SCHEMA REGIONAL DES MJPM ET DES DPF Préfecture de la Réunion. Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales SCHEMA REGIONAL

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1 Préfecture de la Réunion Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales SCHEMA REGIONAL DES MANDATAIRES JUDICIAIRES A LA PROTECTION DES MAJEURS ET DES DELEGUES AUX PRESTATIONS FAMILIALES DE L'ILE DE LA REUNION 1

2 I. INTRODUCTION... 6 II. LE CONTEXTE JURIDIQUE... 7 A. Le volet civil En matière de protection juridique des majeurs En matière d aide judiciaire à la gestion du budget familial... 7 B. Le volet social Les mesures administratives à la charge du département L organisation, l harmonisation et l encadrement de l activité tutélaire... 8 C. Le volet financier La répartition des financements Les modes de financement III. ETAT DES LIEUX : LES DIFFERENTS PARAMETRES A. Démographie Structure de la population vieillissement Données sociales - précarité (CODESS, ORS) Taux d équipement en établissements accueillant des personnes vulnérables au 01/01/2006 : Pathologies à prendre en compte dans les besoins en mesures d accompagnement social ou juridique. 16 B. Mesures de protection état des lieux Définitions Statistiques Acteurs Les difficultés de la mise en œuvre de la réforme en IV. DEVELOPPEMENT DE L OFFRE ET OBJECTIFS AU NIVEAU REGIONAL A. Points forts En matière de formation : En matière de financement :

3 B. OBJECTIFS PRIORITAIRES AFFIRMER LA PLACE DE LA PERSONNE VULNERABLE AU CENTRE DU DISPOSITIF : METTRE EN ŒUVRE LES MASP (Mesures d accompagnement social personnalisé de la compétence du conseil général) METTRE EN ŒUVRE LES MAESF (mesures administratives d accompagnement en économie sociale et familiale de la compétence du conseil général et les MJAGBF RENFORCER LE FINANCEMENT ET LE CONTROLE REPONDRE AUX BESOINS DE FORMATION DES PROFESSIONNELS REPONDRE AUX BESOINS D INFORMATION DES TUTEURS FAMILIAUX MISE EN ŒUVRE DU MANDAT DE PROTECTION FUTURE HABILITATION ET AUTORISATION DES OPERATEURS TUTELAIRES EVALUATION DE LA REPARTITION DES MAJEURS PROTEGES SELON LEUR MODALITES D HEBERGEMENT ET LEURS DOMICILE GEOGRAPHIQUE LA QUALIFICATION DES PERSONNELS DE DIRECTION DES SERVICES LE CONTROLE DE L ACTIVITE DES MJPM ET DES DPF ET LES SANCTIONS A LEUR EGARD MISE EN PLACE D UN COMITE DE SUIVI DE MISE EN ŒUVRE DE LA REFORME V. CONCLUSION VI. ANNEXE VII. ANNEXE

4 PREAMBULE La loi n du 5 mars 2007, portant réforme de la protection juridique des majeurs, attendue depuis de nombreuses années a remis à plat le régime de tutelles des majeurs en rendant leur pleine effectivité aux principes fondateurs de la loi de 1968 : - mieux adapter les mesures de protection aux besoins de la personne majeure protégée, en restreignant aux seuls motifs médicaux l'ouverture d'une mesure de protection juridique, de tutelle, de curatelle ou de sauvegarde de justice, limitant ainsi aux seuls cas où l altération des facultés personnelles est médicalement constatée la mise en œuvre de mesures privatives de liberté (principe de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité) - limiter le recours aux tiers, en élargissant la liste des personnes proches susceptibles d'assurer la protection de la personne concernée ; - professionnaliser et encadrer l'activité des différents intervenants extérieurs à la famille en les regroupant sous une nouvelle appellation commune de «mandataires judiciaires à la protection des majeurs» ou de «délégués aux prestations familiales» et en inscrivant l activité tutélaire dans le champ social et médico-social qui soumet désormais les services et personnes exerçant cette activité aux dispositions de la loi n du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale (régime des autorisations pour les services mandataires et de délégué aux prestations familiales, professionnalisation des mandataires, application du droit des usagers, renforcement des contrôles...) - réformer le financement des mesures de protection, en généralisant le système expérimental de dotation globale, en confortant le principe d'une participation financière des majeurs protégés et en modifiant les règles de répartition entre financeurs publics. Malgré une ligne de partage clairement identifiée entre les mesures juridiques et les mesures sociales et malgré la participation des représentants du Conseil Général aux réunions organisées dans le cadre de l élaboration de ce schéma entre la fin décembre 2009 et avril 2010 et en l absence de mesures de tutelles aux prestations sociales (adultes et enfants) dans les DOM, aucun élément d évaluation du volet social de la réforme n a pu être recueilli, en particulier au sujet des nouvelles missions qui incombent aux départements notamment en matière de Mesures d accompagnement social personnalisé (MASP) et de Mesure d Accompagnement en Economie Sociale et Familiale (MAESF). Il n a donc été possible que de constater l absence de mise en œuvre de ce volet de la loi par le Conseil Général de la Réunion qui a toutefois engagé une réflexion sur ces nouvelles missions. Les réunions organisées dans le cadre du schéma ont associé l ensemble des institutions, services et professionnels, dont des magistrats, des représentants du Conseil général, la caisse d allocations familiales, les services mandataires assurant les mesures de protection juridique, les représentants des établissements accueillant des personnes vulnérables. L absence de recul et l impossibilité de prévoir avec certitude les conséquences de la mise en œuvre des différents volets de la réforme à la date de sa signature, en particulier le volet social mis en œuvre par le Conseil Général font que ce schéma n est pas exhaustif mais cherche à fixer des recommandations pour les prochaines années. N étant pas stabilisé, il fera l objet d une révision à l issue de la première année de façon à pouvoir affiner les données qui ont été recueillies dans le but de consolider ou d infléchir l approche globale, notamment à la lumière des données qui pourront être fournies par les services du Conseil Général chargés de mettre en œuvre les mesures d accompagnement social tant autour des adultes que des enfants. Nos remerciements vont aux représentants du ministère de la Justice, ceux du Conseil Général, ceux des services mandataires, des établissements d accueil, de l Institut Régional du Travail Social, des services de la Cohésion sociale du ministère et toutes celles et ceux qui ont participé de près ou de loin à notre réflexion. 4

5 Abréviations et acronymes AAH : Allocation aux Adultes Handicapés APAP : Association pour la Protection et l Accompagnement de la Personne API : Allocation de Parent Isolé APL : Aide Personnalisée au Logement ASS : Aide Spécifique de Solidarité CASF : Code de l Action Sociale et des Familles CDC : Caisse des Dépôts et Consignations CGSS : Caisse Générale de Sécurité Sociale CNAF : Caisse Nationale d Allocations Familiales CNAM : Caisse Nationale d Assurance maladie CNAV-FSV : Caisse Nationale d Assurance Vieillesse - Fonds de Solidarité Vieillesse CNC : Certificat National de Compétence CODESS : Coordination de l'observation Des Etudes Sociales et Sanitaires de l'ile de la Réunion COPIL : Comité de Pilotage CROIX MARINE : Comité de Protection Tutélaire Croix Marine CROIX ROUGE : Délégation Régionale de la Croix Rouge Française DGAS : Direction Générale de l Action Sociale DGCS : Direction Générale de la Cohésion Sociale DPF : Délégué aux Prestations Familiales DRASS : Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales DJSCS : Direction Jeunesse, Sport et Cohésion Sociale EASE : Entreprise adaptée au service des entreprises ETP : équivalent temps plein FAM : Foyer d accueil médicalisé FINESS : Fichier national des établissements sanitaires et sociaux INED : Institut National des Études Démographiques INSEE : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques MAJ : Mesure d Accompagnement Judiciaire MAESF : Mesure d Accompagnement en Economie Sociale et Familiale MAS : Maison d accueil spécialisée MASP : Mesure d Accompagnement Social Personnalisé MJAGBF : Mesure Judiciaire d Aide à la Gestion du Budget Familial MJPM : Mesure Judiciaire à la Protection des Majeurs MSA : Mutualité Sociale Agricole RMI : Revenu Minimum d Insertion RSA : Revenu de Solidarité Active RSO : Revenu de Solidarité (DOM) STATISS : Statistiques et Indicateurs de la Santé et du Social TPSA : tutelles aux prestations sociales adultes TPSE : tutelle aux prestations sociales enfants UDAF : Union Départementale des Associations Familiales UNAFOR : Centre de Formation des UNAF 5

6 I. INTRODUCTION La loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs prévoit la création de schémas régionaux des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) et des délégués aux prestations familiales (DPF) en complétant l article L du code de l action sociale et des familles (CASF) relatifs aux schémas d organisation sociale et médico-sociale. Le schéma - établi pour une durée de 5 ans - doit, conformément à l article L du CASF appliqué au secteur des MJPM et des DPF (article L ème et 15 ème ) du CASF: Apprécier la nature, le niveau et l évolution des besoins de la population en matière de protection des majeurs et d aide judiciaire à la gestion du budget familial. Faire l inventaire de l offre en matière de protection des majeurs et d aide judiciaire à la gestion du budget familial sous ses aspects quantitatifs et qualitatifs. A partir de ces constats, déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l offre. Préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les services MJPM, les services DPF et les autres établissements et services, afin de satisfaire tout ou partie des besoins de la population en matière de protection des majeurs et d aide judiciaire à la gestion du budget familial. Traduire ces objectifs en actions et, à ce titre, prévoir les critères d évaluation des actions prévues. Le champ de la protection juridique des majeurs relevant de la compétence de l Etat, ce schéma est arrêté par le préfet de région, pour une période de 5 ans renouvelable. Il est transmis pour information au CROSMS. L élaboration du schéma relève de la compétence de la DRASS/DJSCS. L instruction des demandes d autorisation de services MJPM ou DPF, comme des demandes d agrément de personnes physiques exerçant à titre individuel l activité de MJPM ou DPF, s appuie notamment sur les objectifs et les besoins définis par le schéma régional d organisation des MJPM et des DPF. L habilitation des mandataires désignés par les établissements de santé ou sociaux médico-sociaux n est toutefois pas concernée par ce schéma. Les orientations du schéma peuvent aussi déterminer la répartition des crédits d Etat entre les départements de la région dans le cadre des dotations limitatives et permettre d estimer les besoins prévisionnels de financement, comme le prévoit l article L du CASF. Le schéma étant opposable aux services et personnes physiques exerçant des mesures de protection judiciaire des majeurs et/ou des mesures d accompagnement à la gestion budgétaire familiale (MAGBF), il peut constituer un outil important d aide à la décision en vue d adapter l offre de service à la diversité et à l évolution des besoins, d où son importance. Aussi le directeur général de l action sociale, dans une instruction du 10 août 2009 complétée par une instruction du 14 octobre 2009, a dû demander aux DRASS d élaborer le schéma régional et de l arrêter dans un délai de 6 mois à compter du 1 er septembre 2009, soit le 1 er mars 2010 au plus tard. Compte tenu du délai contraint assigné pour la réalisation du schéma, il a été demandé de limiter le contenu de ce document aux trois premiers points de l article L ci-dessus. En conséquence, les points concernant le cadre de la coopération et de la coordination entre les services, ainsi que la définition d actions 6

7 et de leurs critères d'évaluation des actions seront traités dans le cadre d un avenant ultérieur au schéma régional, dans un délai d un an. Avant d évoquer l évaluation de la situation et la détermination des perspectives de développement de l offre et des objectifs au niveau régional, il est nécessaire de rappeler le contexte juridique dans lequel s inscrit le schéma régional des MJPM et DPF. II. LE CONTEXTE JURIDIQUE Deux lois du 5 mars 2007, la loi n réformant la protection de l enfance et la loi n portant réforme de la protection juridique des majeurs, ont réformé les dispositifs de protection juridique des majeurs et d aide judiciaire à la gestion du budget familial. A. Le volet civil 1. En matière de protection juridique des majeurs Les principales modifications introduites par la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs visent à améliorer la protection des adultes vulnérables tout en garantissant le respect de leurs droits (protection de la personne du majeur et pas seulement une protection limitée à la sauvegarde de ses biens ; audition par le juge de la personne et recueil de son consentement lors des décisions personnelles la concernant ; réexamen régulier des mesures ). Les mesures de protection doivent être adaptées à la situation du majeur. Ainsi, les mesures de protection juridique (tutelle, curatelle, sauvegarde de justice) devront être réservées aux personnes souffrant d une altération de leurs facultés personnelles, notamment mentales. En revanche, les personnes en situation de précarité ou d exclusion sociale, rencontrant des difficultés à gérer leurs ressources, se verront proposer une mesure d accompagnement social personnalisée (MASP). En cas d échec de cette dernière, le juge pourra prononcer une mesure d accompagnement judiciaire (MAJ) qui se substitue à la tutelle aux prestations sociales adulte (TPSA). Enfin, a été créée une nouvelle mesure conventionnelle, le mandat de protection future, qui permet à toute personne majeure soucieuse de son avenir d organiser sa propre protection juridique pour le jour où elle ne pourrait plus pourvoir seule à ses intérêts, en désignant un tiers de confiance chargé de la représenter dans les actes de la vie civile. 2. En matière d aide judiciaire à la gestion du budget familial La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l enfance a créé une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial (MJAGBF) qui se substitue à la tutelle aux prestations sociales enfants (TPSE) et consiste à assurer la gestion budgétaire et l'accompagnement social des familles qui perçoivent des prestations familiales ou le RSA majoré pour les parents isolés. Elle intervient lorsque l accompagnement en économie sociale et familiale, une nouvelle prestation d aide sociale à l enfance à domicile qui relève de la compétence du conseil général, se révèle insuffisant. B. Le volet social 1. Les mesures administratives à la charge du département o La mesure d accompagnement social personnalisé (MASP) 7

8 Afin d éviter le placement sous protection judiciaire de personnes dont les intérêts peuvent être préservés par un suivi social adapté, il est créé un dispositif d accompagnement social et budgétaire, dont la mise en place relèvera de la compétence du département. Ainsi, toute personne, bénéficiaire de prestations sociales et dont la santé ou la sécurité est menacée du fait de ses difficultés à assurer la gestion de ses ressources, pourra bénéficier d une mesure d accompagnement social personnalisé (MASP). Pour sa mise en œuvre (en amont et en aval du dispositif judiciaire), un contrat est conclu entre la personne et le département (qui pourra comporter la gestion des prestations sociales, sous réserve de l accord de l intéressé). Toutefois, cette mesure pourra devenir contraignante pour éviter une expulsion locative (versement direct au bailleur du montant des prestations sociales correspondant au loyer et aux charges locatives, sous réserve de l autorisation du juge d instance). o La mesure administrative d accompagnement en économie sociale et familiale (AESF) (L222-3, 2 ème ) Afin d aider les familles qui rencontrent des difficultés dans la gestion du budget familial, difficultés dont les effets peuvent être préjudiciables à l'enfant, il peut leur être proposé un accompagnement en économie sociale et familiale, une nouvelle prestation d aide sociale à l enfance relevant de la responsabilité du conseil général. Cet accompagnement consiste en la délivrance d informations, de conseils pratiques et par un appui technique dans la gestion de leur budget au quotidien. 2. L organisation, l harmonisation et l encadrement de l activité tutélaire o L habilitation, les conditions d exercice et le contrôle Les mesures judiciaires de protection des majeurs (sauvegarde de justice avec mandat spécial, curatelle, tutelle, MAJ) dont l exercice ne peut, pour des motifs légaux ou pratiques, être confié à la famille sont exercées par des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM). A ce titre, la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a organisé, harmonisé et encadré l activité tutélaire, désormais inscrite dans le code de l action sociale et des familles. Les MJPM sont désormais soumis à des conditions d exercice. Ils sont : les services tutélaires qui sont principalement gérés par des associations (personnes morales gestionnaires de services), les personnes physiques exerçant à titre individuel (appelés auparavant «gérants de tutelle privés»), les préposés d établissements de santé ou médico-sociaux. L habilitation et le contrôle des MJPM et des DPF sont désormais exercés par le préfet de la Réunion et la Direction Régionale des Affaires Sanitaires et Sociales /Direction régionale Jeunesse Sport et Cohésion Sociale (DRASS/DJSCS). Le contrôle est renforcé dans un souci notamment d assurer la prévention du risque de maltraitance et de violence dans les établissements sociaux et médico-sociaux. Pour exercer des mesures de protection, les MJPM et les DPF doivent être inscrits sur une liste établie par le préfet de la Réunion, selon des procédures différentes prévues par le code de l action sociale et des familles (CASF) pour tenir compte des modes d exercice de la protection judiciaire (autorisation pour les services MJPM ou DPF, agrément pour les professionnels exerçant à titre individuel MJPM ou DPF, déclaration préalable de désignation en qualité de préposé MJPM pour les agents exerçant des mesures au sein des établissements). 8

9 Cas des services MJPM et DPF Les services sont soumis à une autorisation. A cet effet, l article L du CASF tel qu en vigueur jusqu au 1er juillet 2010 prévoit que «l autorisation initiale est accordée si le projet : 1 Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève et, pour les établissements visés au b du 5 du I de l'article L , aux besoins et débouchés recensés en matière de formation professionnelle ; 2 Satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d'évaluation et les systèmes d'information respectivement prévus aux articles L et L ; 3 Présente un coût de fonctionnement qui n'est pas hors de proportion avec le service rendu ou les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables ; 4 Est compatible, lorsqu'il en relève, avec le programme interdépartemental mentionné à l'article L , et présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L , L , L , L et L , au titre de l'exercice au cours duquel prend effet cette autorisation.» Cas des personnes physiques qui exercent à titre individuel des mesures de protection des Majeurs En application de l article L 472-1, l agrément est délivré si la personne satisfait aux conditions prévues par les articles L et L De plus, l agrément doit s inscrire dans les objectifs et répondre aux besoins fixés par le schéma régional prévu à l article L Cas des préposés d établissement Les établissements de santé (personne morale) ne sont pas soumis à une autorisation pour leurs activités de protection des majeurs. Les préposés (agents affectés à ce service) devront être «déclarés». En conséquence, les conditions relatives à la conformité au schéma ne s appliquent pas. La délivrance des habilitations et agréments de tous les professionnels exerçant dans ce secteur d activité, la création, l extension, la transformation des services doivent donc désormais être compatibles avec les objectifs du schéma et répondre aux orientations qui y sont fixées. La plupart des dispositions relatives à ces MJPM régissent, pour des raisons d harmonisation et de cohérence d ensemble, l activité des délégués aux prestations familiales (DPF) qui exercent des MJAGBF. Ces derniers sont des services tutélaires qui sont principalement gérés par des associations ou des personnes exerçant à titre individuel. o La formation La réforme renforce la professionnalisation des intervenants tutélaires (MJPM et DPF) qui sont désormais tous soumis à des conditions de formation et d expérience professionnelle (certificat national de compétence). Les intervenants tutélaires en fonction avant le 1 er janvier 2009 disposent d un délai de 3 ans pour se conformer aux nouvelles conditions d habilitation et de formation prévues par la loi. 9

10 C. Le volet financier 1. La répartition des financements La loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a également rénové le financement des mesures judiciaires de protection des majeurs. Le système de financement des MJPM comporte désormais trois niveaux : - Un barème unique de participation des majeurs protégés compte tenu de leurs ressources, - à titre subsidiaire, lorsque le niveau de ressources des personnes protégées est insuffisant pour couvrir le coût de la mesure, un financement public, selon un nouveau mode de répartition entre financeurs publics prévu par la loi :. L Etat finance les tutelles et curatelles pour les personnes qui n ont pas de prestation sociale ou qui perçoivent une prestation sociale à la charge du département ou une prestation sociale qui n est pas dans la liste fixée par le décret. Les mesures à sa charge sont financées dans le cadre du BOP 106 (action 3 - objectif 5) ;. La sécurité sociale, notamment la CAF, participe au financement des MAJ pour les personnes qui reçoivent une prestation sociale, à l exception de celles relevant du département, ainsi que les tutelles et curatelles pour les personnes qui reçoivent une prestation sociale listée dans le décret à l exception de celles relevant du département ;. Les départements financent les MAJ (comme auparavant les TPSA) pour les personnes qui perçoivent une prestation à leur charge. - Enfin, une indemnité complémentaire attribuée par le juge des tutelles à titre exceptionnel. Toutefois l activité des préposés d établissement ne bénéficie pas de financements publics spécifiques. Le financement public de cette activité relève ainsi du budget des établissements concernés et de leurs sources de financement habituelles (DAF/assurance maladie pour les services psychiatriques des établissements de santé ; tarif hébergement/personne protégée ou aide sociale pour les EHPAD ou les FAM ; assurance maladie pour les MAS ). L activité des DPF est rémunérée exclusivement par la sécurité sociale (CAF). La prise en charge de l activité des DPF exercée en faveur de fonctionnaires devra être clarifiée. 2. Les modes de financement Pour les services tutélaires (MJPM et DPF), la rémunération publique est allouée sous forme de dotation globale de financement (DGF). Ce mode de financement permet, dans le cadre d une procédure budgétaire contradictoire, d apprécier de manière plus précise l activité, d objectiver les besoins réels des services et d allouer les ressources de façon plus équitable sur tout le territoire. Si elles sont exercées par un même service les MJPM et les MJAGBF doivent faire l objet de deux demandes budgétaires distinctes. La DGF permet en effet de calibrer l enveloppe financière en fonction des prestations délivrées par les services, en particulier selon la charge de travail des intervenants tutélaires liée à l exécution des mesures dont le poids est évalué en points à partir d un référentiel élaboré avec les professionnels du secteur. Le montant des DGF peut être modulé en fonction d indicateurs d allocation de ressources. La DGF est fixée par la DRASS/DJSCS dans le respect des directives nationales 10

11 Les personnes exerçant à titre individuel (MJPM et DPF) sont rémunérées, au titre de la rémunération publique subsidiaire, sur la base de tarifs mensuels forfaitaires (tarification à la mesure) versés par les financeurs publics concernés dont la DRASS/DJSCS. En revanche, en ce qui concerne l activité des préposés d établissement ne bénéficiant pas de financements publics spécifiques, aucune modalité particulière n a été prévue pour ce type de financement. III. ETAT DES LIEUX : LES DIFFERENTS PARAMETRES A. Démographie Département français depuis 1946, l île de La Réunion se situe au sud-ouest de l océan indien, à l est de Madagascar. La Réunion est à la fois un département et une Région. Avec un volcan en activité, l île accuse un relief très marqué, son point culminant se situe à mètres et sa surface est de km2. Proche du tropique du Capricorne, La Réunion bénéficie de nombreux microclimats. En 2004, moins de 20 % des habitants résident sur les trois quarts de la superficie de La Réunion occupée par les Hauts, d une altitude supérieure à 800 mètres. L essentiel de la population vit le long des côtes, là où se concentre également le plus gros de l activité économique. La Réunion compte 24 communes organisées en 5 communautés de communes. Entre 1999 et 2004, la population a augmenté de 1,6 % en moyenne annuelle ; ce taux est inférieur à celui de la décennie 90 qui était de 1,9 %. Cela permet d anticiper une population de plus d un million en La conjugaison d une faible mortalité et d une natalité encore forte fait que la population reste jeune et dynamique : la part des ans est de plus de 46 %. Le nombre de ménages et la population active sont ainsi en constante augmentation, ce qui implique pour la région de sérieux problèmes d infrastructures (logement, formation, emploi, etc.). La Réunion est aujourd hui le département d outre-mer le plus peuplé avec habitants (en 2007). Tableau comparatif de l évolution de la population (au 1 er janvier) entre la Réunion et la Métropole de 2000 à 2008 (INSEE) 2000 : Réunion Métropole (+3,51%) (+0.68%) (+1,76%) (+0.69%) (+1,48%) (+0.68%) (+1,45%) (+0.56%) (+1.51%) (+0.60%) (+1,33%) (+0.67%) (+1,02%) (+0.61%) (+1,03%) (+0,92%) 2009 (p) (+1,97%) (+3,57%) 11

12 1. Structure de la population vieillissement Répartition de la population réunionnaise par tranches d âge au 1 er janvier 2005 (INSEE) : Tranche d âge hommes femmes total ans (29.33%) ans (24.84%) ans (8.37%) 75 ans et plus (3.29%) Sur un total de Répartition de la population réunionnaise par tranches d âge au 1 er janvier 2008 (INSEE): Tranche d âge hommes femmes total moins de 20 ans (34,23%) ans (28.09%) ans (25.90%) ans (8.56%) 75 ans et plus (3.22%) Sur un total de Les deux précédents tableaux font apparaître une diminution de la part des ans dans la population alors que la part des ans et des 60-74% augmente. En comparaison avec la Métropole, toujours au 1 er janvier 2008 : Tranche d âge Réunion % Métropole % ans % % ans ,90% % ans ,56 % % 75 ans et plus ,22 % % Sur un total de :

13 Selon une étude de l INED (Institut National d Etudes Démographiques) fin 2009, les départements français d outre-mer devront faire face dans les prochaines années et les prochaines décennies au vieillissement de leur population, conjugué aux migrations (départ de jeunes actifs, retours de personnes âgées) ainsi qu à une transition démographique. L étude de l INED constate tout d abord que la population dans les quatre départements français d Outremer est plus jeune que celle de la métropole. Ainsi, en 2006, 25% des habitants de la métropole avaient moins de 20 ans, alors que ce chiffre s élevait à 35 % des habitants à La Réunion, 31 % en Guadeloupe, 29 % en Martinique et 45 % en Guyane. Cependant, d énormes défis attendent les DOM. L INED souligne ainsi que paradoxalement, la population de la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion (la Guyane étant moins touchée) vieillit plus vite qu en métropole. L institut prévoit un doublement de la part des plus de soixante ans dans la population d ici 2030 dans ces trois départements. L étude confirme également la forte proportion de familles monoparentales dans les DOM : aux Antilles et en Guyane, plus de 40% des enfants vivent dans des familles monoparentales. A la Réunion, le chiffre se monte à 29%. Dans les régions métropolitaines, il est de 22%. L espérance de vie dans les DOM a quasiment rattrapé celle de la métropole. Alors qu en métropole, l espérance de vie à la naissance pour les hommes est de 77,3 ans, elle est de 73,2 à la Réunion. Pour les femmes, l espérance de vie à la naissance en métropole est de 84 ans, elle est de 80,9 à la Réunion. Les DOM ont une fécondité supérieure ou égale à la métropole : En 2006, l indice de fécondité (nombre moyen d enfants par femme) en métropole était de 2 contre 2,4 à la Réunion. Les premiers résultats de cette enquête inédite conjointe INED/INSEE à paraître fin 2010, devrait nous apporter tous les éclairages nécessaires sur le vieillissement de la population et en particulier sur la structure des familles (solde migratoire entre jeunes qui quittent l île et personnes âgées qui reviennent notamment) et de pouvoir faire une extrapolation sur la prise en charge des personnes vulnérables au sein de la communauté familiale (personnes âgées et personnes handicapées) ou au sein de structures d accueil sachant que si, en métropole pour 1000 personnes âgées de 75 ans ou + il existe 121 places d hébergement permanent, à la Réunion ce chiffre descend à 45, d où une compensation actuelle du manque de structures par la solidarité familiale, jusqu à quand et quel en sera l impact sur les mesures de protection tant sociales que judiciaires? Cette enquête de grande ampleur (plus de 4000 ménages enquêtés) autour des thèmes de la migration, de la famille et du vieillissement, démarrée début octobre 2009, intitulée «Migrations, famille et vieillissement» a pour objectif d étudier entre autres «les mutations en cours dans la vie des familles, les parcours scolaires et professionnels des jeunes adultes, l accélération des migrations et les évolutions des solidarités intergénérationnelles accompagnant le vieillissement de la population». Les premiers résultats devraient être connus fin 2010 et seront certainement la première pierre à quantités d autres études intéressant le champ social notamment. (cf. annexe 1) 2. Données sociales - précarité (CODESS, ORS) De 2004 à 2007 la Réunion a enregistré une baisse de son taux de chômage (de 32,2 % à 24,2%) mais en 2008 et 2009, ce dernier accuse de nouveau une croissance qui, dans la période de crise que nous connaissons aura du mal à se stabiliser à ce niveau qui est aujourd hui de 27,2%, soit le taux enregistré en

14 Le mauvais état du marché de l emploi constitue la principale difficulté structurelle de l économie réunionnaise. A titre indicatif, le taux de chômage au sens BIT s élevait à 37,7 en Par ailleurs la précarité est une réalité qui peut être illustrée par le revenu moyen des ménages, plus faible qu en métropole (environ 60% du revenu moyen de métropole). Outre le développement des phénomènes de précarité des emplois (contrats sociaux, missions d intérim, travail au noir, CDD), les tensions du marché du travail sont également illustrées par la progression du nombre de bénéficiaires du RMI ( allocataires, soit environ 21% des actifs). Ainsi malgré une économie souterraine importante et le niveau élevé du soutien social tendant à atténuer la détresse des situations, tous les indicateurs de précarité sont au rouge. Malgré l absence de chiffres précis, on peut estimer que plus de 30% de la population réunionnaise est concerné par un minima social, dont plus de 20% par le RMI Une étude de l ADI effectuée en 2002, a fait état de la persistance de très bas revenus, malgré les effets du développement social et économique. La proportion de foyers fiscaux imposés était inférieure de moitié au niveau national. Plus du tiers des bénéficiaires du RMI ne disposaient comme ressources que du RMI seul ou cumulé avec d autres prestations sociales. Au moins 15% des érémistes présentaient un cumul de problème sociaux liés à l insuffisance de ressources, à un habitat précaire ou mal adapté à leurs revenus et à leur composition familiale et à un très bas niveau de formation (60% d analphabètes et d illettrés). Cet état de fait a pour conséquence des budgets mal équilibrés avec des dettes (eau, électricité, loyer) et souvent une impossibilité à renouveler le mobilier de première nécessité (lits, matelas). Globalement les allocataires du RMI représentaient, en 2002, 50% des demandes d aide au niveau du FSL. L accompagnement social individualisé sur le long terme s est avéré indispensable pour 7% de cette population. Parallèlement à ces situations individuelles et familiales les bilans des actions collectives sur les quartiers mettent en exergue des retards d adaptation à la vie de groupe, signe de difficultés dans la relation sociale élargie au delà du groupe d appartenance. Par contre, lorsqu il arrive à se constituer, le groupe peut par la suite construire un projet dynamique. o Taux d illettrisme retard scolaire En 2005, les élèves de 6 ème ayant au moins deux ans de retard dans leur scolarité s élevait à 4,9 % alors qu en métropole il était de 2,7%. Ce retard semble se combler dès lors que les élèves arrivent dans le second cycle. Le taux de sortie scolaire sans qualification était en 2005 trois fois plus important qu en métropole. Enfin le taux d illettrisme repéré en 2006, lors des journées d appel de préparation à la défense était de 22% sur les jeunes qui ont passé les tests d évaluation de leurs acquis fondamentaux de la langue française ; dont 11% présentaient des difficultés sévères. Cette proportion est très élevée par rapport à la moyenne nationale qui est de 11% de jeunes illettrés dont 5% avec des difficultés sévères. En 2008, le nombre de personne en grande difficulté vis-à-vis de la lecture, de l écriture et du calcul a été estimé à près de personnes de 16 à 65 ans par l INSEE, soit un taux deux fois plus important qu en métropole. 14

15 Presque la moitié des illettrés ont fréquenté l école pendant une durée inférieure à 10 voire 5 ans personnes, analphabètes, n ont jamais été scolarisées ont suivi une scolarisation à l étranger. Grace aux actions collectives de la Région, de l Etat, du Département, du Rectorat, de la CAF et de la Poste, dont une formation sanctionnée par un diplôme. En 2008, cette formation a attiré 400 adultes stagiaires volontaires au Certificat de Formation Générale (CFG). Ce diplôme a répondu à un réel besoin puisqu en 2007, seulement 63 stagiaires s étaient présentés au CFG. S il y en a un quel est l impact de ce constat sur le nombre de mesures de tous types et sur leur mode de prise en charge? O Retraites et APA MINIMUM VIEILLESSE : La situation des personnes âgées est marquée par l inégalité d accès à la protection sociale et la précarité de l emploi rend quasiment impossible la reconstitution d une carrière ouvrant droit à une retraite suffisante. A la Réunion, la proportion des allocataires du minimum vieillesse dans la population des plus de 60 ans est supérieur à 27%, contre seulement 4% en métropole. D après l INED, Les indicateurs pour les années à venir ne sont hélas guère encourageants. Face à un chômage endémique, la précarité de l emploi, le nombre important d allocataires de minima sociaux, les conditions de vie des personnes à l âge de la retraite risquent même d être «difficiles» «Beaucoup risquent d afficher des carrières très incomplètes alors même que s accroissent les durées de cotisations.» C est alors la solidarité intergénérationnelle qui pourrait en pâtir, préviennent les démographes. APA : destinée aux personnes âgées atteintes d une perte d autonomie, au 31 décembre 2006, le nombre de bénéficiaires à la Réunion était de personnes de plus de 60 ans, soit 14,7% des réunionnais de cette tranche d âge contre seulement 6,7 % en métropole. L APA est servie majoritairement à domicile. Seuls 6,5% des allocataires de l APA sont en établissement. o AEEH, AAH et autres prestations aux personnes handicapées AAH : Le nombre d allocataires AAH pour 1000 personnes était en 2006 de 22.1 à la Réunion contre 17 en métropole. AEEH : Entre 2002 et 2006 la Réunion observe une augmentation de 12,5% des bénéficiaires de l AEEH alors qu en métropole la même augmentation est observée sur un an entre 2005 et o CMU Entre 2008 et 2009 le nombre de bénéficiaires de la CMU de base a augmenté de 11,5 % alors que le nombre de bénéficiaires de la CMU complémentaire à baissé de 5,2%. Au premier janvier 2007 c était 13% de la population réunionnaise qui bénéficiait de la CMU de base. Au 1 er janvier 2007, personnes bénéficiaient de la CMU complémentaire soit près de 45% de la population. Au 1 er janvier 2006, cela représentait 6 fois plus qu en métropole. RMI - RSO o Minima sociaux (RMI, API ou RSO) au 31/12/2006 Nombre de personnes couvertes par un minima : (dont par le RMI ce qui représente 23,5% de la population et 40 % des allocataires) pour allocataires au total, toutes prestations confondues. Depuis 2005, le nombre de bénéficiaires du RMI diminue en métropole et à la Réunion mais la part que représente ces allocataires pour 1000 personnes âgées de 20 à 59 ans continue d augmenter à la Réunion. Ce sont les ans qui en bénéficient le plus. 15

16 Au 31/12/2006, 7844 personnes bénéficiaient du RSO, ce qui cumulé avec le RMI représentait 24,3 % de la population réunionnaise. o API (allocation Parent isolé) : Au 31/12/2006 : pour 1000 femmes : 58.1 à la Réunion contre 13.1 en métropole. Près des ¾ des allocataires de l API ont moins de 29 ans. 3. Taux d équipement en établissements accueillant des personnes vulnérables au 01/01/2006 : Hébergement pour 1000 adultes de 20 à 59 ans : MAS : 0.28 contre 0.51 en métropole Foyers de vie, FAM : 0.98 contre 1.53 en métropole ESAT (ex CAT) : 1.58 contre 3.06 en métropole Hébergement pour 1000 jeunes de moins de 20 ans EES : 5.9 contre 8.78 en métropole EASE : 2.09 contre 4.51 en métropole Hébergement pour 1000 habitants de 75 ans et plus : Hébergement permanent et temporaire : 43.2 contre en métropole Services de soins à domicile : 15.7 contre 16 en métropole Structures médicalisées : 39.2 contre 85.6 en métropole 4. Pathologies à prendre en compte dans les besoins en mesures d accompagnement social ou juridique. Ce paragraphe sera complété lors d une prochaine révision du schéma avec les informations chiffrées concernant notamment les maladies psychiatriques et les troubles psychologiques liés à l alcoolisation fœtale (le SAF représente 10% des enfants placés en institutions spécialisées) ainsi que les maladies invalidantes telles que le diabète qui touche plus de 10% de la population (20% des adultes entre 35 et 60 ans), l alcoolisme. B. Mesures de protection état des lieux Les mesures de protection sont destinées à protéger les personnes dont les facultés mentales ou corporelles sont altérées au point d empêcher l expression de leur volonté. Les juges des tutelles ne pourront plus se saisir d office ; seuls pourront saisir le juge des tutelles, les membres de la famille ou une personne résidant avec le majeur, ainsi que le procureur de la République. Désormais, les juges avant de prononcer une mesure de protection juridique devront s assurer que d autres dispositifs moins contraignants ne peuvent être mis en œuvre et que l intéressé n a pas déjà organisé lui-même sa protection juridique au moyen d un mandat de protection future. Ils devront examiner si les règles du droit commun de la représentation (notamment par le jeu de procurations) ou si les règles des régimes matrimoniaux applicables entre conjoints ne suffisent pas à 16

17 résoudre les difficultés rencontrées par la personne vulnérable avant de prononcer à l égard de celle-ci un système plus lourd et restrictif de droits. Les juges devront également vérifier qu un mandat de protection future protégeant suffisamment la personne n a pas été conclu. Par contre, dans le cadre des MJAGBF, bien que l esprit de la loi reste identique à savoir s assurer que d autres dispositifs ne peuvent répondre au besoin d accompagnement les Juges des enfants peuvent continuer à s autosaisir. A ce jour, seules les mesures entraînant une incapacité juridique sont exercées à la Réunion : la sauvegarde de justice, la curatelle et la tutelle. 1. Définitions o La sauvegarde de justice La sauvegarde de justice est une mesure de protection temporaire destinée à protéger les personnes dont les facultés mentales ou corporelles sont altérées au point d empêcher l expression de leur volonté. L originalité de ce régime de protection est qu il laisse au majeur sa capacité juridique et la faculté d organiser la gestion de ses intérêts. Les actes de la personne protégée sont contrôlés à posteriori, ce qui signifie que s ils devaient lui nuire, ils pourraient être modifiés ou annulés. Selon le rapporteur du projet de loi au Sénat, l adulte sous sauvegarde est ainsi «capable de tout faire sauf de nuire» à ses intérêts. La sauvegarde de justice peut être «médicale» ou «judiciaire». Tout médecin peut déclarer au procureur de la République qu une personne a besoin d être protégée dans les actes de la vie civile parce que ses facultés mentales ou corporelles sont altérées au point d empêcher l expression de sa volonté. Cette déclaration a pour effet de placer la personne sous sauvegarde de justice si elle est accompagnée de l avis conforme d un médecin psychiatre. Les médecins des hôpitaux spécialisés en psychiatrie ont l obligation de faire cette déclaration dans la même situation. La déclaration à elle seule a pour effet de placer la personne sous sauvegarde de justice. Le procureur de la République informe le préfet du placement de la personne sous sauvegarde de justice. La sauvegarde de justice peut aussi être ouverte par le juge des tutelles. Elle peut être prononcée pour des personnes dont le besoin de protection se limitera à la nécessité de conclure un acte juridique ou pour des personnes faisant l'objet d'une demande de curatelle ou de tutelle, pendant le temps d'instruction de la demande (article 433 du Code civil). La saisine du juge s'accompagne nécessairement d'une requête et d'un certificat médical circonstancié (article 431 du Code civil). La personne est obligatoirement entendue sauf urgence (article 432 du Code civil). Indépendante de toute intervention judiciaire, elle permet en effet, une protection rapide en cas d'urgence, notamment vis-à-vis de personnes dépourvues de liens familiaux ou en grande solitude. Pendant le temps de la sauvegarde de justice la personne conserve l'exercice de ses droits. Cependant les actions en annulation, en rescision ou en réduction des actes, contrats ou engagements qu'elle aura pu conclure pendant cette période continueront à être largement facilitées si ces actes lui sont défavorables (article 435 deuxième alinéa du Code civil).le juge peut continuer à nommer un mandataire spécial à l'effet d'effectuer au nom de la personne un ou plusieurs actes déterminés. Mais dorénavant, le juge peut confier au mandataire la réalisation d'un acte de disposition (article 437 deuxième alinéa du Code civil). Il s'agit là d'une innovation demandée par les praticiens. En effet, il a été observé que des personnes dont les facultés personnelles sont altérées mais qui sont bien prises en charge au sein de leur famille se retrouvent très souvent placées inutilement sous curatelle ou sous tutelle pour avoir dû être aidées afin de conclure un acte de disposition qu'elles étaient incapables d'accomplir seules. Une fois l'acte de disposition conclu avec l'aide du mandataire spécial (qui pourra être un membre de la famille), la mesure judiciaire de protection pourra prendre fin. 17

18 Le placement sous sauvegarde de justice «médicale» ou «judiciaire» est valable au maximum pour un an et peut être renouvelé une fois pour la même durée (article 439 du Code civil). o La curatelle La curatelle est prononcée pour les personnes majeures dont les facultés mentales ou corporelles sont altérées au point d empêcher l expression de leur volonté et qui pour ce motif ont besoin d'être assistées ou contrôlées dans les actes de la vie civile (article 440 premier alinéa du Code civil). Il existe deux types de curatelle : La curatelle simple : le majeur ne peut faire seul, sans l assistance du curateur, aucun des actes qui sous le régime de la tutelle requerraient une autorisation du conseil de famille (recevoir des capitaux ou en faire emploi par exemple). Il peut en revanche effectuer seul les actes qui concernent sa personne et ses biens (à l exception du mariage et du divorce, qui réclament l accord du curateur). La curatelle renforcée : le curateur gère les revenus du majeur et assure le règlement de ses dépenses, en rendant compte de sa gestion au juge des tutelles. Cette mesure est souvent privilégiée pour les personnes hospitalisées ne disposant que d un faible revenu, afin d éviter le traumatisme d une mise sous tutelle. La curatelle est une mesure de protection souple qui permet au juge d adapter ses effets en fonction des besoins de la personne protégée, en étendant ou restreignant la capacité d agir. Sur avis du médecin traitant, le juge peut ainsi - à l ouverture de la curatelle ou par un jugement ultérieur énumérer certains actes que le majeur sous curatelle pourra faire seul. En fonction de l évolution de l état de l intéressé, la curatelle peut également disparaître ou se transformer en tutelle. Le curateur peut également être autorisé à assister la personne en curatelle dans les décisions concernant la protection de sa personne. o La tutelle La tutelle est prononcée pour les personnes majeures dont les facultés mentales ou corporelles sont altérées au point d empêcher l expression de leur volonté et qui pour ce motif, ont besoin d être représentées d une manière continue dans les actes de la vie civile (article 440 troisième alinéa du Code civil). Les conséquences en sont importantes pour la personne sous tutelle car son patrimoine est désormais géré par le tuteur, ce dernier pouvant également être autorisé à l assister ou la représenter dans les décisions concernant la protection de sa personne. L intéressé peut également être radié des listes électorales. Toutefois, soucieux de sauvegarder au maximum la liberté individuelle et le respect de la personne humaine, le législateur a exclu de cette incapacité générale les actes les plus personnels du majeur : il peut ainsi donner son consentement au mariage (après avis médical et accord des autorités tutélaires), reconnaître un enfant naturel ou établir son testament (après accord du juge ou du conseil de famille). La tutelle et la curatelle ont une durée initiale qui est au maximum de 5 ans. Elles peuvent être renouvelées par le juge des tutelles après avis médical pour une même durée ou, lorsqu il est acquis que la situation de la personne n est pas susceptible d amélioration, pour une durée plus longue fixée par le juge. 18

19 2. Statistiques Ile de la Réunion Type des mesures de protection judiciaires des majeurs depuis 2004 prise en charge Etat Caractère TUTELLES CURATELLES renforcées CURATELLES simples Sauvegarde de Justice Totaux : % augmentation/année précédente ,50 +3, ,5 3. Acteurs o La justice Le juge des tutelles et le juge des enfants ont plusieurs missions : - Organiser le régime de protection : ouvertures, renouvellements, modifications ou fermeture de mesure de protection, définition du régime de protection, choix du mandataire (familial ou MJPM), prise de décision sur les demandes émanant de la personne en curatelle ou en tutelle, arbitrages - Contrôler l exécution des mesures de protection (constats effectués avec les travailleurs sociaux, hôpitaux, bailleurs sociaux ), visite de la personne à protéger - Sanctionner le mandataire : prononcer des injonctions contre les personnes chargées de protection, dessaisir un mandataire de sa mission s il constate un manquement. - Dans le cadre des mesures d accompagnement social (MAJ ou MJAGBF), le juge prononce la mesure en cas de mauvaise utilisation des prestations familiales ou sociales, défectuosité des conditions de vie, dettes, menaces d expulsion, mauvaise gestion générale, mise en danger des enfants sur saisine des services sociaux de secteur, des services spécialisés, des familles, du procureur, du Juge des enfants dans le but de mieux gérer les prestations familiales et sociales, mieux gérer le budget, améliorer les conditions de vie, pointer les dysfonctionnements familiaux Le greffier en chef a pour mission de contrôler les comptes de gestion transmis par les mandataires familiaux ou les MJPM. Il joue un rôle central dans la mise en œuvre du mandat de protection future (production de pièces médicale et administrative). 19

20 Le procureur de la République voit le périmètre de ses missions s accroître : - Du fait de la suppression de la saisine d office du juge, il devient le filtre de tous les signalements. - Il donne son avis à l ouverture des mesures de protection. - Il donne son avis sur les demandes d habilitation en qualité de MJPM ou de DPF. - Il donne son avis sur le versement d indemnités complémentaires. - Il établit la liste des médecins agrées. - Il gère l état des biens et la fermeture des lieux inoccupés. Il exerce une surveillance générale sur les mesures de protection et participe au contrôle des MJPM et des DPF. Il peut à ce titre demander la radiation d un MJPM ou d un DPF. o Les services de l état en charge de la cohésion sociale Au niveau régional, les préfets de région et les DRASS/DJSCS interviennent au titre de la procédure de planification. La DJSCS/DRASS : - répartit les dotations de crédits d Etat - optimise l allocation de ressources aux services MJPM et DPF, - prévoit les indicateurs régionaux et les orientations régionales, - coordonne et harmonise les pratiques - organise la formation des mandataires. - intervient au titre de la procédure d'autorisation ou d'agrément, de tarification, de financement, d'évaluation et de contrôle. - habilite les mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) et les délégués aux prestations familiales (DPF), - tarifie les services MJPM concernés et les services DPF, - finance les services MJPM et les MJPM individuels concernés, - contrôle les MJPM et les DPF o Le Conseil Général Le CASF institue les mesures administratives d'accompagnement social personnalisé (MASP) et d accompagnement en économie sociale et familiale (MAESF) devant être mises en œuvre par le Conseil général auprès des personnes en grande difficulté sociale avant qu'une mesure d accompagnement judiciaire puisse être prononcée (MAJ ou MJAGBF). Le Conseil général : - Pilote la mise en œuvre de la mesure d accompagnement social personnalisé. - Pilote la mise en œuvre de la mesure d accompagnement en économie sociale et familiale. - Conclut les contrats d accompagnement social personnalisé. - Peut mettre en œuvre les contrats d accompagnement social personnalisé. Il peut à ce titre percevoir et gérer les prestations sociales et les gérer notamment en payant en priorité le loyer et les charges locatives. - Peut déléguer par convention la mise en œuvre des contrats à d autres personnes morales. - Peut déléguer à un service mentionné au 1 du I de l article L du CASF. - Prend la décision de saisir ou non le juge pour demander le versement direct des prestations sociales au bailleur pour éviter une expulsion locative. - Signale au parquet la situation des personnes pour lesquelles la mise en œuvre de la MASP s est révélée inadaptée ou insuffisante et lorsqu il est nécessaire de demander l ouverture d une mesure de protection. - Contrôle les établissements sociaux et médico-sociaux. o Les organismes de protection sociale 20