ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE UNIVERSITÉ DU QUÉBEC RAPPORT DE PROJET PRÉSENTÉ À L ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE

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1 ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE UNIVERSITÉ DU QUÉBEC RAPPORT DE PROJET PRÉSENTÉ À L ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE COMME EXIGENCE PARTIELLE À L OBTENTION DE LA MAÎTRISE EN GÉNIE DE LA CONSTRUCTION M.Ing. PAR Jean FORTIER ÉTUDE SUR L UTILISATION DES PRINCIPES DE GESTION PAR ACTIVITÉS ET DE L ESTIMATION PARAMÉTRIQUE DES BUDGETS D INVESTISSEMENT À LA VILLE DE MONTRÉAL MONTRÉAL, LE 21 DÉCEMBRE 2011 Jean Fortier, 2011

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3 PRÉSENTATION DU JURY CE RAPPORT DE PROJET A ÉTÉ ÉVALUÉ PAR UN JURY COMPOSÉ DE : M. Edmond Miresco, directeur de projet Génie de la construction à l École de technologie supérieure M. Adel Francis, professeur Génie de la construction à l École de technologie supérieure À L ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE

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5 ÉTUDE SUR L UTILISATION DES PRINCIPES DE GESTION PAR ACTIVITÉS DE L ESTIMATION PARAMÉTRIQUE DES BUDGETS D INVESTISSEMENT À LA VILLE DE MONTRÉAL Jean FORTIER RÉSUMÉ L administration de la Ville de Montréal est l une des plus complexes au Canada, particulièrement depuis la création des arrondissements. Plusieurs observateurs estiment que des sommes importantes pourraient être épargnées par un accroissement de l efficacité des différents services ou par la délégation de certaines tâches. Afin de pouvoir mesurer la productivité dans la prestation des services aux citoyens, ce rapport tente de distinguer, identifier et mesurer les activités de la Ville de Montréal, pour ce qui est des budgets de fonctionnement, selon les principes utilisés en dans l entreprise privée. En ce qui a trait aux budgets d investissements, le rapport démontre la mise en place d une méthode d estimation paramétrique, durant la phase d évaluation des travaux. Ce travail est le résultat de l analyse de différents rapports des vérificateurs généraux et de l expérience personnelle de l auteur. Une allocation plus judicieuse des ressources financières, la reddition de compte des administrateurs et des élus, la productivité générale et une distribution plus équitable de la fiscalité sont des buts visés par l exercice. On conclut que l exercice de détermination des activités et leur mesure est possible. Que le travail peut être effectué à l interne, mais que la résistance des intervenants peut être importante. Mots clés : gestion par activité, estimation paramétrique, équité fiscale.

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7 ÉTUDE SUR L UTILISATION DES PRINCIPES DE GESTION PAR ACTIVITÉS DE L ESTIMATION PARAMÉTRIQUE DES BUDGETS D INVESTISSEMENT À LA VILLE DE MONTRÉAL Jean FORTIER ABSTRACT The City of Montréal administration is one of the most complex in Canada, particularly since the creation of the Burroughs. Many observers estimate that important sums of money could be saved by an improvement of the efficiency of services, or by delegating certain tasks. To be able to measure productivity in rendering services to citizens, this paper tries to distinguish, identify and measure activities of the City of Montreal, in its operating budgets, according to criteria used in private enterprises since decades. With regards to capital expenditure budgets, this paper has set up a parametric method of estimation at the stage of inception of the projects. This work is the result of analysing different reports of the General Auditors of the City, as well as of the personal experience of the author as Chairman of the Executive Committee of the City of Montreal. The exercise targets a more judicious allocation of financial resources, making the management and the elected members more accountable, increasing the general productivity, towards a more equitable taxation. Key words: activity based management, parametric evaluation, municipal productivity, tax equity.

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9 TABLE DES MATIÈRES Page CHAPITRE 1 LA PROBLÉMATIQUE Problématique Portée des résultats...12 CHAPITRE 2 REVUE DE LECTURE Revue de lectures...15 CHAPITRE 3 CONTEXTE HISTORIQUE ET ACTUEL Contexte Historique de la gouvernance à la Ville de Montréal Le régime anglais L ère industrielle La grande crise économique La deuxième guerre L après-guerre La période de la Communauté urbaine de Montréal «Une Île, une Ville» Partage des responsabilités Particularités budgétaires et fiscales Notions de rendements financiers CHAPITRE 4 GESTION PARAMÉTRIQUE DES ACTIVITÉS Activités clés Description des principales activités (fonctionnement) Voirie Chaussées Détérioration passive Détérioration active Trottoirs Déneigement Propreté Signalisation L éclairage Production et livraison de l eau Épuration des eaux usées Enlèvement des ordures Enfouissement versus incinération Gestion des immeubles Service des incendies Services juridiques et cour municipale Culture et loisirs... 96

10 X Prestations culturelles Musées et lieux d expositions Délégation du secteur culturel au gouvernement québécois et disparition des commissions scolaires Évaluation Perception Permis et inspections Achats et appels d offres Service de la gestion du capital humain CHAPITRE 5 GESTION PARAMÉTRIQUE DES INVESTISSEMENTS Immeubles Chaussées et ouvrages d art CHAPITRE 6 IMPLANTATION Implantation La résistance Les élus Les cadres Vérificateurs et contrôleurs généraux Professionnels Syndicats de professionnels Ordres professionnels Commissions municipale Syndiqués de base Gouvernements supérieurs CHAPITRE 7 BILAN PERSONNEL DU PROJET Bilan personnel du projet CONCLUSION LISTE DE RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES...119

11 CHAPITRE 1 LA PROBLÉMATIQUE Dans ce chapitre, nous allons poser le problème de la complexité de la gestion, tel qu il a été rencontré à la Ville de Montréal, et exposer la façon par laquelle il a été réglé en entreprises. Nous allons déterminer la portée pratique des résultats que nous tentons atteindre et expliquer en quoi cette question intéresse le génie. 1.1 Problématique L administration de la Ville de Montréal est l une des plus complexes au Canada, particulièrement depuis la création des arrondissements. Plusieurs observateurs estiment que des sommes importantes pourraient être épargnées par un accroissement de l efficacité des différents services ou par la délégation de certaines tâches. Afin de pouvoir mesurer la productivité dans la prestation des services aux citoyens, il faut d abord distinguer, identifier et mesurer les activités de la Ville, pour ce qui est des budgets de fonctionnement. C est selon ces principes que l entreprise privée gère ses ressources depuis une trentaine d années, par, ce qu il est convenu d appeler, «la budgétisation à base zéro» En ce qui a trait aux budgets d investissements, la publication de rapports de plus en plus accablants met en lumière les lacunes du processus actuel d attribution des contrats. Mais avant même de modifier les règles d octroi des ouvrages, il est opportun de considérer la mise en place d une méthode d estimation paramétrique, durant la phase d évaluation des travaux.

12 12 Une allocation plus judicieuse des ressources financières, la reddition de compte des administrateurs et des élus, la productivité générale et une distribution plus équitable de la fiscalité sont des buts visés par l exercice. Mais comment ces questions concernent-elle le génie? Parce qu il s agit d identifier et de mesurer des activités physiques et qu elles relèvent dans bien des cas d actes d ingénierie, nous croyons justement que le génie est la science qui peut le mieux contribuer à leur résolution. Il est certes question de comptabilité et de finance, mais avant d aborder ces angles d analyse, nous pouvons résolument rechercher plusieurs autres pistes de solutions. 1.2 Portée des résultats Le premier but de la gestion par activités est de déterminer si les ressources fiscales, présentes ou futures, sont suffisantes pour s ajuster aux besoins changeants des services. La principale source de taxation des villes demeure et continuera de résider dans la base foncière. Comme nous l illustrerons plus loin, il est facile de démontrer que l activité des pompiers, par exemple, est particulièrement reliée à la valeur des immeubles, donc aux impôts fonciers. Mais on ne peut en dire autant des services des cours municipales, ou de l accès aux bibliothèques. Il est donc important de mettre en place des mesures, non seulement pour évaluer leur variabilité, mais aussi leur correspondance avec les sources de revenus, dans le temps.

13 13 Il s avère aussi équitable d établir des barèmes de comparaison, d une période à une autre, ou d une ville à l autre. À ce titre, il faudra aussi démontrer un souci de suivre ce qui se fait ailleurs au pays et dans le monde, et de se rapprocher de mesures standards ou universelles. Il y va de la crédibilité financière de nos institutions sur les marchés financiers locaux et internationaux. La psychologie industrielle nous apprend depuis longtemps qu on peut influencer la performance des personnes par le simple exercice de mesures. Loin d être machiavélique, l effet «Hawthorne» a démontré que lorsqu on manifeste de l intérêt envers les personnes, en se montrant sensible à leurs résultats, on obtient presqu invariablement des accroissements de qualité et de productivité, supérieurs à 10 %. Il est étonnant de constater qu aucun des quelques employés de la Ville de Montréal ne fasse l objet d une quelconque évaluation annuelle. Nous souhaitons donc que le présent exercice puisse avoir une certaine portée sur le sentiment de réussite du personnel de la Ville et sur leur contribution à l accroissement de la productivité générale. En cette ère de sensibilisation à l économie des ressources, matérielles, nous croyons que le facteur humain est le premier envers lequel nous devrions montrer du respect.

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15 CHAPITRE 2 REVUE DE LECTURE Dans cette partie du travail, nous rapportons l essentiel des recherches que nous avons faites par la lecture de différents rapports de vérifications, et ouvrages, à l affut d indices qui pourraient nous permettre de déceler qu on exercerait ici ou là de la gestion par activité. Le relevé systématique de fautes commises dans le système nous amènera, plus loin, à des suggestions d études par tâches spécifiques. 2.1 Revue de lectures Le rapport qui suit est réalisé dans le cadre de la préparation d un mémoire de maîtrise, portant sur l identification des activités municipales. Afin de permettre une gestion budgétaire par activité pouvant mener à une plus grande efficacité et pour en arriver ultimement à des mesures de performance standards, nous nous sommes fixé comme objectif d identifier les cent activités les plus significatives, à la Ville de Montréal. Pour y arriver, nous avons identifié, entre autres sources, les rapports du Vérificateur de la ville des dix dernières années. Nous les avons lus dans le détail en tentant de reconnaître ce qui pouvait représenter une activité mesurable, qu on pouvait distinguer physiquement d autres composantes d un service. (Plusieurs des lacunes décrites dans les différents rapports sont restées sans corrections. La forme de la présentation des sept derniers rapports ne permet pas de retracer les correctifs autrement que statistiquement.)

16 16 Nous avons complété ces lectures par celles des rapports des indicateurs de gestion pour le Québec, pour Montréal et pour la Municipalité de York, en banlieue de Toronto. Finalement, nous avons revu la grille de présentation des états financiers des villes québécoises pour identifier les grands postes d activités qui y sont décrits. Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 1997 Daté du 4 mai 1997 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : commentaires fiscaux : bonne performance dans l activité perception des taxes; stationnement Montréal, problèmes reliés à l an 2000 (informatique); taux de cotisation à la CSST élevés, reliés à une augmentation marquée des accidents; de façon générale, erreurs d imputation des factures non reliées aux activités concernées; systèmes de paie désuets (non reliés aux activités, informatique); aucun rapport financier en cours d exercice, virements de crédits effectués seulement en fin de période; baisse de revenu au Biodôme; erreurs d ajustements budgétaires aux constats d infraction (écart de 10M $); pas de réserve pour les écarts aux dépenses de déneigement; inefficacité à la perception des constats d infraction (informatique); des employés non autorisés émettent des chèques à des fournisseurs (sécurité informatique); réfections routières : estimés incorrects par rapport à l activité réelle; garanties de travaux non appliquées;

17 17 règlements d emprunt non fermés (activité nombre de financements); délais dans la fabrication du rôle de la valeur locative (activité évaluation, vitesse du processus, nombre d ajustements); sécurité accès aux serveurs Unix (informatique); absentéisme élevé chez les pompiers et cols bleus (pourcentage des employés réellement actifs); absentéisme de 28 % à 36 % dans les programmes de formation; gestion de la consommation d énergie déficiente; décisions non autorisées de disposition d immeubles (activité disposition d actifs). Suivi des dossiers antérieurs (depuis 1993) : encore des délais pour effectuer les inspections (activité émission de permis et inspection); manque de contrôle des quantités enfouies dans les sites (activité ramassage et disposition des déchets); gestion du personnel : il n y a pas de corrélation entre les augmentations de salaire statutaires et les évaluations de rendement (en fait il n y a pratiquement plus d évaluation à quelque niveau que ce soit, le niveau d activité de la main d œuvre ne correspond pas à la rémunération); constats d infraction : toujours pas de contrôles des contraventions perdues ou détruites par les préposés, délais dans le traitement des infractions cause des annulations, (activité émission des constats et traitement judiciaire, informatique); accélération du paiement des factures (activité cycle des payables); aucun changement dans l administration des régimes de retraite; désuétude du système de paie (informatique); cols bleus hors structure : le plancher d emploi a été négocié à la baisse; activité réfection des chaussées : nécessité d utiliser des équipements plus productifs; transport des employés aux lieux de travail : manque de contrôles;

18 18 activité entretien préventif des infrastructures : sous financement des budgets de fonctionnement par rapport aux budgets d investissement. Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre Daté du 6 avril 1998 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre Remarque générale du Vérificateur : «Budgets de fonctionnement : Dans l actuel système budgétaire, la révision des activités n est pas systématisée. Le coût réel des activités n englobe pas l ensemble des dépenses pertinentes, en particulier parce que les dépenses n y sont pas toutes imputées La présentation des données financières au document officiel du budget diffère de celle du rapport financier officiel.» Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : projet Rêve-sur-Mer : prise de décision sans connaissance des coûts du projet; l imposition de compteurs d eau à des commerces est arbitraire; il n y a pas de données sur les effectifs réels de la Ville; PTI : les responsabilités ne sont pas définies dans les ententes à trois paliers de gouvernement, les éléments de coûts et les taux utilisés ne correspondent pas toujours aux ententes; il n y a pas de contrôle sur la pertinence d imputer, ou non, les dépenses sur le PTI (Activité surveillance des dépenses en capital); activité gestion du personnel : le programme de réduction de la main d œuvre n a pas été suivi ou n a pas procuré les économies prévues;

19 19 la réduction de la semaine de travail de 36 à 35 heures a amené des augmentations importantes de coût; l appartenance montréalaise des fournisseurs n est pas effectuée systématiquement; activité tenue d inventaire : les sorties de pièces ne sont pas contrôlées; activité gestion du personnel : les allocations pour automobiles ne sont pas interrompues en cas d absences prolongées des employés; activité balayage des rues et entretien de l équipement : pertes de temps importantes et sous-utilisation des équipements défectueux; activité enfouissement des conduites électriques : autorisées depuis 1987,82 km de rues ont été canalisés mais non complétés; informatisation insuffisante; 150 employés en disponibilité, hors structures; système de mesure de la performance pour les activités du Service des travaux publics : «Le système fournit des informations invraisemblables parce que les données des unités de production ne sont pas entrées systématiquement.» Suivi des dossiers antérieurs : beaucoup moins complet qu auparavant; non complété : obligation pour les services de déposer un rapport sur le rendement dans les activités; résultats exprimés sous forme de tableau pour les dossiers antérieurs à 1996, sans explications spécifiques sur la nature des recommandations qui ont été suivies. Dossiers du rapport 1997 : problèmes reliés à l an 2000 (exercice qui a coûté inutilement plus de 25 millions de dollars);

20 20 mauvaises imputations d un projet à l autre, imputation à la mauvaise activité, «peu de mécanismes de contrôle semblent avoir été mis en place par le Service des Finances pour s assurer de présenter une formation financière fiable et utile à la prise de décision.»; ajustements budgétaires conformes à la réalité de l émission des constats d infraction; activité déneigement : absence d une réserve; écart entre l évaluation des travaux et les soumissions : aucune des recommandations antérieures n a été suivie; la gestion des garanties de travaux comportent encore des lacunes importantes. Cahiers de charges des travaux non suivis malgré les recommandations; activité gestion de l énergie : des mesures doivent venir dans le futur. Pas de programme de gestion des matières dangereuses. Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 1999 Daté du 7 avril 2000 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : le système de paie est toujours désuet. Système OASIS (informatique) : «lacunes relatives à l intégrité et à l authenticité de l information (efficience), à la confidentialité des accès (équité) et à l imputation des actes posés (transparence)»; augmentation de 60 % des coûts de l assurance invalidité en cinq ans (activité gestion des ressources humaines);

21 21 les dépenses en frais de financement dépassent les dépenses pour les travaux récurrents (i.e. : on réduit les budgets de fonctionnement jusqu à ce qu on doive recourir à des dépenses en capital); activité émission de permis : des ajustements sont proposés; mauvaises assignations : «Des salaires d employés cols bleus sont imputés systématiquement à l activité «enlèvement de la neige», peu importe leur assignation quotidienne réelle.»; activité entretien des immeubles : gestion des contrats inférieurs à $, appels d offre peu rigoureux, très peu de surveillance de chantier, déboursés sans autorisation, peu de retenues pour travaux incomplets; délais indus d immobilisation des véhicules lourds (activité entretien de la machinerie); sélection arbitraire des organismes OSBL subventionnés; peu de pénalités imposées aux entrepreneurs en cueillette de déchets; nombre élevé de locations d équipement pour remplacer les équipements défectueux, activité mal budgétée; manque de transparence dans l attribution des contrats de transport de la neige, activité déneigement; activité transport des matériaux; niveau de liquidités exagérément élevé à cause de manque de synchronisme des emprunts par rapport aux investissements; activité contrôle des mouvements de trésorerie; difficultés de tarifer les services convenablement, ignorance de la structure des coûts et des niveaux réels d activité; lacunes chroniques dans l activité vidange des puisards. Suivi des dossiers antérieurs : C est le dernier rapport d un vérificateur qui présente un rapport sur le suivi des dossiers antérieurs.

22 22 Rapport 1997 : Amélioration dans la perception des recettes au Biodôme. «La situation est demeurée inchangée en ce qui a trait à l établissement du budget des activités de déneigement.» Gestion de l énergie : laissée souvent au bon vouloir des agents de sécurité. Matières dangereuses : on suspecte la présence non inventoriée de BPC. Rapport 1998 : «Le processus budgétaire se raffine et devrait (éventuellement) permettre l examen par les élus des résultats des diverses activités, sous-programmes et programmes.» Budget de fonctionnement : «Pour de nombreuses activités, les unités de production sont demeurées identiques d un exercice à l autre. La mise en place des autres recommandations est tributaire d un ressourcement et d une réorganisation à être faits au service des finances et du contrôle budgétaire.» (En d autres termes, appliquer les règles du «activity-based accounting») les compteurs d eau sont désuets et mal relevés, activité monitoring de l utilisation de l eau; on ne possède pas encore de données fiables sur la main-d œuvre (informatique); l utilisation des pièces et fournitures dans les entrepôts n est toujours pas contrôlée, activité approvisionnement et contrôle des stocks; contrôle des allocations en cas d absence : «La mise en place du système dépend de la bonne volonté des services»; balayage de rues : statu quo; conversion du réseau aérien : statu quo; gestion des matières résiduelles domestiques : le service n a pas répondu aux demandes de rapports du vérificateur; subventions à des organismes indépendants : peu de changements.

23 23 Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre Daté du 10 avril 2001 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre Des observations et des recommandations sont formulées sur l organisation municipale de la future nouvelle ville, sur la nécessité de mettre en place un système intégré de gestion et d établir des indicateurs financiers. Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : vente de terrains de la ville par Stationnement Montréal sans autorisation du Comité exécutif; acquisition et subventions au Cinéma V sans la préparation d un dossier; contrats de services professionnels sans appels d offres : manque de transparence du processus (activité contrôle des mandats de services professionnels extérieurs); contrôle sur les frais de déversement des déchets : nombreux manquements (activité cueillettes des déchets); gestion des carburants (activité gestion de l énergie) : manque de contrôle sur les véhicules qui se présentent aux réservoirs; gestion des contrats supérieurs à $ : peu de surveillance, erreurs importantes dans les évaluations; activité gestion des risques : peu de gens y sont sensibles, la Ville n est pas assurée; activité entretien des équipements : peu de contrôle sur la source des demandes de réparation, erreurs systémiques dans les évaluations et les calculs de prix de revient;

24 24 prix de revient des végétaux et tonte des pelouses (activité tontes et plantations) : nombreuses imprécisions; activité location d équipement : «le système de paie est utilisé pour payer de la location d outillage»; le suivi des dossiers antérieurs n est plus rapporté. Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre Daté du 31 décembre 2002 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre (note de départ) Dorénavant il s agira d un Vérificateur «général». «L exécution des mandats en 2001 a été perturbée, d une part, par la non-disponibilité de certains intervenants impliqués dans les travaux relatifs à la nouvelle Ville de Montréal et, d autre part, par les heures d absence en maladie qui ont affligé le personnel du bureau». (On sent une certaine déception de M. Lefèvre). Le vérificateur sortant formule certaines recommandations pour la fonction dans la nouvelle Ville : budget, amélioration des outils informatiques, orientation future basée sur la vérification de postes budgétaires ayant fait l objet de dépassements de coût ou au risque de le faire. (On négligera ainsi les vérifications ponctuelles et les inefficiences systématiques qui auront été proprement «couvertes» par des attributions budgétaires suffisantes).

25 25 Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : bancs de parcs, monopole de fabrication et de réparation réservé aux ateliers de la Ville (par convention collective), cycle d évaluation des besoins et de mise en production, inventaire et distribution de plus d un an. Dans la nouvelle philosophie de vérification, on ne cherche pas à savoir si le coût de l activité est raisonnable, mais si les résultats sont conformes aux budgets tels qu ils ont évolué. C est précisément l inverse du «zero-base budgeting». Ce qu on propose par la suite dans ce chapitre, ce sont des aménagements administratifs pour aider à une gestion plus éclairée de cette activité, dans le cadre d un système intégré de gestion. Des recommandations du même ordre sont formulées pour le lavage des voitures destinées aux préposés au stationnement (activité gestion de la flotte de voitures). Comité conjoint sur l organisation du travail et sur la productivité «Au cours des trois premières années d existence du projet d amélioration de la performance, la Ville a dû assumer des coûts connus de 2,5M $.» À ce jour, un seul des neuf comités conjoints qui analysaient des activités a donné lieu à l implantation de mesures visant à accroître de façon importante le niveau de services mais dont les gains financiers escomptés sont peu élevés. Ainsi, le choix des activités à examiner n a pas fait l objet d une analyse structurée permettant de déterminer des priorités d intervention parmi celles représentant un potentiel d amélioration de la productivité. Les orientations contenues dans les mandats des comités conjoints auraient avantage à prévoir des objectifs plus précis, afin que les mesures proposées lors des travaux des comités puissent en tenir compte. Les décisions quant au choix des activités, aux orientations prises dans les travaux, au respect des échéanciers, à la poursuite ou à l arrêt des travaux peuvent ne pas être prises par les instances appropriées, étant donné

26 26 que le partage des responsabilités entre les directions de services et les différents comités conjoints n est pas assez défini. géomatique : Les orientations de 1992 n ont pas été appliquées. «Sans cadre de gestion, la géomatique a évolué au rythme des initiatives mises de l avant par les différents services.» Il y a absence de normes donc de concordance entre les utilisateurs de différents services. Un système concurrent, le Navigateur Urbain a été mis en place par le Service des travaux publics en Le Service de l approvisionnement utilise un autre système appelé Explorateur Urbain. (Il sera important de bien comprendre l utilisation des systèmes «GIS» à la Ville pour les intégrer éventuellement aux mesures d activité comme le font d autres villes nord-américaines); imprimerie : la situation est analogue à celle observée dans les ateliers de production des bancs de parcs; infractions aux règlements municipaux : beaucoup de latitude est accordée aux inspecteurs en bâtiment qui ne sont pas tenus de tout rapporter par écrit. Pour ce qui est des inspecteurs des travaux publics, leurs activités ne sont pas consignées de façon uniforme. «Le suivi des infractions identifiées est sous le contrôle unique des différents inspecteurs, en fonction d une méthode de travail propre à chacun Aucun rapport de gestion permettant d évaluer l ampleur des retards pouvant s être accumulés ne peut être obtenu.» On ne peut évaluer la tâche exacte de chaque inspecteur; activité prévention des incendies : un système beaucoup plus rigoureux est en place. Toutefois des retards aux suivis ont été enregistrés; activité émission de permis de construction, occupation etc : «le Service ne possède pas une bonne connaissance du nombre de permis en attente». Les inspecteurs ont une grande autonomie dans leurs actions et leurs suivis; permis de conduire : la Ville ne vérifie pas la validité des permis de conduire des cols bleus. Au début de 2000, 116 étaient en infraction, pour tomber à 42 en 2001; le suivi des dossiers antérieurs n est plus rapporté.

27 27 Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2003 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne) La vérification ne comporte plus de suivi des recommandations antérieures ni futures, la responsabilité en est remise à la direction générale. Le système intégré de gestion est encore reporté (entrepris en 2000) : «il n existe aucun plan corporatif pour faire face à ce report». Des remarques d ordre général sont formulées sur la bonne gestion et sur la gouvernance. Formule «d auto-évaluation» du service du Vérificateur. On accorde de l importance à l imputabilité et au niveau de service, au départage des responsabilités entre ville centrale et arrondissements, mais on ne fait aucune mention du niveau ou de la description des activités. On impute la responsabilité de la poursuite d objectifs, d indicateurs de performance et de rapports de gestion à la direction générale. À notre connaissance, le vérificateur ne reviendra plus sur le sujet dans ses rapports subséquents. On lit des formulations plus ou moins vagues comme : «Nous recommandons à la Direction générale de mettre en place les mécanismes nécessaires permettant d enclencher un processus de réflexion qui mènera, lorsque requis, à l élaboration de normes minimales de niveau de service, afin d en arriver à un consensus quant au niveau de service à offrir aux citoyens.» Il y aurait des tensions internes quant au départage des pouvoirs et il est surprenant de voir le vérificateur intervenir dans un débat qui semble devoir être tranché par le niveau politique : (p21) «la Direction générale devrait mandater la direction des affaires juridiques pour procéder à l analyse des modifications requises à la règlementation en vigueur dans les neuf

28 28 arrondissements issus de l ancienne Ville de Montréal. Ces modifications devront permettre à des fonctionnaires d autoriser, selon des modalités clairement établies, la grande majorité des occupations du domaine public sans que cela nécessite l autorisation du conseil d arrondissement.» En d autres termes, ces fonctionnaires comme plusieurs autres ne seront soumis à aucune autorité. (Où est l imputabilité, où est la mesure d activité? Surtout à la lumière des remarques du vérificateur l année précédente sur l autonomie des inspecteurs.) On suggère de laisser aux arrondissements la responsabilité de la surveillance technique des travaux. En somme c est la Ville centrale qui a la responsabilité fiscale et ce sont les arrondissements qui ont le contrôle de la qualité. Comme pour ce qui est de toutes les recommandations du vérificateur, on ne trouvera plus aucune trace des suites données. Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : mise au rancart des véhicules : il n y a pas de politique claire, on recommande à la Direction du matériel «d informer» les responsables en arrondissement, mais sans pouvoir d imposer ni possibilité de vérification. Pour ce qui est du service de police, les décisions sont centralisées. Certains arrondissements ont répondu à la recommandation; qualité de l eau dans les piscines : des points de plus en plus d ordre qualitatif. Il y a d autres organismes qui peuvent se prononcer sur cette question. Il s agit en fait d une recommandation d amender le règlement et non une véritable vérification du respect des processus ou de la qualité des résultats. Aucune information administrative n est fournie sur l activité elle-même. De plus, comme il sera presque toujours le cas à l avenir, les recommandations ne sont pas généralisées à la grandeur de la Ville, mais limitées à certains arrondissements. (Quelle serait la responsabilité du vérificateur d avoir omis arbitrairement un arrondissement où des fautes seraient commises, et qu elles se poursuivraient?);

29 29 sécurité informatique : (plusieurs dossiers seront menés en ce sens au cours des années suivantes) Problèmes mineurs d accès des codes utilisateurs au service TéléAccès+; processus d évaluation des propriétés mises en vente par la Ville : délais indus, au moins six mois, cette activité semble être à la discrétion des professionnels de la Ville. Rôles et responsabilités en arrondissement semblent confus. Ce premier rapport nous laisse sur notre appétit quant à la portée des enquêtes, aux capacités de réaliser des économies, et en général, sur la philosophie d intervention qui semble s y dessiner pour l avenir. Quelques vagues allusions sont formulées sur l imputabilité, expression à la mode cette année-là, mais ce sera le dernier rapport qui en traitera. Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2004 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne) Curieusement, aucune allusion n y est faite quant à l imminence d une décision de certaines villes de «défusionner». On note, à nouveau, le retard à implanter un «Système intégré de gestion». On y annonce que dorénavant, une bonne partie de la vérification portera sur les systèmes informatiques. De vagues recommandations sont formulées à l intention de la Direction des technologies de l information.

30 30 Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : on note des lacunes dans la préparation des dossiers d attribution de subventions à des organismes privés de la culture, des sports, des loisirs et du développement économique. (Activité attribution de subvention). On limite toutefois les remarques à un petit nombre d arrondissements. (On flaire la piste politique); activité inspection des aliments : champ de juridiction provincial occupé par la Ville. Devrait éventuellement être remis au niveau du Québec. Problèmes de conformité aux normes; opération logements : les objectifs n ont pas été atteints. Recommandation : tableau de bord; activité production de l eau potable : sans aller dans le détail des vulnérabilités, le vérificateur conclut à la nécessité d établir un plan d urgence. (Des quelques recommandations qui ont été formulées, la plupart auraient pu être faites sans que les vérificateurs ne sortent de leur bureau.); activité gestion du personnel : comme on l a déjà observé, on n effectue pas de contrôle des employés faisant l objet de libérations syndicales. (On peut comprendre que le bureau du Vérificateur ait été passablement occupé par la définition de ses nouvelles fonctions, mais on pourrait croire que la somme de travail ne représente que la moitié de la charge normale des rapports antérieurs.) Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2004 Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2005 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne)

31 31 Plusieurs des pages d introduction sont des copier-coller de l année précédente. Le Système intégré de gestion, appelé dorénavant SIMON (Système intégré de Gestion de Montréal) prend encore du retard. On déplore l absence d un plan stratégique (on impute la responsabilité à la Direction générale). Absence presque totale de suivi des rapports antérieurs, même sous la forme de tableau statistique non explicite. (Une seule ligne de résumé). Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : activité évaluation foncière : recommandation sur la sécurité informatique mais non pas sur l efficacité de l activité elle-même; activité gestion du personnel : cadres hors structure («MeD»). On apprend que la ville compte cols blancs, professionnels généraux, contremaîtres, cadres administratifs (10 %) et cadres de direction. De ce nombre, 413 étaient en disponibilité et 169 hors structure. Ce n est plus le Directeur général de la Ville mais les conseils d arrondissements qui ont pouvoir d embauche et de congédiement (il est nouveau que ce pouvoir soit dévolu au niveau politique). (Il y a des cadres qui sont allé se réfugier dans les arrondissements, selon le parti au pouvoir. Pourrait-on imaginer qu au Québec, chaque député de comté soit responsable de la nomination des fonctionnaires?); la Ville paie des assurances aux cols bleus, administrées par eux, mais n effectue aucune surveillance du niveau de la couverture. Il y a nettement un transfert des bénéfices au profit des retraités, à la charge des actifs; activité octroi de subventions à des OSBL : processus à resserrer; activité sécurité incendies : manque de contrôle dans l allocation du temps supplémentaire, déjà le service dispose de 15 % de ressources mobiles; activité adjudication de contrats professionnels : un seul cas isolé de contrat informatique dans l arrondissement de Lasalle est dénoncé. (Échantillon très mince);

32 32 programme de réfection des chaussées : problèmes importants d évaluation, écarts négatifs considérables et non imputables. Manque de surveillance, paiements progressifs et finaux décaissés sans preuve de réalisation des travaux, idem pour dépassements. (Activités évaluation, surveillance, contrôles budgétaires.); sécurité informatique : série de recommandations. (Comme nous l avons indiqué, beaucoup du travail du Vérificateur porte maintenant sur les systèmes informatiques, et particulièrement sur la sécurité). Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2005 Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2006 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne) (Plusieurs des pages d introduction sont encore une fois des copier-coller de l année précédente.) Retour du suivi des rapports antérieurs (à tout le moins sous la forme de tableaux statistiques non descriptifs). On répète des remarques sur l importance de mettre en place un système intégré de gestion (Simon). Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : Des recommandations sont faites sur l application des normes et règlements à la station d épuration. Ces recommandations sont surtout d ordre environnemental et ne concernent pas

33 33 la gestion des activités comme tel. Nous croyons qu elles font double emploi avec des suivis effectués par d autres organismes. Elles ne conduisent pas à une meilleure compréhension d une utilisation plus juste des fonds publics. Système de gestion des flux financiers dans les différents services (OASIS). Ce système «n est plus soutenu par le manufacturier». L accès par des utilisateurs de différents départements n est pas bien protégé. À cause de l autonomie administrative des arrondissements, il n y a pas nécessairement de correspondance entre les postes de décaissements des emprunts et les dépenses réelles en immobilisation. Rejets industriels : toutes ces vérifications sont d ordre environnemental et non administratif. Recommandations d ordre général sur l implantation des communications «e-cité». On constate une certaine confusion : «Nous recommandons à la Direction des communications de signer, avant l amorce du développement de chaque PES (prestation électronique de services), des lettres d ententes avec les unités administratives précisant, entre autres, le mandat, les rôles et les responsabilités des intervenants dans l élaboration et le maintien des PES.» Entretien des immeubles : la responsabilité n est pas établie clairement entre la Ville centrale et les arrondissements. (C est d abord une responsabilité politique et non administrative.) Il existe encore des écarts importants entre les évaluations de travaux et les coûts de réalisation. Gestion des matières résiduelles : les arrondissements ne se conforment pas aux directives de la ville centre. On vérifie sur la base des données fournies, mais on ne procède pas à une vérification du processus ou de la validité des données. On constate que les arrondissements ne demandent pas suffisamment de rapports à leurs employés. Utilisation de cartes de crédit par des citoyens : non-respect de la confidentialité des informations.

34 34 Programme d enlèvement des graffiti : certains arrondissements ne collaborent pas par leur règlementation. Les coûts de gestion sont de $ pour des dépenses directes de $. Gestion informatique : on recommande le regroupement des serveurs. Rémunération des élus : on constate une erreur de $ dans la rémunération d un élu. Imputation du coût des infrastructures aux développeurs : on constate un manque d uniformité entre les arrondissements. Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2007 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne) Une compilation des années 2002 à 2005 y est présentée. On y apprend que seulement 181 des 393 recommandations ont été intégralement respectées. On ne sait pas avec précision les quelles. On reprend aussi un sommaire des principaux points de gouvernance traités dans le passé : «Aucune unité de la Ville n a le mandat formel de s assurer de la cohérence et de la robustesse de la règlementation.» (Sans expliquer le sens précis de ces euphémismes, on comprend que le vérificateur dénonce certaines lacunes, ou s en décharge.) On rappelle que les rôles des finances, du contentieux (sic), du greffe et des Ressources Humaines (sic, car ces services ne sont plus désignés par ces titres depuis longtemps) sont encore ambigus. Étant donné que la gestion du personnel relève maintenant des arrondissements, on limite «le rôle du Service du capital humain à l exercice d un leadership en matière de gestion du capital humain d offrir de l expertise-conseil aux gestionnaires».

35 35 Sur la gestion des technologies de l information, on constate une grande «diversité» et on réitère le besoin de mettre en place un système intégré de gestion. On y va de nouveaux concepts plus ou moins explicites, comme la nécessité «pour chaque arrondissement et chaque service corporatif de procéder à la réalisation d un PAI (plan d affaires informatique)», et dune AEM (architecture d entreprise municipale). Une bouffée d air frais nous vient de l arrondissement Côte-des-neiges-Notre-Dame-de- Grâce, avec la formulation d une trentaine de mesures d activités comme : les tonnes d asphalte posé, les tonnes de déchets enlevés, les mètres carrés de pelouse tondus etc. (Nous y voyons l influence du regretté Michel Brousseau, directeur général de l arrondissement et ex directeur du Service du Personnel de la Ville). Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : (La plupart des constats sont réalisés à partir de rapports demandés, et non à partir d enquêtes menées de façon indépendante par le bureau du Vérificateur.) Activité émission des constats d infraction : manque de contrôle des formulaires de constats perdus ou hors circuit. Retard dans le traitement judiciaire des constats. Manquements à la reconnaissance des mauvaises créances et des constats nonrécupérables. Adresses électroniques de la Ville non-standardisées. ( Six ans après sa disparition on utilise encore l adresse de la CUM). Des services informatiques (sécurité) ont été achetés mais non utilisés. Réservoirs des produits pétroliers : recommandations sur la gestion environnementale, mais non sur l activité de distribution autonome des produits pétroliers. Activité estimation des coûts de contrats d exécution de travaux : recherche limitée à un petit nombre d arrondissements, écart au niveau des renseignements fournis aux preneurs

36 36 de décisions initiales. Les appels d offres comportent la divulgation des provisions pour dépenses contingentes, ce qui est une invitation envers les soumissionnaires à compter sur ces sommes en temps et lieu. (Montants souvent laissés à la discrétion des administrateurs. Il est toutefois difficile de garder ces informations confidentielles pour tous. Dans les circonstances, il vaut peut-être mieux les divulguer à tous). Santé et sécurité au travail : cette responsabilité relève maintenant des arrondissements (Nous croyons que l audit lui-même aurait dû être mené par le Service du personnel, sous mandat du vérificateur si nécessaire. La formulation des recommandations indique ni plus ni moins que le Service du personnel n a aucune responsabilité en SST). Activité gestion de la propreté sur la voie publique : on constate que des budgets sont distribués par la Ville centre, sans égard au niveau d activité réalisé par les arrondissements : «En vue de favoriser l obtention des meilleurs résultats possibles compte tenu des objectifs, nous recommandons à l UPEM (l unité propreté et entretien Montréal) propose à l Administration des orientations à l égard des sommes remises aux 19 arrondissements.» On constate que la ville centrale ne dispose pas d information sur l utilisation faite des sommes versées à des OSBL subventionnées. On ne dispose pas d objectifs mesurables d activité : «Comme les objectifs sur la propreté ont été uniquement établis en termes généraux, ces indicateurs ne permettent pas de déterminer dans quelle mesure ils ont été atteints.» Vérification des contributions à la CSST : constat de manque de coordination entre les services et les arrondissements, confusion dans le rôle attribué au service du personnel. Pour la première fois, on note l apparition du RASOP «ce service a comme objectif de recentrer la ville sur sa mission fondamentale, d augmenter l efficacité dans la livraison de services et de dégager des marges de manœuvre financières de façon récurrente.» (revue des activités, des services, des opérations et des programmes) (Le bureau du Vérificateur ne devrait-il pas travailler de concert avec ce nouveau service?). Réhabilitation des infrastructures d eau : constat basé sur l âge des infrastructures et non sur des auscultations réelles, ne tient pas compte de l état des égouts (seront-ils à reconstruire une fois qu on aura refait le «dessus»?).

37 37 Le Vérificateur soupçonne que les taxes perçues pour l eau ne sont pas utilisées à cette fin : «Par souci de transparence, nous recommandons à l administration municipale qu elle clarifie, dans ses communications ou dans ses publications, ses orientations quant à l utilisation de la taxe spéciale pour la gestion de l eau.» Les dépenses reliées aux activités de la gestion ne sont pas comptabilisées distinctement. Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 30 mars 2009 Comme les rapports de son prédécesseur, non daté, supposément rédigé vers juillet Préparé mais non signé par M. Jacques Bergeron, non daté, supposément rédigé vers maijuin Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne). Le rapport du vérificateur est de moins en moins volumineux. Pour cause, on évoque des problèmes administratifs et les dossiers spéciaux sur lesquels le Vérificateur s est penché. En le comparant avec les rapports très complets de M. Lefèvre, et avec ceux de son prédécesseur immédiat, M. Doyon, on sent une certaine lassitude dans la présentation du dernier vérificateur. Ses démêlées avec l administration municipale et le climat néfaste, créé par une surveillance occulte mais perceptible, y sont sans doute pour quelque chose.

38 38 Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : On constate des lacunes au système informatique «SIMON», dans son application aux achats : «L utilisation d une responsabilité (n.d.r. : comprendre «un accès») permettant à un utilisateur de créer un bon de commande et d en effectuer la réception contrevient au contrôle sur la séparation des taches. Force est de constater que cette pratique est devenue la règle d usage à la Ville.» On constate aussi des lacunes importantes au niveau de la vérification de la conformité à la réception des marchandises : «Notre analyse révèle que plus de la moitié des utilisateurs détenant la responsabilité d effectuer les réceptions ne satisfont pas aux conditions prévues dans les règles de contrôle interne. En effet, nous avons constaté que 53,4 % des 804 utilisateurs autorisés à effectuer les réceptions dans les unités d affaires occupent des postes ne leur permettant pas d effectuer les appréciations quantitatives et qualitatives requises dans le cas d acquisitions ou de contrats de services.» On constate aussi que le projet Havre de Montréal comporte une rentabilité trop faible ( $) compte tenu de la somme importante d investissements ( $) qu elle requiert. D autres éléments de doute se sont ajoutés au dossier depuis la publication de ce rapport. Au printemps 2006, la situation financière de la Ville laissait entrevoir un déficit de l ordre de 400M $ pour l exercice Dès ce constat, la Direction générale a entrepris avec l administration municipale un exercice visant à consolider les décisions budgétaires En conséquence, l administration s est engagée dans un processus de revue des activités, des services, des opérations et des programmes (RASOP) en vue de rechercher des solutions à court et moyen terme aux enjeux stratégiques et financiers de la Ville.

39 39 On peut lire que selon l administration municipale, les propositions retenues devaient permettre de dégager des marges de manœuvre d environ 300M $ après trois ans. Or, après deux ans, les résultats seraient inférieurs à 35M $. Pour des raisons inexpliquées, le projet a été abandonné. Le vérificateur écrit : «Des renseignements ont été produits sur les résultats de la RASOP par divers intervenants. Cependant, nous n avons pas retrouvé de rapport qui permettrait d apprécier l ensemble des résultats atteints.» Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 30 mars 2009 Étude sur la potentialité de l utilisation du logiciel HDM-4 comme outil d aide à la gestion routière dans le contexte municipal : application à la Ville de Montréal Guide des indicateurs de gestion 2006, Municipalités locales, Ministère des Affaires Municipales et Régions du Québec Présentation du format standard requis de toutes les municipalités du Québec. Précisions récentes sur les définitions. (On se garde d employer le terme indicateur de «performance» ou mesure de «résultats».) Aucun indice n a comme dénominateur le nombre de citoyens.

40 40 Indicateurs de gestion 2006, Montréal Même si les municipalités peuvent présenter un plus grand nombre d indices, Montréal ne présente que les 17 indices requis, de base. Les arrondissements ne sont pas tenus de présenter leurs indices locaux, de sorte qu on ne peut faire de comparaison avec des villes «défusionnées» (ex. : Mont-Royal / Westmount / Outremont / Côte-des-Neiges-Notre- Dame-de-Grâce). On apprend que le nombre de kilomètres de voie est maintenant de à Montréal et de au total sur l île. (Il s agit du nombre de kilomètres de rues, multiplié par le nombre de voies dans chaque rue). Le coût moyen de l activité voirie a augmenté de 10 % par année depuis la création des indices. Le coût de l activité enlèvement de la neige par km et par cm tombé est de 170,48 $ (depuis les «défusions», le coût moyen par cm de déneigement a augmenté de 66 % à Montréal; ou bien le coût en banlieue était beaucoup plus bas, ou bien les coûts en arrondissement ont augmenté de façon incontrôlée). L eau est de très bonne qualité, le nombre de bris est de moins de cinq par kilomètre, et est plus élevé dans les villes défusionnées. Le coût par mètre cube produit est de 0,07 $ et le coût de distribution est de 0,11 $. C est le traitement des eaux usées qui est le plus élevé (0,09 $ par mètre cube, et il faut tenir compte des eaux pluviales). On ne peut déduire s il s agit de frais fixes ou de frais variables. C est le coût de fonctionnement du réseau d égouts qui a subi le plus d impact des «défusions». (Ce serait en fait le réseau d égouts de Montréal qui serait plus désuet, par plus de 50 %).

41 41 Le pourcentage des revenus fiscaux de Montréal est des 2/3, légèrement moins qu en banlieue. La dette totale de la Ville s est maintenue à 6,5 milliards, et les coûts de financement sont de 6,22 %. L endettement de la Ville équivaut à environ 72 % de ses actifs. Indicateurs de gestion municipaux, Liste des indicateurs et outils de calcul, Ministère des Affaires Municipales et Régions du Québec, ( ) Présente les objectifs et avantages des indicateurs. Quatorze indicateurs sont obligatoires, 13 autres indicateurs sont facultatifs (non formulés dans le document). Un logiciel de calcul est disponible et expliqué. Rapport financier 2007, (grille de présentation), Ministère des Affaires Municipales et Régions du Québec Dans les postes financiers, on retrouve les activités d investissement et les activités de financement. On peut déduire, de notes complémentaires, la valeur de l amortissement des infrastructures. On peut faire une comparaison entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses en immobilisation des infrastructures et autres équipements.

42 42 Les dépenses de fonctionnement sont regroupées par grands postes «d activité» : Administration générale : Conseil Application de la loi Gestion financière et administrative Greffe Évaluation Gestion du personnel Sécurité publique : Police Sécurité incendie Sécurité civile Transport : Voirie municipale Enlèvement de la neige Éclairage des rues Circulation et stationnement Transport en commun Transport aérien Transport par eau Hygiène du milieu : Approvisionnement et traitement de l eau Distribution de l eau Traitement des eaux usées Réseaux d égout Cueillette et transport des déchets

43 43 Élimination des déchets Élimination des matériaux secs Plan de gestion Cours d eau Protection de l environnement Santé et bien-être : Logement social Sécurité du revenu Aménagement, urbanisme et développement Aménagement urbanisme et zonage Biens patrimoniaux Promotion de l industrie Promotion du tourisme Loisirs et culture : Centres communautaires récréatifs Patinoires Piscines Parcs et terrains de jeux Expositions et foires Centres communautaires culturels Bibliothèques Musées et centres d expositions Réseau d électricité

44 44 (Ces postes ne représentent pas, pour la plupart, des activités à proprement parler. Il faudra les fractionner en sous-activités, mesurables de façon significative.) Municipal Performance Measurement Program, Regional Municipality of York, 2006 Results. Contrairement au Québec, les résultats tiennent compte, dans certains cas, de la population. «Operating cost-administration» est une mesure du coût d administration générale par rapport aux budgets totaux de fonctionnement. Services de police : frais de fonctionnement par citoyen desservi, nombre de crimes par citoyens, niveau de délinquance juvénile par p. Voirie : frais de fonctionnement par km de voie, qualité de la chaussée (84 % en excellente condition), frais d entretien hivernal par km de voie, temps de réponse du déneigement. Transport en commun : pourcentage des déplacements par transport en commun par rapport à l automobile (croissance de 50 % sur 5 ans), coût par passage par usager. Traitement des eaux usées par mètre cube : 0,18 $ par mètre cube (double de Montréal). Traitement de l eau potable : 0,41 $ par mètre cube (six fois plus qu à Montréal). Disposition de déchets : 81 $ la tonne. Recyclage à 41 % : 58 $ par tonne. Émission des permis : 99 % des demandes réalisées. On constate que les indices retenus sont plus significatifs que ceux suggérés aux municipalités québécoises, et que la municipalité de York semble mieux s acquitter de sa tâche que la plupart de nos villes.

45 CHAPITRE 3 CONTEXTE HISTORIQUE ET ACTUEL Dans ce chapitre, nous allons faire un bref historique de la gouvernance à Montréal depuis la fin du Régime français, pour démontrer que le souci de la productivité date d il y a longtemps. Ensuite, nous allons décrire succinctement les conditions structurelles actuelles et leur impact sur les difficultés présentes. Finalement, après avoir décrit les particularités financières des villes du Québec, nous allons décrire une approche d analyse économique. 3.1 Contexte Historique de la gouvernance à la Ville de Montréal Pour évaluer les solutions à une problématique, il faut en bien connaître les causes, et pour remonter aux causes d une situation, il est utile d en apprécier les origines dans le temps. Dans cette section, nous allons décrire sommairement l évolution de la gestion de la Ville de Montréal au cours du dernier siècle et demi Le régime anglais Depuis la fin du Régime français, Montréal s est affirmée de plus en plus comme le principal foyer de commerce du Bas Canada. La construction du Canal Lachine (vers 1830) et l accès des navires océaniques en font une plaque tournante du transport pour le Nord-est de l Amérique.

46 46 À la fin du dix-neuvième siècle, la Ville de Montréal, à proprement parler, ne s étend que sur un peu plus d un kilomètre carré, soit l emplacement de l actuel «Vieux Montréal». Le reste de l île est constitué de «paroisses», organisées comme n importe où ailleurs au Québec. La gestion de la Ville est alors essentiellement l affaire de commerçants, anglophones pour la plupart, qui veillent aux intérêts mercantiles de ce centre d échanges, à vocation coloniale. Ils se relaient à la tête du Comité exécutif de la ville, selon le mode de gestion préconisé par Sir Robert Peel, à Londres (le drapeau, dont se dote alors Montréal, ressemble à s y méprendre avec celui de la capitale britannique). Le maire, dont les fonctions sont surtout honorifiques, est systématiquement choisi parmi eux à tous les deux ans et présenté aux électeurs. À cette époque, seuls les propriétaires sont habilités à voter. Le suffrage universel n arrivera qu à la fin des années mille neuf cent cinquante. De l opinion d un des directeurs généraux les plus expérimentés qu ait connu la Ville, M. Guy Coulombe, «Montréal est dotée de la plus vieille bureaucratie au Canada». Rappelons-nous qu au dix-neuvième siècle, les gouvernements provinciaux sont virtuellement inexistants, et que même le Parlement canadien se cherche une capitale. Il aura d ailleurs siégé à Montréal à quelques reprises L ère industrielle On peut dire qu à la fin des années mille huit cent, le port de Montréal réclamait plus d attention et de travaux d investissements que la petite ville qui l entourait. Des entrepreneurs privés dispensaient la plupart des services «publics» comme l eau, le gaz de

47 47 ville, le ramassage des ordures, le transport hippomobile, le déneigement que chacun devait assurer devant chez lui. Il ne revenait pratiquement à la Ville que de construire les rues et les égouts, d engager les agents de la paix et les pompiers. Au début du vingtième siècle, les Holt, Drummond, McGill, McConnell possédaient les infrastructures d électricité, de transport par tramway, les ponts, et même parfois les rues principales comme la Côte-Sainte-Catherine (Rumilly, 1972). Avant la lettre, presque tout était privé ou en «partenariats publics privés». L esprit qui régnait à l époque était le même qu à New-York, Boston ou Manchester. Les infrastructures nouvelles que les technologies modernes apportaient étaient financées par des entrepreneurs privés qui, sans contredit, voyaient à leurs affaires avec l efficacité que la recherche de profits peut apporter. Le bénévolat était de mise chez les dirigeants de la ville, sans qu on puisse dire qu ils n y trouvaient pas leur profit. On administrait avec un minimum de moyens pour que le fardeau des taxes soit le moindre possible sur le dos des propriétaires. L équation municipale était simple : récupérer par les impôts fonciers la valeur des investissements dans les infrastructures, si possible, au fur et à mesure des dépenses. Montréal était mal venue de s endetter. On favorisait déjà la construction en hauteur de six, à huit et même dix étages, pour minimiser la répartition des charges publiques et par souci d efficacité dans les communications.

48 48 Les responsabilités sociales étaient surtout l affaire de l Église ou de société bénévoles de bienfaisance. Pour ce qui est de la justice, des loisirs ou de la culture, tout était à charge des usagés. Les employés municipaux étaient choisis pour leur compétence et leur dévouement exemplaires, mais devaient se contenter de salaires modestes. Il est de notoriété que les pompiers vivaient pratiquement dans la pauvreté et que les éboueurs étaient recrutés parmi les plus négligés des citoyens. On employait justement en anglais l expression «civil servants» (serviteurs civiques). Pendant ce temps, l industrialisation et le confort des villes attiraient une population de plus en plus nombreuse dans les faubourgs de la ville, particulièrement au moment de la première Guerre mondiale. Durant le boum qui s en est suivi, on a assisté à une immigration massive des campagnes, comme de l étranger. Des entrepreneurs audacieux ont fait fortune en lotissant et construisant des étendus importantes des paroisses entourant la «city» naissante. Mais plus d une petite municipalité s est retrouvée avec des ennuis financiers, faute d avoir réalisé l équilibre entre les demandes abusives des développeurs et les capacités de taxer les nouveaux propriétaires. On a donc assisté à une série d annexions involontaires à la ville centrale. Comme dans le siècle qui a suivi, Montréal a pris à sa charge des administrés plus pauvres, et dont les dirigeants ne s étaient pas distingués par leur compétence et leur intégrité. Mais durant les «gay twenties», qui se souciait de l efficacité de la fonction publique? À l heure de la prohibition et des «boot-leggers», Montréal connaissait une prospérité étourdissante, comme, du reste, les villes américaines modèles de Chicago, New-York,

49 49 Détroit ou Boston. Ici comme ailleurs, la corruption régnait en maîtresse à tous les niveaux de l administration publique. À voir son habillement, on aurait cru que le directeur de l évaluation municipale était un tenancier de bar. (Consulter collection de photos d archives de la Ville de Montréal, «Série Z»). La nouvelle démographie allait changer irréversiblement le paysage politique de Montréal et ultimement les règles de gouvernances. La coutume voulait autrefois qu il y eut alternance, tous les deux ans, entre un maire francophone et un maire anglophone. Au milieu des années vingt, fort de sa personnalité et de l appui massif des Canadiens français, Médéric Martin décida de briguer les suffrages à plusieurs élections consécutives. Il fit en sorte de remplacer progressivement l administration anglophone de la ville pas ses protégés politiques, naturellement plus enclins à favoriser les électeurs francophones La grande crise économique Le crash financier de 1929 allait ramener chacun à la réalité. Les valeurs foncières et les recettes de la Ville se sont d abord effondrées comme un château de carte, la poussant, dans un premier temps, à réduire considérablement ses effectifs. Avant qu ils ne se soient habitués à administrer mieux avec moins de ressources, voilà que sous l impulsion du «New Deal» américain, les gouvernements supérieurs décident d injecter des sommes considérables dans les villes. On souhaitait soulager les masses populaires de leur détresse tout en stimulant l emploi dans la fonction publique. Encore une fois, l heure n était pas à la rationalisation, ni même à la mécanisation. On raconte que des chômeurs, soucieux de conserver leurs emplois comme pelleteurs, ont démoli, à coups de barres de fer, une déneigeuse toute neuve dont la Ville venait de faire l acquisition de l inventeur Arthur Sicard.

50 50 Par ailleurs, il est utile de comprendre l influence de l Église, fut-elle indirecte, sur les administrations publiques, dans l entre-deux-guerres. L Europe catholique craignait l influence du «bolchévisme» sur des populations déjà agitées par des bouleversements sociaux. Le Pape Pie XI a alors formulé des recommandations à portée économique, dans une de ses encycliques. À travers ce qu on a appelé «la doctrine sociale de l Église», il suggère à ses fidèles de prendre les distances, qu ils jugeaient eux-mêmes raisonnables, des employeurs trop exigeants et des dirigeants politiques abusifs. Il encourage même la création de syndicats catholiques et d associations de pressions socio-économiques. Le Québec des années trente était encore une société rurale qui pouvait se suffire grandement à elle-même durant cette «dépression», mais les besoins les plus pressants se faisaient surtout sentir dans les grandes villes. C est dans ce contexte que la Ville de Montréal prit l initiative des premiers programmes d aide social comme le «secours direct», la création de refuges et la mise en place de plans de développement accéléré des infrastructures (Jardin botanique, Chalet du Mont-Royal, Île Sainte-Hélène, équipements de production d eau, et de nombreux parcs). Il fallait dépenser vite et massivement, le souci de l efficacité n étant pas toujours au rendez-vous. Un autre personnage politique allait marquer le style de gestion de l administration municipale : Me Camilien Houde. Tribune populiste aux relations douteuses avec les fascistes, on ne saura jamais s il fut interné, durant la guerre, à cause de ses liens avec le crime organisé ou avec des ennemis de l État. Ce qui est mieux connu, c est que l administration de la Ville était alors passablement corrompue. On ne sera pas surpris d apprendre qu un cartel d entrepreneurs raflait la plupart des contrats de travaux publics, et que les permis étaient distribués aux plus offrants.

51 La deuxième guerre La deuxième Guerre mondiale allait changer radicalement la façon de gérer les ressources, dans le secteur public comme dans les entreprises privées. Parce que deux millions de militaires allaient transiter par le port et que la majorité des industries de la ville étaient consacrées à la production de biens destinés aux armées, Montréal constituait un rouage important de la machine de guerre de Alliés. La ville se devait d afficher une productivité exceptionnelle. Il fallait livrer aux usines toutes les ressources humaines et matérielles nécessaires, y compris l eau, le gaz, l électricité et, bien sûr, une main d œuvre plus occupée que jamais. Pour garder le moral, on ne s interdisait pas les distractions les plus variées (Elles laisseront au Montréal d après-guerre la réputation peu enviable de «ville ouverte»). Trams et autobus roulaient presque jours et nuits, pendant que l emploi des transports individuels était découragé par des rationnements de carburant et de pièces. L appareil municipal était contraint de fonctionner avec une grande efficacité, alors qu on exerçait des pressions constantes sur les fonctionnaires pour qu ils «s enrôlent» dans les forces. Seuls les pompiers voyaient leurs effectifs augmenter. Dans ses discours mobilisateurs, le président Roosevelt se plaisait à répéter: «La Nation doit payer pour tous ceux qui laissent tomber un travail clé ou qui flemmardent à un poste vital sans raison. Une fois encore, le prix sera payé avec le sang de nos fils» L après-guerre La démobilisation allait changer encore une fois le style de gestion de la Ville. De retour du camp d internement, le maire, qui avait pratiquement prôné la désobéissance civil, se voyait

52 52 confronté à un taux de chômage élevé parmi ses électeurs. Solution : on ouvre les portes de l hôtel de ville aux sympathisants. On se retrouve à nouveau avec une administration à la réputation douteuse. Au début des années cinquante, l avocat Pacifique Plante allait sensibiliser ses concitoyens à la corruption rampante et provoquer la formation d un parti politique qui allait s y attaquer. Résolument déterminé à nettoyer les rues de sa ville, le jeune avocat Jean Drapeau se fait élire à la mairie en Il consacre bien des énergies à un assainissement des mœurs, mais quand il s attaque à l appareil bureaucratique, il se butte à une résistance profonde. Elle lui coutera ses élections suivantes, aux mains du tandem Fournier-Gagliardi. Il faut comprendre que l appareil administratif de la Province commence à prendre forme depuis quelques décennies. Mais avant même que des enquêtes publiques ne le révèlent au grand jour en 1959, la population sait que le régime Duplessis laisse à désirer quant à son intégrité. La «Révolution Tranquille» contribuera à ramener le Maire Drapeau au pouvoir en 1960, secondé par un administrateur à la poigne de fer, Lucien Saulnier. À l instar des nouveaux mandarins québécois, ce dernier s attaque à la réforme de l administration municipale dans tous ses détails. Fort d une cote de crédit solide, il se lance en même temps dans un programme de mise à niveau des infrastructures et de planification urbaine. Durant ce véritable «Âge d Or» du développement de Montréal, on voit grandir une classe de fonctionnaires plus compétents, plus motivés, plus fidèles aux besoins de la population et de ses représentants. Mais la nouvelle opulence et les visées politiques de l administration font que, comme dans d autres grandes villes américaines, la métropole en mène large. Il

53 53 n est pas question de se retirer des champs de responsabilité que la crise des années trente a amenés : affaires sociales, habitation, loisirs, culture, équipement scientifiques et hospitaliers, justice, contrôles sanitaires, développement international. L appareil bureaucratique prend des proportions jusque-là inégalées. C est par le biais d un puissant Service des Finances que la machine est contrôlée. Seules quelques sociétés para municipales comme la Commission des Transports et l éventuelle Société de l Exposition Universelle y échappent. Le parcours de la ville dans les années soixante est émaillé de succès : la construction d un métro moderne en un temps record, la tenue d Expo 67, le développement d un réseau autoroutier sur une grande partie du territoire. Mais déjà, à la fin de la décennie, la gouvernance de l administration Drapeau-Saulnier est mise à mal, surtout par des groupes de Gauche, ou nationalistes. Ils réclament plus de transparence, une participation plus directe de la population aux prises de décisions, des programmes sociaux plus distributifs, une aide à la culture plus généreuse et moins intéressée. Malgré cela, et grâce à l appui massif de la population, le Maire Drapeau obtient la présentation des Jeux olympiques pour mille neuf cent soixante-seize. L administration qui avait connu des succès retentissants grâce à une discipline quasi militaire auparavant, plonge maintenant dans une culture du secret pour la construction de toutes les infrastructures sportives et logistiques requises. À cause du mauvais niveau de communications, plusieurs administrateurs chevronnés démissionnent ou sont démotivés.

54 54 Les années soixante-dix ne sont pas de tout repos pour les entrepreneurs. Progression galopante des prix des matériaux et des carburants, problèmes récurrents dans les relations de travail, hausses imprévisibles des taux d intérêts, problèmes techniques insurmontables se succèdent pour faire exploser le coût des Olympiques et de créer des retards critiques. Il n en fallait pas plus pour que le Gouvernement québécois prenne le contrôle de la construction en 1975, et mettent virtuellement la Ville en tutelle. (Montréal ne remettra finalement jamais complètement de cette «crise d indépendance») La prise du pouvoir, à Québec, d un gouvernement nationaliste, politiquement opposé à l administration municipale, n allait pas arranger les choses. Malgré la publication du Rapport Malouf, dénonçant de nombreuses lacunes dans la gestion de la ville, et en particulier l octroi et la surveillance des contrats de construction d équipements collectifs, l administration Drapeau se maintient au pouvoir jusqu en Il convient ici de souligner les efforts de redressement admirables fournis par le président du Comité exécutif d alors, M. Yvon Lamarre, avec qui l auteur a échangé à quelques reprises. Travailleur infatigable, ce dirigeant de l exécutif avait su assurer un système collégial au sein du Comité. Même s il ne disposait pas d un système de gestion aussi moderne qu il s en développait alors dans l entreprise privée, il avait mis en place des mesures de contrôle qui, au moins, créaient une impulsion constante pour inciter la fonction publique à la qualité et à la productivité La période de la Communauté urbaine de Montréal Rappelons qu une partie des responsabilités de la Ville lui avait été soustraites en 1969, par la création de la Communauté Urbaine de Montréal. Regroupant la Ville et des représentants des maires des autres villes de l Île, elle avait pris charge, entre autres, des services de police,

55 55 de transport en commun et du traitement des eaux usées. L auteur formule l opinion que, concentrée sur un minimum d activités, et de constitution plus récente, elle faisait preuve d un management plus moderne, se rapprochant d avantage de la gestion par activité. Finalement, après 30 ans de pouvoir, en 1986, Jean Drapeau cède sa place à Jean Doré. Discrètement nationaliste, à la tête d une formation politique de gauche, il va transformer notablement le style de gestion à la Ville. Recrutant une bonne partie de ses proches collaborateurs parmi des fonctionnaires québécois formés à l École nationale d administration publique (ENAP), il réorganise complètement la structure des services de la métropole. Dans le monde des années quatre-vingt, deux courants de pensée diamétralement opposés s affrontent dans le secteur public. Les anglo-saxons, avec à leur tête Margaret Thatcher et Ronald Reagan, préconisent une intervention minimale de l état. Tout ce qui peut être privatisé doit retourner au secteur privé. Selon eux, pour être bien gérés, les services publics doivent prendre la plus petite taille possible. On tente d appliquer le «zero base budgeting», c'est-à-dire de tout remettre en question quand il s agit de dépenses de l état. Cette approche est le corollaire de la «gestion par activité», généralement appliquée dans l entreprise privée. En France, où le ralentissement économique frappe aussi durement, l approche du gouvernement socialiste de François Mittérand est de tenter de réduire l impact de la récession par des interventions lourdes de l État. On nationalise des banques, on augmente les champs d intervention du gouvernement, on continue dans la voie du «dirigisme».

56 56 Le maire Doré penche plutôt de ce côté. Il comprend du mandat qu il a reçu, que la population rejette les privatisations et encourage l élargissement des services de la municipalité. La fonction publique se gonfle d un nombre sans précédent de fonctionnaires (environ + 20 %), surtout au niveau des cadres. On assiste à une prise d autonomie des différents services de la Ville, se détachant particulièrement du Service des finances, du Service du personnel et de la Direction générale, momentanément rebaptisée Secrétariat général. Par exemple, le Service des affaires sociales possède son «cabinet», ses propres communications indépendantes, son responsable des finances et pourvoit à sa dotation par lui-même. Le Service du contentieux ne répond ni du Comité exécutif, ni du Conseil, mais de «la Ville elle-même». Le Syndicat des professionnels de la Ville fait valoir que la règle la plus importante dans l administration est le «respect des opinions professionnelles». Cela signifie en clair que ni les élus, ni les supérieurs hiérarchiques n ont droit de regard sur les professionnels. Plusieurs catégories d employés, comme les inspecteurs, les préposés aux permis, jouissent de la même impunité. Depuis cette période, aucun employé n est soumis à quelque revue annuelle que ce soit, même si des bonis à la performance sont distribués. Le Comité exécutif possède quant à lui des pouvoirs encore assez étendus. Il comble les postes des directions supérieures, accorde les dérogations aux règlements d urbanisme et autorise tous les déboursés supérieurs aux limites discrétionnaires accordées aux cadres, généralement avec l aval du Conseil municipal. En vertu de l article 109 de la Charte de la Ville, le président du Comité exécutif, et lui seul, peut réclamer toute information qu il juge pertinente de la part des employés de la Ville. À proprement parler, son rôle n est pas de diriger mais d observer et de tenter d influencer. Quant au rôle formel du maire, hormis son influence politique au sein de son parti et de ses conseillers, il se limite à être membre du Comité exécutif.

57 57 Après deux mandats, à l élection de 1994, le maire Doré est remplacé par Pierre Bourque. Fonctionnaire de carrière à Montréal depuis de nombreuses années, il connait bien les rouages de la Ville. Dès le début de son premier terme, il a toutefois maille à partir avec plusieurs élus de son parti. Ils voudraient accélérer le rythme des réformes dans l administration. Réélu de justesse pour un second mandat, il nomme le rédacteur du présent mémoire au poste de Président du Comité exécutif. Ce dernier était familier avec le fonctionnement de l administration dans le secteur privé, mais il a été surpris en prenant connaissance de certaines pratiques courantes à la Ville. Il en sera fait mention dans la revue de lecture, particulièrement à partir des condensés des différents rapports des vérificateurs. Il relatera aussi des expériences personnelles «Une Île, une Ville» Vite absorbé par son projet de fusion des villes de l Île, le Maire Bourque réfute les remarques négatives à l endroit de la fonction publique montréalaise formulées par certains membres du Comité exécutif et repousse toute tentative de refonte de l administration, avant la création de la «Nouvelle Ville de Montréal». Peu de gens se souviennent que les fusions municipales ont découlé de recommandations de la Commission Bédard, instituée en 1998 par le Ministre des Finances d alors, M. Bernard Landry. L objectif en était, pour eux, de rétablir un équilibre financier entre de grandes municipalités appauvries par des charges grandissantes, et des banlieues plus riches, isolées dans leur confort.

58 58 Dans différents quartiers de Montréal, des groupes de pression avaient réclamé plus d autonomie en matière d urbanisme. Mais c est davantage par souci de symétrie avec les villes à qui on voulait faire accepter les fusions qu on délégua une quantité de nouveaux pouvoirs aux arrondissements qu on a créés. La plupart des maires de banlieue croyaient fermement que leurs villes étaient administrées plus efficacement que Montréal. Ils ont défendu becs et ongles «l intégrité de leurs territoires». Quand on a réalisé les fusions, les anciennes villes se sont vues attribuer des budgets sur une base de continuité, et pas nécessairement en proportion respective de leurs activités. Quand elles sont reparties, on a fait de même. Nous avions crû que les fusions municipales auraient été l occasion idéale pour revoir l administration de la Ville et nous avions entrepris d en faire l étude avec le directeur des ressources humaines de l époque, le regretté M. Michel Brousseau. L électorat en aura voulu autrement. L équipe Tremblay-Zampino a pris la relève à partir de Elle a dû composer avec de nombreux problèmes liés aux fusions, aux «défusions», à des anomalies dans la gestion de certains contrats et à décisions administratives dénoncées par le Vérificateur de la Ville. Peu de temps avant les fusions, la Comité de transition avait commandé à la société SAP la mise en place d un système intégré de gestion (SIG) au coût de plusieurs millions de dollars. Le programme comprenait bien des éléments classiques de gestion comptable et financière, mais en avait laissé plusieurs perplexes quant aux applications dans la gestion.

59 59 Quelques mois après notre départ, nous avons été interpelés par une société «d intégration». On dit parfois qu il faut systématiser avant d informatiser. En l absence de manuels de procédures ou de gestion, ou de toute autre forme de rationalisation des activités, la firme «d intégrateurs» a déclaré forfait. L aventure SAP a dû être abandonnée. Nous avons vu plus haut, dans la revue de lecture des rapports du Vérificateur Doyon, que l expérience a été reprise avec la mise en place du système SIMON. Les résultats ont été tout aussi décevants. Au printemps 2006, comme à chaque année, la situation financière de la Ville laissait présager un déficit important. L administration s est alors engagée dans un processus de revue des activités, des services, des opérations, des programmes (RASOP). Le but était au départ d alléger le budget de plus de 300M $. Sur deux ans, après avoir revu activités, le programme avait permis des coupes de 35,3 millions. Pour des raisons inconnues, l exercice a été abandonné et malheureusement «le Service des finances n a pas conservé les renseignements relatifs aux recommandations issues de la RASOP» voir le rapport du Vérificateur en Aujourd hui, plusieurs s entendent pour dire que la création des arrondissements et la délégation, encore incertaine, de certaines fonctions administratives, rendent improbables les possibilités d en arriver à une réforme du style de gestion à Montréal. De par le jeu (politique) des allocations budgétaires, et suite à des remarques formulées par des élus, on peut douter du véritable intérêt des administrateurs de quartiers, au développement de leur base fiscale comme à l efficacité ultime de leurs opérations.

60 Partage des responsabilités Le premier janvier 2002 naissait une nouvelle entité juridique de la fusion de toutes les villes de l Île de Montréal : la «nouvelle» Ville de Montréal. Par souci d équilibre politique, on créait au même moment la notion «d arrondissements». D une part, ce concept s appliquait aux anciennes villes fusionnées, et d autre part on créait à l intérieur de l ancienne Ville de Montréal dix-neuf arrondissements disposant de pouvoirs à peu près équivalents à ceux des villes fusionnées. Par référendum et, suite à une loi promulguée par le gouvernement libéral, une partie des anciennes villes annexées se sont «défusionnées», retrouvant leur statut juridique complet d avant C est le cas de la majorité des villes de l Ouest de l île, à l exception de Saint- Laurent, Lachine, Verdun etc. Il est important de noter que les arrondissements, contrairement aux villes «défusionnées» et à la Ville «centrale», n ont pas de «personnalité juridique». Par exemple, ils ne peuvent s engager dans des poursuites, et leur pouvoir de contracter leur est délégué par la Ville de Montréal. Du point de vue fiscal, ils n ont à peu près pas de pouvoir autonome de taxation. Les revenus fonciers qui sont perçus sur leur territoire sont redistribués selon les budgets votés par la Ville centrale. À toute fin pratique, ils ne participent pas directement à l accroissement des valeurs foncières dues à de nouvelles constructions ou à des réévaluations. Il en découle un désintérêt perceptible dans les questions de développement immobilier. On constate plutôt une attitude du «pas dans ma cour» dictée par les revendications politiques exercées par les

61 61 citoyens sur les politiciens locaux. Selon qu elles soient, ou non, du côté du parti au pouvoir au conseil de la Ville, les administrations locales se sentiront impliquées dans le développement économique, ou lésées dans leur droit à la quiétude. Par ailleurs, en matière de dotation des postes que nécessitent les activités dont ils sont responsables, les arrondissements ont les pleins pouvoirs. Les cols bleus, les cols blancs, les professionnels locaux, les cadres et le personnel politique sont choisis et administré par dixneuf entités locales. Comme le révèlent les remarques du vérificateur, le Service des ressources humaines de la Ville n a qu un pouvoir de recommandation aux arrondissements. Déjà depuis l administration Doré ( ), chaque service de la Ville (travaux publics, parcs, culture et.) administrait son personnel sans en rendre compte au Service des ressources humaines. Il en résultat, par exemple, la fâcheuse situation où personne ne pouvait fournir avec certitude le nombre d employés de la ville. L auteur ayant demandé un organigramme nominal des cadres de la Ville, à son arrivée en 1998, s est vu répondre que la chose «n existait» pas. Après sa confection, quelques mois plus tard, le Service des finances s est montré incapable d établir une correspondance entre les organigrammes et les postes budgétaires. C est ce constat d incapacité d imputer des responsabilités budgétaires aux cadres intermédiaires qui a poussé l auteur à se consacrer à l identification détaillées des activités. La gestion par activités lui semblait un exercice indispensable à un début de réforme de l appareil administratif. On aurait pensé que le problème eut été abordé au moment de la création de la nouvelle Ville, mais les impératifs politiques ont fait qu on s est contenté d agréger les différents budgets municipaux ou sectoriels. Les «défusions» ont simplement donné lieu à l exercice contraire.

62 62 On vit donc aujourd hui dans un double système matriciel, pratiquement inextricable. Aux problèmes de la décentralisation partielle de la gestion des ressources humaines, il faut ajouter la décentralisation des achats, de l octroi des contrats de services et de construction, les communications avec les citoyens. (Déjà en 2000, les communications comprenaient plus de 150 personnes, dont dix au seul Services des travaux publics; aujourd hui, ce chiffre est au moins dix fois supérieur). Rappelons que le Vérificateur (voir la revue de lectures) a identifié environ postes de «première ligne» (Cols bleus et pompiers) que sous-tendent postes de cols blancs, de professionnels, de cadres et de personnel politique (Rapport 2005 du Vérificateur). Il y a bien eu des tentatives de «rationalisation» comme le RASOP, mais sans plan d ensemble précis, ces efforts ont été sans résultats Particularités budgétaires et fiscales Nous avons vu plus haut que l un des buts de cette étude est de permettre une allocation plus juste des ressources budgétaires et de mener à un meilleur appariement des dépenses avec les sources de revenu de la Ville. Mais avant d y arriver, il est important de préciser les différences entre «budgets de fonctionnement» et «budgets d investissements», ainsi que les conséquences fiscales de ces nuances. Comme son nom l indique, le budget de fonctionnement comprend tous les crédits nécessaires au fonctionnement de la ville pour l année courante : essentiellement les salaires des employés, des contractuels et des élus; les coûts de l énergie et des autres consommables; la location de locaux et les taxes aux autres paliers de gouvernement; les subventions aux

63 63 divers organismes; les frais financiers de toute sorte et finalement tous les autres déboursés courants. (Nous traiterons de l identification des activités reliées au budget de fonctionnement dans le chapitre 4). Les budgets d investissements comprennent les sommes requises pour l acquisition de nouvelles infrastructures ou leur remplacement : immeubles, rues, égouts, aqueducs ou tout autre bien durable. Dans le jargon du métier, on emploie le terme «programme triennal d investissement» ou «PTI» parce qu on planifie généralement les investissements des trois années qui suivent, tout en les révisant annuellement. (Nous traiterons plus spécifiquement des activités reliées aux budgets d investissement au chapitre 5). Conformément aux lois québécoises, on doit trouver les sommes requises pour le budget de fonctionnement à même les revenus courants. Contrairement à l entreprise privée ou à certains autres gouvernements, les municipalités ne peuvent financer un déficit d opération par des emprunts. L une des difficultés de planification budgétaire des villes tient à ce que les crédits sont généralement votés mi-novembre, alors que des dépenses inattendues peuvent encore survenir ou que les résultats exacts de l année en cours ne seront connus que trois ou quatre mois plus tard. Pire encore, la perception des taxes ne se réalisera que l année suivante. Il ne suffit parfois que de deux ou trois tempêtes en fin d année pour rompre les équilibres budgétaires pendant deux ans. Par contre, les administrations municipales peuvent recourir à des emprunts pour financer les budgets d investissement. Les périodes d amortissement sont dictées par des pratiques comptables généralement conservatrices, par des étalements plus courts que la vie utile des ponts, chaussées, immeubles etc. On a souvent entendu des élus clamer que l acquisition des infrastructures soit strictement limitée aux montants des surplus courants. Nous discuterons

64 64 plus loin de la sagesse de cette attitude dans le contexte actuel de dégradation des équipements et de bas taux d intérêt. La confusion vient toutefois du fait qu une partie des effectifs de la Ville de Montréal étant affectée à la gestion du PTI, ces ressources sont remboursées à même des emprunts. Une fois cette habitude prise dans l appareil administratif, la tendance peut s observer à laisser se détériorer les infrastructures. Il peut en effet s avérer plus facile d emprunter que de réclamer l augmentation des frais de fonctionnement qui entraîneraient directement des hausses de taxes. On observe même cette tendance dans la grande entreprise pour qui le pouvoir d emprunt est supérieur à la propension à réduire les dividendes aux actionnaires. En résumé, on pourrait dire que graduellement, les pressions chroniques exercées sur les crédits destinés à l entretien et à la protection des infrastructures, entraîne une tendance à attendre qu elles ne se détériorent irrémédiablement, avant de les remplacer. La rareté des ressources administratives pour le simple suivi de l usage et de la détérioration peut expliquer, à elle seule, la situation que chacun peut constater dans nos rues. Budgets de fonctionnement et budgets d investissement sont isolés dans des compartiments étanches. C est comme s il ne s agissait pas du même genre d argent. D une part, élus et employés exercent de vives pressions sur les sommes destinées à la gestion quotidienne. D autre part, fournisseurs d infrastructures et financiers jouissent des bienfaits de la réputation d un emprunteur au crédit solide. Il en irait tout autrement si la Ville connaissait un ralentissement immobilier comparable à celui des villes américaines.

65 Notions de rendements financiers La pratique de l analyse du cycle de vie des immobilisations («life cycle cost analysis») est aujourd hui courante en industrie. Non seulement est-il important d obtenir un coût en capital le meilleur possible pour la qualité requise, mais il faut arriver à un coût-bénéfice optimal, sur de longues périodes. La période d amortissement vraisemblable, le taux d intérêt, les frais de fonctionnement futurs et les coûts présents évités doivent faire partie du modèle décisionnel. Sans une connaissance exacte du coût historique des activités, et sans des estimations paramétriques rigoureuses (dont nous reparlerons plus loin), il est hasardeux de prendre des décisions d investissements majeurs. Si nos prédécesseurs avaient bien escompté les impacts financiers de la détérioration de nos structures autoroutières et de leur mauvais entretien, nous serions aujourd hui en meilleure posture. Intuitivement, on peut penser que la période que nous traversons est propice au remplacement des infrastructures. Les taux d intérêts sont bas, la force de notre devise devrait être un gage de stabilité du prix des fournitures et les technologies semblent être au point. Mais nul ne connait précisément l impact que ces décisions auraient sur les coûts d opérations futurs, sans une gestion par activité, mesurée avec justesse. Nous ne reproduirons pas ici les formules d actualisations financières ou de période de remboursement que nous tenons pour acquise par nos lecteurs. Qu il nous soit toutefois permis de rappeler que, dans le cas d immobilisations ayant une très longue vie utile, pratiquement seul le taux d intérêt de financement a un impact. Ainsi un financement sur 30 ans à 5 % justifie un investissement du double de la valeur à la construction de celui

66 66 à 10 % (taux qu on a connu il n y a pas longtemps et que connaissent en ce moment certains pays européens décotés). On peut affirmer que la croissance des revenus fonciers est pratiquement égale à la croissance de la valeur des immeubles. Le jeu des calculs actuariels nous démontre simplement que si le facteur de croissance des entrées de fonds est supérieur au taux de financement, l immobilisation se finance pratiquement d elle-même. La période que nous traversons en est presque l illustration. Mais cela ne devrait pas nous distraire de notre devoir de faire des choix justes et fondés sur des économies optimales de ressources. Certains voudraient faire accepter l idée que, dans des périodes de récession comme celle dont nous voyons à peine la fin, le développement économique et la création d emploi sont des résultats escomptés valables en soi. C est la philosophie de gestion qui a prévalu dans les années cinquante, soixante et soixante-dix. Nous croyons que cette réduction simpliste des facteurs de prises de décision, sans égard aux effets matériels futurs, peut engendrer des problèmes de développement importants, à terme. La région de Montréal compte pour plus de la moitié de l essor économique du Québec, et la ville centrale en est le moteur incontesté. La productivité de la métropole, autant dans ses structures internes que chez ses habitants, constitue un facteur clé de réussite financière. Pour jouer correctement son rôle, la Ville doit être en mesure de réagir rapidement aux changements incessants qu apporte la conjoncture économique. Contrairement aux gouvernements «supérieurs», elle ne dispose pas, par exemple, des ressources autonomes pour redresser le cours d une récession. Il est donc d autant plus important qu elle se dote d un tableau de bord efficace pour mesurer ses activités, et si possible l impact qu elles ont sur sa collectivité.

67 CHAPITRE 4 GESTION PARAMÉTRIQUE DES ACTIVITÉS Dans ce chapitre, nous aborderons l essentiel de notre propos. Nous expliquerons d abord comment nous avons identifié certaines activités comme plus importantes que les autres, et pourquoi nous nous concentrerons sur elles. Ensuite nous en identifierons un certain nombre, nous les décrirons et nous proposerons des mesures de leurs niveaux. Au passage, nous ferons le lien avec d autres paramètres ou correspondances fiscales. Nous verrons, comme dans le cas de l enlèvement des déchets que ces mesures peuvent nous guider dans de nouvelles façons de faire. 4.1 Activités clés L objectif de ce travail n est pas de décrire toutes les activités de la Ville dans le détail, ni de fournir des indices de mesure pour chacune d entre elles. Nous nous concentrerons sur certaines des plus déterminantes. D entrée de jeu, nous excluons volontairement les activités particulières du Service de police de l agglomération de Montréal. Elles font l objet d études spécialisées comme la criminologie, et les lois de police du Québec les encadrent avec rigueur. La notion de «cœur de métier» («core competence») fait son chemin dans les administrations privées depuis plusieurs années. Notre propos n est pas de déterminer ce qui constitue les activités essentielles de base de la Ville mais, quand même, de suggérer des outils d analyse qui pourraient aider à décider ce qui est le plus économique de garder ou de sous-traiter. On peut bien décréter que la privatisation est la solution universelle à la croissance des coûts dans le secteur public, ou au contraire que l entreprise privée ne doit pas

68 68 réaliser de profits aux dépends des contribuables. Mais de toute façon, il est nécessaire d établir des bases de comparaisons pour opter pour l une ou l autre solution. Au-delà de la notion d efficience financière, il convient de reconnaître ce qui constitue une activité stratégique pour une ville, ne serait-ce que parce qu il s agit d un levier déterminant de sa tactique d attraction, ou simplement parce que ses citoyens en ont décidé ainsi. Certaines activités peuvent faire l objet d une attention particulière, en dépit du coût qu elles représentent pour les contribuables. Par exemple, la distribution de l eau pouvait représenter au dix-neuvième siècle une activité qu on ne pouvait déléguer au secteur privé à cause des besoins imprévisibles du combat des incendies. Aujourd hui, on pourrait décider de l importance de ne pas céder son contrôle à des sociétés étrangères parce que Montréal, siège de grandes firmes internationales d ingénierie, se doit d être une vitrine modèle de bonne gouvernance. Prenons par ailleurs l exemple de la gestion informatique. Peu de villes peuvent revendiquer des compétences de pointe dans le domaine, devançant les grandes sociétés privées de gestion des ordinateurs. Mais comment ces mêmes entreprises pourraient-elles mettre en place des systèmes sans obtenir de leurs clients des schémas de prise de décision ou des organigrammes de fonctionnement élaborés par les administrations municipales. Les échecs retentissant du système SIMON (décrit dans la Revue de lectures au chapitre 2) et des essaies du Ministère québécois de la Santé en sont des illustrations. Il faut ajouter à ces facteurs de risque celui de la pérennité. Ainsi le premier fournisseur informatique de la Ville, dans les années soixante, a été la société Remington-Rand, devenus plus tard Sperry-Rand, puis Unisys, avant d être avalée par une compagnie disparue depuis. Qui aurait dit que la deuxième entreprise mondiale d équipements de calculs, puis la plus importante dans le domaine des softwares militaires n aurait pas survécu à la plupart de ses

69 69 clients. En matière de gestion et d applications informatiques, nous croyons que la Ville devra toujours garder l initiative et éviter les leurres de propositions clés en main. Pour l entreprise privée, quand vient le moment de faire des choix stratégiques, des forces extérieures s exercent. Il y a d abord la question des liquidités, premier impératif financier, avant même la profitabilité. Puis il y a le risque d être copié par la concurrence. Finalement, il y a la réceptivité des actionnaires ou des analystes financiers qui vont supputer les conditions économiques du moment. Des cyniques vous diront que les villes qui jouissent d une bonne croissance de la base foncière ne sont que peu sujettes à ces facteurs. Elles ne subissent de pressions concurrentielles qu après plusieurs années et peuvent augmenter les taxes en faisant valoir l augmentation de la valeur du patrimoine des contribuables. Dans ce contexte, il faudra sans doute prendre garde à l embonpoint institutionnel. Quel que soit le choix politique ou administratif, les décideurs doivent disposer d instruments de mesure objectifs leur permettant de maintenir le cap de l économie des ressources. 4.2 Description des principales activités (fonctionnement) Voirie Nous avons reproduit plus haut (revue de lectures, chapitre 2) la nomenclature par laquelle le Ministère des Affaires municipales identifie les principaux champs d activités des municipalités. Nous aborderons toutefois les domaines d intervention de la Ville, de façon plus traditionnelle. Rappelons que dans ce chapitre, nous nous attachons sur le volet fonctionnement courant des différents services, et que nous reviendrons plus bas sur la gestion des investissements à long terme.

70 70 On désignait globalement par «travaux publics» l ensemble des activités physiques de la Ville, comme l entretien des chaussées, le déneigement, le nettoyage des rues, les services d aqueduc et d égouts, l enlèvement des ordures, la signalisation, l éclairage, le mobilier urbain. etc. L intensité de ces travaux peut généralement se mesurer en proportion de la dimension du réseau routier. On calculera donc le nombre de kilomètres de rues et d artères comme la première mesure utile. Cette mesure correspond, à peu de choses près, au nombre de kilomètres de trottoir et de réseau d aqueduc. Mais pour obtenir une mesure plus proportionnelle de l ampleur des travaux de voirie requis, il faut justement mesurer le nombre de kilomètres de voies, les grands boulevards en comptant jusqu à six, et même plus. Comme dans la voirie interurbaine, il sera utile d évaluer, pour la signalisation par exemple, le nombre de nœuds ou si l on veut, le nombre d intersections. Il y a dix ans encore, on ne dénombrait que de façon très approximative le nombre d intersections de la Ville. Comment analyser le prix de revient de l opération de marquage ou le taux d implantation de la signalisation électronique sans cette donnée de base? Comment comparer les statistiques de collisions d une ville de banlieue aux longues avenues et un arrondissement à forte densité? Pour traiter plus justement des ressources requises par l entretient des chaussées, la signalisation et le mobilier urbain, il serait utile de pondérer le nombre de kilomètres de voies par l âge des chaussées. L étude classique de Hass, (1994) va jusqu à démontrer que, après un certain âge, les chaussées se détruisent de façon exponentielle. Mais comme nous l avons expliqué plus haut, dépassé cette limite, le coût de réhabilitation passe des budgets de fonctionnement aux budgets d investissement. Comme les rues de Montréal passent par ce processus alternativement tous les 25 ou 30 ans, on peut dire qu en moyenne les arrondissements présentent presque tous, les mêmes besoins d entretien.

71 Chaussées L activité d entretien des chaussées devrait normalement s avérer proportionnel au nombre de kilomètres de voies. On s attendrait à voir mis en place un budget de surveillance et de prévention proportionnel à la taille du réseau. Mais la manifestation la plus visible de la détérioration des rues se produit de façon saisonnière et aléatoire par l apparition de nids-depoule Détérioration passive Un observateur averti aura tôt fait de noter qu une bonne partie de la détérioration des chaussées est imputable à la Ville elle-même, passivement ou activement. Quand on évoque une «détérioration passive», on fait appel à la notion de surveillance au moment de la construction ou de la réfection, au monitoring de l entretien, à la règlementation sur le transport en général, à la recherche interne ou externe. La Ville disposait autrefois de laboratoires à la fine pointe des technologies de construction et de surveillance. Les contraintes budgétaires draconiennes et la distribution des responsabilités en arrondissement ont réduit l importance d un service qui vaut son pesant d or en période de réfections majeures des infrastructures. On s entend pour dire que chaque cent dépensé à l interne pour la surveillance et la recherche va procurer des épargnes récurrentes aux budgets d investissement comme de «protection». Un autre effet non négligeable réside dans la capitalisation des connaissances de tout le personnel, et dans le sentiment de fierté qui en découlerait.

72 72 A l occasion d un entretien avec la Directrice du Contentieux, lors d une séance du Comité exécutif, l auteur a demandé si les garanties contractuelles exigées des entrepreneurs étaient supérieures ou égales à celle mentionnées au Code Civil («vices cachés», défauts dans l exécution, «perte de l ouvrage»). L avocate en chef, de même que son assistant, se sont montré incapable de répondre à la question. Ils ont toutefois allégué que la chose était sans conséquence parce que «jamais la Ville n avait dû recourir à des réclamations en vertu de garanties». Par ailleurs, l expérience et de multiples révélations récentes nous montrent que les «extras» consentis aux entrepreneurs en petits et grands travaux sont monnaie courante. On ne peut qu en conclure à un grand laxisme dans la surveillance des travaux Détérioration active On observe des ornières et des déformations permanentes de la chaussée aux arrêts d autobus, et sur plusieurs chaussées achalandées. On pourrait croire que la qualité des bitumes laisse à désirer. Pourtant on nous assure que, malgré le prétendu monopole (André Cédilot, André Noël, «Mafia inc.») du crime organisé dans l approvisionnement en asphalte, les revêtements bitumineux montrent une qualité constante. Le problème viendrait plutôt du fait que bennes à déchet, camions à incendies et autobus de la Ville circulent régulièrement en surcharge. Leurs pneus sont gonflés à des pressions autrement interdites. L équipement de déneigement de la ville est de en plus lourd et puissant. Certes il est important d assurer un service rapide et efficace aux citoyens, mais la machinerie employée par les déneigeurs, et particulièrement par la Ville, met à rude épreuve les chaussées fragiles des vieilles rues de Montréal. Le simple tassement des infrastructures provoque des bris de conduits maintes fois rapportés dans les médias, particulièrement aux moments du gel et du dégel, mi-décembre et mi-mars. Et que dire du libre accès des mastodontes sur des trottoirs, non prévus à cet effet. La mesure d activité reliée à la vitesse de déneigement se fait sans doute au détriment d une détérioration sensible des chaussées.

73 73 La plupart des cicatrices visibles de nos rues sont le résultat de coupes effectuées pour atteindre aqueduc, égouts, conduits de gaz et d électricité. Alors que les entrepreneurs privés engagés par les sociétés indépendantes (Hydro-Québec, Bell Canada, Gaz Métro) sont soumis à une surveillance sévère au moment de l obturation des tranchées, les services des arrondissements ne disposent pas de semblables moyens de contrôles envers eux-mêmes. Combien de fois voit-on déverser des couches de remblais de plus d un mètre à la fois, sans compaction et sans zone de transition. Sensibles à la critique en matière de compaction des tranchées, certains cadres des Services publics ont opté pour l usage de béton maigre pour un remplissage plus rapide des fosses. Non seulement le coût financier et l empreinte écologique en sont-ils supérieurs, mais l accès ultérieur aux mêmes infrastructures sera rendu beaucoup plus complexe. Seule l application éventuelle des techniques de «BIM» (Modèle d information unique du bâtiment) permet d espérer qu on enregistre des données «tel que construit». De grandes administrations publiques telles que Transport Canada, pour qui nous avons effectué de la surveillance dans le passé, disposent de statistiques précises sur les tests de qualité effectués à la construction et au moment de la réfection de la moindre de leurs infrastructures. Elles jugent que le coût de ces mesures est plus que compensé par les économies et la fiabilité qu elles entraînent. Nous allons tenter d illustrer l utilité de la gestion par activité par un autre exemple, relié à la réfection des nids-de-poule. Selon les chiffres avancés par les élus pour justifier des accroissements des budgets de fonctionnement, il y aurait jusqu à nids-de-poule à Montréal. Comme la Ville y consacre 17 millions annuellement, cela revient à environ 500 $ par obturation.

74 74 Les faits rapportés ici ont été communiqués à des étudiants à la maîtrise à l ÉTS, par un entrepreneur important de la Métropole, dans le cadre d un travail de recherche, dans le cours du professeur France Bernard. Soucieux d évaluer la possibilité par la Ville d octroyer l activité de réfection en impartition, le Service de la voirie de la ville centrale a demandé à un entrepreneur (international) réputé de lui soumettre des ébauches de propositions de services. La société a fait appel aux ingénieurs les plus expérimentés pour mettre au point une technique et des équipements capables de répondre efficacement et promptement aux besoins de la Ville. Rien n était laissé au hasard. On nous a assuré que les surfaces asséchées auraient été préalablement enduites d émulsions de contact, que les bitumes auraient été correctement nivelés et compactés. Des équipes de quatre à six personnes auraient été requises, munies d équipements assez standards pour les trouver sur le marché. Parce que les trous de la chaussée prennent des formes et des volumes irréguliers, le moyen le plus efficace de mesurer la production est sur la base du tonnage du bitume utilisé. Notre entrepreneur jugeait qu il pouvait aisément installer cinq tonnes de bitume chaud par heure, par équipe. Sur deux quarts de travail de cinq jours par semaine, les équipes auraient déplacé quelques 400 tonnes de composé. En cours d évaluation, un ingénieur s est enquis à la Ville de la quantité moyenne journalière qu utilisait une équipe de la ville. On lui donna la réponse de deux tonnes par jour. Parce que les cols bleus de Montréal travaillent sur un horaire de quatre jours, et qu ils ne travaillent pas de nuit, la production hebdomadaire serait de 8 tonnes de composé.

75 75 Ces chiffres, qui semblent incroyables, ont pourtant été vérifiés à répétition. Pour des raisons qu il est superflu de commenter ici, on comprendra que l on n a pas donné suite à l expérience. On invoque souvent l existence d un «plancher d emploi» au contrat de travail des cols bleus de la Ville pour décourager de saines tentatives de changer les façons de faire. Mais quoiqu il en soit, seules des mesures de gestion par activités peuvent permettre de franches discussions entre administrateurs, employés et élus. L auteur a appris par accident que les frais de déplacement d avocats du Contentieux de la Ville, auprès de banquiers européens, pour conclure des règlements d emprunts destinés aux travaux publics, étaient «capitalisés». Par conséquent, ils étaient exclus des frais de fonctionnement et imputés à la dette. À ce titre, ils ne faisaient pas l objet de la surveillance habituelle des dépenses effectuées à l étranger. Mais en scrutant davantage, nous nous sommes aperçus que le classement douteux de dépenses de fonctionnement en frais d investissement se retrouvait à de multiples endroits. Les dépenses de recherches et de frais de courtages des transactions immobilières sont souvent absorbées par les budgets d investissement. Par ailleurs, on reproche parfois à la Ville centrale et aux arrondissements de se livrer à un urbanisme réactif plutôt que proactif. On comprendra que les salaires des cadres et des professionnels dévolus à des projets nécessitant des modifications spécifiques à des infrastructures peuvent aisément être remboursés à même la dette éventuellement générée. Si, au contraire, on ne peut les imputer qu à des projets d ensemble, on amputera une partie des ressources chères aux cadres. Budgets de fonctionnement capitalisés en fin de saison : Tout au long de notre exercice, nous avons pu observer les pressions qu on fait subir aux budgets de fonctionnement («opérationnels»), contrairement à la latitude dont jouissent les budgets d investissement. Les services de premières lignes, comme ceux des cols bleus, sont

76 76 comprimés à l extrême, d année en année, alors que ceux des cadres et des professionnels résistent assez bien. L étude des budgets successifs de la Ville l illustre bien depuis dix ans. Pour répondre aux exigences minimales requises aux contrats de travail par les planchers d emploi, on exerce périodiquement des transferts de main d œuvre régulière à des projets «capitalisés», particulièrement de septembre à décembre. Le salaire d employés de la Ville affectés à la réfection de trottoirs ou de mobilier urbain peut par exemple trouver sa source dans le «PTI». Dans des circonstances pareilles, comment démêler les fils qui vont nous permettre des mesures justes des activités et de la productivité, d une période à une autre. À ce jeu de cache-cache, on comprendra que ni l administration, ni les syndicats n ont intérêt à se dévoiler. Non seulement y a-t-il un enchevêtrement des mesures d activité : entre les arrondissements et la Ville centrale; entre les services ancillaires directement reliées aux services de premières lignes (travail d avocats relié à des dossiers de négociation de travaux publics mais imputés à la «sécurité publique»); mais entre des budgets de fonctionnement et les budgets d investissement Trottoirs Notre expérience personnelle dans la surveillance des menus ouvrages de béton ne nous laisse aucun doute sur les lacunes démontrées dans la construction et la réfection des trottoirs.

77 77 D abord en ce qui a trait aux fondations, bien que ces structures soient exposées au passage de masse aussi lourde que les chaussées, aucune attention n est accordée au drainage, à la capacité de charge ni à la gélivité des fondations des trottoirs. Contrairement à d autres villes comme Québec, la dernière couche de fondation est constituée de pierre «nette», et non de 0-2cm, tel que requis dans les devis généraux. Il en résulte deux conséquences fâcheuses : a) les liquides et liants du béton frais sont drainés dans la fondation, à la mise en place, réduisant la capacité réelle en compression (contrairement à celle mesurée dans l éprouvette); b) les pelouses se drainent sous les trottoirs, causant des instabilités. Deuxièmement, on a tendance à mettre en place un mélange trop sec (pour diminuer le temps de prise), non-vibré et rarement protégé au mûrissage. De plus, les joints de dilatation et gougeons sont généralement espacés de deux à trois fois la distance optimale. Les dalles sont donc friables et cassantes, nécessitant des remplacements plus rapides que selon leur vie utile attendue. Aucune statistique n existe à ce poste qui vient gruger de plus en plus les budgets d infrastructure. Dans une ville mature comme Montréal, ces dépenses devraient plutôt être minimes Déneigement À première vue, la mesure d activité moyenne du déneigement sur de longues périodes devrait être proportionnel au nombre de kilomètres de voies. Il faudrait bien sur des ajustements pour les conditions particulières d urbanisme comme la densité de construction, les règles de stationnement, et la réalité des précipitations À Montréal le déneigement est assuré par des entrepreneurs privés et en régie. Les tâches ne sont pas réparties de façon symétrique. Ainsi l épandage d abrasifs est généralement assuré par la Ville alors que le transport de la neige est effectué par des camionneurs indépendants.

78 78 Il existe des barèmes complexes de rémunération des entrepreneurs basés sur des chutes de neige variables et des prix pour son chargement. Il est donc difficile de calibrer l activité de déneigement autrement que par des comparaisons moyennes de différents arrondissements ou villes semblables, par kilomètre de voies. Interrogé, le citoyen vous répondra qu il juge le niveau d activité de ce service par la vitesse d exécution, la condition des trottoirs et la fiabilité des affichages Propreté Les objets de toutes sortes qui jonchent les rues d une ville peuvent résulter de l activité domestique ou des activités commerciales. Dieu merci, on ne voit presque plus d automobilistes lancer de détritus depuis leur véhicule. La malpropreté est souvent proportionnelle à la circulation piétonnière. La correction de la situation se fait donc de façon correspondante au nombre de kilomètres trottoirs, donc de kilomètres de rue, et non de voies. On pourrait mesurer le niveau d activité de ce service par les résultats et les ressources de prévention mises en œuvre plutôt que par les travaux de nettoyages. Dans la ville état de Singapour, exemplaire par sa propreté, mais crainte par ses mesures de contrôle, le niveau d activité est évalué par le nombre de contraventions distribuées, en relation avec des enquêtes de satisfactions continuelles, réalisées auprès des usagers. De nouveaux défis se présentent aux autorités : les graffitis et le rayage des vitrines privées et publiques. On mesure le niveau d intervention, comme les contrats donnés à des entreprises de nettoyage, en mètres carrés de surfaces vandalisées.

79 Signalisation La signalisation comprend essentiellement trois volets : 1. Le traçage transversal et longitudinal des chaussées 2. Les feux de signalisation 3. Les panneaux de signalisation, y compris l identification des rues Dans le cas du traçage longitudinal, l activité est proportionnelle au nombre de kilomètres de voies. Comme il s agit le plus souvent d opérations mécanisées, on peut facilement les comparer à d autres programmes de marquage municipaux ou provinciaux. Dans le cas du traçage transversal, habituellement à l angle des rues, l activité est proportionnelle au nombre d intersections. Le taux de réussite se mesurera en pourcentage d intersections tracées, au moins tous les deux ans, par rapport au nombre total d intersections d un secteur. Intuitivement, on peut penser que ce pourcentage varie sensiblement d une ville à l autre, mais aucune statistique n existe sur le sujet. La gestion des feux de circulation n occupe pas plus de six employés de la ville, bien que les sommes investies soient substantielles. Voilà un secteur où les budgets d investissement dépassent de beaucoup les budgets de fonctionnement. Contrairement aux villes de banlieue plus riches, à Montréal, dès qu un équipement de signalisation électronique dépasse un certain âge, on le remplace, et on finance la dépense par un emprunt à long terme.

80 L éclairage L éclairage de rue fait l objet d un entretien minimum, par «inspection visuelle». À la connaissance du rédacteur, il n existe pas de registre des interventions ni des défectuosités. Les coûts en énergie sont imputés de façon forfaitaire et il est très difficile d établir un prix de revient par kilowattheure. Nous n avons jamais entendu parler d analyse de coût sur le cycle de vie des équipements qui intégrerait une variable d économie de l énergie. Comme l éclairage requis sur une rue secondaire est sensiblement inférieur à celui d un boulevard, on peut estimer que la fonction d illumination est proportionnelle au nombre de kilomètres de voies Production et livraison de l eau Logiquement la mesure de l activité de production et de livraison de l eau dans la métropole devrait s établir en mètres cubes d eau produite. Mais quelle est l utilité d une telle mesure puisqu invariablement, toute l eau produite est consommée, et toute l eau requise est fournie. Cet étalon n a d application qu en comparaison avec d autres services d aqueducs. Au Québec il n y a aucun autre réseau de taille comparable, et nous n avons jamais vu la Ville se comparer à d autres grandes villes nord-américaine. Par ailleurs, il est important de connaître la structure de coûts de la fourniture d eau à Montréal, pour toutes sortes de raisons sur lesquelles nous reviendrons plus loin. Le pompage primaire et la filtration de l eau du fleuve est assurée par deux usines, conçues à l origine pour une population deux à trois fois supérieure à celle d aujourd hui. Elles

81 81 n utilisent qu une partie infime de l eau qui coule dans le Saint-Laurent, quelle que soit la saison (environ dix mètres cubes par seconde, par rapport à à mètres cubes par seconde de débit du fleuve). L eau que l on puise aux pieds des rapides de Lachine est d excellente qualité. Provenant surtout du bassin versant de la rivière des Outaouais, elle aura été décantée par le lac Saint- Louis et oxygénée par les rapides. Aucun déversement d importance ne vient la troubler depuis des dizaines de kilomètres. Sa turbidité à l entrée des filtres est souvent inférieure aux exigences de production. Hormis le coût des équipements, l eau de Montréal est l une des moins chères à produire parce que peu de substances de traitement sont requises (moins de deux cents par mètre cube). La seule autre ressource dont le coût est proportionnel à la quantité produite est l énergie requise par les pompes. Mais encore là, un changement de volume ne se traduirait pas par une différence importante des frais, la Ville bénéficiant pratiquement d un tarif à forfait. Le traitement à l ozone et aux ultraviolets remplace de plus en plus le chlore. Il s agit encore là d un procédé à frais fixes puisqu une fois installés, les équipements produisent la désinfection à peu de frais. Par ailleurs, c est souvent la stagnation dans le réseau et la sédimentation dans certaines boucles qui rend nécessaire l augmentation de la quantité de désinfectants depuis l usine. Une baisse des volumes de consommation ne pourrait avoir un effet positif sur ce problème, et même augmenter légèrement le facteur de corrosion. À Montréal comme ailleurs, la dimension du réseau de distribution n est pas dictée par la consommation domestique ou commerciale, mais par les besoins du service des incendies.

82 82 Encore là, les sommes en frais fixes requises par les investissements dans les équipements sont indépendantes des volumes de consommation usuelle. Les bris d aqueducs sont des événements spectaculaires mais, somme toute, peu fréquents. Selon la légende urbaine, en se basant exclusivement sur la moyenne de consommation d autres villes, près de 40 % des quelques 700 millions de mètres cubes produits par la Ville seraient perdus par des fuites dans le réseau. Voilà au moins quinze ans qu on répète ce chiffre. Or, selon les tableaux de bord remis au Ministère des affaires municipales (voir la revue de lectures plus haut) la moyenne de bris rapportés est inférieure à 0,2 par kilomètre, soit environ un bris par cinq kilomètres (souvent au niveau des branchements des résidences). Tout géologue de travaux publics d expérience vous dira que, si plus de 10 % de l eau de la ville avait fui depuis une décennie, nous assisterions chaque hiver à la formation de sensationnels ventres de bœuf. Par ailleurs, l érosion serait telle que des centaines de milliers de mètres cubes de remblai auraient été emportés, laissant les rues dans un état impraticable. Ce que peu de citoyens réalisent c est que dans les arrondissements, commerces et conciergeries utilisent l eau de la ville pour améliorer le rendement énergétique de réfrigérateurs et de systèmes de climatisation. Des transformateurs et des ordinateurs sont refroidis par des branchements directs, non tarifés, sur l aqueduc. Mais au-delà de l équité fiscale, vaut-il vraiment la peine d imposer des compteurs à ces clients. Le jeu en vaut-il la chandelle? Nous avons vu plus haut que le coût marginal (le coût virtuel du dernier mètre cube produit) par mètre cube est inférieur à cinq cents. La question est de savoir si, thermodynamiquement, un mètre cube d eau, à une moyenne de 10 o degrés centigrades, produit des économies supérieures en électricité, sans compter la réduction d utilisation des CFC ou HCFC.

83 83 Pour calculer avec précision la quantité d énergie déplacée, il faut connaître l efficacité des dispositifs d échange thermique et la chute de température obtenue, compte tenu des conditions particulières des équipements à refroidir. Ainsi pour une chute de 5 o degrés d une tonne d eau, on requiert : 5 X 1 watt/ kilogramme X 1000kg = kilowatts par metre cube d eau À raison de sept cents le kilowatt, et pour une efficacité de réfrigération de 50 %, on arrive à une économie de :,07 $ X 1/,50 X kw =,70 $ Ce montant de 70 cents par mètre cube dépasserait sensiblement le coût marginal de production, qui se situe à moins de trois cents. Nous pourrions parler ici d une forme de récupération de l énergie du sol équivalente à la géothermie : la «géocryogénie». Revenons à notre propos d applications paramétriques à la gestion des activités. Nous avons constaté que la production et la livraison entraînent surtout des frais fixes, quelle que soient les quantités consommées. Dans ce contexte est-il logique de tarifer l eau en fonction de la consommation, à quel prix (chargé) et à quel coût de facturation. Il faut d abord distinguer quatre clientèles qui commandent des niveaux d activité différents de services municipaux : a) industries; b) commerces et les résidences multiples; c) institutions de santé et d enseignement; d) usagers domestiques.

84 84 Certaines industries comme les brasseries, les compagnies pharmaceutiques, les imprimeries et les usines de transformation alimentaire emploient la ressource de façon stratégique pour lutter contre une concurrence extérieure. Mise à part leur phase de construction, ces utilisateurs ne requièrent que peu d attention de la Ville. Leur consommation est prévisible, et ils comptent pour beaucoup dans l assiette fiscale de la métropole. Ils créent de multiples emplois directs et indirects, ajoutant à la capacité de Montréal de développer une politique de densification de la population. On facture déjà ces usagers sur la base de la consommation réelle. Il est équitable que la facturation reflète une aide concurrentielle à l industrie. Mais comme la plus grande partie des frais fixes se traduisent par un accroissement du service de la dette, et delà une pression supplémentaire sur les budgets de fonctionnement, on atteindrait un meilleur appariement fiscal, et plus stable à long terme, en faisant reposer sur l impôt foncier, le poids de l activité de fourniture d eau à la grande industrie. La consommation industrielle a toutefois un impact sur les activités d assainissement des eaux usées sur lesquelles nous reviendrons plus loin et qui justifient, à elles seules, une tarification basée sur l usage. On a vu que les commerces et les immeubles locatifs utilisent l eau pour réduire leurs coûts de réfrigération. Même si cette pratique semble justifiable d un point de vue environnemental, il est équitable qu ils en remboursent une juste part. Comme l écart semble important entre le coût pour la Ville et l économie réalisée, une large fourchette de possibilités s offre au percepteur. La question est d optimiser le rapport coût/bénéfice de la tarification. Nous rappelant encore une fois que la majorité de nos frais sont fixes par nature, nous devons comprendre que c est la consommation de pointe qui grèverait le plus le système. Il serait donc juste que, comme la tarification de l électricité en Ontario, les barèmes de

85 85 consommation soient ajustés en temps réel. Mais, même sans cette caractéristique essentielle, la lecture de compteurs et la facturation périodique entraîneraient des coûts grandement supérieurs au coût marginal de production de même qu aux économies. Une réduction de 10 % de la consommation, soit environ 70 millions de mètres cubes, à deux cents le mètre cube en frais variables, représente une économie annuelle d au plus 15 millions. Les derniers estimés pour l installation de compteurs s élèvent à 350 millions de dollars. Sur la base des coûts de relevés des compteurs d Hydro-Québec, l opération de lecture et de facturation dépasserait les 20 millions annuellement. Les équipements qui consomment de l eau pour la réfrigération et la climatisation ont une vie utile supérieure à dix ans. Nous croyons qu il serait plus simple et plus économique d attribuer des permis automatiquement renouvelés, sur la base du débit maximum, et tarifés en conséquence. Les institutions présentent d autres genres de problèmes d ordre sociétal. Les administrations peuvent bien équiper écoles et hôpitaux de dispositifs d économie, mais la responsabilité revient aux usagers, qui ne sont pas les payeurs de la «facture». Par ailleurs, il n est pas indiqué pour un gouvernement d en taxer un autre sans verser dans une bureaucratie contreproductive. Les paliers fédéral et provincial mettent en place, à grands frais, des programmes d incitation des usagers à l économie. À moins qu elle n en subisse un contrecoup économique grave, nous croyons que l administration municipale devrait s en remettre au sens des responsabilités des autres intervenants institutionnels pour alléger les coûts de ses services de livraison d eau. Quant à nous, les usagers domestiques ne devraient pas faire l objet d une tarification à Montréal. À cause de la structure de coût décrite plus haut, et comme c est partiellement le cas pour le bloc d électricité «patrimoniale», nous croyons que les Montréalais devraient

86 86 jouir d un avantage propre, dû à la situation particulière de la Ville. On pourrait voir cette décision, politique nous l avouons, comme un incitatif à la concentration urbaine et à la lutte à l étalement des banlieues. L effet positif sur les valeurs foncières viendrait peut-être en amortir le prix. Il faut ajouter que la tarification représente une forme de taxation régressive. Elle peut avoir des effets négatifs sur les citoyens les plus pauvres qui ne peuvent restreindre leur consommation. De grandes villes européennes en ont vécu l expérience depuis longtemps Épuration des eaux usées Sur l île de Montréal, le système d égouts est du type «combinatoire». Contrairement à la règle québécoise, les eaux pluviales et les eaux usées empruntent les mêmes conduits. Elles sont acheminées dans l est de la métropole, vers une usine unique d épuration. À toutes fins pratiques, on n y effectue qu un traitement primaire, rejetant au fleuve un effluent non décontaminé. Au moment d orages importants, et pour d autres raisons, la Ville est autorisée à déverser directement au fleuve et à la rivière des-prairies les égouts non traités. Ces occurrences ne doivent pas dépasser vingt ou trente, en moyenne, par année. Des bassins de rétention et des systèmes de retard des écoulements ont été construits dans différents arrondissements pour en diminuer leur nombre, le plus possible. À part les collecteurs principaux, construits dans les années soixante, les conduits d égouts sont au moins aussi vieilles que les tuyaux d aqueduc. L activité principale des services municipaux à ce chapitre devrait être la surveillance et l entretien du réseau, mesurés en

87 87 kilomètres de rues. Selon nous, il n existe pas de programme systématique d auscultation, même avant le remplacement de sections de l aqueduc ou de réfections de la chaussé. On escompte que la durée de vie des canalisations d égout dépasse sensiblement celle des aqueducs. Les volumes traités par l usine de Rivière-des-Prairies varient de façon aléatoire, d une saison à l autre, selon les précipitations. On ne peut donc mesurer le niveau d activité de ce secteur que par le volume de matières organiques et inorganiques extraites du système. Le traitement des eaux usées implique plus de frais variables que le traitement de l eau (Voir revue de lectures). Ainsi, il en coûterait sept cents par mètre cube pour traiter l»influent» (liquide brut à traiter) de l usine. Mais comme il s agit essentiellement du traitement de matières solides, la relation entre le coût et la concentration n est pas directe. Par exemple, si on ajoute de l eau claire à l influent dans une proportion de 50 %, le coût total de traitement n aura pas doublé, même si le volume traité aura doublé. C est une question de concentration. Certes, le «gaspillage» de l eau à Montréal a un effet sur les coûts de traitement, mais il contribue aussi à une dilution de l effluent. Comme on juge de la qualité des rejets de l usine par la concentration de polluants, tant qu il n y aura pas de traitement secondaire complet, la dilution par les eaux pluviales et de refroidissement allège les coûts de désinfection de l effluent. L appariement de la mesure des activités de traitement avec la tarification des usagers semble donc plus complexe que celle de la consommation de l eau. Mais il demeure que dans les deux cas, les frais fixes de financement et d amortissement des équipements dépassent de

88 88 beaucoup les frais de fonctionnement. Conséquemment leur remboursement devrait davantage reposer sur l impôt foncier que sur la tarification. La densification de la population sur l île nous apparaît encore comme une clé du développement équitable Enlèvement des ordures Suite à une entente avec ses employés qui date de plusieurs années, la Ville a confié l enlèvement des ordures, à 50 % au secteur privé, et réalise le reste en régie. Cette activité étant plus facilement mesurable que les autres, elle devait servir de secteur témoin pour mesurer l efficacité de la gestion municipale et déterminer si d autres travaux devaient être privatisés. Les cols bleus de la municipalité sont particulièrement motivés dans cette concurrence pour des résultats. La mesure de l activité d enlèvement des ordures peut se réaliser en dénombrant la quantité de «portes» desservies, le nombre de kilomètres de rues, ou par les tonnages ramassés. Le coût de disposition, ici l enfouissement plutôt que l incinération, se mesure en tonnage. Les sous-traitants de la Ville réalisant des économies de volume, il n est pas surprenant de les voir favoriser des contrats à tonnage. Les pressions politiques d une grande partie de la population modeste de la métropole vont dans le sens d une répartition des recettes, sur la base de la richesse foncière globale. Une tarification par habitation irait plutôt dans le sens d une capitation. Mais quel est l instrument de mesure de l activité, et partant l appariement fiscal qui maximiserait l efficacité, tout en étant écologiquement responsable?

89 89 On peut affirmer que l enlèvement des ordures constitue la dernière étape du cycle de consommation. Ne serait-il pas plus juste que les citoyens soient taxés à la source, selon la nature des biens qu ils consomment et selon l emballage qui les accompagne? La consommation ne connaît pas de frontières municipales. Il serait donc plus approprié que la disposition des déchets qui en résulte soit de compétence provinciale, ou à tout le moins, régionale. Nous croyons qu une taxe à la consommation, vouées directement aux services de disposition des matières résiduelles serait juste et équitable pour l ensemble de la société québécoise. La disposition des déchets de la plupart des municipalités se fait à l extérieur de leur territoire. Voilà une autre raison de gérer les matières résiduelles à plus grande échelle qu au niveau des arrondissements, comme c est présentement le cas Enfouissement versus incinération La grande majorité des villes de pays développés ont opté pour l incinération des déchets, plutôt que leur enfouissement. Les raisons suivantes justifient leur choix : L opération est «carbo-neutre» puisqu en produisant de la vapeur et de l électricité, on ne génère pas plus de gaz à effets de serres que par le méthane des sites d enfouissement. On dispose de technologies efficaces de précipitation des particules solides et d élimination des gaz nocifs. On élimine le camionnage dans des zones sensibles. On n évite les émanations dans l air, dans le sol, et autres effets dévastateurs à long terme des dépotoirs.

90 90 Or, on l a vu, le ramassage des ordures et des matières recyclables est rémunéré au tonnage, soit environ 40 $ la tonne pour les ordures communes et environ le double pour les recyclables. Mais force est d admettre que dans le bac vert, les matières les plus lourdes n ont que très faible valeur de revente. Le verre, des bouteilles de vin et spiritueux ainsi que des divers pots d aliments nous arrivent généralement de l étranger, et n ont pratiquement aucune utilité en recyclage. On doit souvent les réexpédier vers l Europe, où on n en tire guère plus que la valeur de gravats. Seul le verre plat non teinté peut être réutilisé ici. Quant à la deuxième composante en poids de notre production domestique de recyclables, le papier journal (pâte mécanique), il ne trouve preneur que très rarement. Rappelons que pour le recycler, il faut alors y ajouter une quantité importante de pâte «craft» (pâte chimique) dont la production est plus nocive pour l environnement. Le quotidien La Gazette l a tenté à ses dépens il y a quelques années, les consommateurs ayant boudé son aspect poreux et salissant. Le seul produit volumineux et véritablement valable pour le recyclage est le carton d emballage fait de pâte «craft» non blanchie. Mais voilà, il se retrouve surtout dans les commerces et non dans les demeures, et les commerçants n ont que de faibles incitatifs à recycler. Pour ce qui est des plastiques, malgré un prix du baril de pétrole élevé, seuls ceux de haute densité sont économiquement retransformés. C est le cas des plastiques d emballage alimentaire. Mais ne suffirait-il pas de les consigner, comme au Japon? Rappelons que ni le bois, ni les textiles ne sont extraits des matières déposées au bac vert. Elles ne font qu ajouter à la masse dont bénéficie le ramasseur.

91 91 Finalement, disons un mot des matières «compostables», comme les déchets de table et les matières végétales. On parle maintenant de procédés de méthanisation, encore que les technologies ne soient pas encore perfectionnées. La question est de savoir si on va produire un gaz qui va servir de combustible, éventuellement dans une chaudière, ou d un carburant pour des turbines ou des véhicules comme le gaz naturel. L abondance prévisible de ce dernier au cours des prochaines années, particulièrement dans la riche région du bassin du Saint-Laurent nous laisse supposer que l usage des gaz de transformation des déchets va se limiter à la combustion. Mais alors pourquoi ne pas tout simplement brûler les déchets. Nous avons visité des sites d incinération à Chicago et à Paris où tous les déchets sont amenés en vrac. On en tri seulement les grosses pièces de carton. Après combustion, on en sépare aisément le verre et les gravas qui sont incorporés dans l asphalte. Les métaux ferreux, non consignés, sont facilement séparés. Seules restent les cendres qui trouvent parfois des usages industriels. Compte tenu des bas tarifs d électricité qui prévalent au Québec, et du désintérêt pour la Ville à se doter d une source d électricité non interruptible en cas de désastre naturel, il y peu de développeurs qui se risquent à proposer semblables projets Évidemment, de telles approches demandent qu on renseigne davantage un public qui croit encore que la vapeur qui sort des usines de recyclage constitue une source de dangereux polluant. Mais pour combattre ce reflex primaire du «pas dans ma cour», il faut se munir de solides instruments d analyse, qui reposent sur des mesures paramétriques fiables.

92 Gestion des immeubles L entreprise privée reconnaît depuis longtemps les bienfaits de l évaluation paramétrique des activités de gestion des immeubles. On mesure d abord le nombre de mètres carrés occupés, par rapport à la superficie brute des bâtiments. De là on décline une quantité de paramètres, allant de l occupation par unité de surface, à la consommation énergétique par mètre carré, aux frais d entretien, etc. Des étalons et des comparaisons sont échangés entre membres d associations nationales ou locales. Selon notre expérience personnelle et après discussion avec les deux derniers vérificateurs de la Ville, on ne dispose que de peu de statistiques en ce sens. La connaissance de ces données est essentielle, non seulement à la gestion efficace des immeubles occupés par la Ville centrale et les arrondissements, mais comme base de comparaison dans la location de nombreux locaux. Pour avoir une vision juste des coûts d occupation des services municipaux, il faudrait mettre à part les frais associés aux édifices patrimoniaux. Pour des raisons d image, la Ville occupe plusieurs immeubles dont les coûts dépassent ceux d édifices plus modernes d un facteur important. C est souvent le cas de bâtiments culturels, et il a même été question d intégrer d anciennes églises au parc immobilier. Nous exprimons l opinion que le gouvernement du Québec s acquitte bien de sa tâche en ce domaine, mais devrait assumer les conséquences sociétales et pécuniaires de sa règlementation. S il est un secteur où la croissance des coûts de mise à niveau et d entretien dépasse de beaucoup la croissance de l assiette foncière et des autres sources, c est celui de l occupation des édifices patrimoniaux. Autrement, la fonction de coût d hébergement des services municipaux varie en fonction des valeurs du marché. Elle peut donc être appareillée aux

93 93 valeurs foncières de la municipalité et, à long terme, ne devrait représenter un risque qui devrait être compensé par une autre source fiscale Service des incendies Essentiellement, les activités du Service d incendie de l agglomération de Montréal sont de cinq ordres : a) le combat des incendies; b) la prévention; c) la gestion et la formation du personnel; d) la gestion et l entretien des équipements; e) les interventions paramédicales d urgence. Pour ce qui est des interventions paramédicales d urgence («premiers intervenants»), un nouveau service pour la Ville de Montréal, disons simplement qu il fait l objet d un encadrement de la part du Ministère de la Santé du Québec. Ces activités, sujettes à une gestion paramétrique provinciale, sont remboursées directement par le gouvernement québécois. Elles n ont donc pas d incidence budgétaire notable pour la Ville. Pour ce qui est du combat des incendies, il est l exemple type d un service dont le coût est directement relié aux valeurs foncières, et de façon permanente. Tous les édifices, de par leur nature, ne représentent pas le même risque de conflagration. Mais dans l ensemble, comme en assurance, on peut parler de «couverture par million de dollars de valeur». On peut donc conclure qu il existe un appariement continuel entre le niveau d activité de ce service et la source de revenus que constitue la taxe foncière. Même s ils semblent s y

94 94 apparenter, ce n est pas le cas des services de police, les besoins de la population en termes de lutte à la criminalité et de sécurité routière n étant pas reliés aux valeurs foncières locales Services juridiques et cour municipale Le Ministère des Affaires municipales (MAM) associe les activités des services juridiques d une ville à «l application de la loi». Quant à nous, nous identifions les trois volets principaux suivant dans le travail du contentieux de la Ville : a) les poursuites pénales et criminelles, la cour municipale; b) l assistance juridique des différents services de la Ville en matières civiles; c) le service des réclamations. Pour ce qui est du volet a) comme le désigne justement le MAM, il est question de l application des lois. Elles sont parfois du domaine municipal comme les contraventions aux règlements de stationnement ou d occupation. Elles peuvent se rapporter à des infractions au code de la route, mais aussi à des crimes sur la personne comme des agressions, ou des vols. La gestion de ces causes ressemble en plusieurs points à celles des tribunaux provinciaux. L évaluation paramétrique des activités des tribunaux supérieurs fait l objet d études sans cesse mises à jour. On parle de nombre de causes traitées, de temps d attente, de nombre de règlement hors cour, etc. Dans le cas du contentieux de la Ville et de la cour municipal, on ne peut faire correspondre directement les frais administratifs à aucune source de revenus fiscaux. Plusieurs des contrevenants ne sont même pas des citoyens de Montréal, et il n existe évidemment pas de lien entre les valeurs foncières et le taux de délinquance dans la ville.

95 95 Certains programmes, comme l aide psychiatrique aux récidivistes, sont directement subventionnés par des paiements de transfert provinciaux. Il est impossible, à court comme à long terme d établir un appariement fiscal entre les activités judiciaires et les sources de fonds de la Ville autres que le produit des contraventions. Ce simple constat à de quoi faire réfléchir sur la crédibilité de la municipalité dans la formulation et l application de ses règlements auprès des citoyens. Nous sommes d opinion que, pour ces raisons, la Ville devrait considérer se départir de ses services judiciaires. Pour ce qui est de l assistance juridique des différents services, nous croyons que le coût de ces activités devrait être directement imputé aux services en cause. Il nous a été permis de constater, lors de notre passage à la Ville, qu une comptabilisation rigoureuse des heures consacrées à chaque dossier n était pas tenue. Les résultats négatifs du règlement d une cause ne sont pas non plus imputés au département fautif. On a maintes fois observé que, dès qu un dossier est judiciarisé, il échappe à l attention des responsables originaux, parfois pour de longs mois. On déplore donc l inexactitude dans l évaluation du coût réel de certaines opérations, et l absence de plans correctifs dans le cas de causes perdues. La Charte de la Ville de Montréal lui permet de «s auto assurer». Il serait plus juste de dire que la Ville n est pas assurée, quel que soit le montant des réclamations et quelle que soit la nature des biens ou de la responsabilité, sauf pour les cas de santé et sécurité au travail (CSST). Des véhicules aux viaducs, des salles de spectacles aux bris d aqueduc, Montréal assume l entière responsabilité des pertes matérielles et morales reliées à ses activités. Il n existe pas de fonds de réserve pour les réclamations. Elles sont imputées aux exercices courants.

96 96 Le contentieux de la Ville assure la gestion des demandes d indemnité par son service de réclamation. Dans le domaine privé, les activités d assurance font l objet de systèmes de gestion mesurés de multiples façons : calculs actuariels, taux de pertes, taux de réussites des actions correctives et des programmes de préventions, coût de traitement des réclamations. Aucune de ces mesures ne nous a semblé être appliquée à la Ville. Nous supposons que peu de mesures de rétroaction ne sont entreprises après réclamation, pour corriger les erreurs ayant causé des pertes. Nous croyons, par exemples, que des édifices de la Ville sont demeurés hors normes sur de longues périodes, n étant l objet d aucune inspection ni d aucune des recommandations usuelles des assureurs. Il faut admettre toutefois que les contraintes budgétaires en sont partiellement responsables. À notre avis, s il est un domaine où l application de règles de gestion paramétrique améliorerait la performance et le niveau de contrôle de la Ville, c est celui de la gestion des réclamations Culture et loisirs On peut mesurer le succès qu obtiennent les services de loisirs et de culture d une ville aux taux de participation des citoyens des clientèles visées, compte tenu des ressources disponibles. Comme il est plus difficile de mesurer le volume d activité dans ce secteur que dans d autres, nous tenterons de déterminer d autres indicateurs clés.

97 97 Pour ce qui est des équipements sportifs comme les arénas, les courts de tennis, les gymnases, il existe, à la grandeur du Canada, des barèmes d évaluation des activités Prestations culturelles Une partie des activités culturelles de la Ville consiste à administrer des lieux de rencontre ou de prestation de spectacle comme les maisons de la culture et les bibliothèques. Une part des budgets de la métropole est aussi distribuée en subvention à divers organismes culturels. Il serait intéressant de disposer d un décompte du nombre de sièges disponibles sur le territoire, pour la production de différentes manifestations, dans le privé comme dans le public. On pourrait ensuite s enquérir du taux d occupation des différents secteurs, pour des activités payantes ou subventionnées. On pourrait ainsi mesurer l évolution saisonnière ou annuelle, comparer les arrondissements entre eux, jauger l impact de l aide aux industries culturelles les plus dynamiques. On reproche parfois à des organismes subventionnaires de ne redistribuer qu un part trop petite des sommes qui leur sont confiées. On pourrait évaluer le taux d encadrement des services de la Ville en calculant le pourcentage consacré à la gestion, dans la distribution des enveloppes, dans le domaine de la culture comme des loisirs. L impact économique des industries culturelles n est pas négligeable dans la métropole, non plus que l effet d entrainement qu ont les subventions de la Ville. Il serait utile de disposer de statistiques comparatives sur les différents projets parrainés par la ville centrale et les arrondissements.

98 Musées et lieux d expositions On dispose des taux de fréquentation de la plupart des musées de la ville. Il convient toutefois de préciser dans ces chiffres, la part des admissions payantes ou gratuites. Pour ce qui est des lieux d exposition, on se préoccupera davantage du taux d occupation. Par tradition, les musées et lieux d expositions canadiens ont bénéficié de l action bénévole et de l apport de fondations. On peut mesurer l attractivité et le dynamisme dans la gestion de ces biens culturels par la quantité de travail bénévole qui y est accompli et par l appui financier des personnes et des entreprises. Il s agit d un véritable levier, indispensable dans la quête de soutien par les autres gouvernements Délégation du secteur culturel au gouvernement québécois et disparition des commissions scolaires En ce qui a trait au champ des activités culturelles, et compte tenu de la redéfinition de la mission de la Ville qu une étude paramétrique impliquerait, nous croyons qu une sérieuse réflexion devrait être engagée avec le gouvernement du Québec, pour une nouvelle répartition des responsabilités. On parle de plus en plus de la disparition des commissions scolaires. Il faut comprendre qu à l instar des villes, elles fondent principalement leur pouvoir de taxation sur la base foncière. Leur disparition entrainerait en même temps un questionnement sur le rôle respectif de l état «national», des municipalités régionales de comté et des villes. Qu il soit permis de rappeler qu en France par exemple, le personnel des écoles est à la charge de l État central, alors que

99 99 les édifices sont financés par les communes. Tout l appareil culturel est la responsabilité du pays. Encore une fois, il est difficile d entrevoir une redistribution des tâches et des ressources sans recourir à des études empiriques des activités Évaluation Plusieurs municipalités confient leurs travaux d évaluation de la masse foncière à des entreprises privées. En partie pour des raisons politiques, la Communauté Urbaine de Montréal (CUM), organisme qui a précédé la création de l Agglomération de Montréal, s était vue confier la responsabilité de produire le rôle d évaluation des propriétaires de l Île. Elle avait choisi d utiliser des ressources internes pour ce faire. Il est d usage, en entreprise, d attribuer les honoraires en proportion de la valeur des immeubles visés. Le rôle d évaluation est confectionné tous les quatre ans. Une partie des édifices fait l objet d une évaluation scientifique détaillée. Le prix d une portion importante des immeubles est attribué par comparaison, selon le relevé des transactions immobilières. Pour mesurer adéquatement le niveau de son efficacité, il est important de distinguer la valeur totale des évaluations dans chacune de ces catégories. Pour prendre des décisions budgétaires stratégiques éclairées, les administrations municipales ont intérêt à connaître le plus longtemps à l avance, l évolution des valeurs foncières. Des entreprises spécialisées offrent l accès à des bases de données évolutives, témoins assez fiable de l évolution des marchés. Contrairement à ceux d autres grandes villes québécoises, le Service des Finances de la Ville ne retient pas les services de tels experts.

100 Perception Les bailleurs de fonds traditionnels des municipalités et les agences de notations accordent une importance à la capacité de ces administrations à percevoir efficacement les taxes auxquelles elles ont droit. Plus qu une question d équité fiscale, la perception hâtive des recettes fiscales contribue à une gestion plus serrée des flux de trésorerie et à un recours moindre aux emprunts. En quatre ans de responsabilité de la gestion des finances de la Ville et de la CUM, nous n avons pas eu vent de l existence de tableaux de bord de la gestion de l encaisse Permis et inspections La croissance économique de la Ville tient en grande partie au dynamisme de son industrie de la construction. Il est vrai que les trois paliers de gouvernements y contribuent pour beaucoup par le renouvellement des infrastructures, aidés, en ce moment, par de bas taux d intérêts. Mais le secteur privé de la construction, domiciliaire en particulier, jouit présentement d un essor important, aussi causé par une conjoncture financière favorable. Les cycles d expansion sont parfois de courte durée et il est d intérêt collectif que les services d urbanisme et de développement économique des différents arrondissements répondent avec célérité aux questions que leur adressent les agents de croissance. On peut mesurer le niveau d activité de ces services par le nombre, la valeur des permis, le temps requis pour compléter le cycle d approbation. Il est aussi intéressant de constater après combien de temps ces demandes se traduisent par des ajouts au rôle d évaluation.

101 Achats et appels d offres Il existe, en industrie, différentes façons de calibrer les activités de services d achats. La simple appartenance à des associations professionnelles peut s avérer utile pour les connaître. Mais le facteur le plus important pour une ville est la justesse et la fiabilité des estimations, avant le lancement des appels d offres. On peut les mesurer par les écarts entre les estimations et les résultats réels enregistrés aux soumissions. Depuis les années quatre-vingt et l influence de l école de gestion du docteur Demming, l entreprise privée compte de plus en plus sur les sources d approvisionnement uniques «single source supply» et les négociations bilatérales pour obtenir les meilleurs services et produits, aux meilleurs prix. Dans le secteur public, différentes lois imposent aux administrations le système du plus bas soumissionnaire. La seule stratégie qui s offre aux acheteurs est celle de créer la plus grande pression compétitive possible. Le nombre et l indépendance, entre eux, des soumissionnaires sont essentiels à l intégrité des processus. La justesse des estimations, et en particulier le suivi de facteurs paramétriques dont nous reparlerons plus bas, revêt une grande importance Service de la gestion du capital humain Pour illustrer l importance de la mesure des activités et la nécessité d en rendre responsables tous les niveaux administratifs, qu il nous soit permis de relater une expérience vécue par le Service des ressources humaines. Nous avons déjà indiqué que les arrondissements ne sont pas tenus de rendre des comptes à la Ville centrale, ni en matière de dotation, ni en matière de gestion de la main d œuvre. Le Service des ressources humaines assume toutefois la tâche de négocier et de gérer les plans

102 102 d assurances collectives, auprès d assureurs privés. Il est de notoriété que les réclamations demandées à ces sociétés sont des plus élevées, mais elles n y perdent pas au change parce qu elles ajustent les primes subséquentes selon les réclamations antérieures. Quelle ne fut pas la surprise du Service d apprendre que son assureur, un de plus importants au pays, avait réclamé de toute urgence de mettre fin à son contrat, parce que la Ville était «hors normes». La Sun Life avait constaté, par ses propres enquêtes, que le taux d absentéisme dépassait grandement 25 %. Ni les derniers vérificateurs, ni le dernier contrôleur ne sont en mesure de déterminer avec précision l évolution du taux d absentéisme, ni des employés, ni des cadres. Rappelons par ailleurs, qu il nous a été confirmé qu aucun employé de la Ville de Montréal ne fait l objet d une évaluation annuelle. Pourtant, plusieurs jouissent de bonis à la performance. En ce qui a trait à la nécessité d instituer des mesures objectives dans la gestion des ressources humaines, mentionnons que des programmes de mises à la retraite sont régulièrement appliqués pour éliminer les éléments contreproductifs. À défaut de mécanismes d évaluation conventionnels, certains cadres identifient des employés déjà mis hors structures, et négocient avec eux des ententes de retraite. Ce n en est pas la seule cause, mais on n est pas surpris d apprendre qu aujourd hui, la Ville de Montréal compte plus de retraités que d employés actifs (Maire Gérald Tremblay, septembre 2011)

103 CHAPITRE 5 GESTION PARAMÉTRIQUE DES INVESTISSEMENTS Après avoir passé en revue un certain nombre d activités qui relèvent des budgets de fonctionnement, nous allons voir comment d autres niveaux de gouvernements ont appliqué des méthodes empiriques pour rationaliser le processus d estimation des contrats d infrastructures et le processus d appels d offres. C est ce qu on appelle la méthode d estimations paramétriques. De même que nous estimons que la Ville devrait adopter la pratique d une gestion par activité, assortie de mesures paramétriques pour assurer une administration plus objective des budgets de fonctionnement, nous croyons que les budgets d investissement devraient faire l objet d une gestion paramétrique par projet. Nous croyons que, par la détermination de critères objectifs, on arriverait à une plus grande responsabilisation des preneurs de décision. On assurerait une plus grande pérennité de l appareil administratif et on pourrait créer un véritable capital d expérience pour l avenir. Nous ne toucherons ici qu à deux volets de l attribution de contrats d immobilisations, les immeubles et les ouvrages de voirie. Les mêmes principes que nous défendons plus bas pourraient sans doute s appliquer, quoique moins simplement, à la fourniture de services informatiques et de communication, aux véhicules et matériel roulant, au mobilier ou à la signalisation.

104 Immeubles Le Ministère du Conseil du trésor du Québec dispose d un outil d estimation des contrats de construction de bâtiments. Le système «Uniformat», de conception québécoise, permet de détailler tous les éléments de coût d une construction, à partir des spécifications architecturales et de banques de données constamment mises à jour. Les honoraires professionnels, les marges de profits des entrepreneurs, les ajustements régionaux, tout y est pour arriver à des évaluations très précises. Si, par exemple le prix du contreplaqué varie sur les marchés, le coût total de l œuvre s ajustera, selon les quantités estimées en annexe du devis. Les soumissionnaires sont appelés à fournir des prix forfaitaires pour l ensemble des ouvrages, mais ces systèmes permettraient de structurer des offres sur la base de prix variables, pour des parties des travaux qui représenteraient de trop gros risques pour les parties. Dans l ensemble, cette approche réduit l importance des «coussins» de sécurité que des contractants doivent introduire dans leurs offres. Nous recommandons que la Ville de Montréal se dote d un tel système, en toute transparence pour ses fournisseurs, ses administrateurs et le public en général. Étant donné la nature standard de cet outil, nous suggérons la mise en commun des bases de données et des résultats avec les autres villes, les ministères provinciaux, voire l entreprise privée. En cette période de développement rapide des outils de gestion sur les chantiers, nous souhaitons que les importants donneurs d ouvrage que sont les gouvernements des trois paliers s unissent pour échanger le maximum d information sur ces techniques prometteuses.

105 Chaussées et ouvrages d art L approche utilisée par le Conseil du trésor dans la gestion de la construction des bâtiments pourrait trouver des applications dans le domaine des chaussées et des structures. Dans le cadre d un cours sur la gestion des grands ouvrages à l ÉTS, une équipe d étudiant a rencontré le chef de projet de la réfection de l échangeur Turcot. Interrogé sur les quantités de béton, d acier d armature et de matériaux de déblai du projet, ce dernier a indiqué que ces informations étaient gardées confidentielles «pour maintenir la pression concurrentielle sur les éventuels soumissionnaires». Nous exprimons l opinion que ce genre de jeu de «cachecache», à long terme, sert mal les intérêts du donneur d ouvrage. Sachant le montant gigantesque des besoins de la Ville au chapitre de la mise à niveau, et compte tenu de la nature répétitive des travaux, nous croyons que les services de la Ville devraient développer promptement des systèmes d estimation paramétriques des travaux de voirie et de structures. Nous croyons aussi qu elle devrait en prendre elle-même le contrôle, à tous les niveaux techniques et administratifs. On remarque que certains travaux présentent des possibilités d économies de volumes, et d autres moins. La réfection des trottoirs en est un exemple. Seuls des suivis rigoureux, à l aide d instruments de mesure soutenus, permettent d évaluer si la concurrence qu entraîne le fractionnement en plus petits contrats en vaut la peine. L attribution d un plus grand nombre de commandes à de modestes opérateurs peut en outre contribuer à la création locale d emplois et à l impression d une plus grande transparence. Notre modeste expérience du milieu universitaire et de l administration municipale nous porte à croire que plus de collaborations avec les centres de recherche est souhaitable.

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107 CHAPITRE 6 IMPLANTATION La mise en place des mesures proposées dans cet exposé ne se fait pas sans un plan précis. De façon réaliste, nous allons décrire certaines des résistances que l implantation de mesures plus rationnelles entrainerait dans les grandes organisations municipale. 6.1 Implantation Les travaux de recherche pour en arriver à un système de gestion par activités et son implantation ne sont pas compliqués. En fait, cette démarche peut être initiée à tous les niveaux de l organisation, et à des moments différents. Elle peut se mener de façon analogue aux travaux ISO, mais aussi de manière plus simplifiés. L important est de s entendre sur des standards les plus universels possibles, par des recherches extérieures si possible. A la question de savoir si cette démarche doit être réalisée par des consultants, nous répondons résolument non. Il faut en même temps que la recherche soit un travail de réflexion interne et qu il demeure à tous égards la propriété de l institution. Des grandes sociétés de logiciels comme SAP ont proposé mers et mondes à la Ville, sans ne rien connaître, ni des particularités, ni de la généralité de son administration. Comme il est décrit plus haut dans la Revue de lectures, l échec a été retentissant et a coûté des dizaines de millions de dollars à la métropole. L expérience, comme tout projet de ce genre en entreprise, doit être menée «à bouts de bras» par ses leaders, et se développer par, et pour les gestionnaires internes.

108 La résistance On a suggéré au rédacteur d y aller de son expérience personnelle, dans la rédaction du présent document. Il est opportun à ce stade, de nous pencher, non seulement sur la résistance possible à l implantation d un système de mesure des activités, mais sur les causes probables de ces contraintes. Nous sommes conscients que les interprétations qui suivent vont paraître radicales à certains, mais elles sont néanmoins l expression de profondes convictions, sur la base d expériences vécues. Dans les lignes qui suivent, nous allons tenter de démontrer d où et pour quelles raisons, des résistances pourraient-elles se manifester à l encontre d un système de gestion paramétrique Les élus Une très faible proportion des élus de la Ville de Montréal que j ai côtoyés, lors de mon mandat, se sont montré intéressés à une quelconque rationalisation des services municipaux. Les raisons peuvent être multiples. Dans un monde de spécialisation, où les communications et la perception du public jouent un rôle essentiel, peu de personnes arrivent au niveau politique de l administration avec, à la fois, la compétence professionnelle et l expérience nécessaires pour absorber la quantité phénoménale d information que demande la gestion d une grande ville. Encore une fois, la seule façon de rendre «gouvernables» ces administrations est de les simplifier, de diminuer le champ de leurs responsabilités et de mettre en place des instruments de gestion basés sur des mesures objectives. Devant la tâche colossale de redressement qui se présente à eux, une grande partie des élus se laissent distraire par des actions ponctuelles dont les résultats politiques immédiats sont plus rentables électoralement. Craignant de se mettre à dos les hauts fonctionnaires dont la complicité est essentielle pour mener à bien leurs projets personnels, et parfois carrément par clientélisme (commercial ou

109 109 syndical), la plupart des élus que j ai côtoyés ont choisi d éviter d aborder de front les problèmes dont ils connaissaient au moins intuitivement l existence. À leur décharge, je dois dire que l attitude des maires des villes de banlieues qui constituaient la défunte Communauté urbaine de Montréal était radicalement différente. Protégeant jalousement leur indépendance, mais aussi à la tête d organisations dont la taille permettait un contrôle plus immédiat, ils constituaient par le Comité de gestion et des finances (dont j étais membre ex-officia), de vigilants surveillants de l administration municipale. Encore aujourd hui, il y a peu de chances que la logique les élus municipaux, de la Ville centrale ou des arrondissements les amènent à des transformations rationnelles de leurs administrations Les cadres Peu de gens du public sont conscients des incompréhensions et des tensions continuelles qui existent entre cadres et élus. J ai pu observer, et des consultants me l on confirmé même après mon passage, que la règle d or pour un fonctionnaire qui veut s assurer d une longue carrière, est d en révéler le moins possible aux élus, à plus forte raison aux administrés. Par réalisme ou par cynisme, plusieurs d entre eux jugent que l administration municipale est d une telle complexité et que les enjeux sont si graves, qu il vaut mieux que le commun des mortels en sache le moins possible. (N en n a-t-on pas été témoin en matière de gestion des routes provinciales?). Il en résulte une culture du secret qui s alourdit d une chape d incompétence insoupçonnée. On évoque souvent la nécessité de maintenir l harmonie dans un système complexe et fragile pour éviter de s attaquer à de nécessaires changements.

110 110 Il faut aussi admettre que les cadres sont perpétuellement soumis, par le haut, à des contraintes budgétaires insoutenables. Mais en l absence de repères chiffrés et transparents, la tentation est grande de couper au bas et de préserver en haut. Contrairement à ce qu on voit dans le reste de l économie où les technologies modernes permettent de diminuer l encadrement, celui de la Ville augmente Vérificateurs et contrôleurs généraux Un espoir résidait toujours dans les fonctions de Vérificateur général et subséquemment de Contrôleur général. L examen minutieux des rapports successifs de ces derniers permet de constater l érosion progressive du mordant de leurs recommandations, de même que le peu de profondeur de leurs recherches. On sent qu après la création des arrondissements, leurs enquêtes se sont limitées, dans bien des cas, à des questionnaires dont les réponses se faisaient sur des bases volontaires. Les «tracasseries administratives» (espionnage électronique et autres), ont porté des coups pratiquement fatals à leur crédibilité respective Professionnels Syndicats de professionnels L un des syndicats les plus influents sur le style de gestion de la Ville est celui des cadres (avocats, notaires, ingénieurs, urbanistes, etc.). Sa principale revendication est «le respect intégral des opinions professionnelles». Cela implique que ni supérieurs, ni élus ne peuvent mettre en question les opinions, jugées d ordre professionnel, pas le titulaire d un poste. Cette notion a tendance à s étendre à des fonctions comme les inspecteurs aux permis et inspections, et même à certains commis. Il devient non seulement difficile de demander une reddition de comptes, mais aussi de standardiser les normes de prise de décision. Toute

111 111 mesure de niveau d activité et surtout de performance ne peut s effectuer que sur une base volontaire Ordres professionnels Compte tenu de ce que nous avons décrit plus haut, et à la suite des révélations incessantes dont sont remplis les médias, nous croyons que les ordres professionnels ont une responsabilité à exercer plus explicitement, dans les grandes administrations publiques Commissions municipale Rappelons que les cadres non syndiqués jouissent de la protection de la Commission municipale du Québec. Ce régime, jadis instauré pour répondre aux abus de certains élus municipaux, pourrait exercer un pouvoir d influence sur le style de gestion des grandes villes Syndiqués de base On blâme souvent les syndiqués de la base, cols bleus, cols blancs, pompiers, policiers, pour les inefficacités de la Métropole. L implantation d un système de gestion par activité provoquerait sans doute chez eux des réactions, voire de la résistance. Pour l avoir discuté avec des dirigeants syndicaux, je suis persuadé toutefois qu il pourrait être l occasion d un nouveau pacte de travail, basé sur la négociation raisonnée, procurant une fierté renouvelée aux employés. Le partage des gains de productivité peut être une solution gagnant-gagnant pour les travailleurs comme pour la population.

112 Gouvernements supérieurs On croirait que les gouvernements supérieurs manifesteraient un intérêt au développement de mesures d accroissement de la productivité dans les grandes villes. Dans la plupart des pays industrialisés, l état central s intéresse directement aux questions urbaines par des programmes, des financements et même des interventions directes. Le Canada diffère de ce modèle, de par la répartition des pouvoirs consentis aux provinces. Bien qu il le faisait autrefois de façon indirecte, le gouvernement fédéral s est presqu entièrement détaché de ces questions, particulièrement depuis l élection des conservateurs, d autant plus qu ils n ont jamais élu un seul député dans la région métropolitaine. Quant au Gouvernement québécois, on peut juger de son attitude au travers de deux périodes : celle d avant 2003, caractérisée par un souci de modifier les structures plus que les styles de gestion, et celle de l époque libérale. On aura bien remarqué la réticence du gouvernement actuel à ouvrir la boite de Pandore de la gestion municipale et des travaux publics. Il faut aussi comprendre qu en cette période de récession, il est utile pour le Ministère québécois de Finances de pouvoir compter sur cette source indirecte de développement économique que constitue le champ d impôt foncier des villes. Comme les taux d intérêts sont bas et que les immeubles n avaient pas connu la même «bulle» que le reste de l Amérique du Nord, l accroissement ininterrompu des valeurs foncières justifie des hausses de taxes continuelles. Que la fonction publique municipale montre des signes d embonpoint mais en absorbant une partie du chômage, par des emplois qui ne peuvent déménager, ne déplait pas nécessairement aux économistes de Québec. Disons tout au moins qu il n y a pas la pression du plein emploi et de la surchauffe de l économie.

113 113 Il en va de même, du côté de la négligence des infrastructures et de leur remplacement. Plus d un conférencier, à notre cours de gestion des grands ouvrages d art à l ÉTS, a admis qu il existait des méthodes d entretien possibles à nos différentes infrastructures, mais que compte tenu des bas taux de financement, ils n étaient pas surpris de voir les administrations décider tout simplement de les démolir et de les reprendre. Tant que nous ne souffrirons pas de contraintes de crédit sérieuses comme en Europe, ou tant que les recettes fiscales ne tariront pas comme en Floride, peut-être ne nous soucierons-nous pas de rationnaliser nos activités et nos investissements.

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115 CHAPITRE 7 BILAN PERSONNEL DU PROJET Dans cet avant dernier chapitre, nous ferons part, brièvement, de ce que nous retenons à titre personnel de l expérience que nous avons vécu par la rédaction du présent document. 7.1 Bilan personnel du projet J ai entrepris la démarche qui a mené au présent mémoire, il y a plus de dix ans. Confronté à la difficulté de communiquer avec les citoyens pour leur faire connaître tous les aspects de l administration municipale, nous avions élaboré un schéma de scénario pour une série documentaire télévisée. Ayant été distraits de notre projet par l imminence du projet des fusions municipales, nous avons cru, à tort, que cette vaste opération serait l occasion d une réflexion sur les activités municipales et sur leur rationalisation. Par la suite, mon cheminement au niveau de la politique fédérale, m a amené à suivre de près la Commission d enquête («Gomery») sur la publicité et les commandites. En plus des révélations spectaculaires qu elles ont permis de dévoiler, l enquête nous a amené pendant plus de sept mois, dans le menu comportement de la plupart des ministères et sociétés fédérales. Des bons de commande de Poste Canada aux notes de «briefing» des nouveaux ministres, des appels d offre d Approvisionnement Canada aux contrats d impartition de service professionnels, tout y a passé dans le détail. Pour le passionné d efficacité dans la gestion de l État que j étais, cette expérience quotidienne d observateur délégué s avérait inattendue et unique. J étais déjà arrivé à la conclusion que la seule façon de «remettre de l ordre» dans ces systèmes bureaucratiques, et au niveau que je connaissais le mieux, était de repartir à la base

116 116 des fonctions, par l identification et, si possible, la mise en place de mesures des activités («metrics»). Au fil de rencontres et de conversations, on trouve régulièrement des gens sympathiques à l idée d une rationalisation, mais plus rares sont les personnes sur le jugement desquelles on peut se fier pour approfondir la démarche de façon aussi pertinente et productive que M. Edmond Miresco. C est lui qui m a encouragé à compléter cette étude dans le cadre d une maîtrise à l École de Technologie Supérieure, et qui m a si judicieusement conseillé par la suite. Les découvertes qu on réalise au fil des ans sont parfois si invraisemblables qu il devient utile de les vérifier ou de les enrichir avec d autres que du milieu académique. Pas moins de vingt journalistes municipaux ou nationaux, de l écrit comme des médias électroniques, du domaine économique au milieu criminel, ont été consultés. Il est malheureusement impossible de les remercier nommément, pour des raisons d éthique et de sécurité. Même si le présent document ne contient qu une partie des informations recueillies, je n en aurais pas révélé la teneur sans l assurance et la sécurité que notre culture journalistique permet. Pour me rassurer sur la pertinence de mon travail, je dois reconnaître l appui au moins implicite des derniers Vérificateurs et Contrôleur de la Ville. Ils l ont fait, parfois, au péril de leur relation avec l administration. Avec autant d humilité que possible, je dois dire ma grande satisfaction d avoir pu contribuer, un tant soit peu, à la connaissance que les administrateurs municipaux devraient avoir de leur ville. Je le considère le devoir de ma vie. Je le dois aussi à mes chers parents qui n en auraient pas souhaité moins.

117 CONCLUSION Après lectures et rencontres, la première conclusion à laquelle on peut arriver est qu il n existe pratiquement pas de processus systématique de mesure des activités, ni à la Ville centrale, ni dans les arrondissements de Montréal. Il y a bien eu une ébauche de traitement des informations entreprise par le Ministère des affaires municipales, mais on ne peut parler de méthode de gestion appliquée intégralement. Le présent exercice, réalisé avec des ressources limitées, devrait démontrer que la tâche est possible à réaliser, et que les efforts requis ne sont pas surréels. Compte tenu des constats d échecs des approches informatiques déjà abandonnées, il est opportun de suggérer des méthodes d analyse simples et rapprochées des exécutants. Si un travail doit être entrepris, qu il le soit à l interne, par et pour l administration de la Ville. Nous espérons avoir convaincu le lecteur qu une approche plus empirique des problèmes de gestion peut amener une plus grande reddition de comptes et procurer des économies substantielles et récurrentes. Mais il faut être conscient des résistances internes qui peuvent se manifester à l encontre d une telle approche. On déplore aussi le manque de leadership au niveau des gouvernements supérieurs pour redresser la présente situation. La lutte à la corruption déclenchée par les médias apportera sans doute de nouveaux éclairages sur la gestion publique. Mais toutes les révélations que pourront apporter des commissions d enquête seront sans lendemain si elles ne débouchent pas sur des nouvelles manières de faire. Par où commencer devant ce qui parait à certains comme un casse-tête insoluble? Nous croyons que le début de la réponse se trouve dans l étude systématique des activités les plus importantes et dans l évaluation paramétrique des travaux octroyés pour nous assurer de la valeur et de la pérennité des infrastructures.

118 118 On verra se développer, dans un avenir rapproché, une multitude d applications et d instruments de gestion en grande partie basés sur le BIM ( «Building Information Modeling» ou «Modèle d information unique du bâtiment»), soit le processus de production et la gestion des données tout au long de la prestation de services publics et de la construction des infrastructures. On peut déjà anticiper l arrivée de changements majeurs dans la façon de gérer les activités et l information. Elle se fera sans papier, de manière interactive et standardisée («Papreless, collaborative, cloud based»). Nous croyons qu il faudra être prêts à ces transformation afin de rendre plus efficaces et plus démocratiques ces instruments de productivité que sont nos grandes villes.

119 LISTE DE RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 1997, Montréal, 1998 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 1998, Montréal, 1999 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 1999, Montréal, 2000 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 2000, Montréal, 2001 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 2001, Montréal, 2002 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 2002, Montréal, 2003 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 2003, Montréal, 2004 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 2004, Montréal, 2005 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 2005, Montréal, 2006 Rapport du Vérificateur général de la Ville de Montréal pour l exercice terminé le 31 décembre 2006, Montréal, 2007

120 120 Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2009, Montréal 2010 Guide des indicateurs de gestion 2006, Ministère des affaires municipales du Québec, Québec Indicateurs de gestion 2006, pour la Ville de Montréal, Montréal, Indicateurs de gestion municipaux, Liste des indicateurs et outils de calculs, Ministère des Affaires municipales et Régions du Québec, Québec, Municipal Performance Measurement Program, Regional Municipality of York, 2006 results, York, Rapport financier 2007, grille de présentation, Ministère des Affaires municipales et Régions du Québec, Québec, Haas, Ralph, Hudson, Ronald W. Zaniewski, John. Modern Pavement Management, Krieger. Malabar, 1994 Keita, Nana Kadidia, Étude sur la potentialité de l utilisation du logiciel HDM-4 comme outil d aide à la gestion routière dans le contexte municipal : application à la Ville de Montréal, Montréal, École de Technologie Supérieure, Université du Québec, 2010.