Les services de garde à l enfance au Canada : une denrée rare

Transcription

1 Les services de garde à l enfance au Canada : une denrée rare Voici maintenant plus de 40 ans que la Commission royale d enquête sur la condition de la femme a demandé la mise en place d un programme national de services de garde pour enfants. Cependant, alors que la plupart des mères de jeunes enfants travaillent de nos jours à l extérieur, le Canada n est toujours pas doté d une politique nationale en matière de services de garde à l enfance. Le manque de financement et de leadership fédéral, auquel s ajoutent les divergences entre les programmes provinciaux et territoriaux, entraînent une pénurie de garderies abordables et de qualité dans la quasi totalité du pays. Aujourd hui, à l instar de leurs parents et grand-parents, beaucoup de jeunes familles canadiennes sont confrontées à des problèmes d équité, d accès et de qualité. À peine arrivé au pouvoir en 2006, Stephen Harper s est empressé d annuler tous les accords conclus avec les provinces et les territoires jetant les bases du premier programme national de services de garde à l enfance, ainsi que son financement. Le gouvernement Harper a «remplacé» le programme national tant attendu par une allocation mensuelle de 100 dollars aux familles ayant des enfants âgés de 0 à 6 ans. Cette allocation pèse lourdement sur les finances publiques - 2,5 milliards de dollars par an, 15 milliards de dollars au total aujourd hui, sans aucun résultat tangible. Dans une étude menée en 2008 par l UNICEF dans 25 pays, le Canada se situait au plus bas de l échelle en matière de qualité et d accès aux services de garde à l enfance. page 1

2 Tout le monde en profite Des services de garde de qualité profitent d une manière ou d une autre à l ensemble de la population canadienne. Les enfants en profitent, car les garderies de qualité fournissent la simulation intellectuelle et sociale favorable au développement cognitif et aux compétences sociales, tout en contribuant à une bonne qualité de vie. Les familles en profitent, car les garderies soulagent les parents qui poursuivent des études, qui sont en formation ou qui travaillent, en assurant un meilleur équilibre travail-vie familiale et en offrant la possibilité aux familles à faible revenu de mieux s en sortir. Les femmes, pour qui l accès à des garderies fiables est indispensable, en profitent. C est «le moyen d assurer aux mères l égalité d accès à l emploi» 1. La plupart des mères de jeunes enfants travaillent; en 2012, 69,7 % des mères ayant un enfant âgé de 0 à 2 ans, 76,6 % ayant un enfant âgé de 3 à 5 ans et 84 % ayant un enfant âgé de 6 à 15 ans travaillaient. L économie en profite : au Québec, une étude a établi que pour 100 dollars investis par les pouvoirs publics dans les services de garde à l enfance, le Québec touche 104 dollars en impôts et le gouvernement fédéral 43 dollars. Une étude canadienne révèle que chaque dollar public consacré aux services de garde offre à la société un rendement de 2,54 dollars en avantages à court et à long terme, et contribue notablement à la relance économique. L ensemble de la population en profite : aujourd hui, beaucoup de gens s inquiètent des inégalités croissantes au Canada, que ce soit entre les jeunes et les personnes plus âgées, les races, les catégories sociales ou entre les hommes et les femmes. L idée selon laquelle les garderies de qualité accessibles sont un important facteur d égalité dans le pays fait partie intégrante des discussions publiques et politiques autour des liens entre santé et richesse, services publics et justice sociale, économie et démocratie, fiscalité et équité. 1 Abella, R. (1984). Commission royale d enquête sur l égalité en emploi. Ottawa : gouvernement du Canada. page 2

3 La qualité des services de garde est une question très importante et profite à tout le monde. Trente années de recherches le confirment. Les programmes de qualité pour la prise en charge de jeunes enfants leur sont très bénéfiques sur le plan social et au niveau de l apprentissage. Si la qualité des programmes est insuffisante, les enfants peuvent en pâtir. Cela est particulièrement vrai pour les enfants issus de familles défavorisées. Un système universel de services de garde à l enfance profite à tout le monde. Aujourd hui, les familles d un bout à l autre de l échelle économique réclament des programmes de prise en charge de qualité pour leurs enfants. Selon les études, tous les enfants en profitent, pas seulement ceux dont le développement est considéré à risque. Il est démontré que les programmes universels de santé, sociaux et éducatifs, de qualité et inclusifs, améliorent le niveau d inclusion sociale et le bienêtre d une population, surtout s ils encouragent la participation démocratique. Globalement, les résultats des études et le bon sens prouvent bien que nous avons tous et toutes beaucoup à gagner d un système universel de services de garde qui inclut tous les enfants et toutes les familles, quels que soient leurs revenus, les enfants handicapés, les nouveaux arrivants au Canada, les résidents de longue date, les jeunes parents et les grands-parents. En avons-nous les moyens? Le Canada dépense beaucoup moins que d autres pays pour l éducation préscolaire et les services de garde à l enfance. La valeur de référence recommandée par l UNICEF est de 1 % du produit intérieur brut (PIB), mais selon les études internationales, les dépenses publiques du Canada en la matière sont les plus faibles des 14 pays de l OCDE. Pourtant, d après les indicateurs internationaux (p. ex., le PIB par habitant), nous sommes plus riches que la plupart des pays qui dépensent davantage pour les enfants et les familles. Lorsqu il s agit de programmes pour les jeunes enfants, certains pays moins riches dépensent jusqu à 2 % de leur PIB, par comparaison avec le 0,3 % du Canada. Au Canada, les frais élevés des garderies sont l un des principaux obstacles pour les familles ordinaires. Cela est principalement dû à l insuffisance et à l incohérence du financement public des services de garde. Les salaires du personnel (le plus gros poste budgétaire des page 3

4 services de garde) et les autres dépenses comme la nourriture, les équipements et les loyers dépendent donc directement de la capacité à payer des parents. En conséquence, l accès et la qualité laissent souvent à désirer. Les frais sont très variables d une région à l autre, ce qui reflète comment et combien les provinces et les territoires investissent dans les services de garde. C est au Québec que les parents payent le moins; les parents québécois payent 7 $/jour (154 $/mois), quels que soient leurs revenus, l âge et les types de garderies réglementées. Comme au Québec, ce sont les gouvernements provinciaux qui fixent les tarifs au Manitoba et sur l Île-du-Prince-Édouard, 431 $/mois et 566 $/mois en moyenne respectivement pour un tout-petit et pour toute la journée. En Ontario, les frais s élèvent à 925 $/mois. Il existe des différences de tarifs à l intérieur même de certaines provinces. Les parents peuvent se retrouver à payer $/mois ou même plus à Ottawa ou à Vancouver! Les tableaux ci-dessous reprennent les frais fixés par les provinces et les territoires. Frais mensuels médians des services de garderie [ 2 ] par groupe d âge. Total des provinces et du Canada en 2012 Provinces Nourrissons ($) Tout-petits ($) Enfants d âge préscolaire ($) NL s. o PE NS NB QC ON MB SK AB BC CA Oui, ça nous touche encore!, (Flanagan, K., plage, J. et Varmuza, P.) pour le Conseil sectoriel des ressources humaines du secteur des services de garde à l enfance (2013). Source de données pour les frais à payer par les parents dans les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le Yukon : données des gouvernements territoriaux publiées dans Investissements publics dans le domaine de l éducation et de la garde des jeunes enfants au Canada 2010 (RHDCC, 2013). Les réponses des territoires à l enquête Oui, ça nous touche encore! étaient insuffisantes pour le calcul des frais en page 4

5 Frais médians par groupe d âge dans les territoires en 2010 Territoires Nourrissons ($) Tout-petits ($) Enfants d âge préscolaire ($) NT 900 s. o. 600 NU 650 s. o. 650 YT Bien que les provinces et territoires, à l exception du Québec, octroient les subventions en fonction des revenus, peu de familles ont accès aux garderies réglementées (environ 25 % des familles dans la plupart des provinces et territoires). Si les subventions aident les familles à faibles revenus avec les frais de garde, elles n en couvrent généralement pas la totalité, même dans le cas de familles entièrement subventionnées. Cela signifie que même les parents ayant des revenus très faibles peuvent s attendre à devoir payer leur poche. À Vancouver, par exemple, l écart entre le montant maximal des subventions et les frais médians de garderie est de 535 $/mois. En Ontario, certaines subventions peuvent couvrir la totalité des frais, mais elles sont rationnées et les listes d attente sont longues. Il en est de même à Toronto où la liste d attente pour les subventions peut souvent compter jusqu à familles admissibles. Des places pour tout le monde? Les places en garderies réglementées ne couvrent que 20 % des besoins, soit environ une place pour cinq enfants. En 2012, il n y avait de places que pour 22,5 % des enfants âgés de 0 à 5 ans et 20,5 % de ceux âgés de 0 à 12 ans. En 2012, il existait quelque places en garderie pour répondre aux besoins de enfants âgés de 0 à 5 ans ( places en centres réglementés et en garderies familiales pour enfants de 0 à12 ans). Les politiques et le financement étant limités, le nombre de places en garderie a très peu augmenté depuis sept ans au moins. Au rythme actuel, il faudrait 52 ans pour répondre aux besoins de tous les enfants âgés de 0 à 5 ans. De plus, ces dernières années, une grande partie (voire la totalité, dans certaines provinces ou certains territoires) des nouvelles places était en garderies privées. page 5

6 Les garderies réglementées sont réparties de manière inégale selon les provinces et territoires. Ainsi, en Saskatchewan, la couverture (places disponibles par enfant dans la province) se situe à 11,5 % pour les enfants âgés de 0 à 5, alors que sur l Île-du-Prince-Édouard, elle est de 46,5 %. Le tableau ci-dessous illustre la situation au cours des vingt dernières années. Pourcentage d enfants de 0 à 5 ans bénéficiant d une place à temps plein ou à mi-temps dans une garderie réglementée Provinces/territoires/Canada total [3] P/T NL PE NS s. o. s. o. s. o. s. o. s. o ,6 23,9 NB s. o. s. o. s. o. 11,9 s. o ,9 21,1 30,7 QC ,8 22,0 25,6 25,0 28,5 36,3 ON 12.4 s. o. 12,4 (est.) 14,0 (est.) 14,9 16,9 19,6 19,7 20,8 MB 12,5 13,6 15,0 17, ,0 20,6 22,8 20,5 SK AB 17,5 17,9 17,5 17,6 18,9 17,9 17,4 19,8 19,8 BC 9, ,6 15, ,3 19,8 23,7 NT 10.2 s. o. s. o. s. o. 18,7 21,0 23,3 22,9 s. o. NU s. o. s. o. s. o. s. o. 22,8 20, ,5 20,8 YT 25,3 s. o. s. o. s. o. 35,9 26,4 28,3 27,8 28,6 CA , ,3 21,8 22,5 3 EAJE au Canada (2013). Toronto : Childcare Resource and Research Unit page 6

7 Bien que la plupart des enfants canadiens de cinq ans fréquentent l école maternelle publique, leurs parents (comme ceux de jeunes enfants d âge scolaire) doivent également trouver des solutions pour les faire garder pendant les heures de travail avant et après l école, les vacances scolaires et l été. Le Canada se situe loin derrière les autres pays en matière de structures de type école maternelle. Dans de nombreux autres pays, la norme est maintenant d assurer deux ou trois ans d école maternelle (habituellement en journées complètes) avant le début de la scolarité formelle, ce qui répond souvent également aux besoins des parents. Les besoins sont-ils couverts? Certains parents canadiens sont particulièrement désavantagés en raison du manque de choix pour certains types de services de garde. Les familles qui ont besoin de garderies pour des nourrissons, des enfants ayant des besoins spéciaux, qui ont des horaires de travail atypiques ou qui vivent dans des communautés rurales, sont particulièrement désavantagées; pour beaucoup d entre elles, il n existe aucune solution en termes de garderies réglementées. Cela peut devenir très stressant pour les parents qui tentent désespérément de trouver une solution souvent peu satisfaisante. Les enfants autochtones sont susceptibles d être désavantagés dès leur plus jeune âge. Les sept programmes fédéraux pour l éducation préscolaire et les services de garde à l enfance sont indépendants les uns des autres et ils n ont pas amélioré la situation des enfants autochtones. Les subventions fédérales pour ces programmes ont d ailleurs fortement diminué ces dernières années. Un expert de la petite enfance 4 a noté que dans le domaine des services de garde «l accès n est guère utile sans la qualité». Bien que le Canada soit pourvu d excellents programmes de garde à l enfance, les études, les indicateurs de qualité (tels que les exigences en matière de formation du personnel et les salaires) et les caractéristiques structurales des programmes de garde (garderies privées et financement insuffisant) suggèrent néanmoins que la qualité des garderies canadiennes est plutôt médiocre, voire mauvaise. 4 Adam Pokorny, directeur adjoint, Direction générale Éducation et Culture, Commission européenne. page 7

8 Faute d un système de garde subventionné et géré par les pouvoirs publics 5, soutenu par un financement régulier et des politiques adaptées, les services de garde canadiens suivent un modèle commercial. Cette approche en limite l accès, crée des conditions inéquitables et réduit la qualité des services. Un des aspects clés de la commercialisation des services de garde est le recours aux garderies privées, de moindre qualité et d accès plus difficile. Dans les années 1980 et 1990, le nombre de garderies privées avait diminué par rapport aux garderies publiques et à but non lucratif, mais en 2006, la tendance s est inversée. De nouvelles «chaînes» de garderies, véritables entreprises dont certaines comptent plus de 50 garderies réglementées, se sont installées à travers le pays et de nombreuses chaînes locales ont vu le jour. Le nombre de places en garderies publiques n augmentant que de peu, la part de marché des garderies privées est passée de 20 % en 2004 à 29,4 % en Cela est inquiétant, car les études démontrent que les garderies privées sont souvent de moindre qualité et d accès plus difficile. De plus, subventionner les garderies privées s avère une mauvaise dépense des deniers publics. Dans sept provinces et territoires, les garderies privées détiennent plus de 40 % des places réglementées. Il faut réagir Les sociétés choisissent comment leurs ressources seront utilisées et qui en bénéficiera. Un système universel de garde de qualité profiterait à un large segment de la population canadienne, mais le Canada ne se montre pas généreux avec ses familles et leurs enfants, à en juger par l indigence des prestations qui leur sont versées. Une étude de l OCDE de situe le Canada parmi les pays dépensant le moins en prestations et en services aux familles et aux jeunes enfants proportionnellement au PIB; le Canada se retrouve seizième parmi les 20 pays concernés en termes de montant total des prestations versées et des services aux familles. 5 Voir le projet Quality by Design du Childcare Resource and Research Unit, pour plus d informations sur les systèmes de prise en charge de la petite enfance. Voir Voir Petite enfance, grands défis II, Éducation et accueil des jeunes enfants, annexe C, p Organisation de coopération et de développement économiques, Direction de l éducation (2006). page 8

9 L exemple québécois montre que la volonté politique peut créer l élan nécessaire pour une approche différente en matière de services de garde à l enfance. Une «nouvelle politique familiale», proclamée en 1997, a ouvert la voie pour la création d un nouveau programme en quatre volets : une approche plus universelle pour les garderies pour les enfants âgées de 0 à 4 ans, l école maternelle à temps plein pour les enfants de cinq ans, les garderies en milieu scolaire en dehors des heures scolaires pour les 5-12 ans et des congés parentaux plus souples et améliorés. Trois principales différences distinguent les garderies au Québec de celles du reste du pays. Tout d abord, le Québec a officiellement pour objectif de fournir des services de garde universels à toutes les familles. Ensuite, le Québec a écarté le modèle de subvention individuelle par enfant et verse la majorité des frais directement aux garderies. Le tarif unique de 7 $/jour permet d assurer des garderies abordables pour toutes les familles. Ces engagements se retrouvent dans la troisième différence principale entre le Québec et le reste du Canada : le Québec subventionne davantage les garderies que ne le font les autres provinces. Le Québec dépense soixante-six pour cent du budget fédéral de 3,6 milliards de dollars alloué aux services de garde réglementés. Depuis 1997, les changements de gouvernement ont entraîné des approches différentes au programme de services de garde. Alors que le nombre de places subventionnées (CPE) pour les enfants âgés de 0 à 4 ans (y compris en centres et en garderies familiales réglementées) ne comble toujours pas les besoins et que le secteur privé a pris un essor considérable au Québec, le gouvernement actuel s est engagé à continuer d augmenter le nombre de garderies publiques et à restreindre l expansion des garderies privées. Il semble exister un consensus au Québec (comme dans de nombreux autres pays) sur le fait qu investir davantage de fonds publics à bon escient dans les services de garde à l enfance peut s avérer payant en termes d augmentation des recettes fiscales et des prestations sociales. page 9

10 Pourquoi le leadership fédéral est-il nécessaire? L éducation préscolaire et les services de garde à l enfance relèvent clairement de la responsabilité des provinces en vertu des accords constitutionnels canadiens. Toutefois, d autres programmes sociaux sous juridiction provinciale (tels que les soins de santé) ont été élaborés grâce aux importantes subventions et au leadership du gouvernement fédéral. De l avis de nombreux observateurs, faute de leadership fédéral et de subventions, la détérioration des services de garde au Canada va se poursuivre. Il ne s agit pas de créer des services de garde identiques dans tout le pays. Néanmoins, le gouvernement fédéral ayant abandonné la responsabilité aux provinces et aux territoires qui font maintenant «cavalier seul», les différences se sont accentuées et affectent les familles au quotidien types de services, nombre de places disponibles, frais, indicateurs de qualité, conditions d emploi des éducateurs et éducatrices, état des installations et des équipements, fréquence de la surveillance, voire même la santé et la sécurité ainsi que la nourriture. Le Canada peut-il se permettre de revoir ses dépenses en matière de services de garde à l enfance? Les avantages économiques «indubitables» selon un rapport récent de la Banque TD sont très importants. La Banque TD notait que : À terme, investir dans l éducation préscolaire peut aider le Canada à répondre aux défis socio-économiques fondamentaux du pays : réduire la pauvreté, résoudre les pénuries de compétences, stimuler la productivité et l innovation et autres priorités nationales. Parallèlement, la prestation universelle pour la garde d enfants (PUGE), qui «remplace» le programme national de services de garde annulé par le gouvernement Harper, a coûté aux contribuables canadiens 15 milliards de dollars, soit 2,5 milliards de dollars par an depuis Si ces fonds publics avaient été utilisés différemment, en particulier pour la mise en place de programmes d éducation préscolaire et de services de garde, enfants de plus auraient des places en garderies abordables. Il est évident qu en ce qui concerne les fonds dédiés aux services de garde, la façon dont ils sont utilisés est toute aussi importante que les montants. page 10

11 Le gouvernement prétend que la PUGE permet «d avoir le choix». Mais là où il n existe pas d options, il n y a pas de choix. Aujourd hui, la plupart des familles canadiennes ont très peu de choix en matière d éducation préscolaire et de services de garde. Beaucoup d entre elles n ont aucun choix satisfaisant, car les garderies sont peu nombreuses, chères, insuffisamment subventionnées, mal réparties et la qualité laisse souvent à désirer. En utilisant les fonds de la PUGE pour subventionner les garderies, le Canada pourrait commencer à combler les lacunes du système et faire en sorte que tous les parents puissent avoir accès à des garderies abordables de qualité. Plus qu une question de chance Faute de programmes fédéraux garantissant l accès et la qualité de l éducation préscolaire et des services de garde, cela restera pour les famille une question de chance habiter au bon endroit, avoir les moyens financiers, s inscrire à temps sur une liste d attente ou même accoucher au bon moment et les nouvelles générations de parents canadiens continueront de s épuiser à chercher et à payer des garderies de qualité. Nous savons pourtant qu il est possible de mettre en œuvre un système de garde avantageux pour toutes les Canadiennes et tous les Canadiens, au moyen de politiques adaptées et d une volonté réelle des pouvoirs publics. Compte tenu de ce que nous savons aujourd hui, pouvons-nous nous permettre de faire l impasse sur un système universel de garde? Il faut remettre à l étude la question des services de garde à l enfance. VS:lc* sepb225 dosier : page 11