevé. Ces différentiels peuvent s écrire en fonction des prix de ces deux produits avec des coefficients respectifs de 0,35 et +0,32 pour le pois et 0,48 et +0,42 pour la féverole. Ceci montre bien qu un prix élevé du blé joue défavorablement sur la compétitivité des protéagineux en termes de marge brute pour les agriculteurs. L examen des courbes de prix français depuis 1993 montre que si le prix du blé a eu tendance à baisser de 1993/94 à 2002/03 (figure 29), il a été par suite beaucoup plus élevé (à l exception des années 2005/06 et 2006/07) en particulier durant les campagnes 2007/08, 2008/09 et 2009/10. L écart de prix (figure 30) a, pour sa part, de 1993/94 à 2007/08, fluctué autour d une moyenne de 25 /t ce qui explique bien le recul des surfaces en protéagineux. En raison du niveau de prix très élevé du tourteau de soja au cours des campagnes 2007/08 à 2009/10, le différentiel de prix a augmenté et rendu plus compétitif les protéagineux (en particulier la féverole qui a une teneur en protéines plus élevée que le pois). Ceci explique en grande partie le regain d intérêt pour ce produit au Royaume-Uni et la poursuite du développement du pois en Espagne. Par rapport aux moyennes sur douze mois, les figures 29 à 32, font apparaître les très fortes fluctuations à l intérieur de chaque campagne. Il est important de noter que plus le prix du blé et du pois est élevé, moins la contribution au produit brut de l aide couplée aux protéagineux est importante. 22

27 L impact de la dépendance de l Europe en protéines Les prix des pois jaunes et des féveroles destinées à l alimentation humaine présentent un différentiel notable par rapport aux pois standard L évolution des rendements Les rendements moyens communautaires en pois et féverole ont sensiblement augmenté au cours des 30 dernières années (figure 35), mais globalement à un rythme inférieur à celui du blé (figure 36). Alors que le ratio de rendement du pois par rapport au blé était généralement compris entre 90 et 100% jusqu en 1995, il a par la suite très fortement diminué pour revenir à moins de 60% au cours des dernières campagnes. Au contraire, pour la féverole dont le rendement initial était beaucoup plus faible que celui du pois, on a assisté à une amélioration beaucoup plus rapide de ce rendement et, par rapport au blé, le ratio qui était de 40% au début des années 80 a progressé jusqu à 65% actuellement. Pour le colza qui comme les protéagineux intervient dans les rotations en tant que tête d assolement le ratio de rendement par rapport au blé est resté pratiquement constant. Les rendements du pois, de la féverole et du colza ont donc eu tendance à converger et leurs ratios par rapport au blé se situent tous actuellement à environ 60%. Les rendements en pois et en féverole sont très différents dans les différents pays de l UE. En fait c est au niveau de chaque pays que doit être analysée la compétitivité rendement de ces cultures. Pour la France (figure 37) on constate le déclin du ratio.. Pour deux autres pays importants (Royaume-Uni et Allemagne) qui ont mieux que la France maintenu leurs surfaces on a un ratio assez constant, les rendements en protéagineux ayant évolué au même rythme que celui du blé (figures 38 et 39). Pour l Espagne (figure 40) qui a globalement des rendements moyens faibles pour toutes ses cultures, on constate un ratio qui demeure élevé et explique le développement de ces cultures, avec la possibilité pour ce pays de remplacer de plus en plus ses importations en provenance des autres pays de l UE et des pays tiers par une production locale. Cette dégradation de la compétitivité rendement du pois résulte essentiellement d un effort de recherche plus récent et moins important que pour les céréales. La diminution des productions dans l UE tend à décourager les initiatives des sélectionneurs privés et des grandes firmes de l agrochimie pour trouver des solutions à certaines maladies (en particulier aphanomyces) et accroitre les rendements moyens. A l extérieur de l UE, la valorisation potentielle des innovations sur ces légumineuses, en dehors du Canada, l Australie s étant largement désengagé de ce marché, concerne surtout des pays en développement, pour qui ces cultures ont une importance stratégique pour l alimentation humaine mais qui ne constituent pas des débouchés rentables à court terme Le rôle de la réglementation européenne Le rapport d évaluation réalisé à la demande de la Commission (LMC 2009) conclut que la réforme de 2003 (passage d une aide basée sur des rendements de référence à une aide fixe à l hectare) a eu peu d impact sur le secteur des protéagineux et notamment sur les surfaces cultivées, les explications principales se trouvant au niveau de l évolution des rendements relatifs et des prix relatifs par rapport aux autres cultures. Il n a pas modifié non plus le système de formation des prix (toujours en fonction du prix du blé et du tourteau de soja), ni la structure de la demande au niveau de l alimentation animale. Il note toutefois au niveau des différents pays que le changement du système d aide a été défavorable aux pays ayant de forts rendements céréaliers (notamment la France avec une baisse de 1,8 /ha du paiement à la surface par rapport à ce qu assurait en moyenne 23

28 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion nationale le système précédent 20 ) et favorable aux pays ayant de faible rendements céréaliers (notamment l Espagne avec +28 /ha, ainsi que le Portugal, la Grèce, la Finlande et la Suède). Il a été pratiquement neutre pour le Royaume-Uni. Par ailleurs le rapport note le facteur favorable aux protéagineux que constitue la hausse depuis quelques années du prix des engrais. Il est important de souligner que, quelle qu est été la réglementation, même au moment où la production européenne à été maximum et malgré la concurrence des tourteaux d importation entrant dans l UE sans aucun droit de douane ni aucune limite quantitative. il n y a jamais eu de problème d écoulement sur ces produits qui n ont jamais bénéficié de système d intervention. Le facteur limitant de l utilisation de ces produits dans l UE se situe donc totalement au niveau de l offre, la demande ayant toujours été suffisante pour assurer un débouché normal à ces cultures soit sur le marché intérieur pour l alimentation animale, soit à l exportation sur les pays tiers. En fait le changement fondamental se situe en 2003 avec l introduction d une aide fixe qui implique un transfert direct sur les revenus des agriculteurs produisant des protéagineux des modifications des prix des céréales communautaires, mais aussi du prix du tourteau de soja (qui est un produit transformé) qui dépend de nombreux paramètres extérieurs (taux de change, prix des huiles végétales etc ). Auparavant il y avait dissociation entre le prix reçu par l agriculteur pour les protéagineux et le prix payé par l utilisateur grâce au système d aide variable ajusté régulièrement en fonction du prix de ce tourteau. Il y avait aussi un fort volontarisme politique au niveau de la fixation des prix réglementaire de l UE. 20 Le rapport montre cependant que les différences régionales au sein de chaque pays peuvent être très importantes. 24

29 L impact de la dépendance de l Europe en protéines 3. L ÉVOLUTION DE L APPROVISIONNEMENT DU SECTEUR EUROPÉEN DE L ALIMENTATION ANIMALE PRINCIPAUX RÉSULTATS Les utilisations de matières premières concentrées dans l alimentation animale de l UE à 27 représentent actuellement, à l exclusion des fourrages, environ 260 Mt, dont prés la moitié est utilisée en direct par les éleveurs, sous une forme largement autoconsommée pour les céréales, et le reste est incorporé dans les aliments composés industriels, Après les céréales, les MRP représentent de loin la seconde famille de produits avec environ 66 Mt en 2009/2010. Ces produits ont apporté environ 25 Mt de protéines (équivalent à 54 Mt de tourteau de soja). Le tourteau de soja, dont la place n a pratiquement pas cessé d augmenter depuis 20 ans représente 59% du total (en protéines). Le tourteau de colza, dont la consommation s est très fortement développée en liaison avec le développement de la demande d huile pour le biodiesel, représente 18% et les protéagineux seulement 2% (environ 0,5 Mt est utilisé dans l UE soit pour l alimentation humaine soit pour les semences). La production de protéines de MRP qui représente 8,2 Mt (équivalent à 18 Mt de tourteau de soja) en 2009/10 est imputable pour 52% aux graines de colza et seulement pour 7% aux protéagineux. Depuis l interdiction d utilisation des farines de viande en alimentation animale en 2001 a disparu une ressource importante de l UE en termes de protéines. Le déficit global atteint donc 67% de la consommation (contre 73% en 2004/2005) et correspond à l importation de 25 Mt (36 Mt d équivalent tourteau de soja) correspondant à une surface de 17 Mha provenant pour l essentiel d Amérique du Sud Les principales matières premières utilisées Pour nourrir ces animaux, l UE à 27 devrait utiliser en 2009/2010 environ 169 Mt de céréales, 52 Mt de tourteaux, 0,8 Mt de farines de poissons ainsi que 2,9 Mt de graines oléagineuses utilisées en l état et 2,6 Mt de protéagineux. On ne dispose pas de statistiques régulières sur l ensemble des ingrédients utilisés en alimentation animale, mais l étude publiée en 2010 à la demande de la Commission (Tallage, 2010) estime pour 2007/08 à environ 280 Mt les besoins en concentrés pour l ensemble des cheptels européens, dont environ 100 Mt chacun pour les porcs et les bovins et 70 Mt pour les volailles. Cela implique qu en dehors des céréales, oléagineux (graines et tourteaux), protéagineux, farines animales, sont utilisés environ 50 Mt d autres ingrédients constitués surtout de coproduits des IAA (sons, issues de céréales, drêches, etc.), et de fourrages déshydratés Par différence avec les chiffres professionnels de (FEFAC, 2010) de production d aliments composés industriels et d estimations d incorporation de matières premières, on peut estimer à environ 140 Mt (dont 60 pour les bovins, 45 pour les porcs et 15 pour les 25

30 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion volailles) ce qui est utilisé en direct par les éleveurs et correspond soit à des produits autoconsommés soit achetés. Les ingrédients concernés sont essentiellement des céréales (plus de 90 Mt, dont un large tonnage autoconsommé) et des tourteaux (environ 10 Mt totalement achetés). Il est à noter que depuis l interdiction de l utilisation des farines de viande en 2001, les farines animales se limitent pratiquement à des farines de poissons en partie produites dans l UE et seulement incorporés dans des aliments spécifiques tels que ceux pour poissons et pour animaux familiers La place de l industrie des aliments composés L industrie des aliments composés constitue traditionnellement, de loin, le premier débouché pour les protéagineux européens. En 2009, la production de cette industrie dans l UE à 27 représentait environ 148 Mt (contre 153 au cours de l année précédente) et se répartissait en 39 Mt pour les bovins, 50 Mt pour les porcins, 48 Mt pour les volailles et 11 Mt pour les autres espèces. A eux seuls, trois pays (France, Allemagne et Espagne) avec des tonnages voisins de 21 Mt représentent 42 % du total Selon les estimations professionnelles (tableau) les céréales avec 71 Mt en 2008 représentaient environ 47% du tonnage total, ce pourcentage ayant sensiblement augmenté depuis 2000 notamment du fait du remplacement du manioc et de certains autres produits de substitution des céréales (PSC) tels que le corn-gluten-feed et les pulpes d agrume. Les tourteaux d oléagineux avec 43 Mt constituent de loin la seconde famille d ingrédients pour cette industrie et un taux d incorporation qui a légèrement progressé depuis 8 ans pour passer de 25 à 28%. Après les coproduits des IAA (famille qui comprend en particulier les sons et issues de meunerie), relativement stables en tonnage aux environ de 17 Mt (donc en diminution en pourcentage) viennent les protéagineux qui représentaient 3,6 Mt dans l UE à 15 en 2000 contre seulement 1,7 en 2008 dans l UE à 27. Ceci correspond à une baisse du taux moyen d incorporation de 2,9% en 2000 à moins de 1,1% en L autre élément important dans la structure d approvisionnement de cette industrie est naturellement la disparition des farines de viande à partir de 2001 et donc la très forte diminution du tonnage des «farines animales» qui se trouvent aujourd hui pratiquement limitées aux farines de poissons. (tonnage qui est passé de 1,6 Mt à seulement 0,4). Compte tenu de son caractère industriel et de la taille importante de nombre de ses usines, cette activité est, au sein de l alimentation animale, le secteur qui a le plus de possibilités d adapter sa structure de consommation et d approvisionnement en fonction des évolutions de prix et de disponibilités des diverses matières premières, en s arbitrant en permanence entre les ressources disponibles sur le marché européen et les produits d importation. Il est à noter qu alors que cette industrie disposait au niveau mondial d une expérience considérable et presque unique de diversification de ses utilisations d(ingrédients jusqu au moment de la réforme de PAC en 1993 (céréales, mais aussi l ensemble des PSC) elle a eu tendance à s orienter depuis vers un système «simplifié» de plus en plus à base de céréales (blé, maïs, orge) et de tourteau de soja, jusqu à l arrivée massive des tourteaux de colza. Du point de vue de cette industrie, les protéagineux produits dans l UE ne sont pas un ingrédient indispensable, puisqu ils peuvent être remplacés par des céréales et des tourteaux, mais présentent l intérêt d être disponibles localement et d avoir des prix moins variables que ceux des tourteaux. De plus, en tant que produits non OGM, ils correspondent, comme les tourteaux de colza, aux cahiers des charge de certains types d aliments composés. 26

31 L impact de la dépendance de l Europe en protéines 3.3. L évolution de la consommation de tourteaux et des ressources européennes en oléagineux Pour l ensemble des tourteaux d oléagineux, l UE à 27 se situe actuellement au second rang mondial derrière la Chine dont la consommation a explosé en l espace de 10 ans mais loin devant les Etats-Unis. Pour les 27 pays actuels de l UE la consommation qui était de 29 Mt en 1980/81, puis de 46 en 2000/01 est montée à 52 Mt en 2009/2010. Le tourteau de soja pour sa part a progressé de 22 à 31 Mt. Il est important de noter que pour ce dernier produit alors que la consommation avait augmenté de 1,8 Mt entre 1980 et 1990, de 7 Mt entre 1990 et 2000 et de 5 Mt entre 2000 à 2007, on a enregistré un recul au cours des deux années suivantes du fait des nouvelles progressions du tourteau de colza et dans une mesure beaucoup plus faible des protéagineux. La place du tourteau de soja (figure 42) qui avait diminué légèrement de 1981/82 à 1996/97 (de 76 à 63%), a progressé ensuite pour revenir à 71% en 2001/02, puis, bien que restant très importante, a eu tendance à diminuer ensuite et plus nettement au cours des deux dernières campagnes du fait du fort développement des utilisations de tourteaux de colza (celui-ci atteint 25% en 2009/2010 contre 59% pour le soja). En prenant l indice 100 en 1981/82, la consommation totale de tourteaux est à l indice 180 en 2009/10 alors que celle du tourteau est soja est «seulement» à l indice 142 (figure 44). Compte tenu des différences de taux protéiques des divers tourteaux, il est utile d exprimer tous ces tonnages en terme de protéines brutes (ou en équivalent tourteau de soja, la teneur en protéines de celui-ci étant fixé par convention à 46%). La consommation est alors passée en 30 ans de 12 à 21 Mt (+75%). On peut de la même façon exprimer la production européenne de graines oléagineuses en termes de protéines brute. Grâce au fort développement du tournesol et surtout du colza depuis une quinzaine d année, ce tonnage est passé de 1,1 Mt en 1981/82 à 5,9 en 2009/10 soit une multiplication par (plus de 5). Cependant, bien qu elle ait augmenté (figure 43), la part des ressources européennes en oléagineux par rapport à la consommation totale de tourteaux reste faible avec un taux de couverture qui est passé de moins de 10% il y a 30 ans à environ 28% actuellement. Ceci n a pas empêché les importations nettes de protéines d oléagineux, sous formes de graines triturées dans l UE et de tourteaux, de passer de 12 Mt en 1981/82 à plus de 15 Mt actuellement L évolution de la consommation de MRP dans l UE et de la dépendance au marché international Même si les tourteaux en représentent une part essentielle, les MRP ne se limitent pas à ces produits et les protéagineux, farines animales, corn-gluten-feed, tourteaux de germe de maïs et fourrages déshydratés constituent - ou ont constitué - des ingrédients importants pour l alimentation animale. L intérêt de la prise en compte de cette famille est de comptabiliser l ensemble des produits qui sont fortement substituables entre eux en fonction des évolutions de prix et de disponibilités. Il n en reste pas moins que les MRP sont aussi en partie substituables avec les céréales en fonction des rapports de prix entre ces deux familles de produits, les MRP pouvant être partiellement substitués lorsque leurs prix relatifs aux céréales sont trop élevés par des céréales complémentées par des acides aminés industriels (lysine, méthionine et plus récemment thréonine et tryptophane) En ce qui concerne les protéagineux, l essentiel de leurs débouchés à l intérieur de l UE est constitué par l alimentation animale, cependant les sources professionnelles estiment à environ 0,5 Mt le tonnage qui est utilisé pour les semences et pour l alimentation humaine 27

32 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion (sous forme directe ou après transformation industrielle. Dans les bilans suivants ce tonnage a été enlevé à la fois de la production et des utilisations intérieures. Il est par ailleurs important d analyser à coté des évolutions de la production communautaire, celles du commerce extérieur. Historiquement l UE a été à une époque un important importateur de ces produits pour l alimentation animale (figure 45). Ce tonnage a atteint 1,8 Mt en 1995 (dont 1,5 pour le pois) alors que la production de l UE à 15 en protéagineux était encore élevée 4,3 Mt). Elle a ensuite retrouvé des niveaux élevés en 2004, 2005 et 2006 avant de s effondrer par la suite. L Espagne est traditionnellement le principal importateur de l UE (plus de 1 Mt de pois en 2005). Les importations européennes en provenance des pays tiers viennent essentiellement du Canada, mais aussi dans certains cas des Etats-Unis, de Russie et d Ukraine. Pour le lupin elles provenaient surtout d Australie. Ces chiffres ne prennent pas en compte le commerce intra-communautaire qui s était fortement développé au cours du temps alimenté notamment par la France. Il apparaît (figure 45, tableaux 2 et 3) que le niveau des importations n est pas lié au niveau de la production communautaire (ce qui veut dire que l alimentation animale européenne a toujours été en état de consommer plus qu elle ne produisait) mais au niveau des disponibilités sur le marché mondial dans un premier temps en graines de lupin australienne et dans un second de graines canadienne. La baisse des importations européenne en pois s explique notamment par la réorientation des débouchés canadiens vers les pois alimentaires sur la Chine et l Asie du Sud, plus rémunérateur que le débouché européen pour l aimantation animale. L UE à 25 est passé d un solde commercial avec les pays tiers fortement négatif en 2005 à un solde positif au cours des deux dernières années, alors même que sa production se situait à un niveau très faible En effet à partir de 2003 l UE a réussi à conquérir des débouchés pour la féverole et pour le pois sur les marchés égyptien pour le premier et sur les pays du sud-asiatique pour le second. Ces pois jaunes et ces féveroles, correspondant à des normes de qualité plus élevée que les produits standards destinés à alimentation animale sur le marché communautaire, bénéficient d un différentiel de prix intéressant pour les producteurs. Ces exportations ont contribué à diminuer les disponibilités en protéagineux pour alimentation animale au sein de l UE durant ces 7 dernières années. La place des protéagineux au niveau de la production et de la consommation de MRP dans l UE a fortement évolué au cours du temps (tableaux 4 et 5). En 1991/92, l UE à 12 produit 6,3 Mt de protéines de MRP (équivalent à 13,7 Mt de tourteau de soja) et en consomme 16 Mt (34,8 en équivalent tourteau de soja), soit un taux de couverture global de 39%. Ses ressources sont assurées pour 24% par la graine de colza, pour 22% par les farines de viande et pour 17% par les protéagineux. Ces produits représentent au niveau de la consommation respectivement 8%, 4% et 8% contre 57% pour le seul tourteau de soja. Le taux de couverture global est donc de 31% pour les seuls produits végétaux et de 39% pour l ensemble des MRP (du fait du tonnage important de farines de viande en partie exportées à l époque). En 1999/2000, pour l UE à 15, juste avant l interdiction des farines de viande, les ressources en protéines se situent 18% au dessus du bilan précédent, grâce notamment à l arrivée des trois nouveaux membres, et la consommation est 41% au dessus. Le taux de couverture s est sensiblement dégradé, passant de 39 à 33% pour l ensemble des MRP et de 31 à 27% pour les produits végétaux. Au niveau des ressources la place du colza a progressé à 29% alors que celle des farines de viande diminue à 19% et celle des 28

33 L impact de la dépendance de l Europe en protéines protéagineux chute à 13% compte tenu de la stagnation de la production au niveau de 1991/92. Au niveau de la consommation, la place du soja reste à 57%, mais la part de la farine de viande et des protéagineux tombe respectivement à 4 et 5%. En 2004/ , pour l UE à 25, la production de protéines de MRP se situe à 6,5 Mt, soit 12% en dessous du niveau des 15 en 1999/2000. Ce recul s explique en premier lieu par la disparition des farines de viande mais aussi par la diminution de la production de protéagineux (-24% et une part dans les ressources qui revient à 12%), ces reculs n étant que partiellement compensés par la progression du colza qui représente alors 43% des ressources. La consommation en protéines se situe pour sa part à 25,1 Mt (+11%). La part du soja monte à 63% et les protéagineux régressent à 4%. Pour les seuls produits végétaux, le taux de couverture diminue aussi et revient de 27 à 25%. En 2007/2008, dernière date pour laquelle bilan complet pour l UE à 27 ait été élaboré par PROLEA,, les ressources en protéines se situent à 7,1 Mt (+9%) et les consommations à 26,2 Mt (+4,1%). La modération de la demande au cours de cette année où les prix ont été très élevés pour l ensemble des MRP, fait que les taux de couverture pour l ensemble des MRP et pour les produits végétaux progressent chacun d un point pour se situer à 27 et 26%. Du coté de la production, la place du colza monte à 52%, alors que celle des protéagineux chute à 6%. Du coté de la consommation la place du tourteau de soja progresse encore pour arriver à 66%, alors que celle des protéagineux n est plus que de 2%. Pour 2009/2010, nous avons élaboré un bilan sur la base de données provisoires et d estimations concernant notamment les fourrages déshydratés et les utilisations directes de graines oléagineuses en alimentation animale. Celui-ci (tableau 6) fait ressortir une production de protéines supérieure de 15% à celle du bilan précédent et une consommation en baisse de 5%, ces deux évolutions de sens contraire entraînant une amélioration du taux de couverture global qui passe à 33%. Dans les ressources, la part du colza est stable à 52% et celle des protéagineux se situe à 7%. Au niveau des consommations, la part du tourteau de soja régresse à 59% du fait essentiellement de la progression du tourteau de colza dont la part progresse encore et atteint 18%, la place des protéagineux restant extrêmement limitée à environ 2%. Malgré la légère amélioration estimée pour 2009/2010 par rapport aux années précédentes, les importations nettes devraient s élever à 16,7 Mt de protéines (l équivalent de 36 Mt de tourteau de soja). Ceci correspond avec une hypothèse de rendement de graines de soja en Amérique du Sud de 2,7 t/ha et un rendement technique en tourteau de 78% à une «importation» de 17 Mha en provenance surtout de ces pays et plus faiblement des Etats-Unis. Globalement depuis une vingtaine d années, le taux de dépendance de l UE par rapport au marché mondial a évolué mais reste considérable, les ressources de l UE dépendant pour l essentiel de la production de graines de colza (et faiblement des protéagineux) alors que la consommation reste très centrée sur le tourteau de soja. 21 Le mode de calcul de ce bilan a légèrement changé par rapport aux deux bilans précédents dans la mesure où il prend en compte au niveau de la consommation les estimations d utilisations directes de graines oléagineuses en alimentation animale. 29

34 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion 30

35 L impact de la dépendance de l Europe en protéines 4. LE BILAN DE SANTÉ DE LA PAC ET LES DÉCISIONS FRANCAISES PRINCIPAUX RÉSULTATS Le bilan de santé de la PAC, prévoit notamment la disparition de l aide couplée aux protéagineux à partir de 2012 et éventuellement plus tôt. Il laisse donc anticiper une nouvelle chute, voire à terme, une disparition de la production communautaire de protéagineux. Cependant l article 68 du règlement de base permet le maintien de certaines aides couplées, potentiellement applicables aux protéagineux sur le fondement de leurs avantages environnementaux. La France a décidé d utiliser cet article et de mettre en place un plan de relance de ces cultures. Il est basé d une part sur la sécurisation de l aide communautaire jusqu en 2011 et sur le renforcement de celle ci par une aide nationale d un montant total de 39 Millions d Euros. Par ailleurs, en complément de l aide rotationnelle qui existait déjà, la France a instauré une nouvelle aide à la diversification des rotations pour les exploitations ayant plus de 70% de grandes cultures. Par ailleurs un programme de financement de la Recherche est mis en place à hauteur de /an sur la période L objectif pour le pays était de faire remonter les surfaces en protéagineux à ha en De plus, afin d améliorer la prévisibilité des prix, dans le cadre d une coopération entre organisations représentatives des producteurs de protéagineux et des utilisateurs (principalement fabricants d aliments composés), a été mis en place un indicateur de prix faisant référence à l Euronext, basé sur les anticipations des prix du blé et des tourteaux de soja et de colza, destiné d une part a éclairer les agriculteurs dans leurs choix d assolement et d autre part à permettre aux fabricants d aliments composés de développer des stratégies d achat similaires à celles classiquement mises en œuvre pour les céréales et les tourteaux. La mise en place du plan français a permis une augmentions en un an de 90% des surfaces en protéagineux par rapport à 2009 (+108% pour le pois) et d atteindre pratiquement l objectif fixé pour 2012, alors que les surfaces ont stagné dans les autres pays de l UE Les bases de la réglementation Dans le cadre du bilan de santé de la PAC, le règlement CE 73/2009 établit notamment des règles communes pour les paiements directs. Il est prévu le démantèlement de nombre des aides restant précédemment couplées et l accroissement de la modulation des Paiements uniques. Les protéagineux sont plus particulièrement concernés par les articles 63 (intégration des aides couplées dans le régime de paiement unique), 68 et 69 (soutien spécifique), 79, 80, 81 (prime protéagineux). L article 63 précise que les Etats membres devront au plus tard en 2012 intégrer dans le régime du paiement unique la plupart des aides restant couplés. L article 79 porte sur la prime aux protéagineux et précise que l aide dénommée «prime aux protéagineux» peut 31

36 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion être maintenue pour les années 2009, 2010 et L article 80 précise que la prime aux protéagineux est fixée à 55,57 /ha de protéagineux. L article 81 précise que cette prime est assujettie à une superficie maximale garantie de ha pour l ensemble de l UE et que si cette surface est dépassée, la prime est réduite pour l année concernée proportionnellement au taux de dépassement. Par ailleurs, il est précisé que si un Etat membre décide d'intégrer la prime aux protéagineux dans le régime de paiement unique, la Commission réduit la superficie maximale garantie proportionnellement au montant de protéagineux correspondant à cet Etat membre. En tant que tel le règlement précédent constitue une menace importante pour l avenir des cultures et des utilisations de protéagineux dans l UE du fait de l obligation d intégrer les aides spécifiques dont bénéficiaient ce secteur dans le régime du paiement unique. En effet l analyse des évolutions de surfaces notamment en pois et en féverole (la place du lupin restant très limitée) montre que même avec une aide spécifique couplée limitée les probabilités de poursuite de la baisse des surfaces est très importante. Cependant l article 68 présente un certain nombre de clauses qui peuvent s appliquer aux protéagineux, même si cet article ne mentionne pas le mot de protéagineux. Il est précisé que les Etats membres peuvent toutefois accorder un soutien spécifique sous certaines conditions et notamment : 1) pour «certains types d'agriculture revêtant une importance en matière de protection ou d'amélioration de l'environnement», 3) pour «améliorer la commercialisation des produits agricoles», 5) pour «certaines activités agricoles comportant des avantages agro-environnementaux». L article 68 précise également que le montant attribué aux activités agricoles visées au point 5) est limité à «la couverture des coûts supplémentaires supportés ou des pertes de revenus enregistrées aux fins de la réalisation des objectifs concernés», et ii) s'il a été approuvé par la Commission. En ce qui concerne l'amélioration de la commercialisation des produits agricoles sont visées «les actions d'information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers». L article 69 porte sur les Dispositions financières applicables au soutien spécifique et précise que les Etats membres peuvent décider, pour le 1 er août 2009, le 1 er août 2010 ou le 1 er août 2011, d'utiliser, à partir de l'année suivant cette décision, jusqu'à 10 % de leurs plafonds nationaux fixés en annexe du règlement (CE) No 1782/2003. Un sous plafond est fixé à 3,5 % des plafonds nationaux pour les mesures ne respectant pas la «boite verte» de l Organisation Mondiale du Commerce (OMC), c est à dire ayant un effet distorsif sur la production et les échanges. Ceci concerne un certain nombre de mesures visées au point 1) de l article La déclinaison générale française du bilan de santé. Selon l analyse publiée par le Ministère de l'economie, de l'industrie et de l'emploi, ((Lecocq 2009) l accord politique du bilan de santé de la PAC ouvre un certain nombre de portes pour la France comme pour les autres Etats-membres notamment en fournissant une «boite à outil» pour réorganiser les soutiens directs et des propositions d amélioration concernant la gestion des marchés et le prélèvement d une partie des aides pour financer le développement rural. La déclinaison française vise à une meilleure prise en compte des externalités environnementales et territoriales ainsi qu à une amélioration du dispositif de gestion des risques qui devrait se faire principalement au niveau des agriculteurs grâce à une combinaison de plusieurs facteurs basés sur les articles 70 (assurances récolte) et 71 (fond de mutualisation) 32

37 L impact de la dépendance de l Europe en protéines - assurances individuelles de type assurances récolte (un soutien temporaire est considéré comme justifié tant que ce système n a pas atteint un niveau suffisant) - épargne individuelle de précaution avec mesures fiscales spécifiques. - utilisation des marchés à terme avec promotion de leur utilisation par les pouvoirs Publics La France s engage donc vers une réorientation des aides sur des problématiques spécifiques sur la base de l article La place accordée aux protéagineux dans la déclinaison française La relance de la production des cultures de protéagineux et autres légumineuses est un axe de la politique agricole et environnementale fixé par la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement. Elle concerne les objectifs de diminution de l utilisation des intrants et d encouragement au recours à des pratiques agronomiques respectueuses de l Environnement. Ce plan est énoncé dans le cadre de «Objectif Terres 2020, pour un nouveau modèle agricole français» 22. Objecif Terres 2020 identifie 5 voies pour y parvenir : 1) Réduire l usage et l impact des produits phytosanitaires, 2) Engager chaque entreprise agricole dans le développement durable, 3) Développer les potentialités de l agriculture biologique, 4) Remettre l agronomie au centre de l agriculture, 5) Repenser des pratiques adaptées aux territoires. Concrètement, 60 mesures sont définies pour relever ces défis et mettre en œuvre ces voies. Le plan protéines végétales est concerné par les mesures 51 à 54 En préambule, le plan rappelle que les protéagineux tels que la luzerne, le pois ou la féverole, sont essentiels en termes d enjeux agronomiques (diversité des rotations, production de protéines végétales pour l'élevage, actuellement importées au ¾ en Europe, structuration et richesse des sols, santé animale par augmentation de l ingestion, prévention de l acidose, apport de fibres). Par ailleurs ils présentent des avantages environnementaux en termes de protection de la ressource en eau. Les légumineuses limitent sensiblement le lessivage des nitrates. Les racines des légumineuses peuvent capter l azote grâce aux bactéries associées à leurs nodules (mycorhyses). Cette captation d azote permet de se passer d apport supplémentaire d intrants azotés. L azote est ainsi fixé et disponible pour la culture suivante : introduites en tête de rotation, après récolte et retournement, l azote est restitué au blé qui suit. Favorables à la biodiversité, les légumineuses pérennes offrent un refuge pour de nombreuses espèces animales, et insectes utiles pour la lutte intégrée contre les ravageurs. Elles présentent également un intérêt économique : la réduction des importations de soja et le déficit commercial associé. Le plan protéines végétales français comporte 4 axes : 1) Un soutien dans le cadre du bilan de santé de la PAC, 2) Une relance de la recherche, 3) Un transfert des connaissances et une mise en réseau des acteurs de la filière et structuration de la filière, 4) Une communication sur les bénéfices de ces cultures 22 Annoncé par le Président de la République française à Daumeray (Maine-et-Loire) et présenté le 19 février 2009 par Michel Barnier, ministre français de l agriculture et de la pêche. 33

38 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion Mesure 51. Renforcer l aide aux productions de protéines végétales dans le cadre de la PAC : L'aide aux légumineuses dans le cadre de la PAC est maintenue jusqu en Il en est de même pour l aide aux fourrages séchés actuellement versée à la transformation. Mesure 52. Promouvoir l insertion des protéagineux dans les rotations L insertion de légumineuses dans les rotations présente de nombreux avantages environnementaux : diversification des assolements, lutte contre l effet de serre Elle permet de réduire significativement l utilisation des intrants et en particulier l emploi d azote pour la culture suivante. Leur intérêt technico-économique doit s estimer sur une base pluriannuelle de 3 à 5 ans. Leur promotion s effectuera également dans le cadre de programme «diversité des assolements». Mesure 53. Relancer la recherche et l innovation sur les légumineuses et les protéagineux : Pour lever les contraintes techniques, phytosanitaires et économiques pesant sur l introduction de légumineuses dans les rotations, trois axes de recherche sont à prioriser qui portent sur : 1) La recherche et l établissement de référentiels spécifiques sur les combinaisons techniques qui permettent de maintenir la rentabilité économique des exploitations sur une base pluriannuelle, en s appuyant sur les économies d intrants, tout en garantissant leur résilience à des chocs sanitaires. 2) La recherche sur la lutte contre certaines pathologies spécifiques des légumineuses qui sont actuellement dépourvues de remèdes, 3) La mise au point de solutions techniques permettant de valoriser les légumineuses dans les filières d alimentation animale. Mesure 54. Structurer des filières de valorisation des protéagineux : La valorisation des protéagineux pour l'alimentation animale impose le passage par une filière de commercialisation. Elle souffre du manque de structuration des filières. Celles-ci en retour sont mises en péril par la faiblesse de l'offre, sa décroissance et son irrégularité. La structuration des filières passe donc d'abord par la stabilisation de l'offre, et sa croissance. Elle passe notamment par des démarches de territoires associant producteurs, transformateurs voire consommateurs autour de projets communs. Une évaluation de ce plan a été menée par le Ministère de l Environnement (CGDD 2009). Ce rapport part d un constat «Malgré leurs avantages agro-environnementaux, les surfaces françaises en légumineuses n ont jamais été aussi faibles en France qu en 2007» et note «Cette situation résulte majoritairement d orientations politiques prises par la France puis l Europe. En effet, la production céréalière a toujours été protégée et soutenue, au détriment des cultures sources de protéines, afin de maintenir une filière d exportation qui constitue encore aujourd hui un avantage comparatif révélé.». «La diminution de la production européenne de protéagineux pour l'alimentation continuera, à moins que des contraintes agronomiques peuvent être surmontés. Celle-ci entraîne une perte de masse critique dans la chaîne d approvisionnement, réduisant l intérêt pour les semenciers, les agro-chimistes, et les négociants à maintenir des activités dans ce secteur. En outre, la volatilité des prix est maintenant un élément supplémentaire d'incertitude qui affecte l'avenir du secteur.» «La remise en cause de l arbitrage politique en faveur des céréales apporterait des avantages macro-économiques En effet il serait techniquement possible de réduire les importations française de tourteau de soja de 41% grâce à une augmentation de la production de légumineuses à hauteur de 7% dans les terres arables, couplée à une plus grande valorisation du tourteau de colza métropolitain, mais cela provoquerait une baisse 34

39 L impact de la dépendance de l Europe en protéines des exportations de céréales et de colza. Le coût net annuel pour la France serait de l ordre de 227 millions d euros. La prise en compte des bénéfices environnementaux liés à la relance des légumineuses, permettrait de compenser environ 83% de ce coût. Le développement de ces cultures induirait en effet une économie d engrais azotés de tonnes par an et une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 1,8 million de tonnes-équivalent CO2» La mise en œuvre et les premiers résultats du plan français de relance des protéagineux En 2010 trois mesures ont contribué à la relance de la production de protéagineux en France : la sécurisation de l'aide spécifique protéagineux, le nouveau soutien à la production de protéines végétales et les mesures agro-environnementales. Sécurisation de l'aide communautaire existante au niveau de 55,57 euros/ha (hors effets éventuels de la SMG). Nouvelle aide protéines d un montant de 40 millions d'euros par an. Les productions concernées sont les protéagineux (pois, féverole et lupin doux) à hauteur de 39 millions ainsi que les nouvelles surfaces de légumineuses fourragères notamment la luzerne non déshydratée à hauteur de 1 million. Le but est de réduire la dépendance des systèmes de production animale aux matières premières importées. Cette aide étant directement liée aux surfaces déclarées, le montant sera calculé en fonction des surfaces de protéagineux et de légumineuses fourragères. Mesure rotationnelle et diversité d'assolement : Deux autres mesures s'adressent aux producteurs de protéagineux ayant plus de 60 % de SCOP dans la SAU. En plus des deux aides précédentes, ils auront la possibilité de bénéficier Soit de la mesure MAE rotationnelle de 32 euros par ha de sole cultivée. Les conditions concernent l'assolement : avoir au moins 4 cultures, la surface de la culture majoritaire ne doit pas dépasser 50 % et la surface totale des 3 cultures majoritaires doit être inférieure à 90 % de la sole cultivée. Des contraintes de rotation sont aussi à prendre en compte : pas la même culture, 2 années de suite et au minimum 3 cultures différentes sur les 5 ans de l'engagement. Pour en bénéficier, il faut souscrire un engagement MAE. Soit une aide nouvellement instituée de 25 euros/ha de sole cultivée, non cumulable avec la précédente est octroyée dans le cadre de la diversité des assolements pour les exploitations ayant plus de 70 % de la SAU en grandes cultures. Il faut la présence d'une culture d'oléagineux ou de protéagineux dans les 4 cultures différentes de l'exploitation. Financement de la Recherche : Les pouvoirs publics français, à travers l'office "FranceAgriMer" (ex ONIGC) apportent un financement à la création variétale et à la recherche appliquée dans le domaine des protéagineux, à hauteur de /an sur la période Mise au point d un indicateur interprofessionnel des prix du pois : (cf 5.4) Le «plan protéine» se fixait un objectif de monter en puissance entre 2010 et 2012 pour atteindre ha en Selon les dernières estimations d AGRESTE au 1 er septembre la surface en protéagineux atteindrait ha dés cet année et correspondrait à une 35

40 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion aide d environ 100 /ha, soit une augmentation de 90% par rapport à l année précédente (+108% pour le pois). Cet accroissement des surfaces françaises s est produit alors que les surfaces dans les autres pays de l UE restaient pratiquement constantes (tableau 7). Ceci montre bien l importance de conserver une aide couplée suffisante. Ce résultat en terme de réponse des agriculteurs à une augmentation de l aide (cf 5.1) est beaucoup plus important que ce qui avait été jadis calculé dans les documents de travail (Commission 2001a et 2001b) Les motivations à une relance au niveau européen Les motivations à une relance des protéagineux se situent essentiellement à trois niveaux : 1) celui de l alimentation animale au sein de l UE, 2) celui de la durabilité des systèmes de grandes cultures dans l UE et 3) au niveau de l alimentation humaine dans l UE (soit directement soit après une transformation industrielle) et potentiellement d autres régions du monde. Du point de vue de l alimentation animale, l UE est la seconde zone du monde utilisatrice de matières riches en protéines en alimentation animale, mais ne couvre qu environ 30% de ses besoins par sa production intérieure. Elle est largement dépendante en particulier de l importation de tourteaux et de graines de soja qui sont de plus en plus issues des nouvelles surfaces cultivées en Amérique du Sud et plus particulièrement au Brésil et en Argentine. Après l interdiction de l utilisation des farines de viande en 2001, la diminution des productions intérieures en protéagineux contribue à accroître cette dépendance. Du point de vue agro-environnemental, ces cultures ne nécessitent aucune fertilisation azotée et contribuent à enrichir le sol en azote. Leur présence dans les assolements permet donc de réduire en particulier les émissions de gaz à effet de serre liées à la fabrication, au transport, et à l épandage des engrais. Du point de vue de l alimentation humaine, ces productions constituent des apports importants de protéines pour l alimentation humaine. a contribution à l approvisionnement en alimentation humaine des consommateurs de l UE en protéines dont les qualités nutritionnelles sont reconnues et potentiellement de ceux d autres régions du monde où ces légumineuses sèches constituent une base de l alimentation à coté des céréales et pour lesquelles les productions locales ne suivent pas l évolution de la demande. Ceci relève de la question de la sécurité alimentaire, où les cultures de protéines peuvent avoir un rôle stratégique, dans l optique où des efforts seraient entrepris pour limiter la part des protéines animales dans les rations alimentaires. C est donc un double argumentaire qui peut être développé portant à la fois sur la dépendance en protéine de l UE et sur l intérêt environnemental. 36

41 L impact de la dépendance de l Europe en protéines 5. LES INSTRUMENTS D UNE RELANCE DE LA PRODUCTION DE PROTEAGINEUX DANS L UE Ces instruments doivent répondre à un triple objectif : 1) à court terme ils doivent rétablir la confiance des opérateurs (agriculteurs, fabricants d aliments composés, semenciers, firmes de l agrochimie, négociants ) sur l avenir de la production de protéagineux dans l UE et permettre aux surfaces et à la production de retrouver une «masse critique» suffisante pour que les mécanismes normaux de marché puissent fonctionner, 2) à moyen terme, grâce à des innovations importantes au niveau de la recherche publique et privée, ils doivent permettre la mise au point de variétés nouvelles de semences assurant des rendements à la fois plus élevés et plus réguliers capables de rétablir la compétitivité par le marché de ces cultures 3) de façon permanente, ils doivent favoriser la diversification des assolements et inciter les agriculteurs à des rotations plus durables qui, naturellement, ouvrent une place nettement plus importante aux protéagineux, mais aussi à d autres légumineuses. Au niveau français, un bilan macro-économique des avantages liés à une relance de la production de protéagineux, a été réalisé (CGDD 2009). Il prend en compte, outre les avantages au niveau de l alimentation animale, les économies potentielles en termes d importations (en prenant en compte les substitutions de cultures), le coût budgétaire et aussi le chiffrage des bénéfices environnementaux. Compte tenu des spécificitès des différents pays de l UE, il serait intéressant que la même approche puisse être menée dans d autres états membres où les potentiels de production et d utilisation sont importants (cela concerne notamment l Allemagne, le Royaume-Uni, l Espagne et probablement la Pologne). En effet de telles évaluations macro-économiques constituent un argumentaire important pour soutenir des mesures nationales en faveur d une action publique visant à faire évoluer des systèmes de production végétaux et d alimentation des animaux La sécurisation pour les producteurs, utilisateurs et semenciers concernant l avenir du secteur des protéagineux Globalement la production de protéagineux dans l UE est tombée depuis 2005, et demeure malgré la reprise de 2009, en dessous d une masse critique capable, à court terme, d encourager les efforts des différents acteurs de la filière, sans un signal fort des pouvoir Publics sur la pérennité de cette filière. Avec environ 1 Mha, les cultures de l UE restent très en dessous de la surface maximum garantie qui est fixée à 1,6 Mha. On est aussi très loin du potentiel d utilisation de pois en alimentation animale. Pour rétablir la confiance, compte tenu de la spécificité de ces cultures au niveau environnemental et en terme de potentiel de substitution aux produits d importation, il aurait été souhaitable que puisse être maintenue une aide européenne couplée significative au delà de 2011 qui aurait été de nature à rassurer directement les producteurs et les utilisateurs sur la pérennité de ce secteur, tant qu un seuil critique n est pas atteint et que les mécanismes normaux de marché ne peuvent pas jouer. Si le maintien d une telle aide, s avère impossible, il est nécessaire que ce soit au niveau des différents Etats membres que des initiatives soient prises, notamment sur la base de l article 68 du règlement relatif au Bilan de Santé de la PAC. 37

42 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion 5.2. L assurance d une marge brute moyenne suffisante pour les agriculteurs En plus de l aide couplée communautaire et éventuellement à sa place pour les pays qui l auraient déjà incluse dans les aides découplées, il semble important que les Pouvoirs Publics nationaux ajoutent une aide spécifique couplée temporaire qui permette à la production de retrouver un niveau de tonnage suffisant, pour qu ensuite les mécanismes de marché puissent fonctionner normalement. De ce point de vue, une action commune de divers pays est importante puisque ce n est pas au niveau de chaque pays mais globalement au niveau de l UE que les utilisateurs et les semenciers évaluent les potentiels de marché. En plus de l aide directe aux protéagineux, il semble important que soient mises en place ou renforcées les politiques visant à assurer une diversification des assolements. Lorsque 4 cultures sont imposées, la présence d un protéagineux s avère comme une solution intéressante. Il est clair qu une telle pratique favorable à l environnement et à la lutte contre la monoculture, a un coût en termes de perte de marge et doit donc être rémunérée par les Pouvoirs Publics. En ce qui concerne l aide complémentaire, le mécanisme retenu par la France à savoir une enveloppe globale qui est ensuite divisée par le nombre d hectares effectivement cultivés présente l avantage d être autorégularisatrice dans la mesure où son montant par hectare diminue au fur et à mesure que l on s approche de l objectif fixé. En 2009 les surfaces françaises ( ha en protéagineux représentaient 20%) des surfaces de l UE à 27. L enveloppe pour l ensemble de correspondant aux 40 millions d euros (M ) serait donc de l ordre de 200 M. Cependant il est clair que le niveau de l aides nécessaire (en complément de l aide communautaire) dans chaque pays pour relancer la culture de protéagineux est très différent selon le niveau de différentiel des marges brutes qui lui même dépend fortement du ratio de rendement entre le pois, la féverole et par exemple le blé. Dans des pays comme l Espagne (pour le pois) et le Royaume-Uni (pour la féverole), l incitation nécessaire serait sans doute nettement moins élevée qu en France. Le fait que les surfaces françaises en protéagineux aient augmenté de 92% (108% pour le pois seul) pour une aide qui passe de 57 /ha à environ 150 montre que l élasticité des surfaces est beaucoup plus importante (pour la France tout au moins) que ce qui avait été calculé par la Commission en 2001 (Commission 2001a et 2001b). Elle estimait qu une augmentation de l aide de 72,5 à 78,5 /t (+8,3%) n augmenterait la surface communautaire (1,11 Mha en 2000) que de 10 à ha (+1,3 %). De même elle estimait qu une augmentation de 27,5 /t (+38%) pour la porter à 100 /t n augmenterait les surfaces que de 30 à ha (+4%). Elle en concluait que le coût par tonne d équivalent soja (2,4 t/ha de protéagineux) était dans le premier cas de 992 /t et dans le second de 1842 (comparé à un prix du tourteau de soja de 200 /t). Le même calcul effectué dans le cas de la France pour 2010 montre que l accroissement de ha de protéagineux ( tonnes d équivalent tourteau de soja) qui a coûté 40 M correspond à un coût par tonne d équivalent tourteau de soja de 88 /:t, ce qui est très inférieur au prix de ce tourteau en 2010 (environ 380 /t). Il est cependant clair que le cas français ne peut être transposé directement à l ensemble de l UE. Une approche complémentaire pour augmenter la marge moyenne en protéagineux est d orienter une partie croissante, même si elle est appelée à rester limiter par rapport aux utilisations intérieures en alimentation animale, de la production vers les pois jaune et les 38

43 L impact de la dépendance de l Europe en protéines féveroles de qualité alimentaire destinés à l exportation vers l Asie du Sud et l Egypte. Ces produits bénéficient, comme au Canada, d un différentiel de prix intéressant par rapport aux produits standard destinés à l alimentation animale, mais ce différentiel peut varier fortement en fonction du niveau des exportations canadiennes et aussi du niveau des récoltes en Inde ou au Pakistan L information auprès des producteurs et des utilisateurs sur les intérêts environnementaux et nutritionnels des protéagineux Compte tenu de leur volume insuffisant, les protéagineux ne bénéficient pas actuellement d une organisation de marché aussi efficace que celle des céréales et, dans une forte mesure, du colza. Il est donc important que les Pouvoirs Publics et les organisations professionnelles puissent agir dans une double direction d une part en direction des agriculteurs, d autre part en direction des utilisateurs Il est fréquent que les agriculteurs raisonnent leurs assolements sur la base des seules marges brutes de la campagne en cours. La place des protéagineux serait beaucoup plus importante, si le mode de calcul des marges des protéagineux s effectuait sur la durée d une rotation en prenant en compte l effet précédent. Cette évolution souhaitable, car favorable à l environnement passe par une large diffusion de résultats de recherches et d expérimentations. Pour les agriculteurs il est important qu ils puisent anticiper les prix qu ils vont probablement recevoir pour ces produits au même titre qu ils le font pour le blé ou le colza en suivant l évolution des cotations sur le marché à terme de l Euronext. Au-delà des considérations de prix, d autres éléments sont à prendre en compte pour déterminer l intérêt économique du pois pour les agriculteurs. Les résultats de la recherche montrent qu un précédent pois pour une culture de blé permet 8 q/ha de gain de rendements, ainsi qu une économie d azote de 20 à 40 unités/ha. Au niveau des utilisateurs, s ils ont une bonne connaissances des qualités nutritionnelles des protéagineux (ils en utilisaient environ 2 Mt au début des années 90) il est important qu ils puissent mettre en place les outils de logistiques (en particulier pour un approvisionnement par fer) compte tenu de la distance souvent importante (notamment en France) entre les régions de production de pois et celles d utilisation (par exemple la Bretagne). Ils doivent aussi pouvoir planifier leurs approvisionnements tout au long de l année comme pour les céréales et donc être assurés de tonnages suffisants pour alimenter leurs usines La stabilisation des revenus La stabilisation des revenus pour les producteurs de protéagineux passe, comme pour les autres grandes cultures, par le développement de systèmes d assurances (type assurances récolte et assurance revenu) qui, compte tenu de leur développement actuel encore très insuffisant, nécessitent un soutien de la part des Pouvoirs Publics. Pour les céréales et le colza, une autre forme de stabilisation des revenus a été trouvé a travers le développement de marchés à terme sur l Euronext. Compte tenu de leur volume actuellement insuffisant, cette solution pour le pois (et à fortiori pour la féverole et le lupin) semble non envisageable actuellement. 39

44 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion Pour pouvoir cependant en partie utiliser ces instruments, en France, a été développé un indicateur prix adossé à Euronext pour le pois. Celui-ci doit permettre d estimer les prix du pois à terme par rapport aux cours du blé sur le marché à terme. Ce nouvel instrument, lancé il y a un an, vient soutenir le dispositif de relance de la production française. L objectif principal est d inciter à produire et à utiliser le pois grâce à des cotations fiables, même sur des échéances éloignées. Ceci est de nature à faciliter les négociations et les prévisions de marges à terme pour les opérateurs de cette filière. L indicateur qui est basé sur la valeur nutritionnelle du pois et donc son prix d intérêt pour les utilisateurs en alimentation animale, est régulièrement calculé, en fonction des trois marchés physiques de référence en alimentation animale qui influent les prix des protéagineux : le blé fourrager, les tourteaux de soja et de colza. Les écarts de prix sont fournis pour différentes échéances sur la campagne en cours, et pour au moins une échéance de la suivante. Ainsi, il devient possible, en fonction des cotations à terme du prix du blé meunier d anticiper les prix à venir pour les protéagineux, le prix de la féverole pour l alimentation animale étant lié à celui du pois destiné au même secteur Le renforcement de la recherche publique et privée et du secteur des semences Un enjeu fondamental, en particulier pour le pois, se situe au niveau de l obtention de variétés plus résistantes à certaines maladies (en particulier à aphanomices) de façon à avoir des rendements plus réguliers et aussi afin de pouvoir insérer ce protéagineux plus souvent dans les rotations. Il importe aussi que le rendement moyen potentiel puisse être augmenté et de grands espoirs sont fondés sur de nouvelles variétés d hiver qui ont des potentiels sensible plus élevés que les variétés de printemps. Globalement cela suppose un effort de recherche publique important, dans l attente que les sélectionneurs privés prennent le relai. Des recherches importantes sont menées d une part en France (notamment par l INRA) et d autre part au niveau Européen avec des programmes tels que «Grain legumes to feed European livestock» associant en plus de l Europe différents pays tels que la Canada, l Australie et la Russie, qui s est déroulé de 2004 à 2008 avec un financement de l UE de 14,75 M. Une autre voie d amélioration de la valorisation des protéagineux porte sur l augmentation de leur teneur en protéines et l amélioration de la digestibilité des acides aminés de façon à réduire les rejets et améliorer leur valeur énergétique L encouragement à l utilisation des protéagineux en alimentation animale Il est clair que l alimentation animale a tiré dans le passé, et peut encore tirer de grands avantages, du développement de la production de protéagineux dans l UE, dans la mesure où c est l offre qui constitue le facteur limitant. Durant la première phase de développement de ces cultures, le système d aide, variable en fonction du prix du tourteau de soja, versé aux fabricants d aliments composés (jusqu en 1993) a fait la preuve de son efficacité, mais n est plus envisageable dans le contexte actuel de la PAC. Les instruments qui paraissent disponibles pour les Pouvoirs Publics semblent donc se situer 1) au niveau de l information et la diffusion de résultats de recherche sur les essais nutritionnels sur animaux 2) sur l amélioration du fonctionnement du marché notamment en terme d établissement de relations contractuelles entre producteurs et utilisateurs. 40

45 L impact de la dépendance de l Europe en protéines D un point de vue purement nutritionnel les taux d incorporation des protéagineux peuvent être importants dans les aliments composés et les aliments fermiers notamment pour porcs. Un taux moyen d incorporation de 10% dans ceux-ci (environ 50 Mt en direct et autant dans les aliments composés) représenterait déjà 10 Mt (un taux moyen d incorporation de 5% dans l ensemble des aliments composés, différent pour chaque espèce animale, représenterait pour sa part 7,5 Mt, à ce chiffre il faut ajouter tout le potentiel d utilisation directe au niveau des éleveurs visant à assurer une autonomie en protéines de leurs exploitations). Les débouchés existent également dans les aliments volailles (notamment pondeuses et poulets «label». par contre, ils sont moins adaptés à l alimentation des bovins où la concurrence est plus forte avec les tourteaux de colza et les coproduits d éthanolerie. Des calculs plus précis ont été faits pour la France (CGDD 2009, ENESAD 2009) et montrent tous deux l importance des réductions de tourteau de soja qui pourraient être obtenues avec un développement des protéagineux. Il est cependant impossible de préciser quelle pourrait être l économie en terme de coût des formules d aliments composés qu ils pourraient apporter puisque cela dépend de la valeur effective du prix des deux protéagineux principaux par rapport à la valeur déterminée par l équation qui définit leur prix d équilibre. Dans tous les cas la disponibilité pour les fabricants d aliments composés d un ingrédient supplémentaire, effectivement disponible, se traduit mécaniquement par une économie sur le coût matière de leurs formules. A un autre niveau les protéagineux sont particulièrement intéressants dans les types d aliments où pour des raisons commerciales ou de cahiers des charges les fabriquant doivent garantir une absence d OGM. Il demeure bien quelques filières «tracées» en provenance du Brésil, mais les tonnages sont limités et le différentiel de prix par rapport au tourteau de soja standard est de plus en plus élevé. Dans ces cas, les protéagineux, comme le tourteau de soja présentent un intérêt particulier. Enfin au niveau des exploitations agricoles mixtes pratiquant l élevage (notamment porcin) le, pois, la féverole et aussi le lupin (particulièrement utilisé à ce niveau) constituent une solution pour obtenir une autonomie au niveau des matières premières de l élevage. Cette forme d utilisation présente le grand intérêt sur le plan environnemental de ne pas nécessiter de transport. 41

46 Département thématique B: Politiques structurelles et de Cohésion 42

47 L impact de la dépendance de l Europe en protéines BIBLIOGRAPHIE AAA Canada (2009), Survol de l industrie canadienne des légumineuses à grain, Agriculture et Agro-Alimentaire Canada, Section des cultures spéciales, service d exportation agroalimentaire, ADE (2001), (avec la participation de l INRA), Evaluation de la politique communautaire des oléagineux, Rapport final pour la Commission Européenne - Volume 1, 230 p. AND (2007), Etude d Evaluation des mesures communautaires dans le secteur des fourrages séchés, Rapport final pour la Commission Européenne, 160 p. CGDD (2009), La relance des légumineuses dans le cadre d un plan protéine : quels bénéfices environnementaux?, Etudes et Documents, Commissariat Général au Développement Durable, Service de l économie, de l évaluation et de l intégration du développement durable, Etudes et Documents n 15, décembre Clancey B. (2009), World Pulse Outlook, Report to The Saskatchewan Pulse Growers, Stat Publishing, Septembre 2009 Commission des Communautés Européennes (2001a), Options pour la promotion de la culture des protéines végétales dans l union Européenne, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen, COM(2001) 148 final/2, mars 2001 Commission des Communautés Européennes (2001b), Offre et demande de plantes riches en protéines dans l UE à la suite de la crise de l ESB, document de travail des Services de la Commission, SEC(2001) 431, mars 2001 Commission Européenne (2009), Prospects for agricultural markets and income in the european union , mars 2009 Duc G., Gueguen J., Boutin J.P., Dronne Y., Munier-Jolain N., Sève B., Tivoli B. (2008). La filière protéagineuse, quels défis pour la recherche? Rencontre au Salon International de l Agriculture. INRA, Paris, France. 2. ENESAD (2009), Vers plus d indépendance en soja d importation pour l alimentation animale en Europe : le cas de la France, avec le soutien du WWf, janvier FAPRI 2010 : U.S. AND WORLD AGRICULTURAL OUTLOOK, Janvier 2010, Food and Agricultural Policy Research Institute (Iowa State University, University of Missouri- Columbia,Ames, Iowa) U.S.A. FEFAC, (2009), Feed and Food, Statistical yearbook 2008, Bruxelles FAO (2006), World agriculture towards 2030/2050, Global Perspective Studies Unit, Rome, Juin 2006 Gaudré D., (2009), Intérêts technico-économique des protéagineux en alimentation porcine, Présentation lors de la Journée nationale APCA UNIP 23 juin 2009 sur la relance des protéagineux J. Guéguen, G. Duc J-P. Boutin, Y. Dronne (2008), La filière protéagineuse : quels défis? INRA, éditions QUAE 147 p. 43

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