Economie politique. Classe de 1G de l enseignement secondaire. Commission Nationale des Programmes. en Sciences Economiques et Sociales

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1 Economie politique Classe de 1G de l enseignement secondaire Commission Nationale des Programmes en Sciences Economiques et Sociales septembre 2015

2 MACROECONOMIE Etat Entreprises Ménages Monde

3 L Etat - rôle économique et social 3 Chapitre 1 L Etat - rôle économique et social 1.1 Les rôles de l Etat Le Traité de Maastricht définit le secteur public comme entité renfermant - l Administration centrale (Etat), - les administrations locales (communes) ainsi que - la Sécurité Sociale Le secteur public est un acteur qui, par son comportement, influence largement la vie économique et sociale. L intervention de l Etat, telle que nous la connaissons aujourd hui, remonte à la fin de la Seconde Guerre mondiale. De nos jours, la conception du rôle joué par l Etat fait l objet de controverses : - augmentation du coût des prestations sociales, - difficultés de financement, - perte d efficacité des systèmes de redistribution, - réglementations excessives, - découragement de l initiative personnelle, etc. La recherche du meilleur équilibre entre secteur privé et secteur public est à l origine de discussions passionnées. Economie politique I ère G

4 4 Macroéconomie Un rôle passif: L Etat veilleur de nuit (Nachtwächterstaat) Au 19e siècle, le rôle de l Etat était limité à quelques fonctions clés que l on considérait comme faisant fondamentalement partie du secteur public. Parmi les domaines d activité, l on peut citer, entre autres, l enseignement public de base, la construction et l entretien d infrastructures collectives, le système juridique, l organisation de la défense nationale, la sauvegarde de l ordre intérieur, etc. L Etat préférait ne pas intervenir dans les affaires économiques conformément à la célèbre formule du laisser faire, laisser passer de Gournay 1. Sous l influence de la doctrine du libéralisme économique, on considérait que les lois du marché étaient plus aptes à régler le fonctionnement de l économie que toutes les formes d intervention publique. Les économistes de l école classique 2 (Adam Smith, David Ricardo, Jean Baptiste Say, etc.) étaient globalement les défenseurs du libéralisme économique. L action gouvernementale se limitait à définir le cadre au sein duquel les entreprises pouvaient exercer leur activité économique et à veiller au respect des lois et règlements. Dans le domaine social, l intervention de l Etat était également bien circonscrite. Elle se limitait aux enfants abandonnés, aux indigents, aux malades incurables, aux invalides, aux vieillards qui ne sont plus capables de trouver par leur travail de quoi subsister 3. C est au lendemain de l indépendance que l on trouve la première disposition sociale au Luxembourg. Il s agit de la loi de 1843 imposant aux communes le devoir de soutenir les nécessiteux non valides par l intermédiaire des bureaux de bienfaisance établis dans chaque commune 4. On peut en conclure que l intervention des pouvoirs publics dans la vie économique et sociale était minime. Les dépenses de l Etat ne représentaient qu une fraction infime du P.I.B. dans les pays de l Europe occidentale et des Etats-Unis (en moyenne 8,3% du P.I.B. en ). 1 Vincent de Gournay ( ), administrateur et économiste français 2 La période de l école classique s écchelonne de 1776 (date de la publication de l ouvrage d A. Smith Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations ) à 1874, début de la période néo-classique ou marginaliste. 3 F. DEMIER, Sciences Economiques et Sociales Term ES, Bordas, 1999, p STATEC, Histoire quantitative du Luxembourg , p Vito TANZI et Ludger SCHUKNECHT, La réforme de l Etat dans les pays industrialisés, LL, No 39, 27/09/1996, p. 8. I ère G Economie politique Chapitre 1

5 L Etat - rôle économique et social Un rôle actif : l Etat interventionniste La grande dépression des années 1930, déclenchée par les événements du fameux Jeudi Noir de Wall Street (krach boursier en octobre 1929), fut à l origine d une nouvelle conception de l Etat. En effet, la juxtaposition de crises qui ont bouleversé les économies des pays industrialisés avait déclenché un processus de réflexion dans les milieux économiques et politiques. La dépression économique avait montré que la seule initiative privée était incapable d assurer l équilibre économique et social. L intervention de l Etat est alors apparue comme indispensable pour réaliser cet équilibre. Alors qu au 19e siècle et même jusqu à la grande crise de 1929, les responsables politiques considèrent le plus petit budget de l Etat comme étant le meilleur, ils optent systématiquement, au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, pour un Etat actif et interventionniste. Les premières expériences interventionnistes pour sortir de la crise économique datent du début des années 1930 : il s agit du New Deal du président américain Roosevelt et du programme de relance de l économie allemande sous Hitler. Marqué par l ampleur du chômage, l économiste anglais John Maynard Keynes 6, rompt avec la pensée économique du 19e siècle. Keynes prône l intervention de l Etat au cas où la demande effective des ménages et des entreprises s avérerait insuffisante. Puisque la production doit être planifiée, les entrepreneurs doivent décider du volume d activité avant que la demande ne s exprime sur le marché. Pour cela, ils doivent anticiper la demande des ménages et des autres entre preneurs ; cette demande anticipée porte aussi le nom de demande effective. Celle-ci dépend dans une très large mesure du caractère optimiste ou pessimiste des prévisions des entrepreneurs. Les keynésiens ne voient pas dans l action gouvernementale une intervention permanente dans le déroulement des affaires ; il s agit tout simplement de donner un coup de main à un système en difficulté. 6 Théorie générale de l emploi, de l intérêt et de la monnaie publié en Economie politique I ère G

6 6 Macroéconomie Soulignons que l intervention étatique n a pas pour objet de supprimer la libre concurrence, mais d atténuer les effets négatifs et parfois néfastes d une concurrence sauvage et déloyale. Elle n a pas non plus comme but de se substituer à l initiative privée, mais de combler l absence de celle-ci dans certains domaines (enseignement, santé, infrastructures collectives, etc.). Les domaines d intervention et les instruments correspondants sont très variés. Les autorités publiques peuvent par exemple : adopter, dans certaines branches, le rôle d entrepreneur (transports collectifs, production et distribution d énergie, etc.) ; aider certaines entreprises par l octroi d aides publiques (subventions, aménagements de zones industrielles, etc.) ; limiter ou réprimer les abus de puissance économique par une législation appropriée (concernant la protection du consommateur, les ententes abusives entre entreprises, la fixation de prix maxima pour certains biens de première nécessité, etc.) Dès l après-guerre, les pays européens développent des régimes étendus de sécurité sociale en améliorant ainsi sensiblement le bien-être de la population. L Etat opère des transferts sociaux, basés sur le principe de la solidarité. On parle de redistribution de richesses, que l on définit comme étant l ensemble des opérations par lesquelles une partie des revenus est prélevée sur certains agents économiques pour être reversée au bénéfice d autres. C est la naissance de l Etat-providence (Wohlfahrtsstaat, welfare state) qui se caractérise par un système d assurances collectives, destiné à couvrir ses citoyens contre un certain nombre de risques sociaux. A titre d illustration mentionnons l assurance maladie, l assurance pension, l assurance invalidité, assurance chômage, etc. 1.2 Le budget de l Etat Le budget de l Etat se compose des recettes et des dépenses utilisées par l Etat en tant que moyen d intervention tant sur le plan économique que sur le plan social. Ainsi l Etat luxembourgeois arrête, tous les ans, dans une loi budgétaire votée à la Chambre des Députés, avisée par le Conseil d Etat et appréciée, entre autres, par les Chambres professionnelles, l ensemble des recettes et dépenses prévues pour l année à venir, c.-à-d. l exercice budgétaire suivant. I ère G Economie politique Chapitre 1

7 L Etat - rôle économique et social Les recettes de l Etat D où proviennent les moyens financiers dont l Etat a besoin pour mener à bien son intervention dans le domaine économique et social? Nous distinguons trois sources de financement : a) Les recettes courantes : les impôts et taxes Il existe une grande variété d impôts. L art de la fiscalité consiste selon Colbert, ministre des finances sous Louis XIV, à plumer l oie de façon à obtenir le plus possible de plumes avec le moins possible de cris. L Etat perçoit des impôts sur les revenus des personnes physiques et sur les bénéfices des entreprises. Les achats de biens et de services sont soumis à la TVA. Les droits d accises portent sur l essence, le tabac, l alcool. La vignette est une taxe sur les véhicules automoteurs, etc. En fait, peu de transactions échappent à l imposition. Les différents impôts imaginés par les pouvoirs publics peuvent être regroupés en impôts directs et impôts indirects (fig. 1.1). Fig Impôts directs et indirects L analyse du circuit économique simplifié (fig. 1.2) permet de visualiser la place des deux catégories d impôts dans une économie de marché. Economie politique I ère G

8 8 Macroéconomie La répartition entre impôt direct et indirect constitue un choix politique. En général, on considère que l impôt direct est plus équitable que l impôt indirect. L impôt direct tient compte de la capacité contributive du contribuable. Tel n est pas le cas pour l impôt indirect qui frappe le consommateur indépendamment de sa situation sociale. Fig Circuit économique simplifié Les impôts : définitions et précisions Impôt sur le revenu des personnes physiques. Impôt fixé par voie d assiette. C est l impôt qui est prélevé sur base d une déclaration d impôts sur l ensemble des revenus imposables d un contribuable. Cet impôt est progressif et il est fixé suivant un barème publié officiellement. Impôt sur le revenu des collectivités. C est l impôt que payent les sociétés commerciales sur leurs bénéfices. I ère G Economie politique Chapitre 1

9 L Etat - rôle économique et social 9 Impôt sur les traitements et salaires. C est l impôt retenu par les employeurs sur les salaires et traitements de leurs salariés et versé à l Administration des contributions. Cet impôt est progressif et fixé suivant un barème officiel. Impôt retenu sur le revenu des capitaux. C est l impôt à la source retenu sur les dividendes payés par les sociétés anonymes et les sociétés à responsabilité limitée. - L impôt de solidarité. C est la majoration d impôt appliquée tant à l impôt sur le revenu des personnes physiques qu à l impôt sur le revenu des collectivités. L impôt de solidarité sert à alimenter le Fonds pour l emploi. - Autres impôts. Il s agit d une partie des impôts indirects dont principalement la taxe sur le loto et le prélèvement sur le produit des jeux de casino ainsi que des taxes, redevances et remboursement de dépenses de fonctionnement comme p.ex. les redevances dues par les concessionnaires des pharmacies. Le taux optimal d imposition : la courbe de Laffer L économiste américain Arthur Laffer a établi une relation entre le taux d imposition et les recettes fiscales (fig. 1.3) par laquelle il souhaite montrer qu audelà d un taux d imposition optimal, une hausse supplémentaire du taux d imposition entraîne une baisse de l activité économique et une diminution des recettes fiscales. En d autres mots trop d impôt tue l impôt. Son raisonnement est le suivant : Pour un taux d imposition t = 0%, les recettes fiscales sont nulles. A fur et à mesure qu on augmente le taux d imposition, les recettes fiscales de l Etat vont augmenter jusqu à un point I qui représente l optimum fiscal. Au-delà de ce point une augmentation additionnelle du taux d imposition entraîne une diminution des recettes fiscales. En effet, les agents économiques sont de plus en plus incités à substituer des temps de loisir à leur activité professionnelle puisque le coût d opportunité du loisir (le manque à gagner) tend à devenir inférieur à l utilité des heures de loisir supplémentaires. En outre l économie souterraine (travail au noir) et la fraude fiscale auraient tendance à se développer. Ainsi la diminution de la base imposable réduit les recettes fiscales malgré une hausse des taux d imposition. Finalement à un taux d imposition égal à t = 100%, les recettes fiscales seraient nulles; plus personne n accepterait de travailler dans une économie où le revenu est entièrement versé à l Etat. Economie politique I ère G

10 10 Macroéconomie b) Les autres recettes courantes Fig La courbe de Laffer Les autres recettes ont des origines très diverses. Elles proviennent : d intérêts de fonds publics déposés auprès des banques ; de redevances encaissées en contrepartie de concessions accordées à certaines sociétés privées (Bourse de Luxembourg) ; de revenus provenant des sociétés à participation publique, que l on appelle des sociétés d économie mixte (CREOS, ENOVOS, SEO, SES Global, Luxair, etc.) et de l exploitation d entreprises publiques (POST Luxembourg, SNCI, Office Du Ducroire, Banque Centrale du Luxembourg, etc.) ; de taxes sur le produit brut des jeux (Casino 2000) ; de recettes, de moindre importance, ayant leur origine dans la location d immeubles ou de la vente de biens meubles (vente de bois). Les impôts et les autres recettes de l Etat constituent les recettes courantes de l Etat. I ère G Economie politique Chapitre 1

11 L Etat - rôle économique et social 11 c) Les recettes en capital Les recettes en capital présentent un caractère non récurrent. Une vente de participations publiques en constitue un exemple. Lorsque les recettes de l Etat sont insuffisantes pour couvrir les dépenses, les responsables font appel à l emprunt qui est considéré comme une recette en capital. Toutefois l emprunt public représente une recette d une nature particulière, car contrairement aux autres recettes de l Etat, il faudra prévoir son remboursement Les dépenses de l Etat Au niveau de la nation, les prévisions des différents ministères (départements ministériels, administrations et services publics, etc.) sont inscrites dans le budget. En avançant leurs propositions, les responsables des départements ministériels tablent sur les expériences faites lors des exercices budgétaires écoulés tout en tenant compte des projets futurs qu ils désirent réaliser. a) Les dépenses courantes Les dépenses publiques courantes ou dépenses de fonctionnement comprennent les trois postes suivants : * la consommation publique traitements/salaires/pensions des fonctionnaires et employés de la fonction publique ; loyers, frais de fonctionnement des administrations publiques, achats de biens et services, etc. * les transferts subventions aux entreprises ; transferts aux ménages (allocations familiales, bourses pour études, allocation de rentrée scolaire, primes de naissance, congé parental, allocations de chômage, aides en faveur du logement, contribution publique au financement de l assurance maladie, vieillesse, invalidité, etc.) ; transferts au reste du monde (UE, ONU, pays en développement, etc.) ; * les intérêts de la dette publique. Economie politique I ère G

12 12 Macroéconomie Une partie non négligeable des dépenses prévues dans le budget de l Etat est le résultat d un ensemble de dépenses récurrentes qui ne peuvent pas être supprimées d une année à l autre. C est le cas, par exemple, pour les dépenses de consommation et les dépenses sociales. Plus ces charges sont élevées, plus la marge de manœuvre en faveur des projets extraordinaires sera faible. b) Les dépenses en capital En principe, les dépenses en capital correspondent aux dépenses destinées à augmenter le patrimoine public. On parle encore de dépenses d investissement. Exemples : investissements publics (infrastructures routières, musée, salle de concert, aérogare du Findel, construction d écoles, etc.), prises de participation dans des entreprises privées, financement des entreprises publiques. Le remboursement de la dette publique fait également partie des dépenses en capital Le solde budgétaire Le solde budgétaire est la différence entre les recettes courantes de l Etat (T) et ses dépenses (G) : SB = T G Il y a : excédent budgétaire si SB > 0 déficit budgétaire si SB < 0 équilibre budgétaire si SB = 0. D une façon générale, un déficit budgétaire peut être financé par l endettement public et/ou l utilisation de réserves budgétaires résultant des excédents des années précédentes. L endettement public se subdivise en dette intérieure et dette extérieure. L endettement public est soit à court terme (émission de bons du Trésor), soit à long terme (émission d obligations de l Etat). L endettement peut également être effectué auprès du système bancaire et notamment de la Banque centrale. Dans ce cas le financement est monétaire, c.-à-d. assuré par création de monnaie. Notons que le recours au financement du déficit budgétaire par la Banque centrale est interdit dans l Union européenne. I ère G Economie politique Chapitre 1

13 L Etat - rôle économique et social Les objectifs de la politique économique Les objectifs d un Etat et plus particulièrement de son gouvernement sont très variés et ne sont pas tous de nature économique. Assurer le bien être social et moral d un pays relève de la politique sociale, de la politique de l enseignement et de la formation professionnelle, de la politique culturelle et autres. Assurer le bien-être matériel d une population relève certainement de la politique économique, tout comme le but d atteindre un développement économique soutenu et stable Objectifs principaux L objectif général est une économie performante et compétitive qui évite au mieux les déséquilibres macroéconomiques (chômage, inflation, etc.) qui affaiblissent ou perturbent l activité économique. Encore faut-il formuler ces objectifs de manière plus précise. Nous le ferons sur base de trois caractéristiques fondamentales de tout état de l économie : le niveau de l emploi, la variation du niveau général des prix et la croissance économique. Dans pratiquement tous les pays du monde ces trois objectifs sont reconnus comme essentiels, même si les programmes gouvernementaux peuvent diverger fortement entre eux, par le degré d importance qu ils accordent à ces trois composantes ou par les instruments mis en œuvre pour atteindre ces buts. La recherche du plein-emploi est un objectif fondamental de tout gouvernement, défini même dans la Charte des Nations Unies et dans les traités européens. Cet objectif macroéconomique est formulé et mesuré par le taux de chômage, qui exprime le nombre de chômeurs par rapport à la population active. Le cas idéal et donc irréaliste serait de fixer ce taux à zéro. En théorie économique on parle souvent du taux de chômage incompressible, comme limite du possible. Le problème est de quantifier cette limite : située autour de 1% il y a trente ans, elle serait de 4-5% aujourd hui. En réalité les taux de chômage se situent entre 4 et 25% et plus, suivant les époques et les pays. L objectif de stabilité des prix signifie éviter aussi bien l inflation que la déflation, phénomènes de hausse respectivement de baisse des prix qui peuvent causer de fortes perturbations économiques. Cet objectif se formule et se mesure par le taux d inflation, exprimé en pourcentage de hausse annuelle de l indice général des prix. Depuis la Seconde Guerre mondiale l inflation cause problème, avec des taux de 5-10% annuels jusqu en 1975 et même des pointes de 15-20% pendant les années Economie politique I ère G

14 14 Macroéconomie A la suite des politiques anti-inflationnistes menées par les gouvernements occidentaux, le taux d inflation a été ramené progressivement à des niveaux situés entre 2 et 4%. Notons que la Banque centrale européenne fixe son objectif à 2% d inflation annuelle à ne pas dépasser. L objectif de croissance économique se formule et se mesure par le taux de croissance du produit national brut (ou du PIB), en valeur réelle (inflation déduite) et en pourcentage par rapport à l année précédente. Si la croissance économique ellemême est plutôt une affaire des entreprises et des consommateurs, le rôle reconnu de l Etat est celui de stimulateur et d accompagnateur en favorisant l esprit d entreprise, la recherche scientifique et l innovation technologique tout comme l enseignement et la formation professionnelle. Dans les pays émergents le taux de croissance peut atteindre jusqu à 10%, dans les pays occidentaux ce taux est normalement situé entre 1 et 5%. En cas de récession il est négatif. Une croissance inférieure à 2% est généralement insuffisante pour freiner la hausse du chômage Croissance du PIB en volume (en %) Etats-Unis 1,9-3,5 1,7 Zone euro ,5 Luxembourg 6,6-5,2 1,5 Taux d inflation (en %) Etats-Unis 2,8-0,3 3,1 Zone euro 2, ,7 Luxembourg 2,3 0,4 3,4 Taux de chômage (en %) Etats-Unis 4,6 9,3 8,9 Zone euro 7.6 9,6 10,2 Luxembourg 4,2 5,1 5 Fig Perspectives économiques mondiales selon l OCDE Objectifs secondaires A côté de ces trois objectifs fondamentaux sont apparus divers autres objectifs que l on pourrait qualifier de secondaires, non pas qu ils soient moins importants, mais parce que souvent ils découlent ou sont dépendants des premiers. I ère G Economie politique Chapitre 1

15 L Etat - rôle économique et social 15 L équilibre extérieur concerne les échanges économiques avec le reste du monde (importations et exportations de biens, services et capitaux). Il est vrai qu un pays ne peut pas financer indéfiniment un grave déficit extérieur, mais certains pays émergents ont volontairement assumé des déficits importants afin d importer des technologies nouvelles et du know-how, stratégie somme toute très bénéficiaire pour leur développement économique. Certains de ces pays sont devenus aujourd hui de très gros exportateurs présentant des balances commerciales fortement excédentaires. L équilibre des finances publiques n est pas non plus un dogme absolu. Là encore, un Etat ne peut pas voir grossir sa dette publique jusqu à atteindre des proportions astronomiques, mais nous verrons dans les chapitres suivants qu en cas de crise et de récession économiques, un gouvernement peut assumer un déficit budgétaire afin de relancer la demande quitte à devoir le combler par des excédents budgétaires en cas de croissance de l activité économique et des recettes budgétaires. Assurer un certain degré d équité ou de justice sociale grâce à une redistribution des revenus est un autre objectif de l Etat, même si le niveau de redistribution est fortement tributaire de mentalités et de choix politiques. Mais il est certain qu une forte croissance économique peut contribuer à mieux corriger les inégalités sociales et qu une hausse de l emploi permet de mieux financer les systèmes de sécurité sociale. L équilibre écologique, la réparation et la prévention des dommages causés à l environnement ainsi que la protection des ressources naturelles fondamentales sont en passe de devenir un nouvel objectif de la politique économique. Mais là encore le changement de mentalités est lent et très souvent la protection de l environnement est considérée comme un luxe que seuls les pays riches peuvent se permettre de financer. Tous les objectifs cités sont interdépendants entre eux et leur compatibilité n est pas du tout assurée. Très souvent des conflits d objectifs apparaissent, par exemple entre croissance économique et protection de l environnement, ou entre plein-emploi et stabilité des prix. En effet on remarque qu une économie en forte expansion, arrivant progressivement aux limites de ses capacités de production, connaît des tensions inflationnistes de plus en plus fortes. Une politique anti-inflationniste rigoureuse risque par contre d étrangler la croissance économique et de provoquer une hausse du chômage. De même, le retour à un équilibre des finances publiques peut provoquer de graves coupes dans les budgets sociaux. Les gouvernants sont donc constamment obligés de faire des choix politiques, parfois très douloureux. Economie politique I ère G

16 16 Macroéconomie Remarquons finalement qu un gouvernement n est jamais sûr d atteindre un objectif visé, ni de le faire dans les délais et avec l ampleur souhaités, car le secteur privé, ménages et entreprises, anticipent certaines mesures et réagissent face aux interventions publiques, et ces réactions peuvent être fort divergentes de ce à quoi on s attendait. 1.4 La politique budgétaire en tant qu instrument de la politique économique et sociale La réalisation des objectifs fixés par le gouvernement se fait moyennant la politique budgétaire qui peut avoir une vocation conjoncturelle, structurelle, sociale, écologique et européenne Politique conjoncturelle La conjoncture désigne l ensemble des variations à court terme de l activité économique. Le P.I.B., le chômage, le commerce extérieur, le niveau général des prix représentent autant d indicateurs qui permettent d analyser la situation économique d un pays. Les autorités publiques tentent de corriger le niveau de l activité économique par une politique anticyclique ou politique budgétaire keynésienne, destinée à fournir un contrepoids à l activité privée jugée soit insuffisante soit excessive (voir fig. 1.5). Fig Politique de rigueur, politique de relance I ère G Economie politique Chapitre 1

17 L Etat - rôle économique et social 17 Dans un scénario de basse conjoncture avec une demande insuffisante et un chômage en hausse, l Etat peut stimuler la demande des ménages et des entreprises par une politique de relance de la demande (politique budgétaire expansionniste) en se servant des instruments suivants : une baisse des impôts permet d accroître le revenu disponible (pouvoir d achat) des ménages et le bénéfice des entreprises. Les responsables politiques s attendent à une augmentation de la demande privée (consommation et investissement) qui peut être suivie d une relance de la production et, par conséquent, d un recrutement de travailleurs au chômage ; une hausse des dépenses publiques permet de stimuler l activité des entreprises (construction d un lycée, d une salle de concert, etc.) et d augmenter la consommation des ménages (augmentation des allocations familiales, etc.). Illustrons cette politique de relance de la demande par un accroissement des dépenses publiques ΔG (politique budgétaire expansionniste, fig. 1.6) Fig Politique budgétaire expansionniste Economie politique I ère G

18 18 Macroéconomie Le revenu national Y E correspond à un équilibre E de sous-emploi dans lequel de nombreuses ressources restent inemployées. Par l accroissement de leurs dépenses (ΔG > 0), les pouvoirs publics ont comme objectif d atteindre un revenu national de plein-emploi Y PE (équilibre E') qui permet de réduire le chômage. L Etat, par sa politique budgétaire expansionniste, provoque ainsi un accroissement de la demande globale égal à l écart déflationniste E'A. Insistons encore sur le fait que les effets initiaux de la variation des dépenses publiques seront accentués par des effets d entraînement (le multiplicateur keynésien) sur le niveau de l activité économique : Imaginons que le gouvernement décide de stimuler l activité du pays et augmente les investissements publics de 100 millions (construction de routes, d hôpitaux, d écoles, etc.). L effet immédiat est évident : 100 millions de production intérieure supplémentaire. Mais, selon l approche keynésienne, il existe des effets ultérieurs susceptibles de stimuler le PIB bien au-delà de l effet initial. En effet, les 100 millions représentent 100 millions de production supplémentaire répartis entre les différents producteurs qui vont satisfaire les commandes de l Etat. Mais toute production entraîne la distribution d un revenu équivalent. Les 100 millions de travaux publics impliquent aussi 100 millions de revenus supplémentaires distribués dans l économie. Si la propension marginale à consommer est égale à 0, 8 alors 80% de ces 100 millions seront consommés, et 20 millions seront épargnés. La production de biens de consommation va donc augmenter de 80 millions ; ces 80 millions de production impliquent à leur tour 80 millions de revenus supplémentaires dont 80% seront consommés ; la consommation va donc encore progresser de 64 millions supplémentaires, et ainsi de suite. Ainsi, les dépenses publiques exercent un effet multiplicateur sur le PIB. La progression du PIB n est donc pas équivalente à celle des dépenses publiques ; elle est un multiple de l impulsion initiale! Dans un contexte de haute conjoncture avec une demande trop forte et un risque d inflation, l Etat pratique une politique de rigueur (politique budgétaire restrictive, fig.1.7) afin d éviter une surchauffe de l économie : hausse des taux d imposition, réduction des dépenses publiques. I ère G Economie politique Chapitre 1

19 L Etat - rôle économique et social 19 Fig Politique budgétaire restrictive L activité économique est en surchauffe (Y E correspond à un équilibre E de suremploi des facteurs de production) et les pouvoirs publics diminuent leurs dépenses (ΔG < 0) de la valeur de l écart inflationniste (AE') afin d atteindre en E' le revenu national de plein-emploi (Y PE ) Politique structurelle La politique budgétaire est dite structurelle lorsqu elle vise l extension ou le renforcement qualitatif et quantitatif de l appareil de production. On parle d une politique de l offre qui vise à améliorer, à moyen et long terme, la compétitivité économique du pays. L Etat favorise l implantation d entreprises nouvelles en développant les infrastructures publiques et en leur accordant une aide sous forme de subventions de capital, de bonifications d intérêt, de dégrèvement fiscal, etc. Les politiques structurelles peuvent aussi avoir comme objectif de rendre moins onéreuse la production de biens et de services. Ainsi, le financement par l Etat d une partie des activités de recherche et de développement des entreprises peut être à l origine d une amélioration qualitative de l appareil de production. Economie politique I ère G

20 20 Macroéconomie Politique sociale C est à l Etat qu incombe la tâche d atténuer les inégalités, voire les injustices sociales, qui ont pu apparaître dans notre système économique. Ainsi l Etat est appelé à organiser la sécurité sociale basée sur le principe de la solidarité. Dans nos sociétés caractérisées par le vieillissement de la population, par un chômage persistant, par des inégalités de revenu et de fortune, la solidarité entre les générations ainsi qu entre les différentes couches sociales s avère indispensable. Rappelons que la redistribution de richesses est l ensemble des opérations par lesquelles une partie des revenus est prélevée sur certains agents économiques pour être reversée au bénéfice d autres. A travers les transferts sociaux les pouvoirs publics exercent leur rôle redistributif. Citons notamment : les allocations familiales ; les allocations d éducation, de naissance, de maternité ; les aides aux étudiants ; le revenu minimum garanti (RMG) ; les aides au logement ; le congé parental et le congé pour raisons familiales Politique écologique Les consommateurs et les producteurs, à la recherche de l intérêt personnel et du profit, peuvent se désintéresser des incidences de leur comportement sur l environnement naturel. Les dommages éventuels, parfois irréparables, ne sont pas nécessairement suivis de compensations ou de mesures réparatrices. Cette constatation vaut, entre autres, pour les productions qui provoquent une pollution de l environnement naturel. La correction des défaillances du marché a malheureusement été trop longtemps négligée par l Etat. Le coût des mesures réparatrices, comme par exemple la construction de stations d épuration, alourdit le budget des dépenses de l Etat Politique budgétaire et objectifs européens Le traité de Maastricht (1992) crée l Union économique et monétaire UEM et fixe les conditions et le calendrier pour une monnaie européenne unique, l euro. I ère G Economie politique Chapitre 1

21 L Etat - rôle économique et social 21 Il oblige les Etats membres à coordonner leurs politiques économiques : pour garantir le bon fonctionnement de l UEM, des critères de stabilité liés notamment aux prix et aux budgets des pays ont été élaborés. Ces critères de référence prévoient que le déficit budgétaire (annuel) ne peut pas dépasser 3% du P.I.B. et la dette publique ne doit pas dépasser 60% du P.I.B. Le «pacte de stabilité et de croissance» (Dublin 1996) est destiné à surveiller la gestion saine des finances publiques dans la zone euro. Le but est de prévenir tout déficit budgétaire excessif, avec comme objectif à moyen terme un retour à l équilibre budgétaire. La réforme du pacte de stabilité en 2005 admet sous certaines conditions (p.ex. efforts importants réalisés en matière de dépenses d investissement ou de recherche) un dépassement temporaire des 3% du déficit budgétaire. Or, face à la crise, certains Etats membres n ont pas réussi à respecter ces règles strictes et se sont livrés à des excès de déficit et d endettement préjudiciables à l ensemble de la zone euro. Voilà pourquoi, en 2011, les textes du «six-pack» 7 ont introduit une nouvelle procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques et un mécanisme renforcé de mise en œuvre. Finalement le «Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l UEM», ratifié le 29 mars 2013 par le Luxembourg, est le dernier instrument en vue de renforcer la discipline budgétaire. Le «pacte budgétaire» impose aux Etats de présenter des budgets en équilibre ou en excédent grâce à une règle d équilibre structurel. Un mécanisme de correction, déclenché automatiquement, oblige les pays contractants qui s écartent de l objectif à moyen terme, de prendre des mesures détaillées pour corriger de façon durable leur déficit public excessif. Ainsi le traité renforce l encadrement de la politique budgétaire de chaque Etat membre Le carré magique de Nicholas Kaldor Les politiques que nous venons de voir servent à l Etat comme instruments afin d atteindre ses objectifs. L orientation d une politique économique dépend donc du choix des objectifs. Ces objectifs nombreux sont souvent résumés à l aide de quatre indicateurs : la croissance économique, mesurée par le taux de croissance du PIB ; le plein-emploi, mesuré par le taux de chômage ; la stabilité des prix, mesurée par le taux d inflation ; l équilibre des échanges extérieurs, mesuré par le solde de la balance courante (en % du PIB). 7 constitué par cinq règlements et une directive, textes entrés en vigueur le 13 décembre Economie politique I ère G

22 22 Macroéconomie Le caractère parfois contradictoire de ces objectifs oblige l Etat à faire des choix différents selon la situation économique et sociale. L économiste britannique Nicholas Kaldor 8 a réalisé une représentation synthétique de ces quatre indicateurs sur un même graphique : le carré magique. Chacun de ces axes 9 est doté d une échelle autonome : Nord ( ) : taux de croissance du PIB (-2 8) ; Sud ( ) : solde de la Balance courante (-3 6) ; Ouest ( ) : taux de chômage (13 0) ; Est ( ) : taux d inflation (13 0). Un point proche du centre du graphique (origine des quatre axes) décrit une mauvaise situation. Un point situé plus éloigné de l origine des axes décrit une meilleure situation. Fig Le carré magique 8 Nicholas Kaldor, économiste britannique, né en Hongrie ( ), l un des principaux animateurs du courant post-keynésien. 9 Ce graphique ne doit pas être confondu avec un graphique polaire puisque premièrement, les vecteurs unitaires ne sont pas tous dirigés vers l extérieur, et deuxièmement, les unités propres à chaque axe ne sont pas les mêmes. Yves Perraudau, Economie générale, Librairie Vuibert 1995, p.78 I ère G Economie politique Chapitre 1

23 L Etat - rôle économique et social 23 Considérons, à titre d exemple (voir fig. 1.8), les données suivantes : un taux d inflation de 2%, un taux de chômage de 3%, un taux de croissance du PIB de 5% et un excédent de la balance courante de 2,5% du PIB. En reliant les quatre points obtenus sur le graphique, nous retrouvons un quadrilatère. Si la croissance économique est forte et s accompagne d une stabilité des prix, d un taux de chômage faible et d un solde de la balance courante positif, alors la surface sera importante et décrit ainsi une bonne situation économique. L idéal est d obtenir un carré décrivant une situation quasiment magique, puisque fort difficile à atteindre. Le carré magique peut être utilisé pour juger rapidement de l évolution dans le temps des performances d une économie en réalisant plusieurs carrés magiques sur un même graphique. Il peut également être utilisé afin de comparer rapidement, pour une année ou une période donnée, la situation de plusieurs pays. Rappelons que les autres objectifs de l Etat, non repris dans le carré magique, sont d assurer une certaine qualité de vie à ses citoyens, c.-à-d. d essayer de réaliser la justice sociale et de protéger l environnement naturel. 1.5 Intégration de l Etat dans le modèle keynésien Fonction de comportement des agents économiques Le modèle macro-économique présenté ci-dessous se base sur le système d une économie fermée faisant intervenir les agents économiques suivants : - les ménages, par leur consommation (C) ; - les entreprises, par l investissement (I) ; - l Etat, par les dépenses publiques (G) et les recettes publiques (T). a) les ménages La fonction de consommation (C) des ménages comprend une partie variable en fonction de leur revenu disponible (cy d ) et une partie autonome (C 0 ), indépendante du revenu. D où : C = cy d + C 0 ou bien : C = c(y T) + C 0 La consommation variable cy d varie dans une proportion constante c avec le revenu national disponible Y d. Economie politique I ère G

24 24 Macroéconomie c = propension marginale à consommer et exprime la part d un accroissement du revenu disponible qui est consommé. (P.ex. : c = 0,80 signifie que pour un revenu disponible supplémentaire de 1, 80% sont consommés, le reste est épargné.) Le revenu national disponible Y d correspond au revenu national diminué des impôts et taxes prélevés par l Etat. Donc Y d = Y T. b) les entreprises Pour simplifier le modèle macro-économique nous retenons un investissement autonome I = I 0, c.-à-d. l investissement reste invariable par rapport au revenu national. c) l Etat Comme pour les entreprises, nous retenons des dépenses publiques invariables par rapport au revenu national : G = G 0. Pour financer ses dépenses, l Etat doit prélever des impôts et des taxes. L impôt total (T) varie dans une proportion constante t par rapport au revenu national. D où : T = ty. (P.ex. : t = 0,10 signifie que pour un revenu national de 1, l Etat encaisse 0,10 d impôts.) Détermination du revenu national d équilibre Y E La détermination du revenu national d équilibre Y E passe par la condition d équilibre : Offre globale = Demande globale. L offre globale est constituée par le produit national qui est égal au revenu national. O gl = Y La demande globale se compose de la demande de tous les agents économiques : D gl = C + I + G I ère G Economie politique Chapitre 1

25 L Etat - rôle économique et social 25 A l équilibre D où O gl = D gl Y E = C + I + G Y E = cy d + C 0 + I 0 + G 0 Y E = c(y E T) + C 0 + I 0 + G 0 Y E = c(y E t Y E ) + C 0 + I 0 + G 0 Y E = c(1 t) Y E + C 0 + I 0 + G 0 Y E - c(1 t) Y E = C 0 + I 0 + G 0 [1 - c(1 t)] Y E = C 0 + I 0 + G 0 Y E = Co + Io + Go 1 c(1 t) = 1 (Co + Io + Go) 1 c(1 t) k = 1 1 c(1 t) (k = multiplicateur keynésien) Economie politique I ère G

26 26 Macroéconomie Applications 1) Supposons une propension marginale à consommer c = 0,75 ; un taux d imposition t = 0,20 ; un investissement autonome I 0 = 40 ; une dépense publique G 0 = 30 et une consommation autonome C 0 = 10. a) déterminer le revenu national d équilibre Y E ; b) représenter graphiquement cet équilibre ; c) quelle est la valeur du multiplicateur des dépenses publiques? d) de combien varie Y si ΔG = +10? Quelle conclusion peut-on tirer? 2) A partir des données suivantes c = 0,85 ; T = 20% de Y ; C 0 = 130 ; I 0 = 300 ; G = , 1Y a) déterminer la valeur d équilibre du revenu national ; b) calculer le multiplicateur des dépenses publiques ; c) évaluer le solde budgétaire sur base de ce revenu national et d) indiquer les possibilités de son financement. 3) On donne les équations de comportement suivantes dans une économie fermée : C = , 8(Y T) T = 0, 25Y I 0 = 140 G 0 = 200 a) déterminer la valeur d équilibre du revenu national ; b) déterminer le solde budgétaire ; c) supposons un revenu national de plein-emploi de Quelle est la politique budgétaire appropriée pour atteindre ce revenu national? De quel montant doivent varier les dépenses publiques pour combler l écart déflationniste/inflationniste ; d) comment évolue le solde budgétaire? I ère G Economie politique Chapitre 1

27 Monnaie et politique monétaire 27 Chapitre 2 Monnaie et politique monétaire La politique budgétaire et la politique monétaire figurent parmi les principaux instruments de la politique économique d un pays. La politique budgétaire est mise en œuvre par le gouvernement, tandis que la politique monétaire est du ressort de la banque centrale. 2.1 La Banque Centrale Mission et objectif d une Banque centrale La banque centrale a pour mission d émettre la monnaie fiduciaire sous forme de billets de banque et de pièces de monnaie. Dans le système bancaire d un pays, la banque centrale dispose d un statut particulier; elle se trouve au sommet de la hiérarchie. En tant que banque de premier rang, elle assume le rôle de prêteur à l égard des banques ordinaires. Ces dernières, encore appelées banques de second rang 10, s adressent à la banque centrale pour lui demander des crédits au cas où les ressources disponibles des déposants (épargnants) seraient insuffisantes pour faire face aux retraits des épargnants et aux demandes de crédit des emprunteurs (investisseurs). Mais l action de la banque centrale ne se limite pas à ce rôle de pourvoyeur de fonds aux banques ordinaires. En général, une banque centrale poursuit les deux objectifs suivants : 10 Par la suite, les banques de second rang seront désignées par banques ordinaires ou banques. Economie politique I ère G

28 28 Macroéconomie maintenir la stabilité des prix, c.-à-d. sauvegarder le pouvoir d achat de la monnaie nationale en évitant toute inflation et déflation démesurées; soutenir la croissance économique La Banque Centrale Européenne (BCE) La Banque centrale européenne 11, créée le et installée à Francfort, est une institution monétaire indépendante par rapport à tout pouvoir politique. Le Traité de Maastricht (traité instituant l Union économique et monétaire UEM et signé à Maastricht le 7 février 1992) retient que la BCE doit poursuivre comme objectif principal le maintien de la stabilité des prix 12, préservant ainsi le pouvoir d achat de l euro. Néanmoins, le Traité de Maastricht précise également que, sans préjudice de l objectif principal, la BCE peut apporter son soutien aux politiques économiques générales de l Union européenne (par exemple combattre le chômage, favoriser une croissance économique élevée, etc.). Ainsi, les missions fondamentales de la BCE consistent à : émettre les billets de banque dans la zone euro ; définir et mettre en œuvre la politique monétaire de la zone euro ; conduire les opérations de change, détenir et gérer les réserves officielles de change des pays de la zone euro ; promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement. 11 En se conformant strictement au Traité de Maastricht de 1992, les missions indiquées ci-dessus reviennent à l Eurosystème qui est le dispositif regroupant la BCE et les banques centrales nationales (BCN) de la zone euro. Toutefois, l actualité économique utilise le plus souvent la notion de BCE au lieu de Eurosystème. 12 Afin de permettre au public d évaluer le succès de la politique monétaire unique, la BCE a annoncé une définition précise de son objectif principal. La stabilité des prix a été définie comme une progression sur un an des prix à la consommation inférieure à 2%. BCE, Banque centrale européenne, avril 2000, p. 25. I ère G Economie politique Chapitre 2

29 Monnaie et politique monétaire La Banque Centrale du Luxembourg (BCL) Avant l introduction de l euro, le franc luxembourgeois et le franc belge coexistaient au Luxembourg depuis 1922, en vertu du Traité de l Union économique et monétaire avec la Belgique (UEBL). En 1998, année précédant l introduction de l euro, le Luxembourg a créé sa propre banque centrale, la Banque centrale du Luxembourg (BCL). Aujourd hui, le Luxembourg, au même titre que tous les autres pays de la zone euro, est représenté dans le conseil des gouverneurs, principal organe de décision de la Banque centrale européenne qui fixe la politique monétaire commune pour la zone euro. Comme pour toutes les banques centrales nationales, la Banque centrale du Luxembourg exécute les décisions de la Banque centrale européenne. 2.2 La politique monétaire de la BCE Pour éviter tout déséquilibre monétaire, qu il soit inflationniste ou déflationniste, un rôle croissant revient aujourd hui à la politique monétaire poursuivie par la banque centrale Le taux d intérêt directeur Pour influencer la masse monétaire en circulation, la banque centrale dispose d instruments multiples et complexes. Un des principaux instruments de la politique monétaire est le taux d intérêt directeur (Leitzinssatz). Pour financer leurs dépenses de consommation et d investissement, les ménages et les entreprises peuvent demander des crédits auprès des banques ordinaires au prix d un taux d intérêt à payer. Les banques à leur tour, ayant un besoin de liquidités, s adressent à la banque centrale en lui demandant des crédits dont le prix dépend d un taux d intérêt appelé taux d intérêt directeur. Economie politique I ère G

30 30 Macroéconomie Il va sans dire que si la banque centrale augmente (ou réduit) son taux d intérêt directeur, les banques ordinaires vont suivre et procèdent également à une hausse (ou à une baisse) de leur taux d intérêt (fig. 2.1). Fig Le taux d intérêt directeur La politique monétaire restrictive et expansionniste La politique monétaire restrictive est mise en œuvre pour garantir la stabilité des prix. La politique monétaire expansionniste vise, dans un contexte caractérisé par une maîtrise de l inflation, à stimuler la croissance économique et à diminuer le chômage. a) La politique monétaire restrictive Lorsque les risques d inflation s accentuent, la banque centrale doit réagir et combattre ces tensions inflationnistes. Ainsi, la banque centrale augmente son taux d intérêt directeur et décide, par-là, de mettre en œuvre une politique dite restrictive visant à restreindre la croissance de la masse monétaire en circulation. Par la suite, les banques ordinaires, à leur tour, augmentent leur taux d intérêt sur les prêts accordés. Face à ce renchérissement du crédit, les agents économiques demandent moins de crédits. Les ménages et les entreprises diminuent leurs consommations et investissements, de sorte que la demande globale de biens et de services se réduit. I ère G Economie politique Chapitre 2

31 Monnaie et politique monétaire 31 Ce rétrécissement du volume de la demande globale enlève la pression sur les prix et l inflation diminue ou, du moins, augmente moins rapidement. Il y a toutefois des limites à l efficacité de la politique monétaire restrictive. Il se peut qu une hausse des taux d intérêt provoque un effet contraire. Si, par exemple, les ménages et les entreprises s attendent à de nouvelles hausses futures des taux d intérêt, ils accélèrent leurs consommations et investissements en demandant encore plus de crédits. b) La politique monétaire expansionniste En partant d une situation économique caractérisée par une inflation maîtrisée et une croissance économique faible, la banque centrale, dans un souci de relancer l activité économique, peut réviser son taux d intérêt directeur à la baisse. Les banques ordinaires réduisent à leur tour le taux d intérêt demandé sur leurs prêts accordés. Incités par un crédit bon marché, les agents économiques demandent plus de crédits. La demande privée (consommation et investissement) est stimulée, et la demande globale de biens et de services augmente. La production nationale est relancée et entraîne généralement une diminution du chômage. Notons, une fois de plus, que la politique monétaire expansionniste connait également des limites. La seule diminution du taux directeur n est pas forcément suffisante pour relancer l activité économique. Beaucoup dépend des attentes des entreprises et des ménages. En effet : si les firmes estiment que le marché n offre pas de nouveaux débouchés, elles n investiront pas, même si le taux d intérêt est faible ; si les particuliers préfèrent épargner face à un avenir incertain, la baisse des taux d intérêt ne contribue guère à une augmentation de la consommation Les instruments de la politique monétaire de la BCE La banque centrale européenne dispose de 3 types d instruments pour mettre en œuvre sa politique monétaire : les opérations d open market, les facilités permanentes et les réserves obligatoires. Economie politique I ère G

32 32 Macroéconomie a) Opérations d open market Les opérations d open market jouent un rôle important dans la politique monétaire européenne. Nous nous limitons ci-après à la présentation des deux principales opérations : - Les opérations principales de refinancement constituent le principal canal de refinancement du secteur financier. Elles sont destinées à fournir au système bancaire les liquidités dont il a besoin. Par ces opérations principales de refinancement, la BCE accorde des prêts aux banques contre des dépôts de sûretés (obligations d Etat, etc.). Le taux d intérêt minimal appliqué aux opérations principales de refinancement est ce qu on appelle le taux directeur, plus connu, dans les milieux financiers, sous l appellation Taux REFI (Leitzinssatz). Par une baisse de ce taux directeur, la BCE met en œuvre une politique monétaire expansionniste, tandis qu une hausse de ce taux est l expression d une politique monétaire restrictive. Les opérations principales de refinancement sont effectuées hebdomadairement et pour une durée d une semaine. - Par les opérations de refinancement à plus long terme, la BCE fournit des liquidités additionnelles au système bancaire. Ces opérations sont réalisées mensuellement et pour une période de trois mois. Par le biais de ces deux types d opérations la BCE peut, soit injecter des liquidités supplémentaires dans le système financier (politique monétaire expansionniste), soit en retirer (politique monétaire restrictive). b) Facilités permanentes Les facilités permanentes permettent à la BCE de fournir (politique monétaire expansionniste) ou de retirer (politique monétaire restrictive) des liquidités au jour le jour (à 24 heures). Deux facilités permanentes sont à la disposition des établissements de crédits : - La facilité de prêt marginal - permet aux banques qui ont besoin de liquidités de fin de journée d obtenir de leur Banque centrale nationale (BCN) les liquidités nécessaires (les banques vont emprunter over night) contre des dépôts de sûretés. - Les banques peuvent aussi utiliser la facilité de dépôt marginal (dépôt over night) pour effectuer des dépôts au jour le jour auprès de leur BCN. I ère G Economie politique Chapitre 2