ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE UNIVERSITÉ DU QUÉBEC RAPPORT DE PROJET PRÉSENTÉ À L ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE

ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE UNIVERSITÉ DU QUÉBEC RAPPORT DE PROJET PRÉSENTÉ À L ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE COMME EXIGENCE PARTIELLE À L OBTENTION DE LA MAÎTRISE EN GÉNIE DE LA CONSTRUCTION M.Ing. PAR Jean FORTIER ÉTUDE SUR L UTILISATION DES PRINCIPES DE GESTION PAR ACTIVITÉS ET DE L ESTIMATION PARAMÉTRIQUE DES BUDGETS D INVESTISSEMENT À LA VILLE DE MONTRÉAL MONTRÉAL, LE 21 DÉCEMBRE 2011 Jean Fortier, 2011

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PRÉSENTATION DU JURY CE RAPPORT DE PROJET A ÉTÉ ÉVALUÉ PAR UN JURY COMPOSÉ DE : M. Edmond Miresco, directeur de projet Génie de la construction à l École de technologie supérieure M. Adel Francis, professeur Génie de la construction à l École de technologie supérieure À L ÉCOLE DE TECHNOLOGIE SUPÉRIEURE

ÉTUDE SUR L UTILISATION DES PRINCIPES DE GESTION PAR ACTIVITÉS DE L ESTIMATION PARAMÉTRIQUE DES BUDGETS D INVESTISSEMENT À LA VILLE DE MONTRÉAL Jean FORTIER RÉSUMÉ L administration de la Ville de Montréal est l une des plus complexes au Canada, particulièrement depuis la création des arrondissements. Plusieurs observateurs estiment que des sommes importantes pourraient être épargnées par un accroissement de l efficacité des différents services ou par la délégation de certaines tâches. Afin de pouvoir mesurer la productivité dans la prestation des services aux citoyens, ce rapport tente de distinguer, identifier et mesurer les activités de la Ville de Montréal, pour ce qui est des budgets de fonctionnement, selon les principes utilisés en dans l entreprise privée. En ce qui a trait aux budgets d investissements, le rapport démontre la mise en place d une méthode d estimation paramétrique, durant la phase d évaluation des travaux. Ce travail est le résultat de l analyse de différents rapports des vérificateurs généraux et de l expérience personnelle de l auteur. Une allocation plus judicieuse des ressources financières, la reddition de compte des administrateurs et des élus, la productivité générale et une distribution plus équitable de la fiscalité sont des buts visés par l exercice. On conclut que l exercice de détermination des activités et leur mesure est possible. Que le travail peut être effectué à l interne, mais que la résistance des intervenants peut être importante. Mots clés : gestion par activité, estimation paramétrique, équité fiscale.

ÉTUDE SUR L UTILISATION DES PRINCIPES DE GESTION PAR ACTIVITÉS DE L ESTIMATION PARAMÉTRIQUE DES BUDGETS D INVESTISSEMENT À LA VILLE DE MONTRÉAL Jean FORTIER ABSTRACT The City of Montréal administration is one of the most complex in Canada, particularly since the creation of the Burroughs. Many observers estimate that important sums of money could be saved by an improvement of the efficiency of services, or by delegating certain tasks. To be able to measure productivity in rendering services to citizens, this paper tries to distinguish, identify and measure activities of the City of Montreal, in its operating budgets, according to criteria used in private enterprises since decades. With regards to capital expenditure budgets, this paper has set up a parametric method of estimation at the stage of inception of the projects. This work is the result of analysing different reports of the General Auditors of the City, as well as of the personal experience of the author as Chairman of the Executive Committee of the City of Montreal. The exercise targets a more judicious allocation of financial resources, making the management and the elected members more accountable, increasing the general productivity, towards a more equitable taxation. Key words: activity based management, parametric evaluation, municipal productivity, tax equity.

TABLE DES MATIÈRES Page CHAPITRE 1 LA PROBLÉMATIQUE...11 1.1 Problématique...11 1.2 Portée des résultats...12 CHAPITRE 2 REVUE DE LECTURE...15 2.1 Revue de lectures...15 CHAPITRE 3 CONTEXTE HISTORIQUE ET ACTUEL...45 3.1 Contexte...45 3.1.1 Historique de la gouvernance à la Ville de Montréal... 45 3.1.1.1 Le régime anglais... 45 3.1.1.2 L ère industrielle... 46 3.1.1.3 La grande crise économique... 49 3.1.1.4 La deuxième guerre... 51 3.1.1.5 L après-guerre... 51 3.1.1.6 La période de la Communauté urbaine de Montréal... 54 3.1.1.7 «Une Île, une Ville»... 57 3.1.2 Partage des responsabilités... 60 3.1.3 Particularités budgétaires et fiscales... 62 3.1.4 Notions de rendements financiers... 65 CHAPITRE 4 GESTION PARAMÉTRIQUE DES ACTIVITÉS...67 4.1 Activités clés...67 4.2 Description des principales activités (fonctionnement)...69 4.2.1 Voirie... 69 4.2.1.1 Chaussées... 71 4.2.1.2 Détérioration passive... 71 4.2.1.3 Détérioration active... 72 4.2.1.4 Trottoirs... 76 4.2.1.5 Déneigement... 77 4.2.1.6 Propreté... 78 4.2.1.7 Signalisation... 79 4.2.1.8 L éclairage... 80 4.2.2 Production et livraison de l eau... 80 4.2.3 Épuration des eaux usées... 86 4.2.4 Enlèvement des ordures... 88 4.2.4.1 Enfouissement versus incinération... 89 4.2.5 Gestion des immeubles... 92 4.2.6 Service des incendies... 93 4.2.7 Services juridiques et cour municipale... 94 4.2.8 Culture et loisirs... 96

X 4.2.8.1 Prestations culturelles... 97 4.2.8.2 Musées et lieux d expositions... 98 4.2.8.3 Délégation du secteur culturel au gouvernement québécois et disparition des commissions scolaires... 98 4.2.9 Évaluation... 99 4.2.10 Perception... 100 4.2.11 Permis et inspections... 100 4.2.12 Achats et appels d offres... 101 4.2.13 Service de la gestion du capital humain... 101 CHAPITRE 5 GESTION PARAMÉTRIQUE DES INVESTISSEMENTS...103 5.1 Immeubles...104 5.2 Chaussées et ouvrages d art...105 CHAPITRE 6 IMPLANTATION...107 6.1 Implantation...107 6.1.1 La résistance... 108 6.1.1.1 Les élus... 108 6.1.1.2 Les cadres... 109 6.1.1.3 Vérificateurs et contrôleurs généraux... 110 6.1.2 Professionnels... 110 6.1.2.1 Syndicats de professionnels... 110 6.1.2.2 Ordres professionnels... 111 6.1.2.3 Commissions municipale... 111 6.1.2.4 Syndiqués de base... 111 6.1.2.5 Gouvernements supérieurs... 112 CHAPITRE 7 BILAN PERSONNEL DU PROJET...115 7.1 Bilan personnel du projet...115 CONCLUSION...117 LISTE DE RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES...119

CHAPITRE 1 LA PROBLÉMATIQUE Dans ce chapitre, nous allons poser le problème de la complexité de la gestion, tel qu il a été rencontré à la Ville de Montréal, et exposer la façon par laquelle il a été réglé en entreprises. Nous allons déterminer la portée pratique des résultats que nous tentons atteindre et expliquer en quoi cette question intéresse le génie. 1.1 Problématique L administration de la Ville de Montréal est l une des plus complexes au Canada, particulièrement depuis la création des arrondissements. Plusieurs observateurs estiment que des sommes importantes pourraient être épargnées par un accroissement de l efficacité des différents services ou par la délégation de certaines tâches. Afin de pouvoir mesurer la productivité dans la prestation des services aux citoyens, il faut d abord distinguer, identifier et mesurer les activités de la Ville, pour ce qui est des budgets de fonctionnement. C est selon ces principes que l entreprise privée gère ses ressources depuis une trentaine d années, par, ce qu il est convenu d appeler, «la budgétisation à base zéro» En ce qui a trait aux budgets d investissements, la publication de rapports de plus en plus accablants met en lumière les lacunes du processus actuel d attribution des contrats. Mais avant même de modifier les règles d octroi des ouvrages, il est opportun de considérer la mise en place d une méthode d estimation paramétrique, durant la phase d évaluation des travaux.

12 Une allocation plus judicieuse des ressources financières, la reddition de compte des administrateurs et des élus, la productivité générale et une distribution plus équitable de la fiscalité sont des buts visés par l exercice. Mais comment ces questions concernent-elle le génie? Parce qu il s agit d identifier et de mesurer des activités physiques et qu elles relèvent dans bien des cas d actes d ingénierie, nous croyons justement que le génie est la science qui peut le mieux contribuer à leur résolution. Il est certes question de comptabilité et de finance, mais avant d aborder ces angles d analyse, nous pouvons résolument rechercher plusieurs autres pistes de solutions. 1.2 Portée des résultats Le premier but de la gestion par activités est de déterminer si les ressources fiscales, présentes ou futures, sont suffisantes pour s ajuster aux besoins changeants des services. La principale source de taxation des villes demeure et continuera de résider dans la base foncière. Comme nous l illustrerons plus loin, il est facile de démontrer que l activité des pompiers, par exemple, est particulièrement reliée à la valeur des immeubles, donc aux impôts fonciers. Mais on ne peut en dire autant des services des cours municipales, ou de l accès aux bibliothèques. Il est donc important de mettre en place des mesures, non seulement pour évaluer leur variabilité, mais aussi leur correspondance avec les sources de revenus, dans le temps.

13 Il s avère aussi équitable d établir des barèmes de comparaison, d une période à une autre, ou d une ville à l autre. À ce titre, il faudra aussi démontrer un souci de suivre ce qui se fait ailleurs au pays et dans le monde, et de se rapprocher de mesures standards ou universelles. Il y va de la crédibilité financière de nos institutions sur les marchés financiers locaux et internationaux. La psychologie industrielle nous apprend depuis longtemps qu on peut influencer la performance des personnes par le simple exercice de mesures. Loin d être machiavélique, l effet «Hawthorne» a démontré que lorsqu on manifeste de l intérêt envers les personnes, en se montrant sensible à leurs résultats, on obtient presqu invariablement des accroissements de qualité et de productivité, supérieurs à 10 %. Il est étonnant de constater qu aucun des quelques 23 000 employés de la Ville de Montréal ne fasse l objet d une quelconque évaluation annuelle. Nous souhaitons donc que le présent exercice puisse avoir une certaine portée sur le sentiment de réussite du personnel de la Ville et sur leur contribution à l accroissement de la productivité générale. En cette ère de sensibilisation à l économie des ressources, matérielles, nous croyons que le facteur humain est le premier envers lequel nous devrions montrer du respect.

CHAPITRE 2 REVUE DE LECTURE Dans cette partie du travail, nous rapportons l essentiel des recherches que nous avons faites par la lecture de différents rapports de vérifications, et ouvrages, à l affut d indices qui pourraient nous permettre de déceler qu on exercerait ici ou là de la gestion par activité. Le relevé systématique de fautes commises dans le système nous amènera, plus loin, à des suggestions d études par tâches spécifiques. 2.1 Revue de lectures Le rapport qui suit est réalisé dans le cadre de la préparation d un mémoire de maîtrise, portant sur l identification des activités municipales. Afin de permettre une gestion budgétaire par activité pouvant mener à une plus grande efficacité et pour en arriver ultimement à des mesures de performance standards, nous nous sommes fixé comme objectif d identifier les cent activités les plus significatives, à la Ville de Montréal. Pour y arriver, nous avons identifié, entre autres sources, les rapports du Vérificateur de la ville des dix dernières années. Nous les avons lus dans le détail en tentant de reconnaître ce qui pouvait représenter une activité mesurable, qu on pouvait distinguer physiquement d autres composantes d un service. (Plusieurs des lacunes décrites dans les différents rapports sont restées sans corrections. La forme de la présentation des sept derniers rapports ne permet pas de retracer les correctifs autrement que statistiquement.)

16 Nous avons complété ces lectures par celles des rapports des indicateurs de gestion pour le Québec, pour Montréal et pour la Municipalité de York, en banlieue de Toronto. Finalement, nous avons revu la grille de présentation des états financiers des villes québécoises pour identifier les grands postes d activités qui y sont décrits. Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 1997 Daté du 4 mai 1997 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : commentaires fiscaux : bonne performance dans l activité perception des taxes; stationnement Montréal, problèmes reliés à l an 2000 (informatique); taux de cotisation à la CSST élevés, reliés à une augmentation marquée des accidents; de façon générale, erreurs d imputation des factures non reliées aux activités concernées; systèmes de paie désuets (non reliés aux activités, informatique); aucun rapport financier en cours d exercice, virements de crédits effectués seulement en fin de période; baisse de revenu au Biodôme; erreurs d ajustements budgétaires aux constats d infraction (écart de 10M $); pas de réserve pour les écarts aux dépenses de déneigement; inefficacité à la perception des constats d infraction (informatique); des employés non autorisés émettent des chèques à des fournisseurs (sécurité informatique); réfections routières : estimés incorrects par rapport à l activité réelle; garanties de travaux non appliquées;

17 règlements d emprunt non fermés (activité nombre de financements); délais dans la fabrication du rôle de la valeur locative (activité évaluation, vitesse du processus, nombre d ajustements); sécurité accès aux serveurs Unix (informatique); absentéisme élevé chez les pompiers et cols bleus (pourcentage des employés réellement actifs); absentéisme de 28 % à 36 % dans les programmes de formation; gestion de la consommation d énergie déficiente; décisions non autorisées de disposition d immeubles (activité disposition d actifs). Suivi des dossiers antérieurs (depuis 1993) : encore des délais pour effectuer les inspections (activité émission de permis et inspection); manque de contrôle des quantités enfouies dans les sites (activité ramassage et disposition des déchets); gestion du personnel : il n y a pas de corrélation entre les augmentations de salaire statutaires et les évaluations de rendement (en fait il n y a pratiquement plus d évaluation à quelque niveau que ce soit, le niveau d activité de la main d œuvre ne correspond pas à la rémunération); constats d infraction : toujours pas de contrôles des contraventions perdues ou détruites par les préposés, délais dans le traitement des infractions cause des annulations, (activité émission des constats et traitement judiciaire, informatique); accélération du paiement des factures (activité cycle des payables); aucun changement dans l administration des régimes de retraite; désuétude du système de paie (informatique); cols bleus hors structure : le plancher d emploi a été négocié à la baisse; activité réfection des chaussées : nécessité d utiliser des équipements plus productifs; transport des employés aux lieux de travail : manque de contrôles;

18 activité entretien préventif des infrastructures : sous financement des budgets de fonctionnement par rapport aux budgets d investissement. Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 1998. Daté du 6 avril 1998 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre Remarque générale du Vérificateur : «Budgets de fonctionnement : Dans l actuel système budgétaire, la révision des activités n est pas systématisée. Le coût réel des activités n englobe pas l ensemble des dépenses pertinentes, en particulier parce que les dépenses n y sont pas toutes imputées La présentation des données financières au document officiel du budget diffère de celle du rapport financier officiel.» Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : projet Rêve-sur-Mer : prise de décision sans connaissance des coûts du projet; l imposition de compteurs d eau à des commerces est arbitraire; il n y a pas de données sur les effectifs réels de la Ville; PTI : les responsabilités ne sont pas définies dans les ententes à trois paliers de gouvernement, les éléments de coûts et les taux utilisés ne correspondent pas toujours aux ententes; il n y a pas de contrôle sur la pertinence d imputer, ou non, les dépenses sur le PTI (Activité surveillance des dépenses en capital); activité gestion du personnel : le programme de réduction de la main d œuvre n a pas été suivi ou n a pas procuré les économies prévues;

19 la réduction de la semaine de travail de 36 à 35 heures a amené des augmentations importantes de coût; l appartenance montréalaise des fournisseurs n est pas effectuée systématiquement; activité tenue d inventaire : les sorties de pièces ne sont pas contrôlées; activité gestion du personnel : les allocations pour automobiles ne sont pas interrompues en cas d absences prolongées des employés; activité balayage des rues et entretien de l équipement : pertes de temps importantes et sous-utilisation des équipements défectueux; activité enfouissement des conduites électriques : autorisées depuis 1987,82 km de rues ont été canalisés mais non complétés; informatisation insuffisante; 150 employés en disponibilité, hors structures; système de mesure de la performance pour les activités du Service des travaux publics : «Le système fournit des informations invraisemblables parce que les données des unités de production ne sont pas entrées systématiquement.» Suivi des dossiers antérieurs : beaucoup moins complet qu auparavant; non complété : obligation pour les services de déposer un rapport sur le rendement dans les activités; résultats exprimés sous forme de tableau pour les dossiers antérieurs à 1996, sans explications spécifiques sur la nature des recommandations qui ont été suivies. Dossiers du rapport 1997 : problèmes reliés à l an 2000 (exercice qui a coûté inutilement plus de 25 millions de dollars);

20 mauvaises imputations d un projet à l autre, imputation à la mauvaise activité, «peu de mécanismes de contrôle semblent avoir été mis en place par le Service des Finances pour s assurer de présenter une formation financière fiable et utile à la prise de décision.»; ajustements budgétaires conformes à la réalité de l émission des constats d infraction; activité déneigement : absence d une réserve; écart entre l évaluation des travaux et les soumissions : aucune des recommandations antérieures n a été suivie; la gestion des garanties de travaux comportent encore des lacunes importantes. Cahiers de charges des travaux non suivis malgré les recommandations; activité gestion de l énergie : des mesures doivent venir dans le futur. Pas de programme de gestion des matières dangereuses. Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 1999 Daté du 7 avril 2000 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : le système de paie est toujours désuet. Système OASIS (informatique) : «lacunes relatives à l intégrité et à l authenticité de l information (efficience), à la confidentialité des accès (équité) et à l imputation des actes posés (transparence)»; augmentation de 60 % des coûts de l assurance invalidité en cinq ans (activité gestion des ressources humaines);

21 les dépenses en frais de financement dépassent les dépenses pour les travaux récurrents (i.e. : on réduit les budgets de fonctionnement jusqu à ce qu on doive recourir à des dépenses en capital); activité émission de permis : des ajustements sont proposés; mauvaises assignations : «Des salaires d employés cols bleus sont imputés systématiquement à l activité «enlèvement de la neige», peu importe leur assignation quotidienne réelle.»; activité entretien des immeubles : gestion des contrats inférieurs à 100 000 $, appels d offre peu rigoureux, très peu de surveillance de chantier, déboursés sans autorisation, peu de retenues pour travaux incomplets; délais indus d immobilisation des véhicules lourds (activité entretien de la machinerie); sélection arbitraire des organismes OSBL subventionnés; peu de pénalités imposées aux entrepreneurs en cueillette de déchets; nombre élevé de locations d équipement pour remplacer les équipements défectueux, activité mal budgétée; manque de transparence dans l attribution des contrats de transport de la neige, activité déneigement; activité transport des matériaux; niveau de liquidités exagérément élevé à cause de manque de synchronisme des emprunts par rapport aux investissements; activité contrôle des mouvements de trésorerie; difficultés de tarifer les services convenablement, ignorance de la structure des coûts et des niveaux réels d activité; lacunes chroniques dans l activité vidange des puisards. Suivi des dossiers antérieurs : C est le dernier rapport d un vérificateur qui présente un rapport sur le suivi des dossiers antérieurs.

22 Rapport 1997 : Amélioration dans la perception des recettes au Biodôme. «La situation est demeurée inchangée en ce qui a trait à l établissement du budget des activités de déneigement.» Gestion de l énergie : laissée souvent au bon vouloir des agents de sécurité. Matières dangereuses : on suspecte la présence non inventoriée de BPC. Rapport 1998 : «Le processus budgétaire se raffine et devrait (éventuellement) permettre l examen par les élus des résultats des diverses activités, sous-programmes et programmes.» Budget de fonctionnement : «Pour de nombreuses activités, les unités de production sont demeurées identiques d un exercice à l autre. La mise en place des autres recommandations est tributaire d un ressourcement et d une réorganisation à être faits au service des finances et du contrôle budgétaire.» (En d autres termes, appliquer les règles du «activity-based accounting») les compteurs d eau sont désuets et mal relevés, activité monitoring de l utilisation de l eau; on ne possède pas encore de données fiables sur la main-d œuvre (informatique); l utilisation des pièces et fournitures dans les entrepôts n est toujours pas contrôlée, activité approvisionnement et contrôle des stocks; contrôle des allocations en cas d absence : «La mise en place du système dépend de la bonne volonté des services»; balayage de rues : statu quo; conversion du réseau aérien : statu quo; gestion des matières résiduelles domestiques : le service n a pas répondu aux demandes de rapports du vérificateur; subventions à des organismes indépendants : peu de changements.

23 Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2000. Daté du 10 avril 2001 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre Des observations et des recommandations sont formulées sur l organisation municipale de la future nouvelle ville, sur la nécessité de mettre en place un système intégré de gestion et d établir des indicateurs financiers. Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : vente de terrains de la ville par Stationnement Montréal sans autorisation du Comité exécutif; acquisition et subventions au Cinéma V sans la préparation d un dossier; contrats de services professionnels sans appels d offres : manque de transparence du processus (activité contrôle des mandats de services professionnels extérieurs); contrôle sur les frais de déversement des déchets : nombreux manquements (activité cueillettes des déchets); gestion des carburants (activité gestion de l énergie) : manque de contrôle sur les véhicules qui se présentent aux réservoirs; gestion des contrats supérieurs à 100 000 $ : peu de surveillance, erreurs importantes dans les évaluations; activité gestion des risques : peu de gens y sont sensibles, la Ville n est pas assurée; activité entretien des équipements : peu de contrôle sur la source des demandes de réparation, erreurs systémiques dans les évaluations et les calculs de prix de revient;

24 prix de revient des végétaux et tonte des pelouses (activité tontes et plantations) : nombreuses imprécisions; activité location d équipement : «le système de paie est utilisé pour payer de la location d outillage»; le suivi des dossiers antérieurs n est plus rapporté. Rapport du Vérificateur de la Ville au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2001. Daté du 31 décembre 2002 Préparé et signé par M. Guy Lefèvre (note de départ) Dorénavant il s agira d un Vérificateur «général». «L exécution des mandats en 2001 a été perturbée, d une part, par la non-disponibilité de certains intervenants impliqués dans les travaux relatifs à la nouvelle Ville de Montréal et, d autre part, par les heures d absence en maladie qui ont affligé le personnel du bureau». (On sent une certaine déception de M. Lefèvre). Le vérificateur sortant formule certaines recommandations pour la fonction dans la nouvelle Ville : budget, amélioration des outils informatiques, orientation future basée sur la vérification de postes budgétaires ayant fait l objet de dépassements de coût ou au risque de le faire. (On négligera ainsi les vérifications ponctuelles et les inefficiences systématiques qui auront été proprement «couvertes» par des attributions budgétaires suffisantes).

25 Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : bancs de parcs, monopole de fabrication et de réparation réservé aux ateliers de la Ville (par convention collective), cycle d évaluation des besoins et de mise en production, inventaire et distribution de plus d un an. Dans la nouvelle philosophie de vérification, on ne cherche pas à savoir si le coût de l activité est raisonnable, mais si les résultats sont conformes aux budgets tels qu ils ont évolué. C est précisément l inverse du «zero-base budgeting». Ce qu on propose par la suite dans ce chapitre, ce sont des aménagements administratifs pour aider à une gestion plus éclairée de cette activité, dans le cadre d un système intégré de gestion. Des recommandations du même ordre sont formulées pour le lavage des voitures destinées aux préposés au stationnement (activité gestion de la flotte de voitures). Comité conjoint sur l organisation du travail et sur la productivité «Au cours des trois premières années d existence du projet d amélioration de la performance, la Ville a dû assumer des coûts connus de 2,5M $.» À ce jour, un seul des neuf comités conjoints qui analysaient des activités a donné lieu à l implantation de mesures visant à accroître de façon importante le niveau de services mais dont les gains financiers escomptés sont peu élevés. Ainsi, le choix des activités à examiner n a pas fait l objet d une analyse structurée permettant de déterminer des priorités d intervention parmi celles représentant un potentiel d amélioration de la productivité. Les orientations contenues dans les mandats des comités conjoints auraient avantage à prévoir des objectifs plus précis, afin que les mesures proposées lors des travaux des comités puissent en tenir compte. Les décisions quant au choix des activités, aux orientations prises dans les travaux, au respect des échéanciers, à la poursuite ou à l arrêt des travaux peuvent ne pas être prises par les instances appropriées, étant donné

26 que le partage des responsabilités entre les directions de services et les différents comités conjoints n est pas assez défini. géomatique : Les orientations de 1992 n ont pas été appliquées. «Sans cadre de gestion, la géomatique a évolué au rythme des initiatives mises de l avant par les différents services.» Il y a absence de normes donc de concordance entre les utilisateurs de différents services. Un système concurrent, le Navigateur Urbain a été mis en place par le Service des travaux publics en 2000. Le Service de l approvisionnement utilise un autre système appelé Explorateur Urbain. (Il sera important de bien comprendre l utilisation des systèmes «GIS» à la Ville pour les intégrer éventuellement aux mesures d activité comme le font d autres villes nord-américaines); imprimerie : la situation est analogue à celle observée dans les ateliers de production des bancs de parcs; infractions aux règlements municipaux : beaucoup de latitude est accordée aux inspecteurs en bâtiment qui ne sont pas tenus de tout rapporter par écrit. Pour ce qui est des inspecteurs des travaux publics, leurs activités ne sont pas consignées de façon uniforme. «Le suivi des infractions identifiées est sous le contrôle unique des différents inspecteurs, en fonction d une méthode de travail propre à chacun Aucun rapport de gestion permettant d évaluer l ampleur des retards pouvant s être accumulés ne peut être obtenu.» On ne peut évaluer la tâche exacte de chaque inspecteur; activité prévention des incendies : un système beaucoup plus rigoureux est en place. Toutefois des retards aux suivis ont été enregistrés; activité émission de permis de construction, occupation etc : «le Service ne possède pas une bonne connaissance du nombre de permis en attente». Les inspecteurs ont une grande autonomie dans leurs actions et leurs suivis; permis de conduire : la Ville ne vérifie pas la validité des permis de conduire des cols bleus. Au début de 2000, 116 étaient en infraction, pour tomber à 42 en 2001; le suivi des dossiers antérieurs n est plus rapporté.

27 Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2002. Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2003 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne) La vérification ne comporte plus de suivi des recommandations antérieures ni futures, la responsabilité en est remise à la direction générale. Le système intégré de gestion est encore reporté (entrepris en 2000) : «il n existe aucun plan corporatif pour faire face à ce report». Des remarques d ordre général sont formulées sur la bonne gestion et sur la gouvernance. Formule «d auto-évaluation» du service du Vérificateur. On accorde de l importance à l imputabilité et au niveau de service, au départage des responsabilités entre ville centrale et arrondissements, mais on ne fait aucune mention du niveau ou de la description des activités. On impute la responsabilité de la poursuite d objectifs, d indicateurs de performance et de rapports de gestion à la direction générale. À notre connaissance, le vérificateur ne reviendra plus sur le sujet dans ses rapports subséquents. On lit des formulations plus ou moins vagues comme : «Nous recommandons à la Direction générale de mettre en place les mécanismes nécessaires permettant d enclencher un processus de réflexion qui mènera, lorsque requis, à l élaboration de normes minimales de niveau de service, afin d en arriver à un consensus quant au niveau de service à offrir aux citoyens.» Il y aurait des tensions internes quant au départage des pouvoirs et il est surprenant de voir le vérificateur intervenir dans un débat qui semble devoir être tranché par le niveau politique : (p21) «la Direction générale devrait mandater la direction des affaires juridiques pour procéder à l analyse des modifications requises à la règlementation en vigueur dans les neuf

28 arrondissements issus de l ancienne Ville de Montréal. Ces modifications devront permettre à des fonctionnaires d autoriser, selon des modalités clairement établies, la grande majorité des occupations du domaine public sans que cela nécessite l autorisation du conseil d arrondissement.» En d autres termes, ces fonctionnaires comme plusieurs autres ne seront soumis à aucune autorité. (Où est l imputabilité, où est la mesure d activité? Surtout à la lumière des remarques du vérificateur l année précédente sur l autonomie des inspecteurs.) On suggère de laisser aux arrondissements la responsabilité de la surveillance technique des travaux. En somme c est la Ville centrale qui a la responsabilité fiscale et ce sont les arrondissements qui ont le contrôle de la qualité. Comme pour ce qui est de toutes les recommandations du vérificateur, on ne trouvera plus aucune trace des suites données. Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : mise au rancart des véhicules : il n y a pas de politique claire, on recommande à la Direction du matériel «d informer» les responsables en arrondissement, mais sans pouvoir d imposer ni possibilité de vérification. Pour ce qui est du service de police, les décisions sont centralisées. Certains arrondissements ont répondu à la recommandation; qualité de l eau dans les piscines : des points de plus en plus d ordre qualitatif. Il y a d autres organismes qui peuvent se prononcer sur cette question. Il s agit en fait d une recommandation d amender le règlement et non une véritable vérification du respect des processus ou de la qualité des résultats. Aucune information administrative n est fournie sur l activité elle-même. De plus, comme il sera presque toujours le cas à l avenir, les recommandations ne sont pas généralisées à la grandeur de la Ville, mais limitées à certains arrondissements. (Quelle serait la responsabilité du vérificateur d avoir omis arbitrairement un arrondissement où des fautes seraient commises, et qu elles se poursuivraient?);

29 sécurité informatique : (plusieurs dossiers seront menés en ce sens au cours des années suivantes) Problèmes mineurs d accès des codes utilisateurs au service TéléAccès+; processus d évaluation des propriétés mises en vente par la Ville : délais indus, au moins six mois, cette activité semble être à la discrétion des professionnels de la Ville. Rôles et responsabilités en arrondissement semblent confus. Ce premier rapport nous laisse sur notre appétit quant à la portée des enquêtes, aux capacités de réaliser des économies, et en général, sur la philosophie d intervention qui semble s y dessiner pour l avenir. Quelques vagues allusions sont formulées sur l imputabilité, expression à la mode cette année-là, mais ce sera le dernier rapport qui en traitera. Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2003. Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2004 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne) Curieusement, aucune allusion n y est faite quant à l imminence d une décision de certaines villes de «défusionner». On note, à nouveau, le retard à implanter un «Système intégré de gestion». On y annonce que dorénavant, une bonne partie de la vérification portera sur les systèmes informatiques. De vagues recommandations sont formulées à l intention de la Direction des technologies de l information.

30 Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : on note des lacunes dans la préparation des dossiers d attribution de subventions à des organismes privés de la culture, des sports, des loisirs et du développement économique. (Activité attribution de subvention). On limite toutefois les remarques à un petit nombre d arrondissements. (On flaire la piste politique); activité inspection des aliments : champ de juridiction provincial occupé par la Ville. Devrait éventuellement être remis au niveau du Québec. Problèmes de conformité aux normes; opération 5 000 logements : les objectifs n ont pas été atteints. Recommandation : tableau de bord; activité production de l eau potable : sans aller dans le détail des vulnérabilités, le vérificateur conclut à la nécessité d établir un plan d urgence. (Des quelques recommandations qui ont été formulées, la plupart auraient pu être faites sans que les vérificateurs ne sortent de leur bureau.); activité gestion du personnel : comme on l a déjà observé, on n effectue pas de contrôle des employés faisant l objet de libérations syndicales. (On peut comprendre que le bureau du Vérificateur ait été passablement occupé par la définition de ses nouvelles fonctions, mais on pourrait croire que la somme de travail ne représente que la moitié de la charge normale des rapports antérieurs.) Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2004 Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2005 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne)

31 Plusieurs des pages d introduction sont des copier-coller de l année précédente. Le Système intégré de gestion, appelé dorénavant SIMON (Système intégré de Gestion de Montréal) prend encore du retard. On déplore l absence d un plan stratégique (on impute la responsabilité à la Direction générale). Absence presque totale de suivi des rapports antérieurs, même sous la forme de tableau statistique non explicite. (Une seule ligne de résumé). Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : activité évaluation foncière : recommandation sur la sécurité informatique mais non pas sur l efficacité de l activité elle-même; activité gestion du personnel : cadres hors structure («MeD»). On apprend que la ville compte 13 500 cols blancs, professionnels généraux, contremaîtres, cadres administratifs (10 %) et cadres de direction. De ce nombre, 413 étaient en disponibilité et 169 hors structure. Ce n est plus le Directeur général de la Ville mais les conseils d arrondissements qui ont pouvoir d embauche et de congédiement (il est nouveau que ce pouvoir soit dévolu au niveau politique). (Il y a des cadres qui sont allé se réfugier dans les arrondissements, selon le parti au pouvoir. Pourrait-on imaginer qu au Québec, chaque député de comté soit responsable de la nomination des fonctionnaires?); la Ville paie des assurances aux cols bleus, administrées par eux, mais n effectue aucune surveillance du niveau de la couverture. Il y a nettement un transfert des bénéfices au profit des retraités, à la charge des actifs; activité octroi de subventions à des OSBL : processus à resserrer; activité sécurité incendies : manque de contrôle dans l allocation du temps supplémentaire, déjà le service dispose de 15 % de ressources mobiles; activité adjudication de contrats professionnels : un seul cas isolé de contrat informatique dans l arrondissement de Lasalle est dénoncé. (Échantillon très mince);

32 programme de réfection des chaussées : problèmes importants d évaluation, écarts négatifs considérables et non imputables. Manque de surveillance, paiements progressifs et finaux décaissés sans preuve de réalisation des travaux, idem pour dépassements. (Activités évaluation, surveillance, contrôles budgétaires.); sécurité informatique : série de recommandations. (Comme nous l avons indiqué, beaucoup du travail du Vérificateur porte maintenant sur les systèmes informatiques, et particulièrement sur la sécurité). Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2005 Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2006 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne) (Plusieurs des pages d introduction sont encore une fois des copier-coller de l année précédente.) Retour du suivi des rapports antérieurs (à tout le moins sous la forme de tableaux statistiques non descriptifs). On répète des remarques sur l importance de mettre en place un système intégré de gestion (Simon). Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : Des recommandations sont faites sur l application des normes et règlements à la station d épuration. Ces recommandations sont surtout d ordre environnemental et ne concernent pas

33 la gestion des activités comme tel. Nous croyons qu elles font double emploi avec des suivis effectués par d autres organismes. Elles ne conduisent pas à une meilleure compréhension d une utilisation plus juste des fonds publics. Système de gestion des flux financiers dans les différents services (OASIS). Ce système «n est plus soutenu par le manufacturier». L accès par des utilisateurs de différents départements n est pas bien protégé. À cause de l autonomie administrative des arrondissements, il n y a pas nécessairement de correspondance entre les postes de décaissements des emprunts et les dépenses réelles en immobilisation. Rejets industriels : toutes ces vérifications sont d ordre environnemental et non administratif. Recommandations d ordre général sur l implantation des communications «e-cité». On constate une certaine confusion : «Nous recommandons à la Direction des communications de signer, avant l amorce du développement de chaque PES (prestation électronique de services), des lettres d ententes avec les unités administratives précisant, entre autres, le mandat, les rôles et les responsabilités des intervenants dans l élaboration et le maintien des PES.» Entretien des immeubles : la responsabilité n est pas établie clairement entre la Ville centrale et les arrondissements. (C est d abord une responsabilité politique et non administrative.) Il existe encore des écarts importants entre les évaluations de travaux et les coûts de réalisation. Gestion des matières résiduelles : les arrondissements ne se conforment pas aux directives de la ville centre. On vérifie sur la base des données fournies, mais on ne procède pas à une vérification du processus ou de la validité des données. On constate que les arrondissements ne demandent pas suffisamment de rapports à leurs employés. Utilisation de cartes de crédit par des citoyens : non-respect de la confidentialité des informations.

34 Programme d enlèvement des graffiti : certains arrondissements ne collaborent pas par leur règlementation. Les coûts de gestion sont de 215 000 $ pour des dépenses directes de 113 000 $. Gestion informatique : on recommande le regroupement des serveurs. Rémunération des élus : on constate une erreur de 4 415 $ dans la rémunération d un élu. Imputation du coût des infrastructures aux développeurs : on constate un manque d uniformité entre les arrondissements. Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 31 décembre 2006. Non daté, supposément rédigé vers mai juin 2007 Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne) Une compilation des années 2002 à 2005 y est présentée. On y apprend que seulement 181 des 393 recommandations ont été intégralement respectées. On ne sait pas avec précision les quelles. On reprend aussi un sommaire des principaux points de gouvernance traités dans le passé : «Aucune unité de la Ville n a le mandat formel de s assurer de la cohérence et de la robustesse de la règlementation.» (Sans expliquer le sens précis de ces euphémismes, on comprend que le vérificateur dénonce certaines lacunes, ou s en décharge.) On rappelle que les rôles des finances, du contentieux (sic), du greffe et des Ressources Humaines (sic, car ces services ne sont plus désignés par ces titres depuis longtemps) sont encore ambigus. Étant donné que la gestion du personnel relève maintenant des arrondissements, on limite «le rôle du Service du capital humain à l exercice d un leadership en matière de gestion du capital humain d offrir de l expertise-conseil aux gestionnaires».

35 Sur la gestion des technologies de l information, on constate une grande «diversité» et on réitère le besoin de mettre en place un système intégré de gestion. On y va de nouveaux concepts plus ou moins explicites, comme la nécessité «pour chaque arrondissement et chaque service corporatif de procéder à la réalisation d un PAI (plan d affaires informatique)», et dune AEM (architecture d entreprise municipale). Une bouffée d air frais nous vient de l arrondissement Côte-des-neiges-Notre-Dame-de- Grâce, avec la formulation d une trentaine de mesures d activités comme : les tonnes d asphalte posé, les tonnes de déchets enlevés, les mètres carrés de pelouse tondus etc. (Nous y voyons l influence du regretté Michel Brousseau, directeur général de l arrondissement et ex directeur du Service du Personnel de la Ville). Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : (La plupart des constats sont réalisés à partir de rapports demandés, et non à partir d enquêtes menées de façon indépendante par le bureau du Vérificateur.) Activité émission des constats d infraction : manque de contrôle des formulaires de constats perdus ou hors circuit. Retard dans le traitement judiciaire des constats. Manquements à la reconnaissance des mauvaises créances et des constats nonrécupérables. Adresses électroniques de la Ville non-standardisées. ( Six ans après sa disparition on utilise encore l adresse de la CUM). Des services informatiques (sécurité) ont été achetés mais non utilisés. Réservoirs des produits pétroliers : recommandations sur la gestion environnementale, mais non sur l activité de distribution autonome des produits pétroliers. Activité estimation des coûts de contrats d exécution de travaux : recherche limitée à un petit nombre d arrondissements, écart au niveau des renseignements fournis aux preneurs

36 de décisions initiales. Les appels d offres comportent la divulgation des provisions pour dépenses contingentes, ce qui est une invitation envers les soumissionnaires à compter sur ces sommes en temps et lieu. (Montants souvent laissés à la discrétion des administrateurs. Il est toutefois difficile de garder ces informations confidentielles pour tous. Dans les circonstances, il vaut peut-être mieux les divulguer à tous). Santé et sécurité au travail : cette responsabilité relève maintenant des arrondissements (Nous croyons que l audit lui-même aurait dû être mené par le Service du personnel, sous mandat du vérificateur si nécessaire. La formulation des recommandations indique ni plus ni moins que le Service du personnel n a aucune responsabilité en SST). Activité gestion de la propreté sur la voie publique : on constate que des budgets sont distribués par la Ville centre, sans égard au niveau d activité réalisé par les arrondissements : «En vue de favoriser l obtention des meilleurs résultats possibles compte tenu des objectifs, nous recommandons à l UPEM (l unité propreté et entretien Montréal) propose à l Administration des orientations à l égard des sommes remises aux 19 arrondissements.» On constate que la ville centrale ne dispose pas d information sur l utilisation faite des sommes versées à des OSBL subventionnées. On ne dispose pas d objectifs mesurables d activité : «Comme les objectifs sur la propreté ont été uniquement établis en termes généraux, ces indicateurs ne permettent pas de déterminer dans quelle mesure ils ont été atteints.» Vérification des contributions à la CSST : constat de manque de coordination entre les services et les arrondissements, confusion dans le rôle attribué au service du personnel. Pour la première fois, on note l apparition du RASOP «ce service a comme objectif de recentrer la ville sur sa mission fondamentale, d augmenter l efficacité dans la livraison de services et de dégager des marges de manœuvre financières de façon récurrente.» (revue des activités, des services, des opérations et des programmes) (Le bureau du Vérificateur ne devrait-il pas travailler de concert avec ce nouveau service?). Réhabilitation des infrastructures d eau : constat basé sur l âge des infrastructures et non sur des auscultations réelles, ne tient pas compte de l état des égouts (seront-ils à reconstruire une fois qu on aura refait le «dessus»?).

37 Le Vérificateur soupçonne que les taxes perçues pour l eau ne sont pas utilisées à cette fin : «Par souci de transparence, nous recommandons à l administration municipale qu elle clarifie, dans ses communications ou dans ses publications, ses orientations quant à l utilisation de la taxe spéciale pour la gestion de l eau.» Les dépenses reliées aux activités de la gestion ne sont pas comptabilisées distinctement. Rapport du Vérificateur général au conseil municipal pour l exercice terminé le 30 mars 2009 Comme les rapports de son prédécesseur, non daté, supposément rédigé vers juillet 2009. Préparé mais non signé par M. Jacques Bergeron, non daté, supposément rédigé vers maijuin 2007. Préparé mais non signé par M. Michel Doyon (rédigé à la première personne). Le rapport du vérificateur est de moins en moins volumineux. Pour cause, on évoque des problèmes administratifs et les dossiers spéciaux sur lesquels le Vérificateur s est penché. En le comparant avec les rapports très complets de M. Lefèvre, et avec ceux de son prédécesseur immédiat, M. Doyon, on sent une certaine lassitude dans la présentation du dernier vérificateur. Ses démêlées avec l administration municipale et le climat néfaste, créé par une surveillance occulte mais perceptible, y sont sans doute pour quelque chose.

38 Résumé des faits saillants pour l année couramment étudiée : On constate des lacunes au système informatique «SIMON», dans son application aux achats : «L utilisation d une responsabilité (n.d.r. : comprendre «un accès») permettant à un utilisateur de créer un bon de commande et d en effectuer la réception contrevient au contrôle sur la séparation des taches. Force est de constater que cette pratique est devenue la règle d usage à la Ville.» On constate aussi des lacunes importantes au niveau de la vérification de la conformité à la réception des marchandises : «Notre analyse révèle que plus de la moitié des utilisateurs détenant la responsabilité d effectuer les réceptions ne satisfont pas aux conditions prévues dans les règles de contrôle interne. En effet, nous avons constaté que 53,4 % des 804 utilisateurs autorisés à effectuer les réceptions dans les unités d affaires occupent des postes ne leur permettant pas d effectuer les appréciations quantitatives et qualitatives requises dans le cas d acquisitions ou de contrats de services.» On constate aussi que le projet Havre de Montréal comporte une rentabilité trop faible (61 452 $) compte tenu de la somme importante d investissements (90 000 000 $) qu elle requiert. D autres éléments de doute se sont ajoutés au dossier depuis la publication de ce rapport. Au printemps 2006, la situation financière de la Ville laissait entrevoir un déficit de l ordre de 400M $ pour l exercice 2007. Dès ce constat, la Direction générale a entrepris avec l administration municipale un exercice visant à consolider les décisions budgétaires 2007. En conséquence, l administration s est engagée dans un processus de revue des activités, des services, des opérations et des programmes (RASOP) en vue de rechercher des solutions à court et moyen terme aux enjeux stratégiques et financiers de la Ville.