LES ASSURANCES AGRICOLES VUES DEPUIS L UNION EUROPÉENNE

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1 LES ASSURANCES AGRICOLES VUES DEPUIS L UNION EUROPÉENNE Sr. D. Ramiro Sáez Gómez Commission Européenne Direction Générale de l Agriculture et du Développement Rural Madrid (Spagne),13 et 14 Mai / 13

2 COMMISSION EUROPÉENNE DIRECTION GÉNÉRALE DE L AGRICULTURE Direction A. Analyses économiques et évaluation A.3. Analyse de la situation des exploitations agricoles LES ASSURANCES AGRICOLES VUES DEPUIS L UNION EUROPÉENNE Ramiro Sáez Gómez Commission Européenne Direction Générale de l Agriculture et du Développement Rural Conférence Internationale Les assurances agricoles et la garantie des revenus Madrid 13 et 14 mai / 13

3 1. Introduction Au sein de la Commission Européenne, deux services différents ont analysé le rôle que peuvent jouer les assurances agricoles dans l avenir de la Politique Agricole Communautaire. Signalons qu aucun des documents produits ne présente une position officielle de la Commission Européenne. Le premier, publié par la Direction Générale des Affaires Économiques et Financières, reproduit un numéro de la publication périodique European Economy consacrée aux thèmes économiques. Le deuxième est un document de travail de la Direction Générale de l Agriculture et du Développement Rural dont la fonction est d offrir en un seul texte une panoramique de la problématique du risque en agriculture et d en tirer quelques conclusions concernant les possibilités et les difficultés de développements futurs. 2. Direction Générale des Affaires Économiques et Financières Le document, publié en 1999, avait pour objet Les assurances de revenus dans l agriculture européenne et il s agissait d une commande à un groupe de chercheurs dont la mission consistait à chercher à savoir s il existait une justification pour les assurances des revenus agricoles en Europe et dans l avenir, et dans quelles conditions et de quelle façon un programme d assurances de revenus pouvait être réalisable. 2.1 Orientations Ce travail contenait un ensemble d orientations pour la conception du programme qui limitait les options des chercheurs: Les interférences avec les marchés devraient être minimes. Les assurances sur le revenu devraient respecter les accords de l Organisation Mondiale du Commerce. Tout système d assurance sur le revenu devrait se développer de manière à pouvoir être géré par le secteur privé sans, en principe, que le gouvernement n intervienne. Un système d assurance sur le revenu ne pourrait pas être utilisé pour financer ou compenser le déclin à long terme d un secteur. Il devrait être applicable aussi bien aux pays du Sud qu à ceux du Nord de l Europe. En ce qui concerne l intervention du secteur public, les auteurs indiquent qu en raison du caractère systémique des risques couverts, la capacité traditionnelle de réassurance n est probablement pas suffisante, ce qui implique que de tels systèmes ne peuvent voir le jour à moins que les gouvernements n interviennent dans une certaine mesure, tout au moins jusqu à ce que les opportunités sur le marché des capitaux soient plus développées.. 3 / 13

4 2.2 Justification et formes d intervention publique D après cette étude, deux raisons justifient l intervention publique: - La première est l existence de défauts sur le marché qui se produisent en raison des limitations cognitives en rapport avec les risques de grande ampleur et basse probabilité, et du caractère systémique des risques et de l information asymétrique. - La deuxième raison qui justifie l intervention est que les agriculteurs ont horreur du risque et n attribuent pas les ressources de façon à obtenir le meilleur résultat. Au contraire, la société est plutôt neutre devant le risque et c est pour cela qu il existe en principe un bénéfice pour la société si l intervention incite les agriculteurs à attribuer les ressources le plus près possible du point de maximisation des bénéfices. Cette justification est fondée tout au moins jusqu à ce que les marchés de capitaux soient plus développés. Indépendamment de la forme exacte d intervention publique, les auteurs défendent une coopération entre le secteur public et privé qui peut être moins chère que la façon courante d aide aux calamités car dans un tel cas, l assistance peut être faite par le réseau et avec l expérience des assureurs. L intervention à laquelle il est fait allusion est la réassurance, domaine dans lequel les gouvernements ont des avantages en raison de leur grande capacité de crédit. D autre part, dans un certain sens, c est ce que les gouvernements font déjà en donnant des aides en compensation pour dégâts. L établissement d une réassurance formelle qui implique une participation financière des bénéficiaires peut être préférable à l attente jusqu à ce que l évènement se passe et que la répartition des coûts entre les contribuables ait lieu. 2.3 Types d assurances L étude indique que parmi les types d assurances, celle du revenu total d exploitation présente un grand attrait pour les politiques car le revenu représente la meilleure mesure du bien-être des agriculteurs. Non obstant, il pose de nombreux problèmes de définition des composantes du revenu, de l information, du risque systèmique et des difficultés pour en développer des produits dérivés. Dans la suite de ce document, y sont analysées les assurances de revenus bruts par produits ou groupes de produits, les assurances de rendement, de prix et d interruption des opérations. Signalons l importance de l avertissement selon lequel les assurances de rendement dans les productions animales sont particulièrement problématiques en raison du fait que les fluctuations de rendement sont plus une question de gestion d entreprise que dans le cas des cultures et car la plus grande partie de la production n a pas une date claire de «récolte» car il s agit de productions continues ou pluriannuelles. Ces deux facteurs créent des opportunités de manipulation qui déterminent l existence d un gros risque moral. 4 / 13

5 2.4 Recommandations: Les seuls aspects à introduire sont ceux pour lesquels le hasard moral et la sélection adverse peuvent être traités de façon adéquate. Les assurances de revenus bruts doivent être pris en compte uniquement pour les produits végétaux, et non pas pour les secteurs de l élevage. Les assurances devraient commencer par des marchandises réellement sujettes au marché, c est-à-dire pour lesquelles il n existe pas de soutien aux prix. Dans le cas où les gouvernements soient fournisseurs de réassurances, que ce soit au prix nul, aux tarifs commerciaux en vigueur ou une combinaison des deux modalités, ils ne doivent réassurer qu une partie des risques encourus par les assureurs. Avant d introduire en masse les assurances, des projets pilotes devraient être réalisés. Il est crucial pour leur implantation ultérieure que les gouvernements n interviennent que pour le strict nécessaire, utilisant des règles transparentes, c està-dire que depuis le début, il ne devrait exister aucune information asymétrique entre les assureurs et les gouvernements.. 3. La Direction Générale de l Agriculture et du Développement Rural En 2001, la Direction Générale de l Agriculture et du Développement Rural a publié un document de travail sur les Instruments de Gestion des Risques dans l Agriculture de l UE concernant spécialement les assurances agricoles. Il s agit d un document de travail dans lequel sont analysés la nature des risques en agriculture et les instruments dont disposent les agriculteurs pour leur faire face, le rôle que la politique agricole peut jouer dans la gestion des risques, les exemples de systèmes d assurances agricoles et de réseaux de sécurité, les aspects qui sont en rapport avec l Organisation Mondiale du Commerce et les leçons que l on peut tirer de l expérience du vécu. Le dernier chapitre analyse les possibilités d action pour l Union Européenne dans le domaine des marchés d options et d avenir et dans celui des assurances agricoles. Ci-après, les idées centrales du documents sont analysées: 3.1 La gestion du risque Les agriculteurs disposent d un ensemble d instruments pour faire face aux risques inhérents à l activité agricole. L on distingue entre les stratégies au sein de l exploitation et les stratégies de répartition du risque. Parmi les premières, l on trouve la sélection de produits à faible risque, la sélection de produits de cycle court, la diversification de la production et le maintien d une liquidité suffisante. Parmi les stratégies de répartition de risques, il y a les contrats de commercialisation, les contrats de production, l intégration verticale, les marchés de l avenir, la participation dans les mutuelles et les assurances. 5 / 13

6 En plus de ces instruments, les agriculteurs bénéficient de la PAC pour faire face aux risques ainsi que des aides de compensation pour dégâts et même des politiques de sécurité sociale La PAC La PAC a une surtout une influence sur le risque des prix et les variations des revenus: - Par l intermédiaire du mécanisme de l intervention de la PAC, les variations des prix du marché sont limitées avec l établissement d une limite en dessous de laquelle le prix ne peut pas se situer. D autres mécanismes semblables ont des effets similaires tels que celui du prix minimum ou celui du stockage privé. - Les aides directes de la PAC, qui ne sont pratiquement pas sujettes au risque et constituent donc une source de revenus sûre, réduisent la perte de bien-être occasionnée par les évènements négatifs. - Les aides au développement rural permettent la diversification des sources de revenus à l intérieur et en dehors de l exploitation. L action de la PAC est moindre en ce qui concerne les risques de production. L on peut dire qu elle se réduit fondamentalement à l action préventive grâce à la législation sanitaire et phytosanitaire, et au financement des mesures d erradication des maladies et du coût de l abattage d animaux dans certains cas d épizooties graves Aides pour la compensation de dégâts L Union Européenne dispose d une série de normes dans le cadre de l action des États Membres pour compenser les agriculteurs et les éleveurs touchés par les intempéries ou par les maladies. Il s agit de la législation concernant les aides étatiques, avec un développement spécifique en ce qui concerne l agriculture. Récemment, la Commission a revu les directrices concernant ces aides. Ces directrices définissent les évènements qui peuvent être considérés comme désastres naturels ou évènements extraordinaires (tremblements de terre, avalanches, éboulements de terre, inondations ) et intempéries (gelées, grêle, sècheresse ). La législation permet des aides allant jusqu à 100% pour compenser les dégâts matériels issus des désastres naturels et évènements extraordinaires. Les dégâts issus des conditions climatiques adverses peuvent être compensés jusqu à 100% si les dégâts atteignent 20% dans les zones défavorisées et 30% dans les autres zones. Les apparitions de maladies des animaux et des plantes ne sont pas considérées normalement comme des désastres naturels ou évènements extraordinaires. Les aides pour combattre les maladies des animaux et des plantes peuvent être acceptées uniquement si elles font partie d un programme de prévention, contrôle ou erradication de la maladie. Les aides peuvent atteindre jusqu à 100% de ces mesures si la législation communautaire ne spécifie pas que de tels coûts doivent être pris en charge par les producteurs. La compensation des pertes encourues peut 6 / 13

7 atteindre jusqu à la valeur normale des récoltes détruites ou animaux abattus et peut inclure une compensation raisonnable pour la perte de revenus. La Commission permet également des aides allant jusqu à 80% du coût des primes d assurance souscrites pour couvrir les pertes dues aux désastres naturels ou évènements extraordinaires ou conditions climatiques adverses qui dépassent les pourcentages antérieurement mentionnées. Si l assurance couvre également d autres dégâts (y compris les maladies d animaux ou plantes), l aide permise est réduite à 50%. Jusqu à présent, dans la plupart des États Membres, les aides pour la compensation de dégâts sont plus importantes que les subventions pour les assurances. Seulement en Autriche et en Espagne, les subventions pour les assurances sont supérieures aux aides pour compensation de dégâts. Entre 1988 et 1997, les pays qui dépensent le plus en ce sens sont l Italie avec 3850 millions d Euros, dont 71% pour la compensation de dégâts, et l Espagne avec 1467 dont 79% furent des subventions pour les assurances. 3.2 Expériences dans le domaine des assurances Dans l UE, le degré de développement des assurances agricoles est très varié et le degré de participation publique est également très différent d un pays à l autre. Ceci indique que les besoins en ce qui concerne la couverture des agriculteurs européens sont très variés et que les systèmes d assurance se sont adaptés aux circonstances de chaque pays. Les assurances développées correspondent fondamentalement à des assurances de rendement et couvrent beaucoup plus les productions végétales que les productions animales. En Europe, il n existe pas d expérience d assurances sur le revenu, c està-dire qui englobent simultanément les risques de production et sur les prix. Aux États-Unis, il existe un système d assurances sur la récolte dans lequel les pouvoirs publics interverviennent en subventionnant les primes, couvrant de cette manière les coûts administratifs et opératifs des assureurs privés et fournissant ainsi une réassurance. Insistons sur le fait que malgré que les deux tiers de la surface des grandes cultures ont été assurés pendant les dernières années, d importantes sommes d aides aux urgences ont été versées. Le Canada dispose d un système d assurances sur les récoltes, un programme subventionné d épargne pour les agriculteurs et un réseau de sécurité anticyclique qui garantit 70% de la moyenne des trois années antérieures d une variable proche de la marge brute d exploitation. L expérience des systèmes d assurances, surtout celle des États-Unis permet de tirer quelques leçons: La participation est faible et le degré de couverture en termes de production est limité. L efficience peut être remise en question, car pour couvrir un grand éventail de risques à un niveau intéressant pour l agriculteur, il est nécessaire d avoir une intervention considérable de l État. Pourtant, cette intervention n élimine pas le besoin d aides pour compensation de dégâts ou aides d urgence. 7 / 13

8 La conception est soumise aux pressions publiques ce qui peut entraîner que des assurances non suffisamment mises à l épreuve peuvent endommager tout le système. La complexité inévitable pour adapter les assurances à la demande réduit la transparence et ceci facilite les conduites abusives. La subvention proportionnelle des primes conduit à une mauvaise allocation des ressources qui mène à la permanence de production dans des zones à haut risque avec un coût social élevé. 3.3 Justification de l intervention publique. Le document analyse les raisons d une intervention publique sur le terrain de la gestion des risques du point de vue des failles du marché. Du côté de la demande, le problème provient du manque de connaissance de l utilisation de certains instruments tels que les marchés d opérations à terme qui ont un coût élevé de transaction initiale, de la faille cognitive qui fait sous-estimer les risques d évènements de basse probabilité et de hautes pertes potentielles, et du fait que les agriculteurs peuvent compter sur d autres aides y compris les revenus issus d autres activités ou d aides publiques. Du côté de l offre, les raisons varient en fonction des instruments: Dans le cas des assurances, l offre peut ne pas exister si les conditions de réassurance n existent pas, c est-à-dire sans indépendance des risques et symétrie de l information. La transgression de n importe quelle de ces conditions conduit à des augmentations du coût marginal de l assurance et à des réductions de l offre. En ce qui concerne l offre de réassurance, les marchés de réassurances agricoles ont une offre limitée acompagnée de grandes barrières d entrée. En ce qui concerne les marchés d opérations à terme et options, leur établissement ne peut se faire qu en présence d une grande variabilité de prix et d un grand nombre de commerçants et spéculateurs et produits dont les qualités standard sont bien définies. Il existe d autres raisons qui justifient l intervention publique dont il est question et qui sont les suivantes: Les gouvernements décident le cadre légal dans lequel les agriculteurs opèrent et de cette manière ils conditionnent considérablement l exposition des agriculteurs au risque, par exemple dans le cas de mesures de contrôle de maladies et mesures vétérinaires. Dans le but de créer un attrait pour que le gouvernement établisse un cadre légal qui réduise le plus possible le risque, l on peut arguer qu il devrait être financièrement co-responsable des dégâts possibles. En ce qui concerne la réassurance, l intervention du gouvernement peut également se justifier par des raisons économiques. Le gouvernement pourrait fournir des réassurances à un prix plus bas que le secteur privé car il peut réunir des capitaux à prix plus bas pour couvrir des pertes potentiellement élevées. 8 / 13

9 3.4 Instruments de l intervention publique En tant qu instruments de l intervention publique, l on peut citer: Le cadre légal pour la réduction des risques (mesures sanitaires et phytosanitaires) ou l établissement de marchés pour instruments de gestion des risques. Par exemple, la politique de concurrence devrait prendre en compte que le groupement de risques (pools) entre les compagnies d assurances (qui peut réduire la concurrence) pourrait être nécessaire pour couvrir des risques catastrophiques. En second lieu, les gouvernements pourraient intervenir pour créer les conditions nécessaires au développement des marchés qui fournissent des instruments de gestion des risques. Par exemple, ils seraient à même de fournir aux agriculteurs des informations et des formations sur les risques et leur gestion. En troisième lieu, la politique pourrait baisser le coût des instruments de gestion des risques. En ce qui concerne les assurances, les subventions seraient justifiées si un produit d assurance était trop cher pour les agriculteurs en raison du caractère systémique du risque couvert ou en raison de l information asymétrique. En quatrième lieu, les gouvernements pourraient fournir eux-mêmes une couverture, par l intermédiaire d aides aux compensation pour dégâts, d assurances publiques et réassurances, ou par l intermédiaire d un réseau de sécurité spécifique. De telles approches seraient justifiées si les marchés privés concernant les risques ne se développaient pas suffisamment. Parmi les instruments spécifiquement de caractère public, l on trouve les instruments fiscaux, qui constituent une garantie de revenus minimum pour la sécurité sociale à différents niveaux, et les aides pour compensations des dégâts. 3.5 Possibilités et difficultés pour l UE La perspective de croissance de l exposition au risque en Europe pose la question de savoir si l Union Européenne doit jouer un rôle qui va au-delà du rôle actuel. Cet aspect doit être analysé en prenant en compte le fait que les instruments de la PAC ont des effets sur l exposition au risque des agriculteurs. D autre part, signalons que les politiques spécialment conçues pour la gestion des risques ne peuvent pas remplacer les politiques de soutien aux revenus. L objectif des politiques de gestion des risques n est pas le soutien des revenus mais la réduction des fluctuations des revenus ou de ses composantes. À court terme, l ensemble des instruments de la PAC est en place et les nouveaux outils devraient constituer un complément de ceux qui existent déjà. La PAC actuelle avec ses mécanismes de soutien des prix joue un rôle important dans la réduction de ce type de risques. À moyen et long terme, pourtant, l ensemble des instruments pourrait être réorienté et l on pourrait adopter de nouvelles politiques. 9 / 13

10 3.5.1 Court terme Risques sur les prix En ce qui concerne les risques sur les prix, la libéralisation croissante des marchés va sans aucun doute fournir de plus grandes opportunités de développement d instruments privés tels que les marchés d opérations à terme et options. Étant donné que le manque de connaissances techniques en ce qui concerne leur utilisation est un obstacle considérable pour leur développement, la formation constitue un champ d action immédiat pour le secteur public. Bien que de tels programmes puissent être cofinancés dans le cadre du développement rural, l initiative revient aux États Membres. Un stimulant clair de la part de l Union pourrait s avérer nécessaire pour préparer le terrain afin d augmenter l utilisation des marchés d opérations à terme et d options. De telles initiatives pourraient inclure un programme spécial d information pour tous les agriculteurs européens. Un tel programme pourrait se faire dans le court terme et serait en accord total avec les politiques actuelles Risques sur la production En ce qui concerne les risques sur la production, ce sont les États Membres qui ont été à la tête pour les aides aux agriculteurs grâce aux aides pour compensation de dégâts, à l application de mesures sanitaires et phytosanitaires et aux subventions pour assurances et réassurances. Le rôle de la Communauté s est limité aux règles concernant la prévention et la participation financière en rapport avec certaines mesures de contrôle des maladies en plus des règles et du contrôle des aides de l État. Dans le cadre des assurances agricoles et prenant en compte les expériences vécues jusqu à présent, l on peut considérer que: Il est nécessaire d avoir une approche du bas vers le haut Pour que l offre puisse s adapter aux besoins des agriculteurs. Parce que dans l avenir, les assurances pourraient remplacer de plus en plus les aides pour compensation des dégâts et que ceci permettrait une plus grande stabilité des frais et une plus grande efficacité des actions, car bien que l assurance soit subventionnée, elle peut aider à prendre en compte les risques dans les prises de décisions de gestion des exploitations. Car les États Membres sont mieux situés pour diriger le financement public dans le cadre de tels systèmes concernant les groupes des agriculteurs en accord avec leurs besoins spécifiques. Il est nécessaire de disposer de temps pour que le sytème puisse se développer et se compléter en ce qui concerne la couverture des produits et des risques. Une surveillance publique intense et détaillée s avère nécessaire afin d éviter une complexité excessive qui puisse mener à l existence de conduites abusives et la perte de vue de l objectif initial. Afin que son intervention aille au-delà de son intervention actuelle, il est nécessaire de renforcer la prudence du rôle de l UE. Elle pourrait jouer un rôle si le caractère 10 / 13

11 partiellement systémique des risques empêchait le développement de produits viables, étant donné que les pertes potentiellement élevées peuvent être trop importantes pour les compagnies ou mutuelles et les réassurances insuffisantes ou trop chères. L UE pourrait analyser ce problème de deux façons: Elle pourrait rendre plus facile la création de pools de compagnies d assurance ou de réassurance en établissant un cadre légal adéquat dans le domaine de la politique de la concurrence lorsque cela s'avèrerait nécessaire En examinant les éventuelles possibilités de promotion de l idée de coopération entre les mutuelles au niveau européen de manière à ce que les risques soient partagés entre les mutuelles qui couvrent des risques différents ou qui sont présentes dans différentes régions Long terme Assurances Les systèmes d assurances sont utilisés par les principaux concurrents de l UE et il est possible que lors des négociations à l OMC, ils soient considérés comme source de distorsion modérée du commerce. À long terme, l UE pourrait envisager d intervenir d une façon plus décidée sous deux conditions. La première est que les assurances se plient à l ensemble des mesures de la PAC, sans qu il n existe de recoupements avec d autres mesures dont les objectifs seraient également les risques. La deuxième est la nécessité de l existence d un financement suffisant, ce qui veut dire qu en l absence de nouvelles ressources financières pour l agriculture, il faudrait utiliser les fonds destinés actuellement à d autres mesures. Il existerait une possibilité de cofinancement au sein des programmes de développement rural. La fourniture de réassurances destinées spécialement à un niveau donné de pertes permettrait de faire face à l un des principaux problèmes du développement des assurances agricoles tel que le risque de pertes catastrophiques, surtout dans le secteur de l élevage. La réassurance pourrait être conditionnée à la formation de pools de la part des compagnies d assurance ce qui répartirait le risque entre les associés et réduirait la probabilité de grandes pertes pour l Union. Une autre condition pourrait être l obligation pour les compagnies d assurance de couvrir les principaux produits de l agriculture européenne. Toute intervention devrait être analysée d un point de vue critique tout en prenant en compte l expérience disponible, afin de garantir son efficience, sa transparence et les effets possibles sur la production, les prix et la distribution des bénéfices Soutien de revenus anticycliques et réseaux de sécurité. Les instruments anticycliques fournissent un appui dans les moments de besoin et ne le sont plus dans les moments de prospérité. Cette caractéristique les rend aptes pour répondre aux besoins des agriculteurs et acceptables pour l opinion publique. Ils sont transparents et sous certaines conditions, ils sont compatibles avec les critères de la carte verte de l OMC. 11 / 13

12 Pourtant, dans tous les États Membres, il existe des systèmes de sécurité sociale qui s appliquent également aux agriculteurs et qui ont comme objectif de garantir un niveau minimum de revenus. Si l on essayait de les appliquer au sein de l Union Européenne, il faudrait expliquer pourquoi les agriculteurs ont besoin d un traitement différencié. D autre part, de tels instruments impliquent l existence d une information complète et homogénéisée concernant la définition du revenu comme base de son application. Le problème se complique si le critère de revenu appliqué est celui du revenu des familles et pas seulement celui du revenu d origine agricole. Une plus grande difficulté pour appliquer en Europe un instrument tel que l AIDA canadien serait la diversité des systèmes fiscaux qui font que dans certains cas, les agriculteurs ne font pas de déclaration de revenus car leur fiscalité se base sur des estimations indirectes ou car les revenus d origine agricole sont exonérés. Il faut prendre en compte le fait qu un réseau de sécurité publique fait concurrence à d autres instruments privés de gestion des risques et qu il peut se produire un effet suivant lequel les agriculteurs n évaluent pas correctement les risques auxquels ils sont exposés. 12 / 13

13 RÉFÉRENCES Income insurance in European agriculture. European Economy Nº 2, European Commission, Directorate-General for Ecomic and Financial Affairs (disponible en anglais sur ). Risk management tools for EU Agriculture with a special focus on insurance. Working document, January European Commission, Agriculture Directorate General. (disponible en anglais sur Comunicación de la Comisión-Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario. Diario Oficial nº C 28 de 01/02/2000. (disponible sur 13 / 13