CHAPITRE 2 LES MECANISMES DE PRISE EN COMPTE DE LA SOLIDARITE

Transcription

1 CHAPITRE 2 LES MECANISMES DE PRISE EN COMPTE DE LA SOLIDARITE La redistribution intragénérationnelle opérée par le système de retraite passe, comme cela a été vu dans la première partie, par différents mécanismes : - le «cœur du régime», c est-à-dire le mode de calcul des pensions hors droits non contributifs : la définition du couple âge / durée pour l atteinte du taux plein et le système de décote / surcote associé, le mode de détermination du salaire de référence ainsi que, dans le cas du régime général et des régimes alignés, la règle des 200 heures de SMIC pour valider un trimestre ; - les différents dispositifs de solidarité qui accordent des droits non contributifs : les périodes assimilées pour inactivité (chômage, maladie...) ainsi que les droits familiaux (MDA, AVPF et majoration de pension pour trois enfants et plus) et les minima de pension ; - les dispositifs de droits dérivés (ou réversion) ainsi que les dispositifs de solidarité qui se situent en dehors du système de retraite stricto sensu, comme le minimum vieillesse. Changer le mode d acquisition des droits à la retraite conduirait à modifier le «cœur du système» et, de ce fait, à remettre en question un pan de la redistribution intragénérationnelle opérée par le système de retraite actuel 1. Il faudrait de plus définir des dispositifs de solidarité adaptés à la logique des régimes en points et en comptes notionnels. Ce pourrait plus largement être l occasion de remettre à plat les différents dispositifs de solidarité du système actuel, pour des raisons directement liées au changement de technique et, plus fondamentalement, pour répondre au mieux aux objectifs de solidarité que l on souhaite collectivement assigner au système de retraite. La définition des objectifs de solidarité passant par le système de retraite est une question essentielle. Elle relève davantage de choix politiques et non de considérations relatives à la technique de calcul de la retraite. Elle est cependant complexe car elle s inscrit dans le cadre plus large des politiques de redistribution et renvoie à un débat plus général sur les priorités de la dépense publique dans son ensemble 2, dont certains aspects échappent à la compétence du Conseil. Pour répondre à la demande du Parlement, le Conseil s est donc attaché à identifier ce qui, dans un régime en points ou un régime en comptes notionnels, pouvait conduire à remettre en cause la redistribution liée au «cœur du système actuel» et à préciser les caractéristiques (modalités techniques, transparence et financement) des différents dispositifs de solidarité susceptibles d être mis en place dans un nouveau système de retraite en points ou en comptes notionnels. Cette analyse conduit en particulier à proposer une grille de transposition des droits non contributifs du système actuel, compte tenu des caractéristiques techniques des points et des comptes notionnels, sans nécessairement juger de l opportunité de la transposition, même si la question de l adéquation de ces droits avec les objectifs poursuivis doit être posée. 1 Voir le chapitre 2 de la partie I. 2 Ce qui a conduit le Conseil, pour sa réflexion sur l évolution des droits familiaux et conjugaux de retraite (6 e rapport du COR, décembre 2008), à examiner les effets de modifications des droits à enveloppe budgétaire constante. 1

2 I - La logique des régimes en points ou en comptes notionnels quant à la prise en compte de la solidarité La logique des régimes en points et en comptes notionnels renvoie notamment à trois propriétés des droits accumulés par les assurés, par rapport auxquelles les dispositifs de solidarité du système de retraite, à l occasion du changement de technique, devraient être aménagés, voire repensés : - les droits sont fondés sur les cotisations versées 3 remettant en question le rôle central de la durée d assurance ; - les droits apportent nécessairement un supplément de pension, dont la contrepartie, sous forme de montant de cotisation, est identifiable ; - enfin, les droits ont un financement qui peut être explicité et, éventuellement, être externe au régime de retraite. 1. Des droits fondés sur les cotisations versées remettant en cause le rôle central de la durée d assurance Dans le système de retraite actuel, la durée d assurance est un paramètre central et constitue depuis 2003 la principale variable de pilotage. En particulier, le bénéfice d une retraite à taux plein est soumis à une double condition portant sur la durée d assurance et l âge de départ à la retraite. Dans un régime en points ou en comptes notionnels, le niveau de la pension est directement lié à l effort contributif, c est-à-dire au montant total des cotisations versées, quelle que soit, en première analyse, la durée de versement de ces cotisations. Il reste que, toutes choses égales par ailleurs, plus longtemps une personne cotise, par exemple parce qu elle a commencé à travailler plus tôt, plus elle acquiert de droits. Les régimes en points et en comptes notionnels ne distinguent donc pas, en première approche, les notions de salaire et de durée de cotisation, et prennent en compte, par le biais des cotisations versées, l intégralité de la carrière. Ainsi, l exclusion des salaires les plus faibles de la carrière pour le calcul des droits à la retraite, comme c est le cas par exemple au régime général par le biais du mode de calcul du salaire de référence, n est pas dans la logique des régimes en points ou en comptes notionnels. Une règle telle que la validation d un trimestre à partir de 200 heures de SMIC au régime général et dans les régimes alignés sur celui-ci n aurait également guère de sens dans de tels régimes. De même, la notion de retraite à taux plein, et donc de décote et de surcote, par rapport à une durée d assurance n est en principe pas cohérente avec la logique des points 4 et encore moins avec celle des comptes notionnels. Dans un régime en points, la pension peut éventuellement être modulée en fonction de l âge de liquidation, avec un âge de pension «complète» et un 3 Ou sur les salaires dans le cas du régime de base en points allemand. 4 C est néanmoins le cas des régimes complémentaires français mais par référence au régime de base : un coefficient de minoration est appliqué au montant de la pension si l assuré ne remplit pas une condition d âge et de durée d assurance. 2

3 système de décote / surcote autour de cet âge. Dans un régime en comptes notionnels, la pension est de fait modulée en fonction de l âge de liquidation, par le biais des coefficients de conversion du capital virtuel en pension qui dépendent de l âge de départ à la retraite de l assuré. Cela implique, par exemple, que deux personnes d une même génération ayant cotisé chacune pendant 40 ans à des niveaux de salaire comparables, l une partant à la retraite à 60 ans en ayant commencé à 20 ans et l autre à 62 ans en ayant commencé à 22 ans, ne bénéficieront pas, contrairement au système actuel, du même montant de pension dans un régime en points ou en comptes notionnels, en raison de l application de coefficients de décote / surcote ou de conversion différents. En revanche, quelle que soit la technique de calcul des droits, un âge minimum de départ à la retraite doit être défini, au moins pour éviter que des personnes ne partent trop tôt à la retraite avec des montants de pension en conséquence insuffisants. Dans un régime en points ou en comptes notionnels, il est possible de moduler cet âge en fonction d un critère de durée, les personnes ayant travaillé suffisamment longtemps ayant alors la possibilité de liquider leurs droits à la retraite plus tôt que les autres 5. Reste qu il est nécessaire de se mettre d accord sur la façon dont est mesurée cette durée (calendaire, au prorata en cas de temps partiel ). Au total, le passage à un régime en points ou en comptes notionnels conduirait de fait à revoir le cœur du système actuel (définition du taux plein et du système de décote / surcote par rapport à la durée d assurance, calcul du salaire de référence, décompte de la durée) et donc à remettre en cause la redistribution opérée par celui-ci, laquelle d ailleurs manque de lisibilité et pourrait ne pas répondre aux objectifs de solidarité souhaités en n étant pas forcément dirigée en faveur des petites retraites Des droits qui apportent nécessairement un supplément de pension et dont la contrepartie sous forme de montant de cotisation est identifiable Dans les régimes en annuités, il est possible d accorder des droits sous la forme d une validation de durée sans porter de salaire au compte de l assuré c est par exemple le cas de la majoration de durée d assurance pour enfants (MDA) et des périodes assimilées (chômage, maladie ) au régime général. Cela n aurait guère de sens dans un régime en points ou en comptes notionnels, puisque les droits y sont accordés par référence à un montant de cotisation ou de salaire. En effet, attribuer un droit au titre de la solidarité dans un régime en points nécessite de définir un salaire qui, couplé à la durée de la période ouvrant ce droit, servira de base à la détermination du nombre de points attribués. Par exemple, en Allemagne dans le cas d une période de chômage indemnisé, le bénéficiaire se voit octroyer des points pour un salaire équivalant à 80 % de son dernier revenu d activité. 5 Par exemple, le régime de base en points allemand permet aux assurés de partir à la retraite sans condition d âge s ils ont été affiliés pendant 45 ans ou dès l âge de 63 ans, moyennant une décote, s ils ont validé 35 ans. En Allemagne, une année est considérée comme validée à partir du moment où l assuré a acquis des points au cours de celle-ci (un assuré n a pas d'obligation d'assurance et donc d acquisition de points s il dispose d un revenu mensuel inférieur à 325 et s il travaille moins de 15 heures par semaine, ou s il est en emploi à durée déterminée de moins de deux mois). En outre, les assurés ayant validé moins de cinq ans ne peuvent prétendre à une pension. 6 Voir le chapitre 2 de la partie I. 3

4 Il en est de même dans un régime en comptes notionnels. La Suède détermine la valeur du capital virtuel créditée sur le compte de l assuré au titre de certaines périodes d inactivité sur la base d un revenu fictif, correspondant, par exemple, à 50 % du salaire moyen pour les périodes de service militaire, à 138 % de l allocation d éducation pour les périodes d études et à l allocation chômage perçue par l assuré pour les périodes de chômage. L adoption de la technique des points ou des comptes notionnels conduirait à accorder des points ou du capital virtuel au titre des droits liés à la solidarité, ce qui confère à ces droits au moins trois propriétés qu ils n ont pas nécessairement dans le cadre des régimes français en annuités. Ces propriétés, en partie liées, sont d ailleurs plus générales et intrinsèquement dues au caractère dit «contributif» des points et des comptes notionnels. La première propriété est que tous les droits accordés au titre de la solidarité sous forme de points ou de capital virtuel conduisent, toutes choses égales par ailleurs, à augmenter la pension de leurs bénéficiaires (ils sont donc «utiles»), ce qui n est pas toujours le cas dans les régimes français en annuités : les trimestres de MDA peuvent par exemple ne donner aucun droit supplémentaire si l assuré part à la retraite à 60 ans en ayant validé, sans les trimestres de MDA, la durée d assurance nécessaire pour le taux plein. La deuxième propriété est que tout point ou tout euro de capital virtuel accordé au même moment à deux personnes appartenant à la même génération et partant à la retraite au même âge a pour contrepartie le même montant de supplément de pension. Ce n est pas le cas avec les trimestres d assurance, lesquels peuvent avoir une incidence différente sur le montant de la pension selon le profil de carrière, par exemple selon la durée d assurance qu aura validé l assuré à l âge de 60 ans ou selon le montant de son SAM. Enfin, troisième propriété, il est aisé de déterminer, au moment du fait générateur du droit lié à la solidarité (chômage, naissance d un enfant ), la contrepartie, sous forme de montant de cotisation, du capital virtuel ou des points attribués à ce titre 7. Il s agit directement du montant du capital virtuel versé dans le cas d un régime en comptes notionnels, du nombre de points multiplié par la valeur d achat du point 8 dans le cas d un régime en points tels que les régimes complémentaires français ou du nombre de points multiplié par le salaire moyen dans l économie dans le cas du régime en points allemand. Dans les régimes en annuités en revanche, le nombre de trimestres attribués ne dépend pas du taux de cotisation. De plus, le supplément de pension auquel ces trimestres donneront droit, qui peut être une mesure de la contrepartie financière à apporter, n est connu qu à la liquidation des droits et peut même être nul. Évaluer la contrepartie financière de ce droit n est alors pas possible au moment du fait générateur. 7 Même si dans le cas d une majoration de pension, il peut paraître plus simple de l attribuer à la liquidation des droits. 8 Eventuellement multiplié par un taux d appel. 4

5 3. Des droits dont le financement peut être explicité et, éventuellement, être externe au régime de retraite Le fait de pouvoir déterminer au moment du fait générateur la contrepartie, sous forme de montant de cotisation, du capital virtuel ou des points attribués au titre de la solidarité invite à s intéresser au mode de financement de ces droits. La question est de savoir si cette contrepartie financière au moment du fait générateur est effectivement versée et, si oui, par qui. Un financement interne au régime, de fait implicite, est toujours possible. Dans ce cas, les droits octroyés ne font pas l objet d un versement de cotisation formel par les bénéficiaires et ils sont in fine financés par l ensemble des assurés dans un régime en points et par l ensemble des assurés d une même génération dans un régime de comptes notionnels dans la mesure où davantage de points ou de capital virtuel sont attribués sans contrepartie de cotisations supplémentaires. Un financement externe au régime, donc explicite, paraît cependant plus naturel et, en tous les cas, facile à concevoir puisque la contrepartie financière des droits est aisément identifiable. Dans ce cas, les droits attribués au titre de la solidarité font l objet d un versement de cotisation formel par un tiers (État, autre régime social ), voire en partie par l assuré luimême, et n influent pas sur le rendement du régime. C est le cas en Allemagne où les points attribués au titre des périodes de chômage indemnisé sont validées à hauteur d un salaire correspondant à 80 % du dernier salaire mensuel brut de l assuré et financés sur cette base par une cotisation de l agence du travail allemande. C est également le cas en Suède où les périodes d inactivité (chômage, maladie, service militaire, périodes d études et éducation des enfants) font l objet d un octroi de capital virtuel dont le coût est pris en charge intégralement par l État (par exemple pour la maladie) ou partiellement en prévoyant le concours de l assuré (par exemple pour certains droits familiaux). Le passage à la technique des points ou des comptes notionnels peut alors être une occasion de mettre à plat le mode de financement des différents droits attribués au titre de la solidarité et de le réformer si besoin pour en renforcer la transparence et la lisibilité. La refonte du financement de la solidarité portée par le système de retraite a ainsi été un volet important de la réforme suédoise. II - L adaptation des dispositifs de solidarité à un régime en points ou en comptes notionnels Il serait possible de transposer tels quels dans un régime en points ou en comptes notionnels les majorations de pension pour trois enfants et plus et les dispositifs de réversion. Pour ces deux dispositifs, il suffirait d appliquer les formules de calcul actuelles à des montants de pension déterminés sur la base d un nombre de points ou d un capital virtuel. La conversion de l assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) en points ou en capital virtuel serait également possible sans difficulté, puisqu à ce dispositif est associé un salaire, en pourcentage du SMIC. La transposition des autres dispositifs actuels attribués au titre de la solidarité serait plus délicate et conduirait à en modifier la portée pour leurs bénéficiaires, ne serait-ce que 5

6 parce que ces droits, dans un régime en points ou en comptes notionnels, deviendraient nécessairement «utiles» contrairement à la situation actuelle. Le passage à la technique des points ou des comptes notionnels serait alors l occasion de réexaminer les fondements de ces droits et de les redéfinir en conséquence. 1. La nécessité de disposer d une référence salariale pour les périodes assimilées Les périodes assimilées (chômage, maladie, invalidité), qui génèrent des droits à retraite au titre de périodes d inactivité sous la forme d une validation de durée mais sans salaires portés au compte de l assuré, ne pourraient être transposées telles quelles dans un régime en points ou en comptes notionnels puisqu elles ne font pas référence à un salaire. Leur conversion dans un régime en points ou en comptes notionnels nécessiterait de leur adjoindre un salaire qui, couplé à la durée de la période d inactivité, permettrait de calculer le nombre de points ou la valeur du capital virtuel correspondants. Plusieurs options, parmi lesquelles il serait nécessaire de choisir pour chaque période d inactivité dont on souhaiterait qu elle donne des droits à retraite, sont possibles pour la définition de ce salaire, notamment : le dernier salaire de l assuré, le montant des indemnités perçues lorsqu elles existent ou encore le salaire moyen de carrière de l assuré. Dans les régimes en annuités actuels, les périodes assimilées sont in fine valorisées au niveau du salaire de référence dont dépend le montant de la pension (la moyenne des 25 meilleurs salaires plafonnés de la carrière au régime général). 2. L adaptation de la majoration de durée d assurance pour enfant Pour la même raison, le passage à la technique des points ou des comptes notionnels nécessiterait également de revoir le dispositif de majoration de durée d assurance pour enfant (MDA). De fait, ce dispositif ne pourrait s appliquer en l état dans un régime en points ou en comptes notionnels dans la mesure où il n est pas dans la nature de ces techniques que soit validée une durée d assurance sans lien avec un salaire. Le nombre de points ou le capital virtuel qui seraient attribués à ce titre pourraient alors l être sur la base d un salaire fictif à l instar des périodes assimilées ou de l AVPF. Ils pourraient aussi être attribués de façon forfaitaire ou encore sous la forme d une majoration de pension. Même si la transposition de l AVPF en points ou en capital virtuel serait possible en l état sans difficulté, la redéfinition de la MDA, surtout si elle devait prendre la même forme que l AVPF (une durée couplée à un salaire fictif), serait alors l occasion de revoir l articulation entre ces deux dispositifs qui, dans le système actuel, pose différents problèmes et mériterait d être améliorée 9. Le système à explorer en France devrait découler des finalités que l on entend assigner à l avenir aux dispositifs visant à compenser les périodes d éducation des enfants que sont à la fois la MDA et l AVPF. De fait, la recherche d une meilleure articulation entre la MDA et l AVPF et d une meilleure adéquation aux objectifs poursuivis a conduit le Conseil, dans le cadre de son sixième rapport 9 Voir le 6 e rapport du COR (2008), Retraites : droits familiaux et conjugaux. 6

7 consacré aux droits familiaux et conjugaux de retraite (décembre 2008), à évoquer l idée d une évolution progressive de ces dispositifs. En reprenant notamment les pistes d évolution analysées dans ce rapport, il serait possible de se rapprocher à terme d un système combinant un dispositif compensant, à un bon niveau, des interruptions relativement courtes - en cohérence avec la politique familiale, et un dispositif majorant les pensions des mères au titre des effets des enfants sur leurs salaires. 3. Des dispositifs de minima de pension à revoir en cohérence avec les objectifs visés Un changement du mode de calcul des droits à retraite nécessiterait, pour des raisons techniques, de revoir les modalités des dispositifs de minima de pension. Le principe des minima de pension est d augmenter jusqu à un certain niveau, éventuellement sous certaines conditions, la pension des assurés ayant accumulé peu de droits. Il est possible techniquement d adapter un tel dispositif dans un régime en points ou en comptes notionnels en accordant des points ou une valeur de capital virtuel aux assurés qui en ont accumulé peu. Outre la question du niveau du minimum et de la période à laquelle il se réfère (par exemple, minimum par année civile ou minimum pour l ensemble des droits constitués au cours de la carrière), seraient à définir les conditions de son attribution : conditions de ressources, exigence ou non d un seuil minimum de droits propres pour en bénéficier La transposition telle quelle du minimum contributif (attribué sous condition de retraite à taux plein) dans un régime en points ou en comptes notionnels nécessiterait de conserver dans le nouveau régime la notion actuelle de retraite à taux plein, tout au moins des critères s en approchant, à savoir une durée d assurance (par exemple 41 ans pour la génération 1952) et un âge (65 ans dans le système actuel), ce qui conduirait à s écarter de la logique pure des points et des comptes notionnels. Le passage à la technique des points ou des comptes notionnels, qui ne prend en compte que le montant des cotisations versées quelle que soit la durée d assurance, nécessiterait de s interroger sur le dispositif du minimum contributif consistant à majorer les droits des personnes qui ont cotisé sur une période longue mais à des niveaux de salaire faibles. Une question est de savoir s il est justifié, en particulier dans un régime de retraite qui met l accent sur le montant des contributions (pour acquérir des points ou un capital virtuel), de majorer les droits à la retraite pour les assurés qui ont cotisé sur une longue durée avec des revenus faibles et de ne pas le faire pour les assurés qui, au total, ont cotisé autant mais sur une durée plus courte avec des salaires élevés. De même, il est nécessaire de s interroger sur le maintien d une majoration différentielle des droits pour les assurés qui, quelle que soit leur durée d assurance, liquident leurs droits à un certain âge (en l occurrence, 65 ans dans le système actuel), ou si le filet de sécurité que représente le minimum vieillesse ne suffit pas dans ce cas. À l occasion du changement de technique, un aménagement plus en profondeur de ces dispositifs, dès lors qu on estimerait qu ils ne répondent qu imparfaitement à leurs objectifs, pourrait être envisagé. Cette réflexion pourrait reprendre les éléments de constat portés fin 7

8 2007 par le Conseil sur les différents minima de pension 10 et tenir compte des évolutions intervenues depuis, en particulier l attribution du minimum contributif sous condition d un montant total de retraite inférieure à 85 % du SMIC. 4. De la réversion au partage éventuel des droits à retraite au sein du chaque couple Il n existe aucune difficulté technique pour intégrer un dispositif de réversion dans un régime en points ou en comptes notionnels. La pension de réversion pourrait être attribuée dans les mêmes conditions (de ressources, de non-cumul avec une pension de droit propre ) et selon la même formule (fraction de la pension du conjoint décédé) que la pension de réversion du régime actuel en annuités. Dans les régimes en points, comme c est le cas notamment dans les régimes complémentaires en France ou dans le régime de base en Allemagne, il peut être accordé, éventuellement sous certaines conditions, une pension de réversion au conjoint survivant, sous la forme d une fraction de la pension du conjoint décédé. Il en est de même dans les régimes en comptes notionnels. Dans ce cas, il est possible, comme en Italie, de faire supporter le coût de la réversion à chaque génération en intégrant dans la formule de calcul du coefficient de conversion une probabilité de réversion ; cette formule permet d assurer, pour chaque génération, l égalité entre le cumul actualisé des cotisations qui ont été versées durant la période d activité (le capital virtuel) et le cumul actualisé des pensions qui seront reçues pendant la période de retraite, d abord au titre des droits propres, ensuite, éventuellement, au titre de la réversion. Le passage à un régime en points ou en comptes notionnels peut également être l occasion de discuter du développement d un dispositif de «partage des droits à la retraite», plus facile à mettre en œuvre dans ces régimes, en remplacement de la réversion. Le partage des droits à la retraite consiste à faire masse des droits à retraite acquis par l homme et la femme pendant la durée du mariage et à les partager entre eux. Chaque conjoint obtient a priori la moitié des droits acquis par le couple, mais d autres modalités de partage sont envisageables sans aller jusqu au partage égal des droits acquis durant le mariage. En cas de divorce, le juge peut également opérer un transfert de droits à titre compensatoire. Quoi qu il en soit, un transfert de droits propres est en principe opéré depuis le conjoint qui a acquis le plus de droits pendant le mariage vers celui qui en acquis le moins, souvent la femme. Cela permet au conjoint bénéficiaire d obtenir une retraite plus élevée dès la liquidation de ses droits, au détriment du conjoint débiteur, sans attendre le décès de ce dernier. Le partage des droits à retraite, qui existe selon des modalités différentes en Allemagne, au Royaume-Uni, au Canada et en Suisse notamment, pourrait être une piste d évolution des dispositifs de réversion, en réponse aux évolutions de la société marquées en particulier par l instabilité des couples et à la nécessité qui en découle, pour chaque conjoint, de se constituer des droits propres. Le Conseil a étudié avec une grande attention ce type de formule dans le cadre de son sixième rapport 11 pour conclure qu «il serait prématuré d instaurer en France un dispositif de partage des droits se substituant à la réversion, dans la mesure où l intérêt pour les assurés 10 Voir la fiche n 13 du 5 e rapport du COR, Retraites : 20 fiches d actualisation pour le rendez-vous de Retraites : droits familiaux et conjugaux, décembre

9 et en particulier pour les femmes divorcées ne semble pas évident et doit encore être clarifié. En outre ce dispositif soulèverait des difficultés de mise en œuvre». Les difficultés de mises en œuvre seraient a priori levées dans le cadre d un régime en points ou en comptes notionnels, car il est techniquement très facile et à n importe quel moment de faire masse du nombre de points ou du capital virtuel acquis par le couple et de partager ensuite l ensemble entre les deux conjoints selon une clé de répartition à définir. Le passage à un régime en points ou en comptes notionnels relancerait de ce fait l intérêt d approfondir la réflexion sur une formule de partage des droits à la retraite, en particulier en étudiant les propriétés redistributives d une telle formule avec une clé de répartition qui conduirait à un total supérieur à 100 %, ce qui n avait pas été fait dans le cadre du sixième rapport du Conseil. 9