LES POLITIQUES PUBLIQUES

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1 Association Française de Science Politique Groupes «Politiques publiques» et «Local et Politique» Journée d étude les 15 & 16 juin 2006 à l Institut d Etudes Politiques de Grenoble LES POLITIQUES PUBLIQUES A L EPREUVE DE L ACTION TERRITORIALE communication de : Charlotte Halpern Doctorante Cevipof / Sciences Po charlotte.halpern@sciences-po.org 211

2 Charlotte Halpern Doctorante Cevipof / Sciences Po charlotte.halpern@sciences-po.org L action publique entre secteur et territoire : l émergence de nouvelles formes d intégration des intérêts. La recrudescence de conflits lors de l élaboration et de la mise en œuvre de politiques publiques nationales constitue un trait caractéristique des sociétés contemporaines 1. Ils sont le produit de la distorsion des échelles entre local et global, et de la remise en cause des arrangements qui caractérisaient les relations entre l Etat, le marché et la société civile, dont la décision publique est le produit par excellence. Dans un contexte de perte de centralité des Etats européens, ces conflits témoignent de la volonté d acteurs hétérogènes de participer à l élaboration de l intérêt général. Dès lors, les autorités publiques nationales sont face à un enjeu crucial : comment procéder à l'élaboration et à la mise en œuvre de décisions publiques au sein de sociétés qualifiées "d'ingouvernables"? Si l'intérêt général ne constitue plus un facteur de légitimation suffisant pour imposer des choix politiques nationaux, comment procéder à la construction progressive d'un intérêt général négocié? Ce dernier point incite à dépasser les limites des outils d'analyse des sociologies de l'action collective et de l'action publique pour interroger la relation entre policies et politics au prisme de la décision publique. Cette catégorie d'analyse semble particulièrement heuristique pour analyser l émergence de nouvelles formes d intégration des intérêts rendues nécessaires par la transformation des relations entre l Etat et la société civile, entre les secteurs et les territoires. Ainsi, plutôt que le changement lui-même, cette communication a pour objectif d analyser les modalités de transformation de l action publique à l aune de ses conflits. Ces questionnements seront appliqués aux conflits sur l extension des aéroports Paris - Charles de Gaulle et Berlin - Schönefeld (Allemagne), et à leur impact sur les politiques du transport 1 Meyer D. S., Tarrow S., (ed.), 1998, The Social Movement Society, Oxford : Rowman and Littlefield Publishers. 212

3 aérien de ces deux Etats 2. Les phénomènes décrits précédemment se manifestent en effet de façon exacerbée dans le secteur de l aviation civile 3 à l occasion des choix politiques portant sur l extension des aéroports d envergure internationale. À la fois produits et instruments des politiques nationales du transport aérien, ces infrastructures sont aussi un outil essentiel des politiques d aménagement et du développement économique des territoires nationaux. Or les récentes transformations survenues dans ce secteur à la suite de sa déréglementation puis de sa "re-réglementation" à l'échelle européenne 4, de l effritement des frontières entre public et privé, de l émergence de sous-systèmes nationaux ont conduit à la distorsion croissante entre la dimension sectorielle du transport aérien et sa dimension territoriale, au détriment de la seconde. Ce décalage alimente des conflits politiques et sociaux majeurs dont l'ampleur reflète la fragmentation des intérêts, des acteurs et des représentations liées au développement des territoires métropolitains. Envisager ces deux conflits dans une perspective diachronique et comparative permet de relativiser l hypothèse de territorialisation de l action publique pour privilégier une hypothèse de redéfinition des frontières et des arrangements internes à ce secteur d action publique après deux décennies d instabilité. Plus précisément, il s agira de montrer comment cette fragilisation a offert aux groupes issus de la société civile qui en avaient la capacité, l opportunité de participer à la redéfinition en cours des frontières de ce secteur d'action publique. Mais la somme de ces "succès" ne suffit pas pour conclure au changement des formes et des structures de la décision dans ce secteur. Cette communication sera organisée en trois temps : 1) l intégration des dimensions sectorielle et territoriale de l action publique comme élément central de sa légitimation. 2) La distorsion croissante entre ces deux dimensions comme source de conflits politiques et sociaux majeurs. 3) Le conflit comme source d apprentissage à double tranchant. 2 Les données présentées ici sont issues d un travail de doctorat en cours : «la décision publique entre intérêt général et intérêts particuliers. Les conflits autour de l extension des aéroports Paris - Charles de Gaulle et Berlin - Schönefeld». 3 Le secteur de l'aviation civile est entendu ici au sens de secteur d'action publique, par opposition au secteur industriel, ou secteur aéronautique dans le cas présent, qui recouvre l ensemble des activités de production des biens aéronautiques civils et militaires. 4 Majone G., 1994, Communauté Economique Européenne - déréglementation ou re-réglementation?. In : Jobert B. (dir.) : Le tournant néo-libéral en Europe, Paris : L'Harmattan, p

4 1) L imbrication entre secteur et territoire comme source de légitimation de l action publique. La contestation des choix politiques nationaux en matière d infrastructures aéroportuaires ne constitue pas un phénomène nouveau. Cependant, jusqu à la fin des années 1980s, leur impact sur les modalités d élaboration de la décision publique reste marginal : ces revendications émergent dans l espace public national, en revanche, ces représentants élus et associatifs des communautés riveraines ne parviennent pas à traduire leurs revendications dans des termes légitimes du point de vue de l action publique. En RFA, les opposants à l extension des aéroports de Francfort, Munich et Hambourg délaissent les dispositifs de consultation prévus par le cadre réglementaire pour privilégier le recours en justice 5. En France, la recomposition du paysage politique national des années 1970s incite les opposants à l extension des aéroports de Paris Orly, Marseille et Lyon à privilégier la politisation du conflit à travers plusieurs tentatives avortées d alliances avec les partis politiques de gauche (PS et PCF) et le mouvement environnementaliste. L analyse des choix politiques nationaux sur l extension des systèmes aéroportuaires d envergure internationale nous conduit dès lors à les considérer comme le produit d une relation stabilisée entre les administrations nationales, les compagnies aériennes nationales et les gestionnaires de ces infrastructures. Bien que ces relations ne soient pas exemptes de forts enjeux de pouvoir, ces acteurs partagent une vision commune du développement du transport aérien assurer son indépendance et sa compétitivité à l échelle européenne et internationale. Leur poids est garanti à l échelle internationale par le rôle central des Etats dans le système international de régulation du transport aérien et à l échelle nationale par la surreprésentation d individus issus de formations techniques qui contribuent à la diffusion de valeurs et de pratiques basées sur le caractère apolitique des questions aériennes. La centralisation progressive des systèmes aéroportuaires français et ouest-allemand repose sur l imbrication étroite entre la dimension sectorielle et la dimension territoriale du transport aérien, sa principale source de légitimation. Elle résulte de la stratégie de concentration de l expertise et de l information menée par la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) en France, et de l action impulsée par la Lufthansa avec le soutien du Ministère fédéral des transports en faveur de l aéroport de Francfort en RFA. 5 Rucht D. (Hrsg.), 1984, Flughafenprojekte als Politikum, Frankfurt: Campus Verlag. 214

5 2) Le renforcement progressif de la dimension sectorielle du transport aérien. Cette forme de régulation sectorielle connaît de profonds bouleversements au cours des années 1980s, selon des modalités et des rythmes distincts selon les Etats 6. La déréglementation du système international de régulation du transport aérien sous la pression des Etats-Unis contraint les compagnies aériennes des Etats européens à adapter leurs structures de financement et leurs stratégies de développement 7. L émergence d une politique européenne du transport aérien dénonce l'opacité des relations entre les autorités publiques nationales et leurs champions respectifs par le biais du dossier de la concurrence. Ces processus contribuent à la fragilisation des arrangements institutionnels qui caractérisaient les relations entre les acteurs nationaux du transport aérien en France et en RFA, en fonction de leurs capacités à bénéficier des opportunités offertes par la perte d autonomie des administrations nationales. En RFA, la Lufthansa s appuie sur le Ministère fédéral des finances pour dénoncer avec succès les politiques d aides publiques des Länder au transport aérien régional et négocier les conditions de sa privatisation. En France, la diffusion du programme néo-libéral donne lieu à des ajustements de son discours par la DGAC pour légitimer le renforcement de la dimension sectorielle de l aviation civile au détriment de sa dimension territoriale. L ampleur des restructurations engagées ou en cours dans le transport aérien freine un temps tout projet d extension des infrastructures aéroportuaires. Dans ce contexte, la vague de mobilisations des années 1970s s essouffle à mesure que les opportunités de contestation s amenuisent. En revanche, les collectivités territoriales infrarégionales nouent, sur une base individuelle, des contacts avec les gestionnaires des aéroports d envergure internationale pour assurer leur accès aux ressources générées par ces infrastructures et compenser les contraintes qui pèsent sur leur développement. L extrême fragmentation des stratégies développées freine toutefois l émergence d un système d acteurs organisé autour d un intérêt commun. 3) Le conflit : une stratégie à double tranchant? 6 Kassim H., Menon A., 1996, The European Union and National Industrial Policy. London : Routledge, p.5. 7 British Airways est privatisée en 1987, la Lufthansa engage sa reconversion en 1992 et procède à une privatisation partielle par ouverture de capital en 1994, Air France amorce sa restructuration en

6 La relance d une politique aéroportuaire extensive en France et en Allemagne au début des années 1990s est légitimée par des critères économiques et techniques ; elle est initiée par la Lufthansa pour le projet Berlin Brandenburg International et Aéroports de Paris (ADP) pour le projet Roissy 3, avec le soutien de leurs tutelles administratives respectives. Elle est saluée par la reprise de la contestation dans les communautés riveraines à l occasion des procédures d enquête publique. En France, les lois de décentralisation ont conféré aux communes des compétences accrues, si tant est qu elles soient en mesure de surmonter leurs divisions et de développer un projet alternatif à celui défendu par les services de l Etat. La consultation préalable à l enquête publique sur l extension de l aéroport Paris - Charles de Gaulle constitue en ce sens une mise à l épreuve des relations intercommunales instaurées à l occasion de la refonte du schéma directeur d aménagement régional. L expression d un avis négatif couplé avec la proximité des élections législatives de 1993 conduit les pouvoirs publics nationaux à bloquer le processus décisionnel pour introduire des dispositifs de consultation ad hoc qui élargissent les critères de participation et reposent sur des procédures clairement énoncées. La stratégie d implication adoptée par une majorité de communes riveraines et par ADP permet l ajustement progressif des positions autour d une solution négociée. Celle-ci repose sur la modification substantielle du projet et sur l introduction de mesures d accompagnement qui institutionnalisent les avancées consenties par l établissement public. La dynamique de politisation du conflit associée à la stratégie d implication privilégiée par ADP accélère son autonomisation face à sa tutelle, qui assume la responsabilité politique du conflit, et à Air France, qui porte le coût financier du dispositif de protection des populations riveraines. En Allemagne, le contexte politique et institutionnel propre à la Région Berlin Brandenburg empêchent les autorités publiques concernées les Länder de Berlin et du Brandebourg, et l Etat fédéral de saisir l opportunité offerte par la Lufthansa en raison de désaccords profonds quant à la localisation et au financement de cette infrastructure. De ce fait, le projet d aéroport Berlin Brandenburg International par extension de l aéroport Berlin - Schönefeld ne s inscrit pas dans une dimension sectorielle motivée par des critères économiques et techniques d où le retrait de la Lufthansa, mais dans une dimension territoriale motivée par des critères politiques. La gestion des dispositifs de consultation des communes par l autorité administrative en charge de l enquête publique marque par l exacerbation du conflit, cette dernière ne disposant d aucune marge de 216

7 manœuvre dans la négociation. Les communes se lancent alors dans une stratégie de contestation qui se manifeste par le dépôt systématique de recours en justice contre les tous les documents d urbanisme visant à réserver l empreinte aéroportuaire et ses pourtours. Cette stratégie encourage la mobilisation selon des modalités similaires des groupes issus de la société civile. De ce fait, l ensemble des ressources accumulées par les protagonistes du conflit sont mobilisées lors du «procès de l aéroport». Les incertitudes liées à la réalisation du projet ont suscité la mobilisation, sous la houlette de la Lufthansa, des acteurs non-étatiques et nationaux du transport aérien gestionnaires des aéroports de Francfort et de Munich, l autorité allemande de sécurité aérienne auprès du Gouvernement fédéral pour demander la refonte de la politique fédérale du transport aérien dans un contexte de concurrence internationale et européenne exacerbée. Conclusion Les bouleversements qui ont marqué les secteurs de l aviation civile des Etats européens ont conduit en premier lieu à une perte d autonomie des Etats dans leur capacité à piloter l action publique. En Allemagne, cette évolution s est traduite par le recentrage du Ministère fédéral des transports sur ses compétences régaliennes au profit des acteurs du transport aérien et des Gouvernements des Länder. En France, malgré les nombreuses mises en cause subies depuis le début des années 1990s, la DGAC a été en mesure de bloquer toute velléité d externalisation des activités de contrôle vers une autorité indépendante au prix d une profonde réorganisation interne et de l autonomisation des établissements publics Air France et ADP dont elle exerçait la tutelle. L analyse des conflits sur l extension des aéroports Paris - Charles de Gaulle et Berlin - Schönefeld dans une perspective diachronique et comparative invite dès lors à relativiser les hypothèses de territorialisation de l action publique. En effet, la gestion de ces conflits a offert une opportunité aux acteurs nationaux du transport aérien de redéfinir un intérêt commun fragilisé et de bloquer toute velléité de redéfinition du problème «développement du transport aérien». La sortie du conflit signe le rétablissement d arrangements de type néo-corporatiste pour la représentation des intérêts liés à ce secteur de politiques publiques, au détriment des acteurs incarnant sa dimension territoriale. 217