République Démocratique du Congo

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1 République Démocratique du Congo MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE FP/CMRAP/13 Cabinet du Ministre NOTE DE CADRAGE VISION, POLITIQUE ET STRATEGIE DE LA REFORME DE L ADMINISTRATION PUBLIQUE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO: LES MODALITES DE MISE EN ŒUVRE Novembre 2013 Fonction Publique : Bâtiment Administratif Croisement des avenues Boulevard du Palais de la Nation Office des Routes - info@fonctionpublique.gouv.cd

2 Table des matières Préambule... 3 I. Contexte et justification... 4 II. L Administration publique congolaise : source de l inefficacité de l Etat L Etat et l Administration publique : sens et degré de corrélation Inefficacité de l Etat congolais et rôle de l Administration publique... 7 II. Vers des alternatives crédibles pour une réforme réussie de l Administration publique Analyse des principales limites des réformes engagées par le passé Nécessité d un recadrage stratégique Vision, politique, objectif et stratégie de la Réforme de l Administration publique Objectif de la réforme de l Administration publique congolaise Objectif général de la réforme de l Administration publique Objectifs spécifiques Stratégie révisée de mise en œuvre de la réforme de l Administration publique Les options stratégiques sur lesquelles repose la stratégie révisée La nécessité d opter pour le choix stratégique d une mise en œuvre par séquençage ou phasage Les différentes étapes de la stratégie de mise en œuvre III. Une réforme de l Administration publique qui tire sa substance du nouveau cadre constitutionnel IV. Risque de mitigation et stratégies d atténuation La nécessité de la revue du cadre institutionnel de pilotage et de coordination La nécessité de mettre en place une stratégie de communication institutionnelle efficace et adaptée La nécessité d une réforme qui s inscrit dans la durée V. Objectif et finalité de la note de cadrage VI. Approche programmatique de la mise en œuvre de la réforme de l Administration publique VII. Présentation de la Feuille de route pour la mise en œuvre de la réforme de l Administration publique Mise en place d un mécanisme souple et efficace de pilotage et de coordination (1 ère priorité) Maitrise des effectifs et de la masse salariale de l Administration publique (2 ème priorité) Rajeunissement de l Administration publique (3 ème priorité) Assurance-qualité, formation et renforcement des capacités (4 ème priorité) Rationalisation du cadre juridique de la Fonction publique et des cadres organiques (5 ème priorité) Création d une caisse nationale de retraite efficace et durable des fonctionnaires (6 ème priorité) Amélioration de la transparence et gouvernance dans l Administration publique (7 ème priorité) Amélioration des conditions de travail, gestion et fonctionnement (8 ème priorité) Finalisation des dossiers à portée politique et sociale qu impose la réforme (9 ème priorité) Conclusion

3 Préambule 1. Le contexte politique et économique de cette mandature représente une réelle opportunité pour la mise en œuvre de la réforme de l administration publique. Si les différents diagnostics établis à cette fin (ceux réalisés à l élaboration des DSCRP-1 et de 2 ème génération ainsi que celui contenu dans le PAG ) ont révélé la faiblesse performance de l Administration publique due au faible rendement de productivité des agents et fonctionnaires de l Etat, les avancées notables en matière de paix et de sécurité, de gestion du cadre macroéconomique ainsi que le lancement d une série d initiatives visant l assainissement de la gestion de l Administration publique (les opérations de recensement biométrique général des fonctionnaires dans les provinces, de mise à la retraite des agents ayant atteint les conditions légales, d assainissement de certains corps par des mesures disciplinaires exemplaires, la bancarisation de la paie des fonctionnaires etc.) confirment l engagement politique en faveur d une véritable réforme de l Administration publique. 2. Au regard des nombreuses contraintes aussi bien sectorielles, structurelles que conjoncturelles, la stratégie révisée de la réforme de l Administration publique prend en considération aussi bien les besoins de structuration du processus sur le long terme (rationalisation des missions et des structures, maitrise des effectifs et da la masse salariale) que ceux liés à l amélioration graduelle et progressive de la performance des services publics (qualité des services, renforcement des capacités). 3. Les arbitrages ainsi nécessaires à l équilibre du processus ont rendu indispensable la redynamisation du mécanisme de pilotage et de coordination par la création et l activation de l instance de pilotage politique censé permettre aux parties prenantes de partager le même niveau d information et de s accorder plus aisément sur les options fondamentales à côté d un mécanisme de pilotage technique au sein du Ministère de la Fonction publique en vue de la coordination de la mise en œuvre effective des mesures de la réforme dont les options sont levées au niveau du pilotage politique sous le leadership du 1 er Ministre. 4. Ainsi le Comité de pilotage s est accordé au cours de ses sessions de janvier et avril 2013 sur la nécessité, pour chaque ministère, de s approprier la stratégie de la réforme de l administration publique et de décentraliser la conduite des processus de mise en œuvre de la réforme, notamment dans la rationalisation des missions et structures ainsi que dans la gestion des ressources humaines. Toutefois, la conduite de la réforme par les ministères devra s effectuer sous la surveillance et la normalisation du ministère de la Fonction publique, particulièrement en matière des recrutements. Encadre N 1 : Comme l indique la stratégie révisée de la Réforme de l Administration Publique (octobre 2012), quel que soit le secteur, l Administration publique a pour mission de d appuyer la conception, la conduite de la mise en œuvre, le suivi-évaluation et le contrôle des politiques publiques. Le mot d ordre du Comité de Pilotage de la Modernisation de l Administration Publique (CPMAP) est de «rétablir la normalité en commençant par appliquer le Droit». Pour faire face aux nombreux défis de la réforme administrative, le Premier Ministre a exhorté les membres du CPMAP à prendre les mesures courageuses qui s imposent, afin de répondre à la vision du Chef de l Etat, exprimée au cours de son discours sur l état de la Nation du 15 décembre 2012, en incitant le Gouvernement à faire preuve de créativité et de volontarisme dans la mise en œuvre de son programme d action. 5. La présente note de cadrage a pour ambition de présenter de manière synthétique la vision qui sous-tend la politique de réforme de l Administration publique en République Démocratique du Congo. Elle en décline les objectifs et fixe la stratégie adoptée par le Gouvernement pour parvenir à une mise en œuvre efficace et effective en fonction des résultats liés aux défis et aux enjeux de normalisation et de modernisation. 6. L objectif ultime de cette note étant de disposer d un cadre référentiel pouvant faciliter une meilleure communication institutionnelle entre les différents acteurs sur la vision ainsi que les 3

4 modalités de mise en œuvre de la réforme de l Administration publique de la République Démocratique du Congo. 7. Elle conçue comme un instrument d incitation à l adhésion de l ensemble des parties prenantes ou acteurs concernés de près ou de loin (Gouvernement, fonctionnaires de l Etat, société civile et partenaires au développement) à la vision, politique et stratégie de la réforme de l Administration publique. Elle offre des alternatives crédibles pour parvenir à la normalisation et à la modernisation de l Administration publique et donc un véritable instrument de plaidoyer auprès des différents partenaires techniques et financiers conformément aux principes directeurs qui sous-tendent la déclaration de Paris et le Forum international sur l efficacité de l aide. I. Contexte et justification 8. Dans le cadre de la réforme de l Etat, la République Démocratique du Congo dispose d une nouvelle Constitution qui a été adoptée par référendum populaire en février Parmi les grandes innovations introduites par cet instrument juridique de premier rang, le principe de gestion décentralisée de l Etat en vue de promouvoir le développement à partir de la base a été levé. 9. A la suite de cette constitution, des institutions démocratiques ont été mises en place tant au niveau central que dans les 11 provinces de la République Démocratique du Congo. 10. Au niveau central, un Gouvernement a été mis en place sur base d un programme d actions assorti d un contrat de gouvernance (CDG), qui marquent l engagement de l Etat à mettre en œuvre une série des réformes en vue de promouvoir une gestion publique efficace et axée sur les résultats. 11. Ce contrat de gouvernance met un accent particulier sur la nécessité de refonder l Etat, restaurer son autorité et reconstruire sa confiance par le renforcement de son efficacité en fonction de missions et fonctions qu il est appelé à exercer dans le cadre de la gestion publique. 12. En vue de relever les défis en matière de développement socioéconomique, un Programme Economique du Gouvernement (PEG-I) et un Document des Stratégies de la Croissances et de Réduction de la Pauvreté (DSCRP-1), qui font suite à l engagement du pays aux objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et à son adhésion à l Initiative des Pays pauvres et très Endettés (IPPTE) ont été élaboré et mis en œuvre. 13. Le PEG-I a permis la réalisation des performances macroéconomiques en améliorant certains indicateurs clés la matrice de la gouvernance économique. Il s agit notamment de la reprise de la croissance, cassure de l hyperinflation, stabilisation du taux de change et reprise de la confiance dans la monnaie congolaise 14. Pour accélérer le rythme de croissance et profiter davantage de cet embelli du contexte économique favorable à la recherche d une croissance économique beaucoup plus inclusive et plus équitable, le Gouvernement de la République a engagé une série des reformes structurelles et sectorielles depuis Parmi les réformes engagées, l on peut noter celles relatives à la gestion des finances publiques, de l administration publique, à la fiscalité, au climat des affaires, aux entreprises publiques et aux ressources naturelles et minières. 16. Ces réformes ont été également renforcées par la réforme de l Etat par la décentralisation (18 février 2006). 17. Au regard du contexte socioéconomique encore très fragile, le Gouvernement MATATA a élaboré un programme d actions (PAG) en 2012, qui vise la réforme de l Etat à partir d actions d envergure en termes d optimisation de certaines reformes structurelles et sectorielles sous-jacentes dans l objectif d atteindre une croissance économique à deux chiffres (2015), le rang des pays à revenu intermédiaire (2020) et l émergence de la république Démocratique du Congo en 2030 conformément à la vision de modernité prônée par le Chef de l Etat, Joseph KABILA KABANGE. 4

5 18. Dans cette perspective, l engagement du Gouvernement porte sur la poursuite et l accélération de la mise en œuvre effective de la Décentralisation et des réformes dont la portée est à caractère transversal comme l Administration publique et les Finances publiques (y compris la réforme de la fiscalité, la réforme budgétaire et la réforme des marchés publics) ainsi que certaines reformes sectorielles comme celles liées à la gestion des entreprises publiques, des ressources naturelles, des ressources minérales et de l environnement des affaires (climat des affaires) en plus de la défense (réforme de l armée) et la sécurité (réforme de la police). 19. Sur base de cet engagement renouvelé, des avancées notables ont été enregistrées, notamment en ce qui concerne : (i) la définition, la formulation d un cadre stratégique pour la mise en œuvre de la décentralisation (CSMOD) ; (ii) l élaboration et la mise en œuvre d un Programme Economique du Gouvernement (PEG-II), qui poursuit certains objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière économique en vue de l amélioration de la matrice de la gouvernance économique et financière à partir d une politique budgétaire et monétaire rigoureuse et prudentielle ; (iii) l élaboration et la mise en œuvre d un Document des Stratégies de Croissance et de Réduction de la Pauvreté (DSCRP de 2 ème génération) dans le cadre du PEG-II, à la suite de l atteinte du point d achèvement de l Initiative Pays Pauvres et Très Endettés (I-PPTE). 20. Ces performances ont permis d introduire des grandes innovations en matière de gestion des Finances publiques au niveau de la qualité de la dépense publique avec la promulgation des nouvelles lois relatives aux finances publiques, aux marchés publics, à la caisse nationale de péréquation (CNP), à la fiscalité par l introduction de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) en remplacement de l Impôt sur le Chiffre d Affaires (ICA). 21. Par ailleurs, des initiatives d envergure ont été observées au cours de la même période. Il s agit notamment de l adhésion de la République Démocratique du Congo à l Organisation pour l Harmonisation du Droit des Affaires (OHADA) dans le cadre de l amélioration du climat et de l environnement des affaires ainsi qu à l Initiative pour la Transparence des Industries Extractives (ITIE). 22. Cependant, malgré ces avancées notables, la République Démocratique du Congo continue d enregistrer des faibles performances par rapport aux indicateurs clés en rapport avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). L Indice de Développement Humain (IDH) continue de baisser ; l indice de Gouvernance Mo-Ibrahim continue de décroitre, le Country Policy and Institutional Assessments (CPIA) reste parmi les plus faibles ; l indicateur dit Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) révèle encore un certain nombre des faiblesses en matière de gestion budgétaire ; l Espérance de vie à la naissance est parmi les plus faible en Afrique et l efficacité de l Etat est souvent remise en cause Ce qui a continué à altérer la confiance des citoyens vis-à-vis de l Etat en termes de capacité réelle de formuler des politiques publiques idoines sous forme de réponse appropriée aux 1 CPIA (Country Policy and Institutional Assessments) est une évaluation qui se focalise principalement sur : (i) la Gestion économique, qui comprend la Gestion macroéconomique, la Politique fiscale et la Politique d endettement ; (ii) les Politiques Structurelles, relativement au commerce et à l intégration économique régionale, au secteur financier, au climat des affaires ;(iii) aux Politiques d inclusion et d Equité Sociale, avec comme point d ancrage, l équité du genre, la gestion équitable des ressources publiques, les capacité des ressources humaines, l Emploi et la Protection sociale et la Politique et les mécanismes de régulation de l Environnement et (iv) la Gestion du Secteur public et des Institutions, qui fait référence au respect des Droits de propriété et des règles de gouvernance, à la qualité budgétaire et de la gestion des finances publiques, niveau de l efficience dans la mobilisation des recettes, Qualité de l Administration publique et le niveau de Transparence, de la redevabilité et de la corruption dans le secteur public. Le PEFA est une méthode d évaluation des finances publiques (Public Expenditure and Financial Accountability). Il s agit d un Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques, mis en place depuis 2001 par la communauté internationale et expérimenté dans 200 pays au monde, est un cadre de suivi intégré qui permet de mesurer la performance de la gestion des finances publiques et son évolution dans le temps. Il a été mis au point par les partenaires du Programme «Dépenses publiques et responsabilité financière» (PEFA), en collaboration avec le Groupe sur la gestion des finances publiques du CAD/OCDE, afin de disposer d un outil permettant de fournir des données fiables sur la performance des systèmes, des procédures et des institutions de gestion des finances publiques au fil du temps. Il regroupe 31 indicateurs qui se rapportent notamment sur la crédibilité du budget, la couverture et la transparence budgétaire, le cycle budgétaire et les pratiques des bailleurs des fonds. 5

6 préoccupations sociétales légitimes quant à la manière dont l Etat assure ses missions 2 et fonctions 3 et à répondre au besoin des citoyens dans l offre et la qualité des services publics. II. L Administration publique congolaise : source de l inefficacité de l Etat 2.1.L Etat et l Administration publique : sens et degré de corrélation 24. A la suite de plusieurs analyses des principales causes qui expliquent la faiblesse de l Etat ainsi que son inefficacité vis-à-vis des attentes des citoyens, en dépit des quelques avancées notables observées au cours de la dernière décennie, il sied de relever que l organisation et le fonctionnement de l Administration publique congolaise apparaissent comme les variables explicatives les plus crédibles de l inefficacité de l Etat. 25. En effet, l Administration publique d un pays est l organe pivot et structurant autour duquel se recentre et se consolide le rôle central de l Etat dans une société. Elle permet ainsi la formulation, l élaboration, la gestion et la mise en œuvre des politiques publiques, le suivi et ainsi que le contrôle-qualité et propose des ajustements nécessaires par rapport contexte et à son évolution. 26. Dans cette perspective, l Administration publique congolaise est la structure sensée permettre à l Etat de réaliser ses engagements vis-à-vis des citoyens et de produire des résultats tangibles au regard des objectifs des politiques publiques préalablement définies en fonction d un certain nombre d indicateurs clés de performance. 27. C est donc à l Administration publique congolaise que revient le rôle moteur de promotion de la croissance en vue de booster le développement durable grâce à l appui technique qu elle est censée apporter au Gouvernement en matière de formulation, de mise en œuvre des politiques publiques qui soient compatibles avec les objectifs qui sous-tendent la vision de modernité et de l émergence de la République Démocratique du Congo défini dans le Programme d actions du Gouvernement (PAG). 28. C est cette évidence qui justifie l engagement renouvelé du Gouvernement en faveur de l amélioration de la matrice de la gouvernance administrative à côté de celle économique et financière en vue d atteindre effectivement et efficacement la réforme de l Etat pour renforcer son efficacité. 2 Les missions de l Etat se recentrent sur : (i) la quête du bien-être économique et social à apporter aux citoyens ; (ii) la réduction des inégalités inhérentes à l'économie de marché ; (iii) la mise en œuvre de politiques économiques et sociales pour se substituer aux marchés défaillants. Ce qui peut se résumer en missions de régulation, d orientation et de redistribution. 3 (i) La fonction d affectation : l Etat doit affecter de manière optimale les ressources en vue d en tirer les meilleures parties pour le bien-être de la collectivité ; (ii) La fonction de répartition : l Etat doit assurer une distribution équitable du bien-être. C est-à-dire une distribution équitable du revenu et une répartition équitable de la richesse ou de la fortune entre les individus (réduire les inégalités entre les classes), les milieux (tenir compte du différentiel de potentiel ou du déséquilibre géographique entre les territoires au sein d un Etat) et les générations (satisfaire les besoins des générations présentes sans compromettre ceux des générations futures). C est pourquoi on parle aussi de la fonction redistributrice de l Etat, qui entre dans ce qu on appelle le transfert inter-générationnel ou mieux de l équité intra et intergénérationnelle emprunter à la notion du développement durable et (iii) la fonction de stabilisation : l Etat doit garantir et promouvoir les équilibres macroéconomiques fondamentaux en stabilisant les fluctuations de la croissance économique et en régulant l activité économique. 6

7 2.2. Inefficacité de l Etat congolais et rôle de l Administration publique 29. L évaluation faite à l occasion du diagnostic général sur l organisation et le fonctionnement de l Administration publique congolaise lors de l élaboration des documents stratégiques pour soutenir la croissance et réduire la pauvreté en république Démocratique du Congo à soir le DSCRP-I (2006) et le DSCRP-II (en 2011), a permis de déceler d importants dysfonctionnements de l Administration publique enracinés depuis de nombreuses années Les défis auxquels l Administration publique de la République démocratique du Congo fait face sont de divers ordres. En général, il s agit d une Administration publique caractérisée par : Un cadre juridique obsolète et inadapté à l évolution du contexte pays ; Un cadre organique non uniforme et inadéquat par rapport au besoin réel en ressources humaines, avec comme conséquence la multiplicité des structures organiques par Ministère et souvent peu efficace ; Un impact budgétaire important en termes de charge couverte par l Etat pour une administration publique inefficace ; Une politique de recrutement inadaptée renforcée par une gestion irrationnelle des ressources humaines, des emplois et des effectifs ; la non application rigoureuse et systématique du statut des agents des carrières des services publics de l Etat ; le non-respect des normes et des règlements d administration, notamment ceux relatifs à la cotation et à l avancement de grade, au régime disciplinaire, aux avantages sociaux en cours de carrières et autres ; le vieillissement du personnel de l Etat ; l absence d un régime de protection sociale, d une politique de rémunération et des avantages sociaux ; la non maitrise de la masse salariale de la fonction publique ; le désintéressement des fonctionnaires par rapport aux politiques, programmes, projets publics ainsi que des réformes engagées par le Gouvernement ; Un manque d outils de travail adaptés et un usage des techniques, technologies et méthodes de gestion obsolètes ; L inefficacité et défaillance des systèmes, procédures, processus et des outils utilisés dans l Administration publique ; l inexistence d un système de suivi-évaluation de la carrière et de la performance des agents de l Etat ; l absence d une politique équitable de motivation sur le plan de la rémunération et des avantages de fin de carrière. 4 Brève historique sur l Administration publique congolaise : A l indépendance en 1960, l on hérite d une Administration publique de bonne renommée et de très bonne réputation, car exécutant ses missions avec efficacité et rendant des services publics de qualité, qui répondent au besoin des citoyens. Ente 1960 et 1965, l Administration Publique amorce qualitativement une phase descendante et ce, suite aux guerres civiles enregistrées au cours de cette période. La montée du militantisme dans l Administration publique et sa politisation à outrance en 1965 va accélérer sa tendance baissière et va considérablement entamer la qualité de la gouvernance administrative. En 1972 une première tentative de la réforme générale de l'appareil de l Etat en décentralisant notamment la gestion de l Administration Publique. Cette tentative aboutira à des résultats forts mitigés suite à la non-concertation et non-implication des fonctionnaires de l Etat en leur position de premiers acteurs et bénéficiaires de la Réforme de l Administration publique. Cette situation conduira à la décision de ré-centraliser la gestion des ressources humaines de l Administration publique en 1981, notamment par la création des nouveaux statuts des fonctionnaires de l État. Le manque des mécanismes de suivi-évaluation ainsi que des mesures d'application ont été à la base de l inefficacité de cette réforme. C est ainsi, qu en 2003, interviendra une troisième tentative de la réforme de l Administration publique. Cette dernière, n a à son tour produite que très peu des résultats tangibles du fait de son caractère relativement limité aux aspects sectoriels et thématiques et sans implication et concertation avec les fonctionnaires de l Etat sensés etre les premiers bénéficiaires de cette réforme. 7

8 31. En conclusion, il y a lieu de relever que l Administration publique congolaise fait face des défis de normalité, de modernité et de mise en œuvre de la réforme elle-même. Ce triple défi pose le véritable problème de capacité pour l Administration publique à soutenir l Etat et à renforcer son efficacité du fait des dysfonctionnements qui la caractérise. Dans ce contexte, l Administration publique congolaise devient le facteur le plus explicatif de l inefficacité de l Etat dans l accomplissement de ses missions et fonctions et partant, de la perte de sa crédibilité face à des engagements plusieurs fois renouvelés mais non tenus à défaut des politiques publiques non crédibles tant du point de vue des choix stratégiques que de la formulation, mise en œuvre et du suivi-évaluation du progrès vers les résultats. II. Vers des alternatives crédibles pour une réforme réussie de l Administration publique 2.1. Analyse des principales limites des réformes engagées par le passé 32. Pour inverser la tendance et relever le triple défi auquel l Administration publique fait encore face et qui lui empêche d assurer effectivement et efficacement ses missions, des tentatives des reformes ont été déjà initié par le passé (1972, 1981 et 2003). Ces différentes tentatives n ont produit en réalité que très peu des résultats comparativement aux attentes. 33. Plusieurs raisons seraient à la base, notamment : La non concertation et implication des fonctionnaires comme premiers bénéficiaires des retombées de la réforme ; La non implication de l ensemble d acteurs clés concernés y compris les syndicats et la société civile ; Le manque de consensus entre le gouvernement et les partenaires techniques et financiers dans l option stratégique d intervention pour la reforme ; La substitution des unités de gestion des projets ou programmes publics à financements extérieurs aux administrations considérées comme les structures pérennes de gestion et d implantation de la reforme ; Le manque d un mécanisme souple et efficace de pilotage et de coordination des actions de la reforme ; La non implication de l ensemble d acteurs concernés par ces reformes y compris le fonctionnaire lui-même ; Le non alignement du financement des partenaires techniques et financiers aux programmes nationaux ; Le choix d une intervention thématique, sectorielle et partielle en lieu et place d une réponse globale et inclusive ; Le ciblage souvent au mauvais endroit et en dehors de l administration Nécessité d un recadrage stratégique 34. La vision de l émergence de la République Démocratique du Congo telle que prônée par le Chef de l Etat et entérinée par le Gouvernement dans son PAG soulève la nécessité de refonder l Etat, de restaurer son autorité, de renforcer son efficacité et de reconstruire sa confiance vis-à-vis des citoyens quant à ses capacités réelles d interventions via des politiques publiques crédibles. 35. Le PAG, qui puise son énergie du DSCRP-II 5, considère la réforme de l Administration publique comme le premier déclencheur du mécanisme visant le renforcement de l efficacité 5 Le DSCRP-II sur lequel le PAG tire ses sources vise à : améliorer la gouvernance dans la gestion des ressources naturelles et des entreprises publiques afin de mobiliser les ressources ; renforcer la gestion des finances publiques ; promouvoir une administration publique moderne, mieux équipée pour la fourniture de services ; améliorer le climat 8

9 de l Etat pour permettre la formulation des politiques économiques et des politiques publiques efficaces et soutenir les réformes structurelles et sectorielles sous-jacentes en vue de permettre l accélération du rythme de la croissance pour la rendre plus inclusive afin de booster durablement le développement, de réduire sensiblement la pauvreté et d ouvrir la voie pour l émergence effective de la République Démocratique du Congo. 36. De ce fait, la réforme de l administration publique est un objectif cardinal du PAG au vu de son caractère transversal aux autres succès des réformes visées par le Gouvernement. 37. Dans cette perspective, le succès de la réforme de l Administration publique repose lui-même sur un engagement politique ferme et une réelle capacité de mise en œuvre pour atteindre à termes, une administration publique efficace et pleinement opérationnelle. 2.3.Vision, politique, objectif et stratégie de la Réforme de l Administration publique 38. La nouvelle vision du Gouvernement dans le domaine de la gouvernance administrative et institutionnelle repose sur la double obligation à laquelle la république Démocratique du Congo est soumise. Celle de mobilisation rationnelle des moyens pour produire des résultats tangibles en vue d atteindre l émergence d ici Pour y arriver il est donc important de replacer l Administration publique au cœur de l action publique en vue de soutenir et renforcer l efficacité de l Etat, restaurer son autorité et reconstruire sa confiance vis-à-vis des citoyens. 39. Cette nouvelle vision conçoit l Administration publique comme un instrument à la disposition de l Etat pour orienter stratégiquement les choix, les décisions et les politiques publiques et pour en faciliter non seulement la formulation, mais aussi et surtout la mise en œuvre, la gestion, le suivi-évaluation et le contrôle-qualité de l action publique sur le plan opérationnel. 40. A cette fin, la recherche des voies et moyens pour améliorer les indicateurs qui composent la matrice de gouvernance institutionnelle et administrative, est le fondement de la politique du Gouvernement en la matière et placée sous la responsabilité du Ministère en charge de la Fonction publique. 41. Cela étant, la politique du Ministère de la Fonction publique tire son fondement sur les attributions dudit Ministère qui reconnait à ce dernier la responsabilité politique et technique de la gestion des ressources humaines de l Administration publique. Elle vise à relever le triple défi auquel fait face l Administration publique (défi de normalisation et de modernisation et de capacité de mise en œuvre effective de la reforme sous-jacente) pour promouvoir et renforcer l efficacité et la performance dans la prestation des services publics en faveur des citoyens et soutenir techniquement le programme de réforme de l Etat, en mobilisant les moyens et les ressources nécessaires (ressources humaines, financières, matérielles et techniques) et contribuer substantiellement au renforcement de l efficacité de l Etat ainsi que de ses capacités dans la mise en œuvre des politiques publiques idoines et de qualité capables de soutenir la reconstruction du pays, son redressement économique et le progrès social des populations. 42. C est ici l occasion de souligner que le premier objectif retenu par le Gouvernement dans le PAG ( ) tel qu approuvé par l Assemblée nationale à l occasion de l investiture du Gouvernement MATAT est : la poursuite et la finalisation des réformes institutionnelles en vue de renforcer l efficacité de l Etat, à travers son bras séculier que constitue l Administration publique. 43. Cette efficacité recherchée doit permettre à l Etat via le Gouvernement de porter l ambition légitime du Président de la République, pour cette mandature et qui vise à : hisser la République Démocratique du Congo au rang des pays à revenu intermédiaire d ici 2016, préparer et créer les conditions favorables pour atteindre l émergence du pays à l horizon de des affaires pour une croissance stimulée par le secteur privé ; favoriser le développement humain ; combler les lacunes en infrastructures ; augmenter la sécurité générale, particulièrement dans l Est du pays. 9

10 44. La réforme de l Administration publique est donc nécessairement le point de départ et d encrage pour la mise en œuvre effective du PAG pour reformer l Etat. Ce qui conditionne à juste titre, toute chose restant égale par ailleurs, le développement du pays aux conditions d efficacité et de performance de son Administration. 45. En effet, l option majeure pour la République Démocratique du Congo, s elle veut rejoindre rapidement le rang des économies à revenu intermédiaire, est d engager une réforme profonde et audacieuse de son Administration publique en visant, d une part, la normalisation de son organisation et de son fonctionnement à travers des actions de rationalisation du système existant et d introduire ensuite des nouvelles pratiques ainsi que des innovations nécessaires notamment par l introduction des méthodes, outils, techniques, et technologies modernes de gestion publique axée sur les résultats permettant de transformer, enfin, cette Administration en une véritable administration de développement qui offre des services publics de qualité répondant efficacement aux besoins des citoyens et de modernité tout en renforçant de manière significative les structures et missions régaliennes de l Etat Objectif de la réforme de l Administration publique congolaise 46. L objectif recherché repose davantage sur les raisons majeures qui justifient l engagement renouvelé du Gouvernement via le PAG en faveur de la réforme l Administration publique en République Démocratique du Congo. 47. Quatre bonnes raisons qui justifieraient à ce jour le choix stratégique en faveur de la réforme de l Administration publique par le Gouvernement, à savoir : (i) la recherche des meilleures alternatives et des moyens nécessaires pour normaliser l organisation et le fonctionnement de l Administration publique et assurer une bonne mise en œuvre de la réforme de l administration publique en capitalisant les leçons, les accueils et les expériences du passé ; (ii) la recherche des différentes formes de régulation et la forme de participation la plus appropriée et la plus efficace pour impliquer tous les acteurs concernés par la réforme de l Administration publique ; (iii) la recherche d une meilleure garantie pour assouplir et rendre plus efficace le mécanisme pilotage et de coordination en vue de renforcer les chances d une transposition uniforme des mesures de la réforme de l Administration publique dans tous les services publics ; (iv) la recherche des meilleures options stratégiques pour atteindre une réforme de l Administration publique qui soit une et indivisible, globale et séquentielle et qui vise le moyen et long terme en lieu et place d'une réforme thématique et sectorielle se limitant sur un horizon relativement court Objectif général de la réforme de l Administration publique 48. L objectif général que poursuit la réforme de l Administration publique est de normaliser (d abord) et moderniser (ensuite) la gestion de l Administration publique en vue de lui permettre de rendre d une manière efficace, efficiente et rationnelle des services publics de qualité et compatibles aux besoins des citoyens et à l objectif de l émergence du pays en ayant recours aux outils, techniques, technologies et méthodes de gestion publique axée sur les résultats. 49. Il s agit donc de rationaliser l organisation et le fonctionnement actuel de l Administration publique et d introduire progressivement et d une manière séquentielle et graduelle des nouvelles pratiques et des innovations nécessaires et susceptibles d améliorer sensiblement la qualité, l efficacité et la performance de l Administration publique dans le soutien à l action publique en général et, partant, celles de l Etat grâce à une fonction publique complètement requinquée, dynamique, innovante et performante dans l accomplissement à la hauteur de ses responsabilité dans l accomplissement de ses missions et taches lui reconnues par la loi. 10

11 Objectifs spécifiques 50. Pour atteindre l objectif général de la réforme, il sera nécessaire de satisfaire certains objectifs spécifiques mesurables à partir de certains indicateurs clés. Il s agit des objectifs suivants : Mettre en place un mécanisme de pilotage dynamique, souple et efficace ; Revisiter le cadre juridique de la Fonction publique ; Rationaliser les cadres organiques de l Administration publique dont les missions et les structures ; Maitriser les effectifs et la masse salariale des fonctionnaires de l Etat en vue de disposer d un fichier unique ; Mettre en place un mécanisme de contrôle et d assurance-qualité, former et renforcer les capacités de la fonction publique ; Moderniser la gestion de l administration publique et des ressources humaines correspondantes par l introduction des innovations techniques et technologiques (egouvernance ou e-administration) ; Introduire des normes et procédures permettant le respect des règles d éthique professionnelle sur base des principes de transparence et de bonne gouvernance ; mettre en place une politique de sécurité sociale appropriée et un système de retraite moderne et innovant pour offrir une retraite honorable et ouvrir des opportunités au rajeunissement de la fonction publique à partir d un mécanisme concurrentiel et incitatif ; reformer la politique salariale Stratégie révisée de mise en œuvre de la réforme de l Administration publique 51. La politique de la réforme de l Administration a pour finalité de permettre à l Administration publique de rendre les services publics sensibles aux besoins des citoyens et aux enjeux de développement du pays tels qu il ressort du PAG, il est opportun de fixer une stratégie de mise en œuvre qui soit plus adaptée et opérationnelle pour cette fin. 52. Il s agit de définir une stratégie permettant une meilleure mobilisation des moyens nécessaires pour satisfaire l obligation des résultats, en évitant les erreurs du passé et en capitalisant les leçons tirées des expériences passées et récentes. Il sied donc à cette fin de trouver les meilleures voies et moyens pour parvenir à : la simplification des procédures pour réduire la lourdeur administrative ; l amélioration des conditions pour motiver davantage les fonctionnaires ; la diligence et l accélération des systèmes et des mécanismes pour une exécution rapide et sans faille des décisions publiques ; l assurance d un accès équitable des usagers (citoyens) aux services publics de qualité ; la maîtrise de la dépense publique liée notamment à la paie des fonctionnaires ; la mise à la retraite en vue du rajeunissement de la fonction publique ; la formation et au renforcement des capacités de l Administration publique ; l efficience et à la rationalisation de la qualité et l offre des services publics ; des meilleures garanties pour l amélioration de la sécurité sociale des fonctionnaires ; la promotion de l intégrité au sein de l Administration publique ; la définition et la mise en place d une politique de sécurité sociale efficace, équitable et durable ; un système efficace, équitable et durable de prévention, répression et gestion des conflits administratifs notamment en rapport avec les pratiques corruptives ; rapprocher l Administration publique des administrés ou des usagers en accélérant notamment le processus de décentralisation administrative et sectorielle. 11

12 53. Cette obligation des résultats étant le principe directeur de la stratégie révisée de la réforme de l Administration publique, insiste sur la nécessité de formuler une stratégie opérationnelle plus adaptées au contexte pays mais tienne également compte de l évolution du pays dans un monde en pleine mutation et qui l oblige de s adapter à la modernité. 54. Au vu de ce qui précède, le Gouvernement de la République par le canal du Ministère de la Fonction publique a développé une stratégie opérationnelle qui oriente l action publique autour des axes stratégiques qui allie progressivité et flexibilité au vu du caractère particulièrement dynamique de toute politique de réforme surtout lorsqu elle s adresse à l Administration publique Les options stratégiques sur lesquelles repose la stratégie révisée 55. La stratégie révisée de la mise en œuvre de la réforme de l Administration publique repose sur les grandes options ci-après : Le renforcement du mécanisme de pilotage et de coordination de la réforme de l Administration publique par la création d'une structure de pilotage politique (CPMAP) qui rassemble périodiquement autour du premier ministres, les ministres des secteurs dits centraux au vu du caractère transversal de la portée de leur missions (Fonction publique, finances, Budget, Plan et Décentralisation). La mise en place d une structure de pilotage et de coordination technique de la mise en œuvre de la réforme de l administration publique (CMRAP) sous la supervision technique du Ministre en charge de la Fonction publique. Cette stratégie nécessite une restructuration des unités en charge de la réforme de l administration publique créée en 2003 au profit d une structure plus souple et efficace pour coordonner la mise en œuvre de la de la réforme de l Administration publique, avec un indicateur de performance bien précis, qui mesure la qualité et le niveau d'appui accordé aux services chargés de la RAP et les résultats obtenus à chaque étape du processus. La mise en place d'un mécanisme efficace pour assurer une transposition qualitative, uniforme et effective des mesures de la réforme de l Administration publique au sein des différents services de l Administration publique. Cette option nécessite la création, au sein de chaque administration, des cellules dites de changement et de suivi de la modernité avec comme tâche d'assurer le suivi-évaluation de la transposition des mesures édictées dans le cadre de la réforme engagée, avec un indicateur de performance bien précis, qui mesure le nombre et la qualité des actions transposées et de changements observés. La mise en place d un mécanisme efficace de coordination des interventions apportées par les partenaires techniques et financiers à la mise en œuvre de la réforme de l administration publique. Cette stratégie repose sur le principe sacrosaint visant l alignement des interventions des partenaires aux politiques, programmes ou projets publics nationaux dans le cadre de la déclaration de Paris sur l efficacité de l Aide. Il s'agit de mettre en place un mécanisme souple et efficace de coordination des interventions pour rechercher une meilleure adéquation entre les fonds réellement décaissés en faveur de la réforme de l Administration publique et les changements induits sur terrain. À partir d'une matrice de type qui fait quoi où? (QFQO), il est possible de définir un indicateur précis qui permette de mesurer l'adéquation entre les fonds réellement décaissés et les changements induits. Définir les modalités en vue d une implication réelle des fonctionnaires dans la mise en œuvre de la réforme de l Administration publique en tant que acteur et 1 er bénéficiaires des activités et des retombées de la réforme engagée. Il s agit ici de privilégier une approche participative et une démarche inclusive dans l appropriation des mesures de changement. 12

13 La nécessité d opter pour le choix stratégique d une mise en œuvre par séquençage ou phasage 56. Comme toute réforme institutionnelle, la réforme de l Administration publique congolaise revêt un caractère à la fois dynamique et flexible pour mieux s adapter aux évolutions des contextes national, régional, sous régional et mondial et s ajuster aux nouvelles contraintes, aux défis et enjeux qui peuvent s imposer au processus à un moment donné tout en restant en adéquation avec d autres reformes qui concourent au renforcement de l efficacité de l Etat. 57. Comme dans la plus part des pays qui l on déjà expérimentée, elle devra ainsi s inscrire sur le long terme avec des ajustements nécessaires à l occasion de la mise en œuvre. Ce qui nécessite au préalable, une meilleure définition de la stratégie de séquençage. 58. C est dans cette perspective, que l option stratégique levée envisage des actions d envergure dans le court, moyen et long terme sur base d une approche globale, inclusive et progressive en fonction des liens corrélationnels entre actions ou activités prévues et des éléments déclencheurs qui ont un effet sur d autres activités définies dans la même perspective. Ce mécanisme doit être défini au départ pour mieux mesurer les résultats en termes d effets et d impacts sur les citoyens ou les usagers des services publics à la suite de l action de la réforme. 59. Il s agit entre autre de définir la stratégie la mieux approprier pour maitriser les effectifs et la masse salariale, rationaliser les missions et les structures de l Administration publique et améliorer la qualité de la gouvernance administrative en renforçant l intégrité par l adoption des outils, techniques, méthodes de gestion basées sur la transparence, la bonne gouvernance et la gestion publique axée sur les résultats dans une approche séquentielle visant, au niveau du mécanisme de pilotage, l amélioration des modes d organisation, de gestion et de fonctionnement et du niveau de performance d un nombre précis de ministères 6 pilotes en vue d une extension progressive à l ensemble de l Administration publique Les différentes étapes de la stratégie de mise en œuvre 60. La stratégie de mise en œuvre de la réforme de l Administration publique repose sur certaines phases dont les étapes clés du déroulement des activités se présentent selon un enchainement séquentiel bien identifié. 61. La 1 ère étape porte sur la redynamisation du mécanisme de coordination et de pilotage de la réforme de l Administration publique. L option privilégiée ici est de créer à côté d un mécanisme de pilotage politique, un instrument de pilotage technique au sein du Ministère en charge de la Fonction publique. 62. La 2 ème étape concerne la révision des cadres juridiques de la Fonction publique. Il s agit de créer des cadres juridiques plus adaptés au nouveau contexte pays et qui tienne compte non seulement des innovations introduites par la Constitution de 2006 notamment la décentralisation administrative et sectorielle qui devra déboucher sur un transfert effectif des compétences, des ressources et des charges du pouvoir central aux provinces, mais qui tienne aussi compte de la nécessité d introduire des nouvelles pratiques ou des pratiques modernes de gestion publique axée sur les résultats. 63. La 3 ème étape se rapporte à la revue des cadres organiques de l Administration publique en procédant notamment par la rationalisation des missions, structures, des emplois, des effectifs, des grades. Cela va nécessiter la revue des plans directeurs des ministères par l introduction d une culture de gestion par missions dans une logique de rapport : besoin(s)-mission(s)- objectif(s)- résultat(s)-activité(s) et non plus une logique inverse ; 64. La 4 ème étape se rapporte à la maitrise des effectifs des agents œuvrant dans la Fonction publique en vue d établir un fichier unique de la Fonction publique. Le recours à la technique 6 Le ministère de la fonction publique a sollicité et obtenu la désignation de points focaux des ministères pilotes devant œuvrer au projet de Rajeunissement de l Administration publique (financé par la Banque mondiale). 13

14 et technologie biométrique apparait opportune au vu de son efficacité avérée en matière de gestion de ressources humaines du secteur public ; 65. La 5 ème étape concerne la mise en adéquation de la base des données issues des opérations de recensement biométrique avec celle relative aux données de la paie en vue d une maitrise parfaite de la masse salariale correspondante. La mise en place d un système de gestion intégrée des ressources humaines et de la paie est une nécessité pour rationaliser la gestion de la dépense publique liée à la paie des fonctionnaires de l Administration publique. Cette phase pourra intégrée des initiatives complémentaires comme la bancarisation de la paie des fonctionnaires et le paiement électronique dans l objectif d améliorer et de renforcer la transparence dans la gestion des rémunérations des fonctionnaires de l Etat. 66. La 6 ème étape porte sur la mise à la retraite des fonctionnaires ayant atteints l âge requis. Cette étape, qui doit faire suite aux données du recensement biométrique se basera sur le principe d une mise à la retraite honorable. Dans cette étape, concerne principalement la gestion du stock ou des arriérés en termes de cumul des retraites. La gestion du flux fera l objet d un processus qui s inscrit dans la durée par souci de pérennité. 67. La 7 ème étape consiste à procéder l établissement d un mécanisme de gestion prévisionnelle des ressources humaines incluant un processus et des procédures de gestion rationnelle et durable des recrutements pour le rajeunissement de la Fonction publique, la gestion des carrières, des emplois, des grades et des effectifs ainsi que la mise à la retraite. La relance de l Ecole nationale de l Administration publique s avère nécessaire à ce sujet. Cependant, en attendant sa mise en œuvre effective de cette école, le recourt à des recrutements sur base concurrentielle et transparente des jeunes professionnels compétents permettra de combler, dans un premier temps, le gap en besoin de ressources humaines dégagé à la suite de la revue des cadres organiques des emplois et des effectifs et de mise à la retraite du personnel vieillissant ainsi que les volontaires. 68. La 8 ème étape porte sur l amélioration de la qualité des services publics par la mise en place d'un système efficace et fonctionnel d'assurance-qualité. Ce qui implique notamment la mise en place des mécanismes de formation et de renforcement des capacités ainsi que ceux d évaluation de la performance et instauration des contrats-programmes. Ceci pour être plus efficace et équitable, nécessite l organisation d une série de formation plus adaptée notamment pour les hauts fonctionnaires via une Ecole Nationale d Administration relancée après une étude de faisabilité probante. 69. La 9 ème étape s attellera, en complément de la précédente, à l amélioration des conditions physiques et matérielles de travail par la réhabilitation ou la construction des bâtiments et l acquisition des équipements et matériels modernes des bureaux ainsi que les outils d aide la gestion comme les nouvelles technologies de l information et de la communication dans le cadre de e-gouvernance ou administration électronique mais aussi la vulgarisation des instruments juridiques qui sous-tendent l éthique et déontologie professionnelle appliquées au secteur public dans le cadre du renforcement de l intégrité, la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption. 70. La 10 ème étape concerne la mise en place d une politique de sécurité sociale efficace et plus adaptée. Il est question ici de consolider la politique de mise à la retraite par la création notamment d un cadre légal et réglementaire d une caisse de retraite dont le principe et le mode de fonctionnement devront être préalablement étudiés en vue de garantir la transparence, l indépendance, l approche contributive et la durabilité. Cette étape intégrera également la mise en place d une politique salariale adéquate pour assurer la fidélisation des fonctionnaires et l attractivité des jeunes professionnels et la création d un système d assurance maladie pour les fonctionnaires. 71. La 11 ème étape consistera à des suivis-évaluations de la mise en œuvre de la réforme pour proposer des ajustements nécessaires pendant la mise en œuvre en vue de consolider les acquis de la réforme et d en assurer la pérennité. Il s agira ici de définir et mettre en place dès l entrée en vigueur de la reforme un système de suivi-évaluation plus appropriés avec des indicateurs du processus et des résultats. Cette étape permettra également de cerner les 14