UNITAR PROGRAMMES DE FORMATION DE L UNITAR SUR LES ASPECTS JURIDIQUES DE LA GESTION FINANCIERE ET DE LA DETTE

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1 UNITAR PROGRAMMES DE FORMATION DE L UNITAR SUR LES ASPECTS JURIDIQUES DE LA GESTION FINANCIERE ET DE LA DETTE CADRE INSTITUTIONNEL POUR L ENDETTEMENT DU SECTEUR PUBLIC Traduction non officielle par le Pôle-Dette Autres Documents dans cette Série. Document n 1 : Restructuration de la Dette (Février 1992) Document n 2 : Recommandations des Participants (Mars 1992) Document n 3 : Bonnes Pratiques de Gestion de la Dette (Janvier 1993) Document n 4 : Négociations dans la Gestion financière et de la Dette (Décembre 1994) Document n 5 : Le Rôle de l Avocat dans la Gestion de la Dette Extérieure (Octobre 1995) Document n 6 : Sélection d Essais sur le Financement du Développement et le rôle de l Avocat dans les opérations Internationales de la Dette (Juillet 1992) Document n 7 : Sélection de Questions dans les Négociations du Crédit avec les créanciers Publics (Septembre 1999) Document n 8 : Les éléments constitutifs d une gestion efficace de la Dette Publique (Décembre 1999), Document n 9 : Problèmes et Perspectives des Négociations de la Dette (Avril 2000) Document n 10 : Négociation des clauses particulières des Accords de Crédit (Mai 2000) Document n 11 : Le rôle du Conseil Parlementaire dans l Elaboration des lois (Mai 2000) Document n 12 : Législation Fiscale et besoins de Formation des avocats : Une Perspective africaine (Novembre 2000) Document n 13 : Développement du Marché des Capitaux : L Chemin à parcourir (Novembre 2000) Document n 14 : Méthodes alternatives de Règlement des Différends (Mars 2001) Document n 15 : Négociation et Elaboration des clauses des Accords de Crédit : Incidents de Défaillance (Mars 2001) Document n 16 : Le rôle du Fonds Monétaire International en Afrique (Juillet 2001) Copyright@2002 Institut des Nations Unies pour la formation et la Recherche UNITAR. Tous droits réservés. Ces contributions ne reflètent pas nécessairement les points de vue de l UNITAR ou de tout autre organisme des Nations unies, mais strictement ceux de leurs auteurs respectifs. Le contenu de la présent publication peut être librement cité mais il faut en marquer la reconnaissance et mentionner la référence du document concerné. 1

2 TABLE DES MATIERES PREFACE CADRE INSTITUTIONNEL POUR L ENDETTEMENT DU SECTEUR PUBLIC Introduction Définition de la Dette du Secteur Public L Importance de la Gestion de la Dette Publique Objectifs de la Gestion de la Dette Publique Fonctions de Gestion de la Dette Publique Mobilisation des Ressources Analyse de la Dette et des Risques Système d informations de Gestion et Payements Cadre Institutionnel La nécessité d une Nouvelle Structure La structure organisationnelle Emergente Coordination avec les politiques Budgétaires et monétaires Cadre législatif et réglementaire La Réglementation Emission des Garanties Gestion des Garanties Rétrocessions Conclusion Profil de l auteur

3 PREFACE Le travail de l UNITAR dans le domaine des finances publiques et de la dette ainsi que de la gestion financière à étudié attentivement les aspects juridiques et institutionnels du processus d endettement en général et de la gestion de la dette en particulier. Le présent chapitre a été commandé par l UNITAR et est le résultat de son implication directe dans les aspects institutionnels de l endettement du secteur public tant au niveau régional que national, comme faisant partie de ses activités de formation et de recherche. Notre institut n est pas seulement impliqué dans les activités de formation et de recherche mais il aspire également à assurer la diffusion de la pensée actuelle, des initiatives et des bonnes pratiques qui ont cours dans le domaine de l endettement du secteur public auprès de son public cible, à savoir les autorités publiques des pays en développement et des économies en transition. L initiative de cette série de documents de l UNITAR participe de ce grand dessein. Je voudrais profiter de cette opportunité pour rappeler au lecteur que la présente initiative fait partie du programme de formation plus élargi et permanent de l UNITAR sur les aspects juridiques de la gestion financière et de la dette pour les pays de l Afrique au sud du Sahara. Dans le cadre de ce programme de formation, l UNITAR organise les rencontres des autorités publiques africaines d une série d organismes comprenant les Ministères des Finances, les Ministères de la Justice, les Ministères des Affaires Etrangères, les Cours suprêmes, les Banques Centrales et des entreprises publiques impliqués dans l endettement ou les négociations des accords internationaux. L objectif fondamentale de ces ateliers organisés au niveau pays et au niveau régional est de rassembler les Officiels de diverses disciplines et expériences professionnelles pour apprécier la nature pluridisciplinaire des problèmes de gestion financière ainsi que le caractère essentiel et l importance des aspects juridiques du processus d endettement. Les participants à ces ateliers ne sont pas seulement des juristes mais également des négociateurs, des décideurs, des experts financiers, des économistes et des comptables émanant des services publics. Le présent chapitre est la contribution de Monsieur NIHAL KAPPAGODA qui est un macro économiste et un spécialiste en gestion de la dette bien connu. L UNITAR exprime sa gratitude à Monsieur Kappagoda pour sa contribution à nos initiatives et pour sa participation à la publication du présent document. J espère que le présent document sera utile et invitera les lecteurs à la réflexion. Marcel A. Boisard Sous Secrétaire Général des Nations Unies Directeur Exécutif de l UNITAR. 3

4 CADRE INSTITUTIONNEL POUR L ENDETTEMENT DU SECTEUR PUBLIC (1) LA DETTE PUBLIQUE ET SA GESTION INTTRODUCTION : Un endettement public efficace dans un pays nécessite un cadre législatif et réglementaire transparent ainsi qu une structure organisationnelle. Les directives pour la Gestion de la dette Publique (2) une publication du Fonds Monétaire International et de la Banque Mondiale, confirme qu une structure de gouvernance efficace pour la gestion de dette publique nécessite un cadre législatif clair et des arrangements organisationnels bien définis, avec les mandats des différents organismes bien explicités et précisés en vue d éviter tout chevauchement. Les opérations de gestion de la dette doivent s appuyer sur un système exact et précis d informations de gestion qui permettrait d engager un travail d analyse quand les portefeuilles des crédits deviennent complexe et que les gouvernements veulent procéder à l analyse de la dette et des risques. Une saine gestion de la dette nécessite la réalisation des audits annuels pour assurer un compte rendu exhaustif sur la dette publique. Le personnel travaillant dans les services de gestion de la dette doivent pouvoir travailler dans un environnement d affaires moderne, avec des directives claires sur les conflits d intérêts. Définition de la Dette du Secteur Public Après la crise financière de l Asie, il est devenu clair que la portée des obligations de l Etat va au-delà de ses emprunts et garanties directs pour inclure les emprunts non garantis du secteur public et une série de garanties implicites. Par conséquent, une couverture plus exhaustive de la dette du secteur public est nécessaire, au moins pour assurer une collecte de données plus complètes et exhaustives sur ces obligations. Il y a des définitions alternatives de la dette du secteur public. Dans le tableau de classement des divers types de dette dans le monde, la Banque Mondiale (3) définit la dette publique extérieure comme étant la somme de la dette publique et de la dette garantie par l Etat.(4) les deux catégories se définissent comme suit : 4 a) La dette publique est la somme des obligations intérieures et extérieures du débiteur public qui comprend le gouvernement central et ses organismes ; les Etats, les Provinces ou les subdivisions politiques similaires y compris leurs agences ; et les organismes publics autonomes tels que les entreprises publiques et les succursales dans lesquelles elles sont partenaires avec le secteur privé et 4 Le présent exposé a été écrit par Nichal Kappagoda, un consultant en gestion de la dette résidant à OTTAWA, Canada. L auteur tient à exprimer ses remerciements à Mlle Malvina Pollock de la Banque Mondiale et à M. Jose Maurel du secrétariat du Commonwealth 2) Publiées le 21 Mars ) Financement du Développement dans le monde, Banque Mondiale, ) Cette définition s applique également à la dette publique intérieure. 4

5 que l Etat est actionnaire majoritaire. Les obligations des organismes qui ne font pas partie du gouvernement central comprennent les emprunts tant garantis que non garantis par l Etat. b) La dette garantie par l Etat est la somme de toutes les obligations intérieures et extérieures du secteur privé dont le remboursement est garanti par un organisme public. Dans une autre définition, le Fonds Monétaire International (5) divise le secteur public en secteur public financier et secteur public non financier. Le secteur public financier couvre les institutions monétaires et non monétaires et le secteur public non financier couvre le gouvernement central, les Etats/provinces et les collectivités publiques décentralisées ainsi que les entreprises publiques non financières. Les institutions publiques monétaires comprennent la Banque centrale ou la Banque de Réserve et les institutions financières dépositaires publiques y compris les banques commerciales. Les institutions financières non monétaires publiques sont les institutions non dépositaires tels que les organismes publics qui accordent les crédits de financement du développement. Cette décomposition du secteur public fait souvent en sorte que la collecte des données sur les crédits se limite seulement à celles du secteur public non financier, les données sur le secteur public financier n étant collectées que si le Crédit concerné a été garanti par l Etat. La raison avancée pour cela et que le passif pour ce dernier cas est inclus dans les statistiques du secteur monétaire et ses statistiques n ont pas besoin d être recueillies dans la dette du secteur public. Par conséquent, ça n entre pas dans la définition de la dette totale du secteur public que donne la Banque Mondiale, en raison de l exclusion de la dette de la banque Centrale et des emprunts non garantis des institutions financières publiques dépositaires et non dépositaires. Quelle que soit la définition adoptée, il est recommandé que les données soient collectées suivant la définition la plus large possible. Cela facilitera la fourniture des informations et rapports nécessaires sur la dette publique aux divers organismes créanciers car cela permettra d élaborer les rapports sur un sous-ensemble selon les besoins de l institution qui demande le rapport. Le Fonds Monétaire International(6) et la Banque Mondiale classent la dette d un pays comme dette extérieure ou dette intérieure sur la base de la résidence du créancier. Par conséquent, la dette libellé tant en devises qu en monnaie locale détenue par des non résidents est classée comme dette extérieures et la dette détenue par les résidents est intérieure. Ceci n aurait pas d implications pour le total de la dette du secteur public, bien que la répartition en dette extérieure et dette intérieure devrait en tenir compte si cette définition est adoptée. 5 5 Manuel des Statistiques des Finances Publiques, Fonds Monétaire International, ) Manuel e la Balance des Paiements (cinquième édition) Fonds Monétaire International,

6 L importance de la Gestion de la Dette Publique. La gestion de la dette publique est devenue une priorité pour de nombreux pays en développement et à économie en transition, ce qui constitue un changement par rapport au début des années Quand la crise de la dette a éclaté en 1982, les gouvernements qui ont entrepris d assurer la gestion de la dette ont concentré leur attention sur le contrôle et l enregistrement de la dette publique extérieure à moyen et à long terme négligeant quelque peu la maîtrise et le suivi de la dette privée non garantie, y compris la dette à court terme. Différents organismes publics traitaient de la dette intérieure et extérieure. Les obligations en matière de la dette intérieure et extérieure n étaient consolidées que lorsqu il fallait estimer les paiements du service de la dette publique dans le cadre de l élaboration du budget et des états de paiements aux fins d audit. La gestion de la dette intérieure était menée séparément et n était pas considérée comme une priorité à l époque. Cette approche a changé au cours des années 1990, notamment au cours de la seconde moitié de la décennie, à suite de facteurs qui ont modifié l environnement financier international. Le volume et les conditions de la dette du secteur privé avaient fait l objet d une réglementation dans un système de contrôle de change. Les emprunts étaient enregistrés et archivés après que les crédits aient été contractés après approbation. Cela a chargé avec la libéralisation des comptes d investissement dans les pays en développement où il n était plus nécessaire de contrôler et d approuver l endettement du secteur privé. Dans certains pays, un système d enregistrement était utilisé pour le suivi. Dans de nombreux cas, on s est même passé de cela dans la croyance que l endettement des entreprises privées était leur affaire et qu elles en étaient seules responsables. La crise asiatique de 1997 a montré que cette approche n était pas viable. Les gouvernements auraient dû connaître toute la portée des obligations des secteurs public et privé, notamment la situation des grands débiteurs en vue d une gestion efficace de la dette publique. Ils ont assumé la responsabilité pour certains crédits contractés par le secteur privé car les défaillances auraient eu un impact sur l appréciation de la réputation générale du pays en matière de crédit (crédit rating) et par conséquent, sur le volume et les conditions des emprunts extérieurs futurs. Les gouvernements doivent donc évaluer le total de la dette extérieure non garantie du secteur privé. Une combinaison d un échantillon d études/enquêtes, des rapports fournis volontairement par les débiteurs et des rapports des banques commerciales qui ont eu à traiter des transactions est nécessaire pour obtenir ces estimations. Par ailleurs, les gouvernements doivent, dans la mesure du possible, éliminer les politiques qui encouragent la prise des risques excessifs par le secteur privé. Le niveau des obligations conditionnelles est également un sujet de préoccupation pour les gouvernement après la crise. Il s agit d obligations qui pourraient survenir en raison d évènements et de circonstances prédéfinis tels que les défaillances en matière de garantie. Par ailleurs, les obligations du secteur public dans son ensemble sont devenues celles de l Etat et comprenaient les emprunts garantis par l Etat, tant 6

7 explicitement qu implicitement. Les emprunts contractés par le secteur privé qui résultaient des politiques publiques tendant à les encourager ont ajouté une autre dimension au niveau des obligations conditionnelles. Les paiements qui pouvaient découler des obligations non honorées en matière de pension, de soins de santé et d autres avantages du secteur public, les programmes publics d assurance et de réassurance, les indemnités, les lettres de réconfort et les autres formes d assurance qui ne sont pas juridiquement contraignantes pourraient s avérer une charge potentielle en temps de crise. Ces obligations doivent être identifiées, enregistrées et quantifiées et leurs envergures doivent être suivies en vue d une saine gestion macroéconomique. Avec la levée des contrôles sur les capitaux, les secteurs publics et privés ont le choix de mobiliser les ressources financières sur les marchés des capitaux locaux ou internationaux, à condition que les marchés locaux soient suffisamment développés et offrent une série d instruments d endettement. Les changements ont supprimé les distinctions entre les obligations intérieures et extérieures dans une large mesure et ont fait de la gestion du total de la dette intérieure et extérieure du secteur public une priorité. Objectifs de la Gestion de la Dette Publique. Dans de nombreux pays des marchés émergents, les objectifs de gestion de la dette publique ne sont pas clairement définis(7). Il en est de même pour ce qui concerne la structure de gouvernance et la base juridique de l endettement du secteur public, ce qui rend difficile le fonctionnement de ceux qui sont chargés de la gestion de la dette publique. L OCDE a identifié quatre objectifs globaux de gestion de la dette publique de ses pays membres dans une enquête(8) menée sur les structures de gestion de la dette en Ces objectifs sont : Assurer les besoins de financement de l Etat ; Minimiser les coûts de l endettement ; Maintenir les risques à un niveau acceptable ; et Appuyer le développement des marchés intérieurs. 7 Certes, ces objectifs sont appropriés pour tout pays disposant d un marché de capitaux locaux bien développé et voulant évaluer les marchés des capitaux internationaux mais plusieurs pays en développement vont d abord commencer par accorder la priorité à l obtention de la satisfaction des besoins de financement à faibles coûts du secteur public. Au cours des phases initiales, les pays en développement ont peu de choix en ce qui concerne les sources et les monnaies de financement car les crédits sont essentiellement accordés par les sources publiques. A mesure que l accès aux marchés des capitaux internationaux s accroît, ces objectifs doivent également tenir compte des préférences et des tolérances de l Etat en matière des risques. L impulsion tendant à 7 7) Développement des marchés des obligations, un guide, fonds Monétaire International et banque Mondiale, ) Gestion de la Dette Publique : Une nouvelle priorité, NIHAL Kappagoda dans le Bulletin sur les Perspectives d Asie Pacifique. 2001/02, Escap, Nations Unies,

8 consolider et approfondir les marchés des capitaux locaux et à développer les marchés secondaires s opérera avec la libéralisation du compte des investissements dans la balance des paiements et lorsque les emprunteurs souhaiteront choisir entre les marchés des capitaux locaux ou internationaux. Le principal objectif de la gestion de la dette publique doit être de veiller à ce que les besoins de financement du secteur public soient satisfaits aux coûts les plus bas possible tout en supportant un niveau de risques acceptable à moyen et à long terme. Cela doit être inclus dans le mandat de l organisme chargée de la gestion de la dette publique. FONCTIONS DE GESTION DE LA DETTE. Les fonctions de gestion de la dette qui doivent être assurées par un organisme public de gestion de la dette ont été identifiées et figurent dans les trois prochains paragraphes pour permettre l examen de toute la gamme d activités qui sont nécessaires à toutes les étapes du cycle de crédit. Pour faciliter ce processus et concentrer l attention sur les activités nécessaires, celles-ci ont été regroupées en trois catégories mobilisation des ressources, analyse des risques et de la dette et le système d informations de gestion et paiements. Tout a été fait pour établir la liste de toutes les importantes fonctions de gestion de la dette. Mobilisation des Ressources. Selon le niveau de développement d un pays, il peut être nécessaire d avoir des activités distinctes de mobilisation de ressources pour le financement des projets / programmes et les emprunts sur les marchés des capitaux. D autres sous-activités seront nécessaires pour les emprunts étrangers et locaux suivant le niveau de développement du marché local des obligations. Les activités nécessitant des emprunts tant locaux qu étrangers doivent être traitées de façons globale au lieu d être traiter en deux volets séparément, comme c est le cas quand les emprunts locaux et étrangers et leur gestion relèvent d organismes différents. Les principales fonctions dans cette catégorie doivent être les suivantes : Mise en œuvre du plan d endettement fondé sur la stratégie approuvée par le gouvernement ; Mobilisation des ressources pour les projets/programmes du secteur public auprès des gouvernements étrangers et des marchés des capitaux internationaux ainsi que des marchés des capitaux locaux conformément à la stratégie d endettement ; Sources Etrangères : - Négociation des crédits avec les institutions financières internationales et les gouvernements étrangers ; - Négociation des crédits auprès des banques commerciales locales et étrangères ; - Accès aux marchés des capitaux internationaux 8

9 Sources Intérieures / locales : - Accès au marché local des capitaux par l organisation des enchères publiques et la prise d autres mesures - Développement du marché local - Développement du marché secondaire Organisation et mise en œuvre des transactions de neutralisation des risques Identification et exécution des transactions sur les produits dérivés ; Traitements des demandes de la garanties de l Etat, émission des garanties et conclusion des accords avec les emprunteurs ; Traitement des demandes de rétrocession des fonds empruntés et conclusion d accords avec les emprunteurs ; et Fonctionnement comme chambre de compensation pour ce qui concerne les demandes d informations émanant des créanciers, institutions financières internationales, banques commerciales et d autres créanciers. Analyse de la Dette et des Risques La capacité de mener une analyse de la dette et des risques ne peut se réaliser qu avec le temps parce qu elle requiert un savoir faire en techniques de gestion des risques et en mécanismes du marché. Pour renforcer ces capacités, il faudra mettre à contribution les consultants et la formation. Comme pour les autres fonctions, l exercice des fonctions d analyse nécessitera une étroite coordination et beaucoup de consultation avec le personnel menant les deux autres groupes d activités. Il convient de relever que l analyse de la dette et des risques se fait pour appuyer les opérations du crédit. Bien que relevant de la recherche, il sustente une activité hautement opérationnelle qui requiert une connaissance approfondie des créanciers et des marchés des capitaux. Les principales activités de ce groupe doivent être les suivantes : Faire des analyses fréquentes du porte feuille pour évaluer les perspectives et les problèmes futurs du service de la dette et proposer des mesures pour y faire face ; Faire les analyses sur le caractère soutenable de la dette en vue d évaluer dans quelle mesure les niveaux d endettement envisagés pourraient être supportables ; Formuler les politiques d émission des garanties d Etat et de rétrocession des fonds empruntés ; Evaluer et gérer le marché, le refinancement, les liquidités, les crédits, les paiements et les risques opérationnels du portefeuille du crédit ; Evaluer le vulnérabilité extérieure en utilisant les indicateurs de l adéquation entre la dette et les réserves(9). Adopter des objectifs spécifiques, des références ou directives précises pour diverses variables de la dette tels que la combinaison des monnaies, la proportion de dette flottante, la proportion de la dette extérieures, les profils des 9

10 échéances et la proportion de la dette à court terme par rapport à l encours total de la dette ; Elaborer une politique d endettement et un plan d endettement annuel pour le gouvernement / secteur public. Cela pourrait impliquer l adoption des plafonds pour l encours total de la dette réparti en dette extérieures et dette intérieure et des objectifs pour divers stocks et des indicateurs du flux de la dette ; Elaborer une stratégie d endettement pour la mise en œuvre du plan d endettement annuel impliquant les choix entre l endettement intérieur et l endettement extérieur, les marchés extérieurs à évaluer, la monnaie d endettement, les structures des taux d intérêt et des échéances ; Elaborer les directives pour l endettement non garanti des entreprises publiques et pour le secteur privé ; et Elaborer des rapports ou contribuer à l élaboration des rapports sur la dette publique, dans le cadre des rapports économiques et financiers périodiques ainsi que les donnés à présenter au Parlement. Système d Informations de Gestion et Paiements La principale activité du Système d Informations de gestion et Paiements consiste à tenir une base de données sur les emprunts du secteur public en utilisant un logiciel approprié tant pour l enregistrement que pour les fonctions d analyse qu assume les services de Gestion de la Dette Publique. Pour ce faire, le personnel chargé du système d informations de gestion doit actualiser ses connaissances par rapport à l évolution des technologies d information et il faut que tout le personnel des services de Gestion de la Dette Publique accède à la base de données actualisées à temps. La tenue d une base de données précises constitue le fondement-même du travail effectué par les Services de Gestion de la Dette Publique. Cela permet également d assurer les paiements du service de la dette à temps. Les principales fonctions de cette catégories sont les suivantes : Gérer le système d informations sur la dette et tenir une base de données précises et actualisées. Lorsqu il y a plusieurs bases de données, des liens bien définis doivent être établis entre elles en vue de créer une seule base de données pour les analyses ; Interconnecter le logiciel de gestion de la dette avec les autres logiciels utilisés dans la gestion du trésor et dans les systèmes comptables de l Etats ; Elaborer les prévisions sur l endettement extérieur du secteur public, comme contribution aux prévisions de la balance des paiements et sur tout l endettement public (intérieur et extérieur) comme contribution aux estimations des dépenses de l exercice budgétaire ; Traiter les paiements du service de la dette et régler ces paiements à temps Suivre la mise en œuvre des accords de crédit, y compris l utilisation des crédit et les obligations de l Etat ; Suivre l exécution des garantis accordées par le gouvernement aux crédits et signaler la non exécution ou toute défaillance au gouvernement, 10

11 Suivre l exécution des accords de rétrocession et signaler les défaillances au gouvernent ; Suivre toutes les obligations conditionnelles et veiller à ce que des provisions adéquates soient prévues au budget pour faire fac aux défaillances probables ; Elaborer les prévisions des besoins de l Etat en liquidités pour orienter le volume et le temps d émission des instruments d endettement intérieur par le gouvernement ; Elaborer les rapports statistiques et autres sur la situation de la dette publique que le gouvernement et les créanciers demandent ; et Tenir un site Internet pour les Services de Gestion de la Dette Publique et fournir les informations essentielles sur la dette publique pour l information du public. L objectif à long terme doit être d insérer le rapport annuel sur la dette Publique dans ce site. 11 CADRE INSTITUTIONNEL Il faut un cadre juridique clair pour conclure les accords appropriés d endettement du secteur public. Cela doit comprendre la législation sur l endettement des pouvoirs Publics (pour leurs propre utilisation ou aux fins de rétrocession), des entreprises publiques, et de la Banque Centrale pour la réglementation et / ou le suivi de l endettement extérieur du secteur privé. La législation doit s appuyer sur la réglementation et les procédures qui explicitent clairement les rôles des différents organismes impliqués dans les opérations de crédit à toutes les étapes du cycle du crédit pour chaque catégorie d emprunteur. La législation couvrant l octroi des garanties de l Etat (généralement par le Ministère des Finances) au nom du gouvernement, et les critères et procédures de leur approbation et suivi sont également nécessaires. Comme relevé plus haut, il y a plusieurs organisme publics impliqués dans tout ou partie du cycle du crédit relatif à l endettement intérieure et extérieur et dans les fonctions de gestion de la dette. Le Ministère des Finances, la Banque Centrale, éventuellement le Ministère de la Planification (quand la planification s est par intégrée au Ministère des Finances (par exemple dans les pays à économie en transition) et le trésor seraient les principaux organismes impliqués dans les opérations de crédit. Dans certains cas, une structure autonome des Services de Gestions de la Dette Publique peut être créée par voie législative ou réglementaire pour s occuper spécifiquement de la gestion de la dette publique. Par ailleurs, il y a des organismes chargés de la mise en œuvre des projets et programmes pour lesquels les fonds ont été empruntés. Des arrangements d ordre organisationnel bien définis et des mécanismes de coordination transparents entre tous les différents organismes chargé de la dette publique sont nécessaires. 11 9) l importance de ce type d analyse a été mise en exergue pendant la crise financière de l Asie. La cause fondamentale de l instabilité n étaient pas les faiblesses de la situation budgétaire du gouvernent. La vulnérabilité provenait des obligations à court terme en devises des banques, des établissements financiers et les entreprises n étaient pas protégées. Les gouvernements des pays affectés n étaient pas au courant de toute l ampleur de ces obligations en devises. 11

12 Le cadre institutionnel adopté par un pays doit faciliter le processus d endettement et l utilisation efficace des fonds empruntés. Seuls les organismes et comités qui apportent une contribution substantielle au cycle du crédit doivent participer aux opérations de crédit. Les organismes ne doivent pas participer au cycle du crédit pour des raisons historiques ou bureaucratiques car cela ne pourra que freiner ou bloquer les emprunts. Le processus d endettement ne doit pas s enclencher s il n y a pas un besoins avéré de fonds. Une fois conclu, les arrangements institutionnels doivent veiller à ce que les diverses étapes du cycle du crédit soient traitées avec diligence. La Nécessité d une Nouvelle Structure Les changements intervenus dans l environnement économique international et les nouvelles exigences de la gestion de la dette amènent les pays à revoir les arrangements institutionnels de l endettement du secteur public et leur gestion. Les marchés émergents qui libéralisent leurs comptes d investissement doivent en priorité entreprendre ces révisions, compte tenu du fait que la gestion de la dette publique couvre toutes les activités d un cycle de crédit comme avant. Cela requiert une sophistication plus accrue en raison de la plus grande complexité des portefeuilles de crédit couvrant les crédits tant intérieurs qu étrangers et du perfectionnement des techniques utilisées dans la gestion de la dette, y compris celles des institutions multinationales d investissement. Ces changements ont amené les gouvernements à évaluer et gérer les risques contenus dans leurs portefeuilles par l adoption de directives, objectifs et références. Le volume croissant des flux internationaux des capitaux consécutif à la mondialisation a aggravé la vulnérabilité des économies qui ont libéralisé leurs comptes d investissement. Par conséquent, les analyses périodiques de la vulnérabilité et de la dette utilisant des indicateurs sélectionnés doivent être faites pour obtenir les signes précoces mettant en garde contre des crises financières imminentes. Dans certains pays, la dette à court terme est devenue une grande proportion de l encours de la dette extérieure, créant la possibilité d un risque de reconduction si la situation des paiements se dégrade. Le suivi du ratio de la dette à cour terme par rapport aux réserves en devise est devenu plus important que le ratio de la couverture des importations. Ce dernier ratio est plus pertinent pour les pays qui n ont que libéralisé leurs transactions du compte courant. Le ratio du service de la dette extérieure, du service de la dette publique par rapport aux recettes publiques et du total de l encours de la dette par rapport au produit intérieur brute sont autant d indicateurs qui doivent être suivis. La dette extérieure du secteur public constitue une proportion moins importante du total de l encours de la dette extérieures de plusieurs pays en développement et doit se réduire davantage avec le temps à mesure que le secteur privé se développe. Les gestionnaires de la dette doivent surveiller le volume de la dette extérieure non garantie du secteur privé bien que cette dette ne puisse être suivie, de la meilleure façon que dans une économie libéralisée. Les pratiques saines de gestion de la dette incluant la gestion des risques sont nécessaires pour éviter l accumulation des profils 12

13 de dette difficiles à gérer. Sans cela, les conséquences macroéconomiques, les pertes de production et les coûts d une défaillance publique pourraient être graves. De nombreux marchés émergents commercent à coordonner leur endettement intérieur et extérieur, ont créé ou envisagent de créer des Services de Gestion de la Dette Publique avec de degrés divers de personnalité juridique. Certes, des enseignements peuvent être tirés de la structure organisationnelle des pays qui ont créé les Services de Gestion de la Dette Publique mais les besoins et exigences de financement des marchés émergents sont différents. Une différence importante c est le besoin de financement de projet que continuent d éprouver le gouvernement et les entreprises publiques auprès des institutions bilatérales et multilatérales, à de degrés divers d adoucissement des conditions. Il y a encore le besoin d emprunter pour faire face aux besoins en devises du secteur public, que ce soit la Banque Centrale ou les autres organismes publics. Les marchés des capitaux locaux sont entrain d être renforcés et de nouveaux instruments sont introduits en vue de mobiliser les capitaux locaux mais plusieurs pays n ont pas encore la possibilité effective de choisir entre les marchés des capitaux locaux ou internationaux pour mobiliser les ressources destinées au secteur publics. La Structure Organisationnelle Emergente. L organisation fonctionnelle de la gestion de la dette publique qui émerge est semblable à celle d une institution d investissement. Alors que les organismes chargés de la gestion de la dette peuvent ne pas être structurés comme ces institutions, trois bureaux opérationnels peuvent être mis en places pour correspondre aux trois catégories de fonctions de gestion de la dette identifiées dans la section précédente. Il s agit de ce que le présent exposé appelle Bureau du Front, Bureau du Milieu et Bureau de l Arrière. Le Bureau du Front sera responsable de la mobilisation des ressources et prendra les décisions fondamentales sur l endettement intérieur et extérieur suivant le plan d endettement approuvé. Il sera également responsable des rétrocessions et des opérations de garantie ainsi que des transactions de couvertures à terme et sur les produits dérivés pour le compte de l Etat. Le Bureau du Milieu sera responsable de l analyse de la dette et des risques. Il doit faire l analyse du portefeuille, élaborer une stratégie de gestion des risques, des scénarios de développement et comparer les indicateurs émergents de la dette avec les références convenues. Cela permettrait d estimer des niveaux supportables d endettement du secteur public et d élaborer une politique et un plan d endettement du secteur public. Le Bureau du Front doit élaborer une stratégie de mise en œuvre du plan d endettement par la mobilisation des ressources auprès des sources intérieures et extérieures avec l aide du Bureau du Milieu. Le Bureau de l Arrière sera responsable du système d informations de gestion et des paiements. Il effectuera les paiements du service de la dette sur la base des factures des créanciers qui sont vérifiées auprès de sa propre base des données et sera également responsable du suivi de l utilisation du crédit et de l élaboration des documents comptables et des autres rapports à fournir aux créanciers et au gouvernement. Coiffant tous ces trois bureaux, il y aura un groupe juridique dont la principale fonction sera d appuyer les activités des bureaux du front 13

14 et de l Arrière. Les trois bureaux seront interdépendants et exerceront un équilibre de pouvoir entre eux dans l intérêt de la transparence et de la responsabilité. L organigramme de la gestion de la dette publique doit inclure un Comité de Politique de la Dette Publique. Ce doit être un Comité de haut niveau présidé par le Ministre des Finances et comprenant le Gouverneur de la Banque Centrale, le Secrétaire Général du Ministère des Finances et les dirigeants des autres organismes publics compétents ainsi que des organisations représentant les groupes du secteur privé tels que les banques et les entreprises manufacturières. L adhésion doit être élargie pour fonctionner dans la transparence et l efficacité. Le Comité doit donner des orientations techniques aux Services de gestion de la Dette Publique, superviser et approuver les grands paramètres des opérations du crédit du secteur public et approuver les orientations destinées au secteur privé. Le gouvernement doit approuver les décisions stratégiques importantes du Comité tel que le plan d endettement annuel du secteur public. Il faut envisager de faire en sorte qu il rende compte directement au Parlement. Certaines activités de gestion de la dette sont actuellement assurées par d autres organismes publics. Il n est pas proposé qu elles soient immédiatement transférées aux Services de Gestion de la Dette Publique dans le cadre des nouveaux arrangements organisationnels en matière de gestion de la dette publique. Il peut être plus efficace pour ces activités de demeurer là où elles sont et d établir des liens institutionnels solides avec une ou plusieurs divisions/unités des Services de Gestion de la Dette Publique dans l exécution des activités de gestion de la dette ou dans l utilisation de leur production. Mais à long terme, toutes ces activités doivent être ramenées sous l autorité des services de Gestion de la Dette Publique. L affectation des fonctions à chacun de ces trois bureaux dépendra des besoins de chaque pays. L exécution de chacune des fonctions dans un bureau nécessitera la coordination avec l un ou tous les autres bureaux. Plusieurs fonctions du Bureau du Front ou de l Arrière sont actuellement assurées par les organismes qui s occupent de l endettement intérieur et extérieur de l Etat mais il n en est pas de même des fonctions du Bureau du Milieu. De solides capacités d analyse de la gestion de la dette publique doivent se mettre en place au Bureau du Milieu pour appuyer les activités d endettement du secteur public. C est un processus à long terme nécessitant une combinaison de compétences humaines appropriées, une assistance technique appropriée et la formation permanente sur le tas. Un organigramme de la gestion de la dette publique doit prévoir la réalisation d un audit pour s assurer que toutes les obligations explicites du secteur public sont prises en compte. Cela facilitera le paiement à temps du service de la dette publique et veillera à ce que tout l endettement public soit fait conformément à la législation, à la réglementation et aux procédure administratives relatives à l endettement public. Cela permettra également de fournir des documents exhaustifs sur la dette publique au Parlement, aux organisations internationales et au grand public en encourageant le secteur public à améliorer la transparence de ses emprunts. 14

15 La prévision et la gestion des besoins de l état en liquidités constituent un aspect à court terme de la gestion de la dette publique qui doit relever des Services de Gestion de la Dette Publique. Mais l émission des titres publics doit être étroitement coordonnée avec les opérations d «open market» et de la Banque Centrale. Cela fera en sorte que la situation de liquidité du marché sera prise en compte quand les titres d endettement seront émis. Lorsque l émission des titres publics a été déléguée à la Banque Centrale, cette fonction et celle de la conduite des opérations d «open market» doivent être clarifiées et clairement délimitées. Lorsqu elles sont séparées, il faut un mécanisme explicite de coordination. Selon les besoins de chaque pays et la disponibilité du personnel compétent, des Services de Gestion de la Dette Publique Autonomes avec des liens clairement définis avec le Ministère des Finances et la Banque Centrale peuvent être créés par la loi. Souvent, la responsabilité de l endettement public et de la gestion de la dette publique incombe au Ministère des Finances. Dans certains cas, la Banque Centrales assume certaines fonctions de gestion de la dette d ordre opérationnel qui lui sont déléguées par le Ministre des Finances. Dans ces cas, ces fonctions sont précisées et la nature de leur production ainsi que leur programmation sont définies dans un accord de délégation. L organigramme proposé pour les Services de Gestion de la Dette Publique est illustré par le diagramme n 1 qui présente le cadre institutionnel nécessaire à la gestion de la dette publique. Il correspond au trois groupes de fonctions de gestion de la dette qui ont été identifiés dans la section précédente. C est la structure ultime qui doit sortir des Services de Gestion de la Dette Publique lorsque toutes les fonctions sont ramenées sous l autorité d un seule structure au lieu d être éparpillées dans différents organismes publics. 15

16 Gestion de la Dette Publique Législation Réglementations Procédures Cadre Institutionnel Comité de politique de la Dette Publique Fonctions Services G.Dettes Autres organismes Coordination Services G. Dettes Conseils Juridiques Mobilisation des Ressources Système d Information de Gestion et payements Gestion de la dette et des risques Coordination Créanciers/ Bailleurs Utilisation du Crédit Analyse du porte feuille Mise en œuvre du plan d endettement Remboursement du Crédit Analyse des Risques Elaboration du projet/prospectus Base des données sur le crédit Politique et plan d endettement Négociation du Crédit / Emission marché CAP Rapports statistique Stratégie d endettement Garantie accordées par l Etat Comptes du Crédit Politique de l Etat sur grandies et rétrocessions Rétrocessions Obligations conditionnelles Politique sur provisions Crédit douteux 16

17 Coordination avec les Politiques Budgétaires et Monétaires La coordination efficace de la gestion de la dette avec la politiques budgétaires et monétaires tout en préservant la responsabilité de chacun constitue un volet important de la gestion de la dette. Sans coordination ou avec une mauvaise coordination il sera difficile de mettre en œuvre les politiques macroéconomiques du gouvernement. Les politiques d endettement doivent assurer la viabilité à long terme du déficit budgétaire. Les flux financiers résultant d une structure de la dette donnée doivent être compatibles avec les projections budgétaires à long terme du gouvernement. Toutefois, la politique de gestion de la dette ne doit pas être subordonnée à la politique monétaire(10). Si non, les décisions relatives à la gestion de la dette ne pourraient pas être prises dans le sens de parvenir à une saine gestion du porte feuille. Les autorités monétaires peuvent, par exemple, préférer l émission d une dette indexée à l inflation en vue de préserver la stabilité des prix mais les gestionnaires de la dette peuvent estimer que le marché local de la dette n est pas suffisamment développé pour mobiliser les ressources requises en utilisant le type d instrument choisi. De même, les autorités monétaires peuvent préférer emprunter en devises en vue de consolider les réserves en devises alors que les responsables chargés de la politique de la gestion de la dette peuvent ne pas être d accord en raison des risques plus élevés auxquels expose l endettement en devises. Les exemples donnés ci-dessus montrent que les politiques de gestion de la dette, les politiques budgétaires et monétaires doivent se supporter mutuellement dans l intérêt de la stabilité macroéconomique. Pour ce faire, les arrangements institutionnels doivent clarifier les objectifs du gouvernement dans les trois domaines stratégiques et la responsabilité spécifique de chacun des organismes qui en ont la charge. Il n est pas rare que des officiels responsables de la politique dans ces trois domaines se retrouvent souvent ensemble pour discuter d une série de questions. Des consultations similaires se tiennent aux niveaux opérationnels tels que sur les besoins du gouvernement en liquidités pour que les différents organisme n opèrent pas simultanément sur le même marché à l occasion d émissions importantes. Cadre Législatifs et Réglementaire. La législation sur l endettement public établit l autorité habilitée à emprunter et délègue ce pouvoir de l organisme public ayant l autorité financière de l Etat à l organisme qui contracte les emprunts pour le compte et au nom de l Etat. Dans les pays démocratiques, ce pouvoir incombe au Parlement qui légifère et exerce le pouvoir financier. Ce pouvoir financier comprend le droit de lever les impôts et taxes, de décider de l utilisation des fonds publics et le droit d emprunter et d honorer les obligations financières au nom et pour le compte d l Etat. Etant donné que le Parlement est une entité collective qui siège seulement de temps en temps, l endettement et sa gestion doivent être délégués à un autre organisme public. Dans la plupart des pays, c est le Ministère des Finances qui est investi du pouvoir d endettement de l Etat bien que ce pouvoir s éloigne de la Banque Centrale parce que celle-ci est indépendante et doit concentrer son attention sur la politique monétaire. 17

18 Etant donné que la gestion de la dette peut affecter tant la politique budgétaire que la politique monétaire, il est très important d avoir une étroite coordination entre le Ministère des Finances et la Banque Centrale. La Suède constitue un exemple de pays où le Bureau National de la Dette, responsable de l endettement de l Etat est indépendant du Ministère des Finances. Par une loi sur l endettement de l Etat, le Parlement (Riksdag) a délégué le pouvoir d endettement de l Etat au gouvernement qui l a délégué à son tour au Bureau National de la Dette. La loi l autorise à emprunter pour financer le déficit budgétaire, accorder les crédits et garanties spécifiquement autorisé par lui, assurer l amortissement et le rachat des emprunts publics et les besoins de la Banque Centrale en devises. Grâce à Cette législation, le Parlement contrôle l accroissement de l endettement de l Etat car il approuve le budget, les prêts accordés par l Etat et le niveau des garanties. La seule exception c est l exigence d endettement de la Banque Centrale pour accroître ses réserves en devises. Même là, il y a un contrôle indirect car la Banque Centrale rend compte au parlement. Dans plusieurs pays, les crédits intérieurs et extérieurs son traités séparément. Le cadre juridique de l endettement extérieur de l Etat est défini dans la loi sur les crédits extérieurs et la loi sur les crédits intérieurs défini le cadre juridique pour l endettement intérieur de l Etat. Ces deux lois doivent se fusionner en une seule loi sur le Gestion de la Dette Publique où l endettement extérieur et intérieur de l Etat sont combinés et traités de manière globale. Une telle loi doit comporter les dispositions suivantes : Le pouvoir d emprunter et d engager les transactions de crédit au nom et pour le compte de l Etat ; La reconnaissance de la responsabilité exclusive du Ministère des Finances d emprunter et d émettre des garanties au nom et pour le compte de l Etat. Ce rôle ne doit pas se partager avec d autres organismes bien que certaines fonctions opérationnelles puissent être déléguées ; La réglementation prévoyant les consultations avec d autres organismes tels que la Banque Centrale sur les modalités et le conditions des crédits ; La reconnaissance du rôle du Ministère des Finances et/ou de la Banque Centrale dans la gestion de la dette publique ; La mise en place des Services de Gestion de la Dette Publique au niveau le plus élevé du Ministère des Finances ou comme entité autonome ; La mise en place d un Comité de Politique de la Dette Publique de haut niveau, présidé par le Ministre des Finances pour déterminer la politique et la stratégie d endettement. Les termes de référence doivent être définis par la réglementation ; La nécessité d établir des limites sur l endettement de l Etat et les crédits garantis par l Etat dans la loi d affectations budgétaires annuelles (loi des finances) ; Un plafond distinct pour les emprunts non garantis des entreprises publiques. En cas de non libéralisation du compte d investissement, ce plafond serait administré par le département de contrôle de change de la Banque Centrale ; Le rôle de la Banque Centrale dans les opérations de Crédit liées au gouvernement et aux crédits garantis par l Etat. Cela porte essentiellement sur 18

19 les paiements du service de la dette à la demande du Ministère des Fiances et sur l émission, le remboursement et le rachat de la dette publique intérieure en tant qu organisme exerçant cette fonction ; La responsabilité du Ministère des Fiances de tenir une base de données sur tous les crédits publics et les crédits garantis par l Etat et l élaboration de rapports périodiques destinés au gouvernement et au Parlement ; et Le droit des sous-entités nationales telles que les provinces / Etats d emprunter sur le marché local ou à l étranger, si la constitution le permet, conformément aux paramètres convenus. L émission des garanties de l Etat sur les emprunts des entreprises publiques et du secteur privé pourrait être régie par une loi sur la garantie des crédits. Cette loi pourrait également faire partie de la loi ou des lois sur l endettement intérieur et extérieur ou une seule loi sur la gestion de la dette publique. Cette législation doit autoriser le Ministre des Finances à émettre les garanties après l approbation du gouvernement / ou du Parlement. Dans certains pays, le Ministre doit seulement rendre périodiquement compte au Parlement des garanties émises. Dans d autres, une copie de l accord de garantie doit être présentée au Parlement dans un délai précis après sa signature. Le Ministre des Finances doit également s assure que les Plafonds, annuels ou cumulatifs, adoptés par le gouvernement/ou le Parlement sont respectés. Certains prêts des entreprises publiques n ont pas besoin d être garantis. Ces prêts pourraient être régis par une loi sur les entreprises publiques qui pourrait exiger que l emprunt doit être approuvé par le Ministre des Finances après l accord donné par le conseil d Administration de l entreprise et de son Ministère du tutelle. Même dans les cas où il n y a pas une loi générale régissant les entreprises publiques et leurs emprunts, les actes individuels créant ces entreprises peuvent édicter des dispositions similaires. En l absence desdits actes, des mesures doivent être prises pour introduire des procédures tendant à suivre ces emprunts de la même manière que les emprunts non garantis du secteur privé. L expérience a montré qu en m absence de ces procédures, l endettement non suivi des entreprises publiques a entraîné les pays dans des difficultés de service de la dette. Les conditions juridiques régissant les emprunts du secteur privé doivent être édictées dans les lois sur la Banque centrale et le contrôle de change ainsi que dans la réglementation d application. Dans les cas où les transactions sur les devises sont soumises au contrôle, les entreprises publiques et du secteur privé emprunteuses doivent obtenir l accord de la Banque Centrale avant de contracter des emprunts et de régler le service de la dette. Lorsque ces exigences n existe pas, comme c est de plus en plus le cas en raison de la libéralisation des systèmes de change, il est nécessaire d instituer un système pour enregistrer ces emprunts auprès de la Banque Centrale en vue de suivre leur accumulation. Le cadre juridique présenté dans les paragraphes suivants doit être établi dans tous les pays en développement et à économie en transition. Il illustre la prépondérance du Ministère des Finances et de la Banque Centrale ou des Services de Gestion de la Dette Publique autonomes dans les opérations de crédit du secteur publics et par conséquent, dans la gestion de la dette 19

20 publique. En l absence de ce cadre juridique, les pays ont pris des décrets, présidentiels et/ou en Conseils des Ministres pour assurer diverses fonctions de gestion de la dette de façon ponctuelle quand le cas se présente toutes choses qui sont bien loin de présenter le caractère exhaustif du cadre juridique recommandé. Réglementation Il est nécessaire d élaborer une réglementation et des procédures qui précisent clairement les rôles du Ministère des Finances, de la Banque Centrale, du Bureau du Gouvernement / Services du Premier Ministre, du Ministère de la Planification et des autres organismes impliqués dans les opérations de crédit à toutes les étapes du cycle du crédit. C est nécessaire pour assurer la mise en œuvre de la législation approuvée par le Parlement pour les emprunts du secteur public. Ces textes doivent préciser clairement les responsabilités en matière de : a) Elaboration des propositions à soumettre aux bailleurs de fonds, négociation des accords et obtention de l approbation du Conseil des Ministres pour la signature des accords ; b) Satisfaction des conditions préalables à l entrée en vigueur des crédits et le respect des autres obligations de l emprunteur pendant la mise en œuvre de l accord de crédit ; c) Suivi de l utilisation effective et efficace des fonds du crédit ; et d) Paiement a temps du service de la Dette. La clarté de la réglementation aidera les discussions et les négociations avec les créanciers qui ont besoin d être rassurés que le personnel des organismes traitant avec eux ont la qualité juridique requise pour représenter le gouvernement et que le gouvernement endosse les décisions et les transactions des gestionnaires de sa dette publique. Cette clarté doit également faciliter la communication des données sur les crédits au Ministère des Finances pour lui permettre de constituer une base de données sur les crédits. Pour plus de diligence dans les crédits du secteur public, les procédures d opération doivent être élaborées pour : a) Les demandes de garantie de l Etat et de rétrocession ; b) La conclusion d accords pour l émission des garanties de l Etat et la rétrocession des fonds empruntés par le gouvernement, c) Le recouvrement des paiements du service de la dette auprès des différents débiteurs ; et 20