Chantier sur la politique de financement des universités. Commentaires du Conseil du patronat du Québec sur le rapport d étape

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1 Chantier sur la politique de financement des universités Commentaires du Conseil du patronat du Québec sur le rapport d étape Mars 2014

2 Le Conseil du patronat du Québec Le Conseil du patronat du Québec a pour mission de s'assurer que les entreprises disposent au Québec des meilleures conditions possibles notamment en matière de capital humain afin de prospérer de façon durable dans un contexte de concurrence mondiale. Point de convergence de la solidarité patronale, il constitue, par son leadership, une référence incontournable dans ses domaines d'intervention et exerce, de manière constructive, une influence considérable visant une société plus prospère au sein de laquelle l'entrepreneuriat, la productivité, la création de richesse et le développement durable sont les conditions nécessaires à l'accroissement du niveau de vie de l'ensemble de la population. Conseil du patronat du Québec Mars 2014 Dépôt légal Bibliothèque et Archives nationales du Québec Bibliothèque nationale du Canada 1 er trimestre

3 Chantier sur la politique de financement des universités Commentaires du Conseil du patronat du Québec sur le rapport d étape Mars 2014 Introduction Le Conseil du patronat du Québec, qui a participé aux travaux du chantier sur le financement des universités à l été 2013, est heureux aujourd hui d en commenter brièvement le rapport d étape. Comme nous l avons déjà souligné, le développement économique et social du Québec repose grandement sur la présence d un réseau de collèges et d universités hautement performant ainsi que d un bassin de diplômés de qualité dans les différents domaines d études. À ce chapitre, le Québec est, somme toute, relativement choyé et peut compter sur un réseau d enseignement supérieur de qualité, dont l apport à la prospérité de la province est indéniable. Ce réseau est aussi diversifié : nos universités ne sont pas toutes pareilles, chacune a sa propre réalité, sa mission, sa clientèle, et c est là une richesse qu il faut préserver dans l intérêt de tous. Il faut toujours garder à l esprit le caractère incontournable du financement sur la capacité des universités d offrir aux étudiants et à la société des services d enseignement et de recherche de qualité et de remplir ainsi leur mission, tant à court qu à long terme. Un financement insuffisant risque de miner cette capacité des universités de remplir leur mission. Cela constitue une préoccupation importante pour le Conseil du patronat. Par ailleurs, le Conseil estime que l utilisation de fonds publics doit toujours être associée à une transparence et une reddition de comptes exemplaires. Cela est tout particulièrement vrai dans un contexte de finances publiques serrées. À l instar des autres organisations publiques, les universités doivent déployer des efforts constants de rationalisation pour accroître leur efficacité et faire la meilleure utilisation possible des fonds publics et privés qui leur sont alloués. Le rapport d étape présente une analyse intéressante et approfondie des enjeux liés au financement. Il aborde toutefois plusieurs questions et orientations qui débordent le champ du financement, et s avance très timidement sur des propositions concrètes et fermes visant à favoriser l atteinte de l objectif de trouver «une politique de financement mieux adaptée à la réalité des universités». Nous nous questionnons, par exemple, sur les six orientations mentionnées à la page 14 qui, malgré leur importance, ne nous semblent pas reliées directement à la question à l étude. Par ailleurs, le chantier ne se prononce pas sur le niveau 3

4 de financement, et surtout la question du sous-financement qui a donné lieu à de nombreux débats. Dans ses premiers commentaires formulés au chantier, le Conseil avait exprimé le souhait que l on se penche sur cette question fondamentale. Même si le gouvernement a fait certains choix, il demeure tout à fait pertinent de brosser un portrait clair de la situation de façon à ce que nous ne soyons pas aux prises, quand il sera trop tard pour agir, avec des conséquences néfastes pour nos universités. Comme le Conseil du patronat l a spécifié dans ses commentaires lors de la première consultation du chantier, il n est pas un expert dans les formules de financement des universités. C est pourquoi il s en tient essentiellement à énoncer un certain nombre d objectifs et de principes, qu il complète ensuite par des commentaires plus spécifiques. De façon générale, le Conseil du patronat estime que le gouvernement et les universités doivent se fixer des cibles de performance à respecter. Il appartient aux universités de déterminer les moyens qu elles devront déployer pour atteindre ces cibles. Des objectifs et des principes Efficacité : Il est important d établir un lien entre les ressources allouées aux universités et l atteinte d objectifs de performance, tant financiers que de formation, tels que des résultats en matière de taux de diplomation et de gestion. Les indicateurs de performance pourraient être redéfinis si les indicateurs actuels ne sont pas jugés satisfaisants. Il faudrait assurer un financement de base, dont le niveau serait à définir, à partir de la base existante, et investir d autres sommes, comme une prime au rendement, pour récompenser les universités qui atteignent leur cible. Le chantier semble montrer une certaine ouverture dans ce sens, et il serait important que cette orientation soit précisée et développée davantage dans le rapport final. Ce type d encadrement correspond à ce que nous appelons au Conseil du patronat une «réglementation intelligente». Les objectifs ou les indicateurs devraient tenir compte de la réalité de chaque établissement. Il pourrait y avoir des indicateurs communs à tous les établissements, et d autres spécifiques. Ces indicateurs devraient rendre compte tant du degré de performance d un établissement que de l évolution de cette performance. Évidemment, si on finance seulement la variation de la performance et non pas son maintien, une université performante sera désavantagée, car sa zone de croissance sera plus limitée. Reconnaître la variation et le maintien de leur performance en fonction d objectifs clairement définis représente une façon d assurer l imputabilité des universités sans compromettre leur autonomie. Or, certaines orientations gouvernementales nous paraissent inquiétantes parce qu elles s éloignent de ces principes et de cette façon de faire, et s apparentent davantage à de la microgestion qu à la fixation de cibles que les universités doivent chercher à atteindre en fonction de leurs réalités propres. 4

5 Autonomie et imputabilité : Il est prioritaire de préserver l autonomie de gestion des universités tout en s assurant d obtenir une reddition de comptes efficace dans le respect de la diversité des missions des universités et de la spécificité de chacune. Prévisibilité : Permettre aux universités, par des règles claires et connues d avance, de prévoir le montant de subvention qu elles recevront à court et moyen termes, et leur assurer une base de financement relativement stable. Commentaires plus spécifiques La formule de financement De l avis de tous les intervenants, la formule de financement actuelle est trop complexe. Le principe général de l allocation des subventions de fonctionnement des universités en vigueur est basé sur l effectif, soit une subvention par étudiant. Un ensemble de mesures de compensation ou de pondération, introduites au fil des ans pour répondre à certains impératifs, vient ensuite compléter cette allocation. En bout de piste, le financement est versé aux universités à partir d une multitude d enveloppes, ce qui en complexifie la compréhension, la gestion ainsi que le suivi, et rend difficile la reddition de comptes. Le financement pour la fonction enseignement est basé sur une table qui compte 538 codes dans 23 familles disciplinaires. Il est impératif de trouver un moyen de simplifier ce financement. Le rapport propose de mettre à jour la table des codes CLARDER tout en montrant même timidement une orientation visant à se baser davantage sur des groupes de programmes que des groupes d activités. Cette orientation, qui va dans le sens d une simplification, et qui améliore en même temps la prévisibilité, constitue un pas dans la bonne direction. Pour en garantir la réussite, surmonter les difficultés et pour qu elle soit bien adaptée à la réalité de chaque université, une telle démarche pourrait être implantée de façon graduelle. Les étudiants de première génération et les autres groupes sous-représentés À l origine, le document de consultation parlait des étudiants de première génération. Dans ce rapport d étape, il est plus globalement question de groupes sous-représentés. Tout d abord, rappelons que les études qui ont examiné l écart de fréquentation universitaire entre les différents groupes de revenus identifient en général un ensemble de facteurs explicatifs tels que la préparation à l école secondaire et les attentes des parents. Il faudrait donc agir en amont sur ces facteurs si on veut améliorer la situation. Si le gouvernement estime toutefois qu il devrait réserver un traitement particulier à ces clientèles, la politique de financement des universités n est clairement pas le moyen le plus approprié pour le faire. Le Conseil pense plutôt que l intervention devrait se faire à travers le régime d aide financière aux études. Sauf pour les étudiants handicapés, il n est pas clair que les étudiants faisant partie de groupes sous-représentés ont des besoins particuliers ou 5

6 coûtent plus cher aux universités, ce qui justifierait un traitement spécifique en matière de politique de financement. Par contre, leur accorder plus de bourses, par exemple, pour qu ils se concentrent davantage sur leurs études pourrait être plus utile pour encourager leur persévérance et leur diplomation. Le rapport d étape cite d ailleurs l exemple de l Université d Ottawa qui offre une bourse aux étudiants de première génération qui ont des besoins financiers. Les étudiants étrangers Le rapport d étape ne traite pas de cette question, le rapport final devrait le faire. Rappelons à ce sujet qu un premier pas a été franchi, en 2009, par le déplafonnement des droits de scolarité pour les étudiants internationaux inscrits dans six facultés (médecine, génie, informatique, mathématiques et sciences pures, administration et droit). Le Conseil du patronat a vu ce changement d un très bon œil, d autant plus qu il a été implanté graduellement. Le Conseil a invité le gouvernement à étendre éventuellement cette libéralisation des droits de scolarité à l ensemble des autres disciplines du premier cycle. À défaut d une déréglementation complète, une voie alternative serait de lever le plafond maximal de 10 % que les universités sont actuellement autorisées à exiger, pour les disciplines toujours réglementées. Les universités conserveraient les sommes au-delà du montant forfaitaire récupéré par le gouvernement. Dans le contexte des finances publiques du Québec et considérant les besoins des universités, pourquoi devrions-nous priver ces dernières d une autre source intéressante de revenus? Le budget du Québec a proposé de revoir le partage du coût de formation des étudiants universitaires de l extérieur du Québec, ce qui représente assurément la bonne voie à suivre. Il serait important que les universités puissent garder les sommes forfaitaires reçues des étudiants étrangers afin d être incitées, d une part, à en accueillir davantage, et, d autre part, de faire en sorte qu elles soient compensées, au moins en partie, pour les coûts qu elles assument pour attirer, encadrer et retenir ces étudiants. Les étudiants étrangers contribuent directement à l économie du Québec par les dépenses qu eux, et souvent leurs familles, engagent durant leur séjour d études. Après leurs études, s ils choisissent de rester au Québec, ils contribueront à l économie comme travailleurs qualifiés et, s ils rentrent dans leur pays, ils concourront quand même au rayonnement du Québec à l extérieur et au maintien de liens économiques et sociaux entre leur pays et la province. Par ailleurs, les étudiants étrangers ne profitant pas du programme de prêts et bourses, aucune somme reçue de ces étudiants ne devrait être retournée au gouvernement du Québec pour financer ce programme. Dans la catégorie des étudiants étrangers, il faudrait examiner le cas particulier des étudiants francophones qui bénéficient d une exemption, et donc, d un traitement préférentiel qui fait en sorte qu ils sont même mieux traités que les autres étudiants canadiens. Nous estimons que les étudiants français devraient payer au moins les droits exigés des autres étudiants canadiens. 6

7 Finalement, les universités devraient avoir la possibilité de développer des services spécialisés et l autorisation de les facturer aux coûts que le marché soutiendra (par exemple, Executive MBA ou MBA international, etc.). Les frais institutionnels obligatoires Le rapport final devra aussi se pencher sur cette question. La formule d indexation nous semble un minimum approprié. De façon plus générale, les universités devraient avoir la flexibilité de fixer ces frais selon leurs besoins et leurs réalités ou, pour le moins, devraient pouvoir s ajuster pendant une certaine période avant de passer à une indexation automatique. Par ailleurs, il y a des questions sur ce qui devrait être considéré comme frais institutionnels obligatoires (FIO); certains frais devraient probablement être exclus de la définition des FIO, tels que les frais de rédaction pour un étudiant qui n a pas terminé sa thèse, les frais d admission et les droits d auteur. Les frais associés à la recherche Malgré les avancées faites dans le cadre de la PNRI, le financement actuel des frais associés à la recherche demeure insuffisant et inadapté. La question des infrastructures de recherche, entre autres, n a pas été abordée dans le rapport d étape. Les infrastructures L analyse doit reconnaître clairement les besoins d entretien des édifices et de maintien des actifs immobiliers et compenser adéquatement les universités à cet égard. Plusieurs universités ont été construites avant 1950 et certaines l ont été au 19 e siècle. Elles ont besoin, à coup sûr, d investissements pour préserver l intégrité de leurs actifs immobiliers dans le respect de différentes normes qui peuvent leur être imposées, que ce soit en matière de santé et de sécurité du travail, en fonction de leur situation géographique ou autre. Or, le rapport d étape n aborde pas du tout ces questions ni celles des infrastructures en général, d une importance quand même majeure. Dans le cas particulier des infrastructures technologiques, l enveloppe allouée au développement informatique serait gelée depuis le milieu des années 90; cela paraît étonnant dans un milieu de savoir. La modulation des droits de scolarité en fonction des coûts de la formation Finalement, nous réitérons notre position sur la nécessité d explorer d autres avenues pour améliorer le financement des universités. Parmi elles figure celle de la modulation, soit une augmentation asymétrique des droits de scolarité en fonction des coûts des divers programmes d études. Évidemment, cette modulation pourrait se faire en respectant une période de transition. Tout comme le financement public doit s ajuster en fonction des coûts dans les différents programmes, le financement privé devrait être ajusté de la même façon, et ce, par souci d efficacité et d équité entre les étudiants. Un étudiant en médecine, par exemple, qui gagnera sur l ensemble de sa carrière net d impôts et en termes réels 7

8 quelques millions de dollars de plus que le diplômé universitaire du secteur des lettres, pourrait et devrait assumer des droits de scolarité plus élevés. Le CIRANO a publié un document très utile sur cette question; il peut servir de base de réflexion. Le Québec représente une exception en Amérique du Nord par l absence de modulation de ses droits de scolarité à l université. Conclusion Il apparaît à la lecture du rapport d étape qu un travail fondamental est en cours afin de trouver des solutions adéquates à cette question, somme toute complexe, des règles de financement. Toutefois, le document s est attardé parfois sur des orientations générales, abordées en principe dans d autres chantiers, et a omis certains éléments plus fondamentaux. Le rapport final fera sans doute les bons constats et proposera les bonnes recommandations. À l instar des autres organisations publiques, les universités doivent déployer des efforts constants de rationalisation pour accroître leur efficacité et faire la meilleure utilisation possible des fonds publics et privés qui leur sont alloués. Il est important toutefois que le résultat final s inscrive dans une logique qui vise à atteindre des objectifs et non à respecter des processus. S il appartient au gouvernement de fixer des objectifs de performance aux universités, il faut laisser à ces dernières le contrôle complet sur les moyens qu elles déploieront pour les atteindre. Le gouvernement devra éviter d ajouter de la bureaucratie et des contraintes à nos universités qui sont, ne l oublions pas, en concurrence avec les autres universités canadiennes et étrangères. Il devra aussi s assurer qu elles disposent d un financement adéquat. Il en va de notre compétitivité et de notre prospérité présente et future. 8