LE CARACTERE LIMITATIF DES CREDITS I - SIGNIFICATION

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1 LE CARACTERE LIMITATIF DES CREDITS Il s agit d un véritable principe de droit budgétaire, même s il n est pas classiquement exposé en tant que tel. Aussi, convient-il de préciser quelle est sa signification et quels sont les dépassements admis. I - SIGNIFICATION A) TECHNIQUE Le montant du crédit représente la limite supérieure qui en aucune manière ne peut être dépassée. Mais, il n est pas nécessaire d atteindre cette limite. Art. 13 de l ordonnance : «Tout crédit qui devient sans objet en cours d'année peut être annulé par arrêté du ministre des Finances après accord du ministre intéressé.» B) POLITIQUE Il permet de donner tout son sens à l autorisation parlementaire. C est pourquoi l article 11 de l Ordonnance rappelle «Tous les crédits qui n'entrent pas dans les catégories prévues aux articles 9 et 10 ci-dessus sont limitatifs». II - DEPASSEMENTS A) EXCEPTIONS : LES DECRETS D'AVANCES (ART 11) Ils permettent d ouvrir des crédits supplémentaires. Mais il s agit là d une voie réservée à des situations exceptionnelles. 1 En cas d urgence Conditions de fond 1

2 «s'il est établi, par rapport du ministre des Finances au Premier ministre, que l'équilibre financier prévu à la dernière loi de finances n'est pas affecté» Il faut donc gager les crédits, généralement par l annulation d autres crédits. Conditions de forme - avis du Conseil d Etat - ratification parlementaire. «La ratification de ces crédits est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances». art 11 de l ordonnance 2 En cas d urgence et de nécessité impérieuse d intérêt national : Conditions de fond On peut porter atteinte à l équilibre du budget Conditions de forme : - avis du Conseil d Etat - ratification parlementaire. «Un projet de loi de finances portant ratification de ces crédits est déposé immédiatement ou à l'ouverture de la plus prochaine session du Parlement» - décret en Conseil des ministres donc signé par le Président de la République Cinq décrets d'avance ont été publiés avant le dépôt du projet de loi de finances rectificative de fin d'année et un décret d'avance supplémentaire a été publié pendant l'examen de ce texte en première lecture par l'assemblée nationale. Le décret d'avance n du 16 juin 2003 a ouvert 23 millions d'euros pour financer la prévention et le traitement de la pollution des plages atlantiques consécutives au naufrage du pétrolier Prestige, le 19 novembre 2002 ; 12,5 millions d'euros ont été ouverts pour accompagner le plan social de l'entreprise Metaleurop et financer la prime versée par l'état au titre du préjudice moral et sanitaire subi par les salariés licenciés ; 15 millions d'euros ont été ouverts pour une aide humanitaire d'urgence aux populations irakiennes ; 22,3 millions d'euros visaient à financer, à titre transitoire, les programmes de l'agence de développement agricole et rural, en l'attente de sa création administrative. Le décret d'avance n du 8 septembre 2003 a ouvert 100 millions d'euros au titre de la participation de l'état à la garantie contre les calamités agricoles, pour faire face aux conséquences de la canicule de l'été Le décret d'avance n du 13 octobre 2003 a ouvert, au total, 145 millions d'euros sur le budget de la Santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, afin de financer l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile jusqu'à la fin de l'année 2003 (53,7 millions d'euros), mille places supplémentaires dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (2,7 millions d'euros), des dépenses imprévues dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (20 millions d'euros) et une remise à niveau de la subvention de l'état au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (42,6 millions d'euros). Le décret d'avance n du 17 novembre 2003 a ouvert 149 millions d'euros au titre de la participation de l'état à la garantie contre les calamités agricoles, 12 millions d'euros pour couvrir la rémunération des personnels du ministère de l'agriculture et 53,45 millions d'euros pour financer un supplément imprévu de préretraites d'allocations spéciales du FNE et de préretraites 2

3 progressives ; deux ajustements plus modestes étaient effectués sur le budget de la Culture et de la communication, à hauteur de 2,1 millions d'euros. Le décret d'avance n du 26 novembre 2003 a ouvert 400 millions d'euros sur le budget de la Défense, afin de couvrir le coût des opérations extérieures associé au déploiement, en moyenne, de hommes sur des théâtres extérieurs. Pour chaque décret d'avance, le respect de l'équilibre budgétaire a été assuré par des annulations d'un montant égal à celui des ouvertures, affectant à due proportion les ministères bénéficiaires des crédits supplémentaires (à l'exception de 114,7 millions d'euros annulés sur les crédits de la formation professionnelle (budget du Travail) plutôt que sur le budget de la Santé). Au total, les décrets d'avance ont mobilisé la masse non négligeable de 934,3 millions d'euros, sans, cependant, exercer d'influence significative sur la répartition des crédits entre les grandes catégories de dépenses : in fine, les crédits de dépenses civiles ordinaires ont été majorés de 68,1 millions d'euros, les crédits de dépenses civiles en capital ont été réduits de 60,1 millions d'euros, les crédits de dépenses militaires ordinaires ont été majorés de 380 millions d'euros et les crédits de dépenses militaires en capital ont été réduits de 388 millions d'euros. Rapport d information sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget en 2003, présenté par M. Gilles CARREZ ; Assemblée nationale 2004 La loi organique du 1 er août 2001 prévoit un nouveau régime des décrets d avance. L article 13 précise le régime des décrets d avance (la LOLF orthographie avance au singulier contrairement à l ordonnance) les décrets d avance en cas d urgence - ne peuvent pas affecter l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances - le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année - les commissions des finances donnent leur avis dans les 7 jours - la ratification des décrets est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée les décrets d avance en cas d urgence et nécessité impérieuse d intérêt national : Le régime de ces décrets est le même que dans le cadre de l ordonnance seule l information des commissions des finances est exigée. B) LIMITES 1 Les crédits évaluatifs (art 9 O) Nature des dépenses auxquelles s appliquent ces crédits Il s agit de dépenses impératives pour ne pas dire obligatoires. L identification de ces crédits est rendue possible grâce à deux listes : 0 celle de l ordonnance 3

4 - la dette publique, - à la dette viagère, - aux frais de justice et aux réparations civiles, - aux remboursements, - aux dégrèvements - aux restitutions 0 celle de l état F, annexé à la Loi de finances de l année N des chapitres Etat F (article 59 du projet de loi) Tableau des dépenses auxquelles s'appliquent des crédits évaluatifs Tous les services Cotisations sociales, part de l'etat Prestations sociales versées par l'etat Charges communes Nature des dépenses Encouragements à la construction immobilière. Primes à la construction Réparation de préjudices dans le domaine de la santé Culture et communication Dations en paiement faites en application de la loi n du 31 décembre 1968 Écologie et développement durable Dations en paiement en application de la loi de finances pour 1996 (n du 30 décembre 1995) Économie, finances et industrie Application de conventions fiscales passées entre la France et des Etats étrangers Participation de l'etat au service d'emprunts à caractère économique Bonifications d'intérêt dans le domaine de l'artisanat Justice Aide juridique Services du Premier ministre : I. Services généraux Actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation et des victimes d'actes de barbarie durant la deuxième guerre mondiale Aviation civile Variation des stocks Autres charges de gestion courante Pertes de change Dotations aux provisions Journaux officiels Dotation aux amortissements et aux provisions Légion d'honneur Amortissements et provisions Monnaies et médailles Variation des stocks (approvisionnements et marchandises) Dotations aux amortissements et aux provisions Augmentation de stocks constatée en fin de gestion Utilisation et reprises sur provisions Comptes d'affectation spéciale Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés 01 Dotations en capital, avances d'actionnaire et autres apports aux entreprises publiques et aux établissements publics 02 Achats de titres, parts et droits de sociétés 03 Dépenses afférentes aux ventes de titres, de parts ou de droits de sociétés 04 Versements à la Caisse de la dette publique 06 Reversements au budget général 4

5 07 Investissements réalisés directement ou indirectement dans des fonds de capital-investissement 08 Versements au Fonds de réserve pour les retraites Comptes de prêts 01 Dépenses Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor Comptes d'avances du Trésor Avances aux départements sur le produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et États d'outre-mer 03 Avances de l'article 34 de la loi du 31 décembre 1953 (avances spéciales sur recettes budgétaires) 04 Avances à la Nouvelle-Calédonie (Fiscalité Nickel) 01 Dépenses Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes Avances à divers services de l'état ou organismes gérant des services publics 01 Avances aux budgets annexes 02 Avances à l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole au titre des besoins temporaires de préfinancement des dépenses communautaires 03 Avances aux autres établissements publics nationaux et services autonomes de l'etat 04 Avances à des services concédés ou nationalisés ou à des sociétés d'économie mixte 05 Avances à divers organismes de caractère social Régime du dépassement Aucune formalité n est prévue, le ministre peut ordonnancer au-delà du montant du crédit sans que le comptable ne puisse s opposer au paiement 2 Les crédits provisionnels (art 10 O) Nature des dépenses auxquelles s appliquent ces crédits Il s agit de dépenses difficiles à évaluer. L identification des crédits en question se fait grâce à la liste de l état G annexé à la Loi de finances de l année N des chapitres Etat G (article 60 du projet de loi) Tableau des dépenses auxquelles s'appliquent des crédits provisionnels Nature des dépenses Affaires étrangères Frais de réceptions et de voyages exceptionnels Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) Frais de rapatriement Anciens combattants Frais de voyage des familles pour se rendre sur les tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de l'etat Soins médicaux gratuits et suivi sanitaire des anciens militaires Charges communes Secours aux victimes de sinistres et calamités Économie, finances et industrie Dépenses et remboursements supportés par la France au titre de l'infrastructure pétrolière Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales 5

6 34-03 Frais de réception et de voyages exceptionnels Dépenses relatives aux élections Financement des partis et groupements politiques (lois n du 11 mars 1988 et n du 15 janvier 1990) Secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques Justice Services pénitentiaires. Dépenses de santé des détenus Services de la protection judiciaire de la jeunesse. Prestations effectuées par le secteur habilité ou conventionné Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Dépenses relatives aux élections Outre-mer Frais de réceptions et de voyages exceptionnels Service militaire adapté. Alimentation Secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques Régime du dépassement 0 utilisation du crédit global pour dépenses éventuelles 0 décrets d avances La loi organique du 1 er août 2001 apporte des changements en ce domaine. Les crédits provisionnels sont supprimés. Seuls subsistent les crédits évaluatifs (article 10) dont la définition et le régime sont modifiés. Définition Seule la loi organique du 1 er août 2001 donne la liste des crédits évaluatifs : «Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'etat ont un caractère évaluatif» Régime - Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts - Les commissions des finances sont informées des motifs du dépassement par le ministre des finances - Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. 6