Guide. des dépenses de personnel. juin Version soumise à contribution des ministères

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1 Guide des dépenses de personnel Version soumise à contribution des ministères 1 juin 2005

2 Direction de la réforme budgétaire - Mission communication et formation Conception, Rédaction, Réalisation : Alexandre Montay 2

3 A la croisée de la gestion des personnes, des activités, des organisations, riche de multiples leviers, terrains et voies d amélioration, le domaine des «dépenses de personnel» est un enjeu majeur pour la réussite de la mise en œuvre de la loi organique. La gestion des personnels est au cœur de l efficacité des politiques publiques. Ceux-ci sont la première ressource de l Etat, le premier «facteur de production» des politiques et les premiers acteurs de la performance. Au regard des objectifs de la loi organique en matière d amélioration de la performance de l Etat, des dynamiques peuvent se faire jour dans la gestion des personnels (clarification des missions, détermination d objectifs) qui rendront plus porteur le contexte d exercice des missions (missions mieux remplies, usagers plus satisfaits, meilleurs retours, agents plus motivés). Les personnels constituent donc le premier moteur de l amélioration de la performance. D où l importance quantitative des dépenses qui leur sont consacrées et qui traduisent leur gestion. Les dépenses de personnel sont cruciales compte tenu de leur poids : elles représentent 44% du budget de l Etat et, le plus souvent, autour de 80 % de l enveloppe globale allouée au gestionnaire dans les budgets opérationnels de programme. On comprend dès lors qu elles constituent aussi, dans la logique de la loi organique, un enjeu majeur d optimisation de la gestion. Avant propos En modifiant en profondeur l autorisation parlementaire aussi bien en matière de crédits de personnel qu en matière d emplois, la loi organique doit amener à rompre avec les pratiques de l ordonnance de La gestion des personnels est d autant plus profondément impactée qu elle était contrainte par les termes de la loi de finances. Les cadres généraux de la gestion publique sont aussi redéfinis de façon radicale. C est pourquoi l explicitation proposée dans ce guide ne se focalisera pas exclusivement sur les dispositions de la loi organique spécifiques aux dépenses de personnel mais présentera aussi les évolutions globales qui concernent aussi les autres natures de dépenses. Ce guide ne constitue pas un manuel de gestion opérationnel. Il vise plutôt à faire entrer le lecteur dans l intelligence des évolutions de fonds à l œuvre dans la loi organique et dans la compréhension du fonctionnement du nouveau cadre budgétaire qu elle institue. Cette démarche repose sur la conviction que, doté de telles clés, le gestionnaire est le mieux à même d adapter concrètement sa gestion, de la manière la plus pertinente et compte tenu du contexte qui lui est propre. Composé de deux parties, ce guide présente dans un premier temps l économie générale de la réforme budgétaire en matière de dépenses de personnel. Dans un deuxième temps, sous la forme de fiches synthétiques, il expose et explique les nouveaux concepts induits par la réforme budgétaire ainsi que leurs règles de gestion. 3 La direction de la réforme budgétaire

4 Sommaire 4

5 Les évolutions à l œuvre dans la loi organique 7 Les évolutions de l autorisation parlementaire 8 La restructuration de l autorisation parlementaire en fonction de la finalité de la dépense 8 La globalisation et la simplification de l autorisation parlementaire 9 La généralisation de l autorisation parlementaire 10 Le pilotage de la masse salariale : nouvel ancrage de la gestion des personnels L exécution de la dépense : un rôle fondamental dans la budgétisation comme dans la gestion De l autorisation parlementaire à la gestion opérationnelle : la mise en œuvre des BOP Conclusion 14 Les concepts et leurs règles de gestion 17 Le titre 2 et ses composantes 18 Qu est ce que le titre 2? 19 La composition du titre 2 21 Les AE/CP en matière de dépenses de personnel 24 La fongibilité asymétrique 26 L évolution de la prise en compte des dépenses de personnel dans les budgets 27 L info centre des rémunérations 29 Les plafonds ministériels d emplois 30 Les plafonds d emplois 31 Portée et respect des plafonds d emplois 33 Règles de consommation des plafonds ministériels d emplois 35 Apprécier le respect du plafond d emploi 39 Etablir un plafond d ETPT 43 Les catégories d emplois 45 Un outil de décompte : INDIA-ODE 47 Les nouveaux périmètres 49 L imputations des dépenses aux programmes et aux actions 50 Les périmètres ministériels 52 La délégation de gestion 53 Les personnels mis à disposition (MAD) 54 5

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7 Les évolutions à l œuvre dans la loi organique 7

8 Les évolutions de l autorisation parlementaire La loi organique modifie en profondeur les ressorts de l autorisation parlementaire du budget de l Etat. Restructurée, globalisée, généralisée, la nouvelle autorisation parlementaire redessine les contours de la gestion en donnant consistance à la notion de masse salariale et fait du pilotage de cette dernière l un des éléments majeurs de la gestion. 1. La restructuration de l autorisation parlementaire en fonction de la finalité de la dépense Le programme devient le niveau structurant de la budgétisation et de la gestion. Première évolution de l autorisation parlementaire : sa restructuration en fonction de la finalité de la dépense. Le parlement n autorise plus la dépense principalement en fonction de sa nature mais en fonction de sa destination. Cette évolution se traduit dans une nouvelle architecture budgétaire désormais structurée sur trois niveaux : la mission, le programme et l action. Si la mission est le cadre du vote du budget, le programme, périmètre de limitativité et de spécialisation des crédits est le cadre de mise en œuvre des politiques publiques et devient le niveau structurant de la budgétisation comme de la gestion. La nomenclature des actions est un niveau indicatif détaillant par destination le contenu des programmes en prévision et en exécution. Les conséquences Cette restructuration de l autorisation parlementaire en fonction de la finalité de la dépense a deux conséquences majeures : - La nomenclature budgétaire par nature de dépense n est plus le support des périmètres de spécialisation et de limitativité de la dépense. Elle peut être désormais unifiée avec la nomenclature comptable par nature et se trouve par conséquent, régie par un corpus de normes interministérielles. - Il devient nécessaire d organiser concrètement «sur le terrain» la gestion des périmètres des programmes et des actions. Elle implique, le plus souvent, pour ce qui concerne les dépenses de personnel, d implémenter ou de compléter des systèmes d identification et de suivi des activités des agents. Sa traduction primordiale est l initialisation et le suivi des imputations par programme et action des agents en paie. Le niveau ministériel continue de jouer un rôle important plus particulièrement en matière de dépenses de personnel. L apparition du programme, cadre de mise en œuvre d une politique publique donnée, ne doit pas faire oublier que le niveau ministériel continue à jouer un rôle très important, notamment en matière de dépenses de personnel. Car : C est au niveau ministériel que les plafonds d emplois sont limitatifs. Le ministère continue d être généralement le cadre de la gestion statutaire des agents. Le ministère est le périmètre entre les programmes duquel les redéploiements (exceptionnels) de crédits par virements sont possibles en cours de gestion. Concrètement, la nomenclature des ministères se substitue à la nomenclature des sections budgétaires. 8

9 2. La globalisation et la simplification de l autorisation parlementaire Deuxième grand mouvement, la globalisation et la simplification de l autorisation parlementaire affectent à la fois les crédits de personnel et les emplois. En matière de crédits : une unique enveloppe globale de crédits par programme avec un sousplafond pour le titre 2, «dépenses de personnel». Avec la loi organique, l autorisation parlementaire qui portait sur 850 chapitres est désormais regroupée en 132 programmes au sein desquels les crédits sont fongibles par nature de dépenses dans la limite du plafond du programme : les crédits peuvent être employés entre les natures de dépenses sans contrainte au sein de l enveloppe globale allouée au gestionnaire. C est la fongibilité des crédits par nature de dépense. Ce dispositif souffre une seule limite : le montant des crédits de dépenses de personnel (titre 2) est limitatif par programme. Il ne peut être dépassé pour cette nature de dépense. En revanche, les crédits correspondants peuvent être convertis en crédits d autres titres (fonctionnement hors-personnel, intervention, investissement). Ce dispositif est désigné par le terme de «fongibilité asymétrique». Deux conséquences principales : Au sein du titre 2, les crédits sont totalement fongibles. Il n y a plus de contingentements distincts entre des rémunérations principales, des indemnités, entre les titulaires et les non titulaires, entre des prestations sociales, des cotisations employeur etc Le gestionnaire a la possibilité de réaffecter les crédits du titre 2 non employés sur les dépenses d autres titres. La globalisation de la gestion des dépenses de personnel doit donc accompagner la globalisation de l autorisation parlementaire pour que le gestionnaire soit en mesure d utiliser les marges nouvelles qui lui sont attribuées. En matière d emplois : un et un seul chiffre limitatif par ministère. C est sans doute en matière d emplois que l évolution de l autorisation parlementaire est la plus profonde. Avec l ordonnance de 1959, les emplois étaient, en effet, le domaine où l autorisation parlementaire était la plus «pointilliste» puisqu elle détaillait pour chaque chapitre, les créations, les suppressions et les transformations d emplois par corps et par grade. La nomenclature des emplois comportait plus de 5000 lignes. Cette autorisation très détaillée avait une incidence directe en gestion. Très contraignante, elle empêchait quasiment tout écart dans la structure des emplois en cours de gestion. Les ajustements n étaient possibles qu à travers les lois de finances. Il s agissait là d un dispositif d une très grande lourdeur qui conduisait les gestions ministérielles à pourvoir les emplois conformément à l autorisation parlementaire. En régime LOLF, cette autorisation en emplois très détaillée est remplacée par un chiffre et un seul par ministère : le plafond d autorisation d emplois. Les emplois deviennent donc eux aussi fongibles en cours de gestion, entre les différents types d emplois, notamment entre les différents corps, grades ou statuts. Des redéploiements sont, en outre, désormais possibles entre les programmes d un ministère et a fortiori, entre les actions d un programme, en cours de gestion et ce, sans acte réglementaire. Ce nouveau dispositif ne signifie par pour autant une dérégulation totale. Les règles juridiques d emploi des agents subsistent et servent de cadres à la gestion des agents et à leur gestion statutaire (statut général, statuts particuliers), mais elles ne se voient plus superposer un encadrement budgétaire détaillé. Face à cette évolution, les ministères vont devoir organiser le suivi et la gestion de leur cartographie statutaire d emplois comme déclinaison de l autorisation parlementaire en dehors des documents budgétaires. Il est essentiel que la gestion de cette cartographie offre aux services la plus grande plasticité sur le choix et l évolution au cours de la gestion de la nature des emplois dont ils disposent. 9

10 3. La généralisation de l autorisation parlementaire La loi organique organise aussi un mouvement de généralisation de l autorisation parlementaire en emplois comme en crédits. L autorisation parlementaire doit désormais prendre en compte l intégralité des agents rémunérés par l Etat et retracer l intégralité de ses droits et obligations. En ordonnance de 1959, cette autorisation était non seulement fractionnée, mais aussi partielle : les écritures retracées dans le budget et les comptes dépendaient souvent des circuits financiers mis en place, l écartant de la transcription des droits et obligations de l Etat. L autorisation des emplois ne couvrait que ceux censés correspondre aux besoins permanents de l Etat et non à tous les agents. Etablir le budget sur le périmètre des droits et obligations de la personne morale Etat Avec la définition des normes de comptabilité générale applicables à l Etat et la mise en place d une nomenclature par nature de dépense unique pour la comptabilité générale et pour la comptabilité budgétaire, le périmètre du budget se trouve désormais régi, comme celui des comptes, par la nécessité de retracer la totalité des droits et obligations de la personne morale État. Concernant les dépenses de personnel, cet objectif ne sera complètement atteint que lorsque toutes les écritures financières seront cohérentes avec les périmètres des droits et des obligations de l Etat. Ce n est aujourd hui marginalement pas le cas par exemple lorsque des agents de l État rémunérés par d autres organismes pour le compte de l État ne sont pas retracés intégralement en tant que dépenses de personnel voire pas du tout- dans ses comptabilités budgétaire et générale. La résolution des quelques cas problématiques suppose des évolutions des modalités de gestion, d affectation des agents, et/ou des systèmes d information. Décompter en emplois tous les personnels dont la rémunération est due par l État Désormais l autorisation en emplois concerne tous les personnels dont l État rémunère l activité et non pas seulement une partie des agents (ceux censés correspondre aux besoins permanents). Ce décompte intègre tous les personnels dont la personne morale État est l employeur juridique de la personne physique (l État est redevable des droits et obligations associés à la rémunération de l activité des agents) : titulaires, non titulaires, y compris occasionnels et saisonniers. L autorisation parlementaire reflète désormais la totalité des moyens humains rémunérés concourant à la mise en œuvre des politiques. Rassembler les coûts complets des agents sur les programmes en budgétisation et en exécution La logique d identification des programmes comme périmètres budgétaires retraçant les crédits alloués à une politique conduit à ce qu ils intègrent la totalité des dépenses correspondant à l emploi. Cette évolution se traduit par la disparition du caractère évaluatif de certaines dépenses telles que les prestations et les cotisations sociales : celles-ci font désormais partie du budget limitatif des programmes. Les dépenses de pension sont par ailleurs inscrites sur un compte d affectation spéciale des pensions et financées par un équivalent contribution employeur (différenciée entre les personnels civils et les personnels militaires) inclus dans les budgets des programmes. De même, la cotisation au FNAL (Fonds national d aide au logement) pour les agents titulaires (0.1%). Ces évolutions font suite à la mise en place des cotisations employeur maladie (années 1990) et au transfert aux caisses d allocations familiales des prestations familiales des agents de l État en Cette clarification supprime les biais qu induisaient les modes de budgétisation et d exécution en ordonnance de 1959, en matière de risques sociaux entre les coûts économiques des agents et leur transcription, très inférieure, dans les budgets. 10

11 4. Le pilotage de la masse salariale : nouvel ancrage de la gestion des personnels En ordonnance de 1959, la gestion de la dépense de personnel était de facto d abord une gestion des emplois. L autorisation parlementaire détaillée en emplois, en ordonnance de 1959, avait conduit à structurer la gestion en vue de pourvoir les emplois autorisés conformément au détail prévu par la loi de finances. Il s agissait par ailleurs de mettre en œuvre les mesures statutaires conformément aux mesures détaillées dans les documents budgétaires. L ajustement des crédits découlait alors des éventuels besoins constatés en fin d exercice. Les crédits de rémunération excédentaires ne pouvaient quasiment pas être utilisés. Avec la LOLF, le pilotage de la masse salariale doit restructurer la gestion des personnels. Désormais les gestionnaires ministériels, de programmes et de BOP sont dotés sans autre contrainte budgétaire de deux enveloppes en emplois et en crédits chacune totalement fongible. Leur responsabilité se concentre donc sur le strict respect de ces enveloppes. La LOLF doit donc conduire les gestionnaires à revoir la logique même de leur gestion. Il s agit d organiser la gestion de la dépense de personnel pour l exercice compte tenu des éléments exogènes ou structurels et de l enveloppe de crédits allouée : cela passe par l élaboration d un scénario de gestion révisable en cours d exercice en fonction de la situation : quelle politique quantitative, qualitative, calendaire des effectifs? Quelle politique de rémunération (au sens large, y compris les avantages sociaux)? Les gestionnaires doivent donc être assurés d une liberté de choix minimale sur les recrutements (nombre, profils, calendrier) ainsi que sur des éléments de politique salariale ou sociale à leur discrétion dans un cadre organisé et partagé pour chaque ministère et pour chaque programme. La masse salariale se met ainsi à avoir pour les gestionnaires une portée concrète : ils ont dans leur budget la totalité des coûts d emploi de leurs personnels. D autre part, les enjeux de pilotage de cette masse salariale se mettent à exister : au-delà de la responsabilisation sur le respect des enveloppes (crédits, ETPT) allouées, les marges dégagées peuvent être redéployées entre les différents éléments de la masse salariale ou vers les autres titres du budget. Enfin, les leviers du pilotage sont mis en place par le nécessaire octroi de marges de manœuvre RH aux gestionnaires. Dans ce cadre, la démarche de pilotage de la masse salariale prend une consistance inédite, qui se traduit par l impérieuse nécessité d améliorer la connaissance conjoncturelle, structurelle et prévisionnelle de la dépense. Les gestionnaires doivent suivre l exécution des dépenses pour vérifier sa conformité avec la prévision. Ceci doit les conduire à adapter les décisions de gestion donc le scénario sous-jacent en fonction des écarts positifs ou négatifs par rapport à l exécution prévue Car le détail des décisions de gestion n est plus figé en début d exercice. Il doit être remis en question au fur et à mesure de la gestion en fonction des aléas et des réalisations. Cette démarche de pilotage de la masse salariale doit être évidemment réalisée en tenant compte des calendriers propres à la gestion des personnels (et à leur caractère pluriannuel). 11

12 5. L exécution de la dépense : un rôle fondamental dans la budgétisation comme dans la gestion La budgétisation se construit désormais par rapport à l exécution. grandes catégories, grandes lignes de politique salariale, autres). En ordonnance de 1959, le budget de l année n était exclusivement construit en référence au budget n-1, sans aucune prise en compte de l exécution de la dépense. Cela s accompagnait d une justification du budget par services votés et mesures nouvelles chiffrées selon des règles conventionnelles. Avec la loi organique, l exécution de la dépense est un élément de documentation de l autorisation. L exécution n-2 figure dans le PLF n et sert ainsi de fondement à la construction de l autorisation n. La justification des crédits demandés passe par l explicitation des facteurs réels prévisionnels de la dépense (en stock et en dynamique) : un scénario de gestion sous-jacent, compatible avec l enveloppe demandée est explicité (entrées, sorties par Le compte rendu de l exécution en emplois est une nouveauté majeure. Si cette évolution est vraie pour les crédits, elle l est en outre pour les autorisations d emplois dont le respect doit désormais faire l objet, chose inédite, d un compte rendu : leur exécution doit également figurer dans les documents budgétaires à la fois en PLF et en loi de règlement. La nécessité de rendre compte de la consommation des emplois conduit à devoir fixer à la fois des règles de décomptes (unité, périmètre, modalités de calcul) et des outils (Outil de décompte des emplois ODE). 12

13 De l autorisation parlementaire à la gestion opérationnelle : la mise en œuvre des budgets opérationnels de programme (BOP) Répercuter les évolutions de l autorisation parlementaire au niveau de la gestion des budgets opérationnels : une condition sine qua non de l efficacité de la loi organique La loi organique ne peut atteindre ses objectifs en terme d amélioration de la performance de la gestion publique et des actions de l État que si sa mise en œuvre permet de répercuter au niveau des gestionnaires opérationnels les évolutions (restructuration, simplification, globalisation) de l autorisation parlementaire qu elle comporte. C est tout l objet de la mise en œuvre des budgets opérationnels de programme, déclinaison du programme sur un périmètre fonctionnel ou géographique donné, qui doivent constituer non seulement des périmètres pertinents d attribution des moyens en fonction des finalités poursuivies mais aussi des enveloppes suffisamment larges et assorties des marges de manœuvres adéquates pour que la globalisation des crédits et l exercice de la fongibilité prennent tout leur sens. Au sein de ces nouveaux cadres de gestion opérationnelle, il importe donc que les enveloppes budgétaires allouées, le soit au plus près des dépenses totales d emplois des agents et en retraçant la totalité des effectifs. Le pilotage effectif de la masse salariale à leur niveau doit permettre non seulement au gestionnaire de s approprier son budget, mais plus encore d identifier et d utiliser les marges de manœuvre générées par ses choix de gestion. Déconcentrer les choix de gestion en matière de RH La mise en œuvre des budgets opérationnels invite à redéfinir les rôles respectifs des directeurs des affaires financières, des directeurs des ressources humaines, des responsables de programme et des responsables de BOP en matière de fonction RH dans le cadre d un dialogue de gestion constructif, nourri de constants allers et retours entre les orientations stratégiques retenues et le compte rendu d exécution. Elle suppose ainsi une réelle déconcentration des choix de gestion RH au niveau opérationnel. Et ce, indépendamment du fait que les actes ou opérations formelles puissent rester efficacement effectués d une façon mutualisée. Les expérimentations montrent que des solutions organisationnelles peuvent se faire jour sans modification des règles juridiques. C est le cas au ministère de l intérieur qui a redéfini le rôle de sa direction des ressources humaines en lui conférant notamment le rôle de prestataire de services pour le compte des responsables de BOP. Sur ce point, la pression et les aspirations des responsables de BOP ainsi que leur appropriation de la technique permettront une évolution convergente des services déconcentrés et des administrations centrales. L enjeu d une taille critique minimale pour les BOP Il faut prendre garde au fait que les logiques présentées dans ce guide, notamment le pilotage de la masse salariale assorti de la déconcentration des choix de gestion, n ont de pertinence que sous réserve que le périmètre de gestion ait une taille minimale : on estime aujourd hui qu en deçà de agents, le niveau du BOP n est pas pertinent. 13

14 Conclusion Le témoignage des expérimentateurs de ces nouveaux modes de gestion est très encourageant. Il prouve, d une part que, l économie générale des évolutions présentées ci-dessus fonctionne et qu il est possible de la mettre en oeuvre. Certes l investissement est important. Il reste cependant à la portée des acteurs concernés : ceux- ci rencontrent des problèmes mais finissent par les surmonter. Tous les expérimentateurs s accordent sur le fait que cette nouvelle gestion demande du temps. Mais pas un temps infini. En une année, en trois ou quatre années tout au plus, les expérimentateurs sont arrivés à maîtriser l ensemble des dispositifs. L exemple des préfectures est sur ce point très probant, qui montre qu en trois ans, la globalisation des moyens et la démarche de pilotage de la masse salariale sont aujourd hui très largement appropriés, y compris dans ses prolongements managériaux. En outre, les évolutions de la gestion des dépenses de personnel selon le cadre de la loi organique sont fructueuses, les gains y sont de toutes natures : qualitatifs, économiques (meilleur rendement des moyens), sociaux (meilleur cadre de travail pour les personnels, meilleur dialogue social) et socio-économiques (meilleurs résultats pour les usagers et les citoyens). La gestion des dépenses de personnel est un élément pivot de la mise en œuvre de la loi organique. C est aussi un terrain de progrès, nombreux et sans cesse renouvelés. 14

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17 Les concepts et leurs règles de gestion en fiches 17

18 Le titre 2 et ses composantes 18

19 Fiche n 1 Qu est ce que le titre 2? À retenir La dépense du titre 2 correspond à une rémunération due à une personne physique par la personne morale Etat, ou induite par celle-ci, dès lors qu il existe un lien juridique direct de type «contrat de travail» entre le bénéficiaire et l Etat (engagement à servir, contrat, acte de recrutement en général). Elle se décompose en 3 catégories : les rémunérations d activité, les cotisations et contributions sociales à la charge de l employeur, les prestations sociales et allocations diverses; On emploie indifféremment dans ce guide les termes «titre 2», «dépenses de personnel», «masse salariale». Les nomenclatures bugétaire et comptable étant unifiées pour la nature de la dépense, le périmètre de rattachement des dépenses au titre 2 est celui du rattachement des charges aux comptes 64 (charges de personnel) et 6211 (impôts, taxes et versements assimilés sur rémunérations). Ce que dit la loi organique La loi organique dispose que les dépenses de personnel sont regroupées au sein du titre 2 des lois de finances et comprennent trois catégories : les rémunérations d activité, les cotisations et les contributions sociales, ainsi que les prestations sociales et allocations diverses (art. 5). L unicité des nomenclatures budgétaire et comptable La loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 restructure l autorisation parlementaire en organisant désormais la limitativité et la spécialisation des crédits par programme, c est-à-dire par politique publique (destination) et non plus par nature de dépense. Dans ce cadre, la description de la dépense par nature (titre, catégorie et, en exécution, par compte du plan comptable de l État) a désormais pour fonction de tenir la comptabilité de l État, tant au niveau du bilan que du compte de résultat. L imputation par nature des dépenses de l Etat est en conséquence fixée, à compter du 1 er janvier 2006, par les normes comptables telles que validées par le comité des normes de comptabilité publique et adoptées par arrêté du 21 mai 2004 (recueil en annexe du journal officiel du 6 juillet 2004). Ces normes sont déclinées par le plan comptable de l Etat. Cette unicité des nomenclatures budgétaires et comptables conduit à retenir comme périmètre de rattachement des dépenses au titre 2 les mêmes critères que le rattachement des charges aux comptes 64 (charges de personnel) et 6211 (impôts, taxes et versements assimilés sur rémunérations) du plan comptable de l Etat. Les comptes du plan comptable précisent la nomenclature des natures de dépense de personnel en détaillant les rubriques du titre 2. Leur regroupement permet de restituer les catégories de dépenses au sens de l article 5 de la loi organique (rémunérations d activité, charges employeur, prestations sociales). 19

20 Les critères de rattachement au titre 2 Le titre 2 des dépenses de personnel regroupe l ensemble des dépenses auxquelles l Etat est engagé au titre de personnes physiques dont il est juridiquement l employeur et qui se traduisent par un versement aux dites personnes physiques, ainsi que toute dépense induite par ces versements. Concrètement, les dépenses de personnel de l Etat doivent retracer désormais toutes les dépenses directes en faveur de personnels dont l Etat est ou a été l employeur au titre d un engagement quelle que soit la nature de cet engagement (tout acte de recrutement, tout type de contrat, engagement à servir, appelé du contingent ), y compris les dépenses à caractère social et jusqu à l action sociale facultative en faveur des intéressés dès lors qu elles sont liées à cet engagement. Ces critères doivent permettre de trancher le rattachement d une dépense au titre 2 ou non, à partir de l analyse de la situation juridique de la dépense en cause précisément documentée. Elle est normalement indépendante des circuits de mise en paiement (ce qui ne sera pas toujours effectif dans le cadre du palier 2006 pour les rémunérations versées par des tiers souvent des établissements- pour le compte de l Etat). Le titre 2 ne se borne pas aux seules rémunérations d activité Il ne faut pas confondre titre 2 et rémunération : ce titre ne se borne pas aux seules «rémunérations d activité». De fait, l article 5 de la loi organique prévoit, outre cette catégorie, d une part les «cotisations et contributions sociales» qui correspondent aux charges patronales de l État en tant qu employeur, et d autre part les «prestations sociales et allocations diverses», découlant, les premières comme les secondes, de l existence, contemporaine à la dépense ou non, du lien juridique d employeur. Sont exclus du périmètre du titre 2 Sont exclus du périmètre du titre 2 un certain nombre de dépenses pour lesquelles les critères de rattachement au titre 2 ne sont pas satisfaits soit du fait de la qualité du bénéficiaire (lorsqu il n est pas une personne physique et /ou n a pas de lien juridique avec l Etat employeur), soit du fait de la nature de la dépense (lorsque celle-ci n est pas une dépense de rémunération à proprement parler, ni une dépense connexe). La connaissance des montants afférents à ces dépenses peut néanmoins permettre d'avoir des aperçus complémentaires au titre 2 pour un certain nombre de dépenses de personnel indirectes. Les personnels mis à disposition exclus du périmètre du titre 2 sont des personnels qu une personne morale (hors Etat) met à disposition de l'etat («entrants»). Les personnels de l'etat mis à disposition d'une autre personne morale, dès lors qu'ils restent rémunérés par l'etat («sortants» ) figureront au compte 64 (fiche n 17). Points d attention Les versements au titre de l action sociale en faveur des agents ne sont pas en titre 2 quand l action sociale est mise en œuvre par l intermédiaire d un organisme doté de la personnalité morale. Lorsque l action sociale est mise en œuvre directement par le ministère, les dépenses s imputent en fonction de leur nature (matériel, personnels des services sociaux, équipement, ), les prestations aux agents s imputent en titre 2 (catégorie 3, prestations et allocations diverses). S agissant des dépenses engagées lors de déplacements de personnels, les remboursements des frais de déplacements qui se font sur justificatifs et sur barèmes, ne seront pas comptabilisés dans le titre 2. En revanche, les indemnités forfaitaires ou globales représentatives de frais doivent être classées en titre 2, sans préjudice de leur caractère imposable ou non à l impôt sur le revenu. S agissant des dépenses liées à la formation professionnelle des agents, seront comptabilisées dans le titre 2 : la rémunération des agents en formation professionnelle; les charges des personnels embauchés par l Etat pour la formation de ses agents et dont les charges incombent à l Etat; les indemnité versées aux stagiaires. Ne seront pas comptabilisées dans le titre 2 : les versements à des organismes extérieurs chargés de stages, considérés comme des prestataires externes; le transport du personnel bénéficiant des formations et des stages. 20

21 Fiche n 2 La composition du titre 2 À retenir Le titre 2 est composé des comptes du plan comptable de l Etat qui détaillent les comptes 64 «charges de personnel» et 6211 «impôts, taxes et versements assimilés assis sur les rémunérations». Cette nomenclature, dont la version provisoire de mai 2005 est résumée ci-après, structurera désormais le suivi de la dépense par nature. 1 assis sur les rémunérations 21

22 Quelques commentaires La présentation (ci-dessus) du plan comptable de l Etat est synthétique : les comptes présentés comportent de nombreux niveaux de détail supplémentaires. Les rémunérations imputées sur les comptes sont en «brut», y compris donc les contributions sociales à la charge des agents ( CSG, CRDS, retenues pour pensions,...). Imputation sur le compte «rémunération à l acte, à la tâche, à l heure» : les types de rémunération de personnel pouvant être imputées sur ce compte (dont les dépenses ne sont pas converties en ETPT consommant les plafonds d emplois) doivent faire l objet d une définition rigoureuse et limitative pour chaque ministère, dûment validée par les contrôleurs financiers et les départements comptables ministériels. Ne devraient être concernés que les agents engagés en application stricte de l article premier du décret du 17 janvier 1986 et donc «engagés pour exécuter un acte déterminé», à l exclusion de toute autre forme de contrat, saisonnier, occasionnel ou à durée indéterminée. Les indemnités de jury et de concours relèvent de ce compte, que les bénéficiaires soient par ailleurs agents de l Etat ou non. Rémunérations à l acte et à la tâche Selon la jurisprudence du Conseil d Etat : Un agent rémunéré à l acte ou à la tâche est un agent appelé à la demande de l administration à réaliser un acte déterminé non susceptible de se répéter de façon régulière dans le temps et qui l effectue sans lien de subordination directe à l autorité administrative. Ainsi pour qualifier un agent dont la rémunération sera imputée au compte du plan comptable de l Etat on se référera à quatre critères que la juridiction administrative apprécie de manière générale, n hésitant pas à requalifier un agent recruté sur la base de l article 6 de la loi de 1984 lorsque l une ou l autre de ces conditions fait défaut : l exécution d un acte déterminé l absence de continuité dans le temps la rémunération à l acte l absence de subordination directe à l autorité administrative Ces agents rémunérés à l acte ou à la tâche n entrent pas, par conséquent, dans le champ du décret du 17 janvier 1986 qui exclut les agents engagés pour exécuter un acte déterminé et ponctuel. Les charges de personnel, et donc les dépenses de personnel comprennent les «prestations directes d employeur» qui correspondent aux prestations sociales obligatoires versées directement par l État à ses agents notamment lorsque celui-ci ne cotise pas aux caisses de sécurité sociale. L Etat employeur assurant en effet lui-même la prise en charge d un certain nombre de «risques» sociaux au bénéfice de ses agents, les prestations correspondantes, quelle que soit la vocation de ces prestations, figurent au titre 2, catégorie «prestations et allocations diverses». Elles incluent notamment les pensions de retraite, les rentes viagères d invalidité, les allocations temporaires d invalidité, les capitaux décès, les congés de fin d activité, congés de longue durée, allocations pour perte d emploi, etc.. Les comptes relatifs aux pensions civiles et militaires de retraite, allocations temporaires d invalidité, rentes, dépenses décrites par comptes 6462 à 6467, retraceront des dépenses directes des programmes du compte d affectation spécial des pensions. Les budgets ministériels n ont donc pas vocation à porter des dépenses imputées sur ces comptes. En revanche, les programmes ministériels comportent les contributions employeur au titre des agents relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (contributions qui fonctionnent comme une cotisation employeur à un régime social, ici le programme correspondant du CAS pensions, cf. infra). Les dépenses retracées au compte 6468 sont relatives notamment à la CPA, au CFA, au CLD, aux allocations pour perte d emploi. Les congés de longue maladie sont imputés au compte 641 Le compte 647 retrace les prestations sociales facultatives versées directement par l Etat à ses agents (par exemple : aides individuelles au logement, secours, garde des jeunes enfants ). Le détail des comptes de dépenses de personnel est explicité dans le guide du pilotage de la masse salariale. 22

23 Tableaux de synthèse Sont exclus du titre 2 Les subventions versées à un établissement public pour le financement des rémunérations des agents qu il emploie, en particulier les subventions versées aux EPLE pour assurer la rémunération des assistants d éducation dont il a été acté que les EPLE, dotés de la personnalité morale et par ailleurs non opérateurs de l Etat, étaient les employeurs au sens juridique du terme Les honoraires versés dans le cadre d une prestation de service (avocats, conseil) Les dépenses d intérim (la société d intérim reste l employeur des agents intérimaires, le contrat est entre l agence et l Etat) Les remboursements par l Etat de rémunérations de personnels d autres personnes morales (caisses de sécurité sociale, entreprises publiques ou privées, etc. ) mis à disposition de l Etat. Sont inclus dans le titre 2 Les cotisations sociales à la charge de l employeur au titre des agents rémunérés Les heures supplémentaires Les congés payés, qui pour l Etat concernent les agents non titulaires et les ouvriers d Etat notamment Les primes et les gratifications Les indemnités et avantages divers en monnaie Le supplément familial de traitement Les charges sociales de l employeur, de type versement de cotisations aux organismes sociaux ou de type prestations directes d employeur aux personnes bénéficiaires (allocation chômage, pensions, allocations temporaires d invalidité...). Les impôts, taxes et versements assimilés sur rémunérations, dont notamment la taxe sur les salaires, le versement de transport, le versement au Fonds National d Aide au Logement, la participation de l Etat employeur à la formation professionnelle continue... Les prestations sociales obligatoires ou facultatives à la charge de l Etat au titre de l activité en cours ou passée de ses agents pour toutes les catégories d agents de l Etat titulaires, non titulaires y compris saisonniers ou occasionnels, agents rémunérés à l acte ou à la tâche, enseignants des établissements privés sous contrat, emplois aidés, élèves et stagiaires de l Etat, apprentis, ouvriers d Etat etc. Les remboursements entre administrations de personnels de l Etat mis à disposition entre administrations de l Etat sont également imputés en titre 2. 23

24 Fiche n 3 Les autorisations d engagement et crédits de paiement en matière de dépenses de personnel À retenir En matière d AE-CP, les dépenses de personnel sont encadrées par des règles de budgétisation, de gestion et de reports spécifiques : une budgétisation en AE = CP une exécution AE=CP pour la totalité du titre 2 une absence de report de crédits (AE et CP) Ce que dit la loi organique L article 8 prévoit que «pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts». L autorisation parlementaire ne contingente pas les engagements juridiques en matière de dépenses de personnel Par la généralisation des autorisations d engagement à l ensemble des natures de dépense, la loi organique améliore sensiblement la portée de l autorisation parlementaire : en contingentant désormais l ensemble des engagements pris par les administrations, et non seulement les paiements (hors investissement), le Parlement contrôle désormais les effets pluriannuels de la gestion des administrations. Cependant, la loi organique conserve pour les dépenses de personnel, un encadrement annuel des seuls paiements. Les montants d autorisations d engagement et de crédits de paiement du titre 2 sont confondus et les autorisations d engagement ne peuvent être reportées au profit du titre 2. Il n y a pas d encadrement budgétaire des engagements juridiques comme c est le cas pour les autres natures de dépenses. 24

25 Mise en œuvre Ainsi, les rémunérations de personnels titulaires, mais aussi contractuels, ou encore d emplois saisonniers ou occasionnels (vacations) seront budgétés et exécutés en AE et CP de même montant. Elle ne seront donc pas couvertes ex-ante par une consommation d AE car cela nécessiterait un engagement spécifique (pour chaque vacataire) de ces dépenses sans réel apport pour la gestion de ces dépenses. De la même façon, certaines aides sociales (aides à la première installation par exemples), bien que de durée limitée, ne seront budgétées qu à hauteur des paiements attendus et seront constatées en exécution lors du paiement. Conséquences Ce contexte renforce l importance du pilotage de la masse salariale, puisque c est celui-ci via les décisions de gestion opérationnelles des personnels qui en découlent- qui permettra d assurer la compatibilité entre les conséquences des engagements passés (les effectifs présents et les garanties et rémunérations dont ils bénéficient) et l autorisation de l année. D où l importance également d un contrôle de la gestion des personnels qui préserve sa soutenabilité pluriannuelle, c est-à-dire qui ne restreigne pas indûment les prérogatives du Parlement en limitant sa marge de manœuvre dans la fixation des budgets ultérieurs. (cf fiche 10) Le contrôle du respect des autorisations d emplois relève de la même problématique : dès lors que leur consommation est exprimée en équivalents temps plein annuels en ne prenant en compte les effectifs qu au prorata de leur présence sur l année (cf infra), les plafonds d emplois ne permettent pas un encadrement des engagements générés par le gestionnaire. 25

26 Fiche n 4 La fongibilité asymétrique À retenir La fongibilité asymétrique permet de transformer des crédits de titre 2 en crédits des autres titres au sein d un programme, l inverse n étant pas autorisé. Ce que dit la loi organique L article 7 précise que «les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation. La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature.» Les règles, la démarche Les conditions de son exercice sont déterminées dans le cadre du dialogue de gestion (acteur, niveau, règles, etc.) tel qu organisé au sein de chaque ministère pour chaque programme. Elle ne doit être exercée que lorsque les marges identifiées sont certaines, ce qui renforce la nécessité d un suivi et d un pilotage de la masse salariale. Son exercice au niveau d un BOP ne doit pas conduire à «abattre» systématiquement à due concurrence les crédits du titre 2 dans le budget suivant : la disponibilité des crédits pour l exercice de la fongibilité asymétrique peut découler de raisons conjoncturelles et/ou des modalités de budgétisation. C est donc le dialogue de gestion qui doit éclairer sa mise en œuvre et les conséquences éventuelles à en tirer sur la budgétisation des exercices ultérieurs. 26

27 Fiche n 5 L évolution de la prise en compte des dépenses de personnel dans les budgets À retenir Les budgets alloués sont désormais justifiés par les facteurs réels de la dépense. L évolution des modalités de gestion de certaines dépenses sociales contribue à ce qu en outre les budgets représentent la quasi-totalité des coûts d emploi des personnels : -prestations familiales (leur gestion est transférée en métropole en 2005 aux caisses d allocations familiales) -FNAL (fonds national d aide au logement) -pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d invalidité (ATI). Ces dépenses seront à compter de 2006 faites pour les gestionnaires de personnel par le biais de taux de cotisations ou contributions «employeur» s appliquant aux rémunérations des agents concernés (et mises en œuvre dans les applications de paye). Ces contributions employeur sont calculées pour chaque bulletin de salaire-agent et consomment les crédits de titre 2, catégorie 2 de chaque programme comportant des personnels concernés, en même temps que sont versées les rémunérations sur lesquelles ces contributions sont assises. Les crédits correspondants doivent donc être localisés dans la même enveloppe que les rémunérations sur lesquelles ces cotisations sont assises (en particulier, ils doivent être prévus dans les BOP). Ce que dit la loi organique L article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 prévoit : «les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires sont de droit, retracées sur un unique compte d affectation spéciale». Les objectifs du compte d affectation spéciale des pensions Un objectif global de pilotage budgétaire et financier Il s agit prioritairement d identifier les comptes du régime des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR), à l instar de ceux d une caisse de retraite, afin d assurer la transparence de ses conditions de financement et de permettre une véritable gestion financière. Le compte des pensions doit également viser à améliorer l efficacité de la gestion publique par la budgétisation des dépenses des fonctionnaires de l Etat par la prise en compte d un taux de cotisation employeur au titre des avantages dus aux agents relevant du code des PCMR. Enfin, la création du CAS permet d identifier les impacts budgétaires annuels des engagements viagers de l Etat qui seront retracés, pour ce qui est de leur valorisation, en hors bilan. 27

28 conforté par la structuration budgétaire prévue par la loi organique Techniquement, le CAS est une mission déclinée en programmes et en actions, rejoignant la segmentation budgétaire classique prévue par la loi organique. Chaque programme du CAS constitue donc une unité indépendante qui doit être gérée à l équilibre, en recettes et en dépenses ainsi qu en trésorerie et de façon étanche vis-à-vis des autres programmes du compte. Le CAS peut ainsi retracer les différents régimes de pensions à la charge de l Etat tout en assurant de façon claire, par le biais de programmes distincts, leurs conditions de financement. Le CAS pensions devrait comprendre trois programmes distincts les pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d invalidité (PCMR et ATI) les pensions allouées aux ouvriers d Etat les pensions militaires d invalidité et de victimes de guerre et autres pensions. Le fonctionnement du programme PCMR et ATI Le schéma ci-dessus présente de façon simplifiée le fonctionnement du programme PCMR et ATI : ses principales recettes sont les équivalents cotisations employeur calculées et imputées sur les programmes du budget général en même temps que sont versées les rémunérations sur lesquelles ces cotisations s appliquent. D autres recettes viennent par ailleurs alimenter le CAS pensions (notamment la retenue pour pension ou les versements des établissements). 28

29 Fiche n 6 L infocentre des rémunérations Présentation du projet La création d un info centre interministériel des rémunérations est en cours. Son déploiement est prévu à compter de la fin 2005 mais il ne comprendra des données qu à compter de janvier Cet outil est en effet indispensable à la connaissance, au contrôle, à la prévision et à la gestion de la masse salariale dans un contexte où son estimation précise devient stratégique. Il a vocation à restituer les informations issues de la paye sans ordonnancement préalable (dans une première version, avant l extension aux autres systèmes de paye de l Etat), du niveau le plus fin (le dossier de paye ou «dossier agent») jusqu à des niveaux agrégés, en fonction des besoins et des habilitations des différents utilisateurs. Il vise à permettre une exploitation facile des informations disponibles dans les fichiers de paye par l intermédiaire de requêtes simples d utilisation. Ses objectifs Extraire des paramètres alimentant les modèles de budgétisation de la masse salariale (tels que le coût moyen des entrants, des sortants, le GVT positif sur une population donnée, etc.). Fournir l information nécessaire à la production des annexes PAP et RAP en matière de dépenses de personnel. Permettre le suivi fin et l analyse de la masse salariale. Faciliter le contrôle de gestion de la masse salariale (détecter les anomalies). Rendre possible le pilotage de la masse salariale par la production de tableaux de bord permettant de suivre ses différentes composantes. Une telle analyse permet en outre de préparer les décisions en matière de gestion des rémunérations et des carrières (par exemple, évaluer les populations bénéficiant d un dispositif donné pour pouvoir ensuite mesurer l impact d une modification). 29

30 Les plafonds ministériels d emplois 30

31 Fiche n 7 Les plafonds d emplois À retenir Les plafonds d emplois de la loi organique se substituent aux emplois budgétaires de l ordonnance de Ils sont ministériels. Ils ont vocation à être consommés par tous les personnels de l Etat rémunérés par celui-ci quel que soit leur statut. Ils incluent donc les personnels «non-permanents». Ils sont exprimés en équivalents temps plein annuels. Leur respect s apprécie sur l ensemble de l année. Ce que dit la loi organique La LOLF (art. 7- III) prévoit que «à l exception des crédits de la dotation [pour mesures générales en matière de rémunérations, dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits], les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d autorisation des emplois rémunérés par l Etat» et que «ces plafonds sont spécialisés par ministère». L article 18.III prévoit que «par dérogation aux dispositions du III de l article 7, les plafonds des autorisations d emplois dont sont assortis les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont spécialisés par budget annexe». Les emplois ministériels deviennent fongibles entre eux dans un ministère La loi organique simplifie l autorisation parlementaire en emplois et la globalise en substituant à des contingents d emplois autorisés par corps, grades et chapitres un unique plafond par ministère. Les plafonds d emplois sont limitatifs par ministère, au sens des périmètres ministériels budgétaires pour la mise en œuvre de la loi organique (cf fiche 15) ces périmètres se substituent aux sections budgétaires en opérant dans certains cas des regroupements de sections budgétaires. Les plafonds ministériels d emploi sont déclinés à titre indicatif : par programme par catégorie d emplois (cf. fiche 12) dans les PAP et dans les RAP associés à chaque programme dans le projet de loi de finances et dans le projet de loi de règlement respectivement. Ils figurent en prévision et en exécution, les écarts entre la première et la seconde devant être expliqués. Cela signifie que les redéploiements d autorisations d emplois en cours de gestion entre programmes d un même ministère sont possibles sans acte législatif ni réglementaire. De même, les emplois utilisés peuvent appartenir à d autres catégories d emplois au sens de l article 51 de la loi organique (cf infra) que celles qui sont prévues pour un programme donné : les emplois autorisés d un ministère sont fongibles par nature entre eux, sans acte réglementaire. 31