TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION... 7 CHAPITRE I LE STATUT JURIDIQUE ET POLITIQUE SECTION I LA DIMENSION HISTORIQUE ET LE RÔLE DE L HISTOIRE

Transcription

1 TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION... 7 CHAPITRE I LE STATUT JURIDIQUE ET POLITIQUE DU POUVOIR LOCAL EN FRANCE... 9 SECTION I LA DIMENSION HISTORIQUE ET LE RÔLE DE L HISTOIRE DANS LA CONFIGURATION DU POUVOIR LOCAL LES HÉSITATIONS DE L HISTOIRE AU PROFIT DE L AFFIRMATION DE L UNITÉ DE L ÉTAT A. L Ancien Régime et l affirmation de l autorité royale B. La période révolutionnaire C. Le centralisme napoléonien D. Le temps des réformes et leur échec Les constantes de l organisation du territoire au XIX e siècle Des évolutions importantes mais incertaines LE «COMPROMIS RÉPUBLICAIN» A. Les caractéristiques de l organisation administrative décentralisée de la troisième République Les principes de la décentralisation Une autonomie locale sous contrôle B. La nature du compromis républicain L importance du facteur politique... 23

2 348 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 2. Les prémices de l évolution politique de la décentralisation LA MODERNISATION DE L ORGANISATION ADMINISTRATIVE LOCALE DE 1960 À A. La consécration de l espace régional La région, une solution à la modernisation de l État Vers la reconnaissance d un pouvoir régional B. La modernisation de l administration déconcentrée LA RÉFORME DE LA DÉCENTRALISATION DES ANNÉES A. Le renforcement de l autonomie locale Le transfert des exécutifs locaux aux autorités élues La région est érigée en collectivité territoriale La suppression de la tutelle B. L adaptation de l administration déconcentrée à la réforme de la décentralisation Le renforcement des pouvoirs du préfet Le principe d unité de l administration déconcentrée et le rôle du préfet La modernisation des services préfectoraux L adaptation de la politique de déconcentration La notion d administration territoriale de la République De nouveaux principes d action SECTION II LA LENTE RECONNAISSANCE D UN STATUT CONSTITUTIONNEL ET LES ENJEUX ACTUELS UNITÉ DE L ÉTAT ET AUTONOMIE LOCALE : DE LA LIBRE ADMINISTRATION À LA RÉPUBLIQUE DÉCENTRALISÉE A. L existence constitutionnelle du pouvoir local L identification constitutionnelle des collectivités territoriales... 43

3 Table des matières 349 La généralisation du statut constitutionnel des collectivités existantes La représentation politique des collectivités territoriales au sein de la République Les dimensions du statut constitutionnel du pouvoir local Le principe de libre administration et l organisation décentralisée de la République La répartition des compétences législatives et réglementaires et la garantie de l autonomie des collectivités territoriales L élection des conseils B. La nature du pouvoir local et les principes de l État républicain L unicité du peuple français et la garantie de l indivisibilité de la République et de la souveraineté nationale L unité normative et nature du pouvoir local Le délégué du gouvernement, garant de l État de droit Le dogme de l unité législative et réglementaire est assoupli LES DIMENSIONS DE L AUTONOMIE LOCALE A. Un contenu minimal L incertitude de la portée du principe de libre administration La confrontation entre libre administration et autres principes constitutionnels La prééminence des exigences d intérêt national et du principe d égalité Le principe de libre administration et le respect des libertés fondamentales B. Les apports de la réforme de LA DIVERSITÉ STATUTAIRE DE L OUTRE-MER ET LES INNOVATIONS DE LA RÉFORME CONSTITUTIONNELLE... 57

4 350 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES A. Le nouveau droit général de l outre-mer Principes communs et reconnaissance de la diversité institutionnelle Le changement constitutionnel, une innovation majeure de la réforme Le changement de statut législatif Le régime des départements et régions d outre-mer Une évolution nécessaire Une diversité élargie Le régime des collectivités d outre-mer de l article B. Le statut constitutionnel de la Nouvelle-Calédonie L AUTONOMIE FINANCIÈRE AU CŒUR DES DÉBATS A. Le pouvoir effectif des collectivités territoriales en matière de choix des dépenses et des recettes Le choix des dépenses Le choix des recettes B. L étendue du pouvoir fiscal Les incertitudes La reconnaissance constitutionnelle du pouvoir fiscal local L affirmation du principe de l autonomie fiscale L apport de la loi organique de SECTION III LA SITUATION FRANÇAISE À LA LUMIÈRE DES MODÈLES ÉTATIQUES EUROPÉENS LE MODÈLE BRITANNIQUE DU GOUVERNEMENT LOCAL A. La faiblesse du pouvoir local Les conditions du renforcement de la centralisation Une histoire favorable à l affirmation du pouvoir central L emprise croissante du pouvoir central Les relations entre le Centre et le pouvoir local B. Le mouvement en faveur d une plus grande autonomie locale... 82

5 Table des matières Les lois de «dévolution» de L autonomie locale mieux affirmée LE MODÈLE RÉGIONALISTE ITALIEN A. La complexité et les ambiguïtés de la régionalisation italienne L étendue de l autonomie régionale et locale Le pouvoir régional entre autonomie et limitation.. 85 L organisation du territoire infrarégional L ambiguïté des relations entre les pouvoirs publics B. Le renforcement des autonomies locales L affirmation d une plus large autonomie locale L autonomie locale au cœur de l organisation de la République LE MODÈLE ESPAGNOL DES AUTONOMIES LOCALES A. L originalité du régime des communautés espagnoles B. Les garanties de l autonomie des collectivités locales infracommunautaires LE MODÈLE FÉDÉRALISTE ALLEMAND A. Les principes du fédéralisme B. L organisation des collectivités locales CHAPITRE II LES DIMENSIONS DE L AUTONOMIE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SECTION I LA NATURE DES RELATIONS ENTRE LE POUVOIR CENTRAL ET LES AUTORITÉS DÉCENTRALISÉES LE RÔLE DU SÉNAT OU L AFFIRMATION POLITIQUE DES POUVOIRS LOCAUX A. L enjeu du mode des élections sénatoriales Le régime des élections sénatoriales avant la réforme de

6 352 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 2. Les principales modifications de la réforme de B. La fonction de représentation du Sénat La signification de la représentation locale au sein du Sénat L impossible réforme DÉBATS AUTOUR DU POUVOIR DE DÉCISION DES AUTORITÉS LOCALES A. Un pouvoir façonné par la conception de la libre administration des collectivités territoriales Les fondements du pouvoir normatif des autorités locales Un pouvoir garanti par le législateur et par la notion d intérêt local Un pouvoir défini par les juges Les limitations au pouvoir réglementaire des autorités locales La nature du pouvoir normatif local Les restrictions à l autonomie locale B. Un pouvoir qui évolue sous l influence du renforcement de la décentralisation La constitutionnalisation du pouvoir normatif local Le recours implicite au principe de subsidiarité La constitutionnalisation du pouvoir réglementaire des autorités locales De la différenciation normative à l expérimentation La consécration législative de la différenciation territoriale La diversité normative et l expérimentation locale de l article 72, alinéa La portée de l expérimentation LE CONTRÔLE DES AUTORITÉS ÉTATIQUES SUR LES DÉCISIONS DES AUTORITÉS LOCALES A. Le contrôle administratif sur les actes des autorités locales

7 Table des matières Les conditions du contrôle de légalité et le régime juridique des actes des collectivités locales La nature du pouvoir du préfet Les relations entre autorités préfectorales et autorités locales Le déféré et le recours des administrés La réalité du contrôle et les perspectives de réforme B. Le contrôle financier Le contrôle de la légalité des actes budgétaires par le juge administratif Le contrôle de gestion LE RENFORCEMENT DES RELATIONS CONTRACTUELLES A. La contractualisation État et collectivités territoriales et la politique de planification La réforme de 1982 et l affirmation de la collectivité régionale La contractualisation, vecteur d autonomie et de concertation B. La contractualisation et la politique de réduction des inégalités La contractualisation au service des politiques de lutte contre les inégalités Les modalités de la contractualisation La voie contractuelle répond à une volonté de définir différemment les conditions de l action publique Les dimensions de la régulation contractuelle SECTION II LES MOYENS HUMAINS ET LA CONSÉCRATION D UNE FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE AUTONOME LA SITUATION DES AGENTS TERRITORIAUX AVANT LA CRÉATION DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE A. La soumission de l administration locale à l État La suprématie de la fonction publique d État

8 354 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 2. L hypertrophie de l administration départementale et régionale B. La précarité du personnel communal LA RÉFORME DE 1984 ET SES ÉVOLUTIONS A. Les principes de la réforme La définition de droits et d obligations communs à l ensemble des fonctionnaires Les principes de la fonction publique territoriale Le principe de l unité Le principe de parité La spécificité de la fonction publique territoriale B. L organisation de la fonction publique territoriale Les organes de gestion Les organes consultatifs UNE RÉFORME CONTESTÉE ET LA DÉFINITION DE NOUVELLES RÈGLES A. L altération des principes de L organisation de la fonction publique territoriale en cadre d emploi Les modalités du recrutement par concours La gestion des emplois B. La modernisation de la fonction publique territoriale La rationalisation de l organisation La réforme récente de la fonction publique CHAPITRE III LA RECOMPOSITION DES TERRITOIRES EN QUESTION SECTION I LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE AU CENTRE DE LA GESTION TERRITORIALE L ÉCHEC DES SOLUTIONS INTÉGRATRICES ET L INTERCOMMUNALITÉ DE COOPÉRATION

9 Table des matières 355 A. Les adaptations limitées de la coopération intercommunale L évolution de la coopération syndicale Le régime juridique de la coopération syndicale Les principes de création des syndicats La détermination des compétences Organisation et fonctionnement B. L échec des solutions contraignantes L échec de la politique autoritaire des fusions de communes Les aménagements de la loi de 1971 sont insuffisants L ADAPTATION DE L INTERCOMMUNALITÉ AUX TERRITOIRES URBAINS A. L échec des districts B. Les communautés urbaines Les conditions de création des communautés urbaines Les compétences des communautés urbaines L administration de la communauté urbaine DE LA RATIONALISATION DE L INTERCOMMUNALITÉ À L AFFIRMATION DE LA SUPRACOMMUNALITÉ A. Le projet de 1992 et ses insuffisances Les innovations de la loi du 6 février De nouvelles structures intercommunales B. Le renforcement de la coopération intercommunale en Le renforcement de l intercommunalité de projet Les objectifs de l intercommunalité L intervention du préfet et les limitations de l expression de la volonté des communes La rationalisation de l évolution des structures intercommunales La rationalisation de l organisation des EPCI Les communautés de communes Les communautés d agglomération

10 356 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Les communautés urbaines SECTION II LES DÉBATS SUR LA MULTIPLICITÉ DES NIVEAUX TERRITORIAUX L AVENIR DES COOPÉRATIONS AU NIVEAU TERRITORIAL A. La notion de collectivité locale chef de file B. Le développement des contractualisations entre collectivités territoriales La contractualisation intercollectivités territoriales La contractualisation dans le champ de l intercommunalité LES POLITIQUES DE L AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET LA RECOMPOSITION DES TERRITOIRES A. La dynamique de la politique d aménagement du territoire et l affirmation des territoires d agglomération B. L originalité des pays Les objectifs Les modalités d organisation SECTION III LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LA COOPÉRATION INTERNATIONALE LE MODÈLE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE A. La conception française de la décentralisation et la limitation de la coopération internationale La situation avant Les évolutions depuis B. Les modalités de la coopération décentralisée LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET L ACTION DE L UNION EUROPÉENNE

11 Table des matières 357 A. Les principes de la politique de l UE en faveur des régions B. Les instruments Le Fonds européen de développement régional (FEDER) Le Fonds social européen (FSE) CHAPITRE IV POUVOIR LOCAL ET DÉMOCRATIE SECTION I L ÉLECTION DES AUTORITÉS LOCALES LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE DES ÉLECTIONS LOCALES ET LA QUESTION DE LEUR FINANCEMENT A. Les limites du financement des élections La réglementation du financement de la vie politique et des élections L intervention croissante du législateur De nouveaux principes Les modes de financement des élections locales B. La mise en œuvre de la réglementation : garanties et sanctions Les obligations des candidats L instauration de contrôles et de sanctions LES MODES DE SCRUTIN A. Les élections communales L élection du conseil municipal L élection du maire et des adjoints B. Les élections départementales L élection du conseil général L élection du président du conseil général et la désignation de la Commission permanente C. Les élections régionales Les élections du conseil régional

12 358 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 2. L élection du président, de la Commission permanente et du Conseil économique et social LES DÉBATS AUTOUR DE L INTERCOMMUNALITÉ A. Le principe de l élection au second degré des autorités délibératives intercommunales B. Élection et compétences du pouvoir exécutif et du bureau Le rôle du président Le bureau des EPCI SECTION II EXERCICE DES FONCTIONS ÉLECTIVES ET DÉMOCRATISATION DE LA VIE POLITIQUE LE CUMUL DES MANDATS, UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE LA RECONNAISSANCE D UN STATUT EN FAVEUR DES ÉLUS LOCAUX A. La lente définition d un statut général de l élu local B. L affirmation de droits au profit des élus locaux LA RESPONSABILITÉ DES ÉLUS LOCAUX A. La responsabilité administrative est protectrice B. L évolution de la responsabilité pénale des décideurs publics SECTION III LA DÉMOCRATIE LOCALE LE DROIT À L INFORMATION A. L information des citoyens B. L information des élus LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONCERTATION A. L institutionnalisation de la concertation La participation des habitants et des usagers à la vie des services publics

13 Table des matières La création de commissions et de conseils et l institutionnalisation de la consultation au niveau communal B. Les nouveaux lieux de l expression démocratique La démocratie dans les quartiers Agglomérations et pays LA CONSÉCRATION DE LA CONSULTATION A. La reconnaissance législative limitée de la consultation locale La consultation locale en question La reconnaissance d un pouvoir consultatif limité au niveau local B. La démocratie directe et la réforme constitutionnelle de Un droit largement étendu La reconnaissance du référendum décisionnel CHAPITRE V L ACTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SECTION I L ACTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LA RÉPARTITION DES RÔLES ENTRE LE CENTRE ET LA PÉRIPHÉRIE DE LA NOTION D AFFAIRES LOCALES À LA RECONNAISSANCE DES COMPÉTENCES AU NIVEAU RÉGIONAL A. Les communes et les départements gèrent les affaires locales B. L exception régionale LES NOUVEAUX PRINCIPES LIÉS À LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES A. Les choix de B. Les choix de

14 360 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 1. Des principes constitutionnalisés Des principes législatifs renforcés UNE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES COMPLEXE A. La tendance à la reconnaissance de domaines propres d intervention des collectivités territoriales Le secteur sanitaire et social Les solutions de la loi de La rénovation de l intervention de l action sociale des départements en L enseignement et la formation professionnelle L enseignement La formation professionnelle Les infrastructures, les grands équipements et le patrimoine Le réseau routier Les autres infrastructures et biens domaniaux Le patrimoine Les transports L urbanisme B. Les compétences partagées L action économique Le régime de la loi de La loi de Le logement social La politique d aménagement du territoire et de l environnement La politique de planification L aménagement du territoire La politique culturelle et de tourisme La politique culturelle Le tourisme SECTION II LES MODALITÉS D INTERVENTION LA GESTION DES SERVICES PUBLICS LOCAUX

15 Table des matières 361 A. Le choix des modes de gestion La décision des autorités locales relative au choix du mode de gestion La gestion directe La gestion personnalisée des services publics locaux La gestion déléguée Les contraintes de gestion des services publics B. L encadrement de la gestion déléguée La définition de la notion de délégation de service public L encadrement des conditions de délégation et le renforcement des contrôles L encadrement de la délégation La multiplicité des contrôles sur la gestion des services publics délégués LES MARCHÉS PUBLICS A. La clarification de la notion de marché public B. Le régime juridique des marchés publics et la nature des obligations des autorités publiques Les principes de passation des marchés publics Les critères d attribution des marchés publics L EXPROPRIATION A. La notion d utilité publique et le recours à l expropriation Le pouvoir du préfet et l initiative des autorités locales La notion d utilité publique B. L évolution du droit de l expropriation sous l influence du droit communautaire et européen SECTION III LE PATRIMOINE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES LES ENJEUX DE LA QUALIFICATION JURIDIQUE DU PATRIMOINE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

16 362 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES A. La qualification des biens appartenant au domaine public La condition de l appartenance à une personne publique, critère de la domanialité publique La multiplicité des personnes publiques propriétaire d un domaine public Les mutations domaniales La condition de l affectation, élément complémentaire indispensable à l appartenance au domaine public Les critères d affectation au domaine public La notion d accessoire indispensable et l appartenance au domaine public Le régime du transfert de gestion B. L application des principes protecteurs de la domanialité publique et l évolution du CGPPP. 276 L inaliénabilité et la reconnaissance du transfert en pleine propriété L inaliénabilité et la reconnaissance de droits réels sur les biens du domaine public LES DROITS PATRIMONIAUX DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Les nouvelles dispositions relatives au bail emphytéotique Le droit des autorisations d occupation temporaire (AOT) du domaine public La question des servitudes sur le domaine public L ENJEU PATRIMONIAL DE L INTERCOMMUNALITÉ A. Le principe de mise à disposition à titre gratuit Le principe général Les modalités de la mise à disposition à titre gratuit Le procès-verbal de mise à disposition Le partage des droits et obligations patrimoniales entre communes et EPCI

17 Table des matières 363 Les droits et obligations de l affectataire ou du bénéficiaire Les droits du propriétaire B. Le régime dérogatoire du transfert en pleine propriété Le principe de la libre négociation en matière de zones d activité économique et de zones d aménagement concerté Les difficultés d application C. Le renouveau des conditions patrimoniales et le CPPP L application du transfert en pleine propriété des biens relatifs aux compétences transférées L échange des biens, une opportunité intéressante CHAPITRE VI LE RÉGIME FINANCIER DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SECTION I LE RÉGIME JURIDIQUE DES DÉCISIONS BUDGÉTAIRES L EXERCICE DU POUVOIR FINANCIER A. Le rôle des organes de la collectivité La préparation du budget La discussion et le vote du budget L exécution du budget B. Les différents documents budgétaires et comptables Le budget primitif et le budget supplémentaire Le compte administratif et le compte de gestion Les budgets annexes et les budgets autonomes LE CONTRÔLE DE L EXÉCUTION DU BUDGET A. Les contrôles externes et le rôle des chambres régionales des comptes La date de vote du budget L équilibre du budget

18 364 DROIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 3. Le résultat du compte administratif L inscription des dépenses obligatoires B. Le contrôle des comptes des comptables C. Le contrôle de la gestion SECTION II LES PRINCIPES DU DROIT BUDGÉTAIRE ET LES RÈGLES DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE LES PRINCIPES DU DROIT BUDGÉTAIRE ET LES RÈGLES DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE Le principe d unité budgétaire Le principe d universalité budgétaire Le principe d annualité budgétaire Le principe de spécialité budgétaire Le principe de l équilibre budgétaire LES RÈGLES DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE SECTION III LE FINANCEMENT DES BUDGETS LES RECETTES PROPRES A. La fiscalité directe Le foncier bâti concernant les logements et la taxe d habitation Le mode de calcul de la taxe d habitation Les abattements de la taxe d habitation Le foncier non bâti La taxe professionnelle B. L intercommunalité à fiscalité propre La fiscalité additionnelle La fiscalité additionnelle et la taxe professionnelle de zone La taxe professionnelle unique La fiscalité mixte

19 Table des matières LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF) ET LES AUTRES RESSOURCES A. La DGF Les communes L intercommunalité à fiscalité propre Les départements Les régions B. Les autres ressources Le financement des ordures ménagères La dotation générale de décentralisation (DGD) La dotation spéciale instituteurs LE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS A. La dotation globale d équipement B. Le fonds de compensation de la TVA C. La dotation de développement rural (DDR) D. Les autres participations financières L EMPRUNT A. Le régime juridique de l emprunt B. Le marché des prêts aux collectivités territoriales Les organismes prêteurs Les produits financiers CONCLUSION CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE GÉNÉRALE

20

21

22