Groupe d étude international sur le lac Ontario et dfe fleuve Saint-Laurent

Transcription

1

2 Groupe d étude international sur le lac Ontario et dfe fleuve Saint-Laurent ÉTATS-UNIS Eugene Stakhiv, codirecteur Sandra LeBarron Peter Loucks Frank Quinn Frank Sciremammano, Jr. James Snyder Dan Barletta CANADA Doug Cuthbert, codirecteu André Carpentier Lynn Cleary Ian Crawford Henry Lickers Steven Renzetti Marcel Lussier le 2 april, 2006 Mr. Dennis L. Schornack Le très honorable Herb Gray Président, Section américaine Président, Section canadienne Commission mixte internationale Commission mixte internationale rd Street, NW, Suite , av. Laurier Ouest, 22 e étage Washington, DC, E.-U Ottawa (Ontario) Canada K1P 6K6 Messieurs, Le Groupe d étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent est heureux de vous soumettre le présent rapport rédigé à la demande de la Commission mixte internationale. Ce rapport recense les options relatives aux plans de régularisation, qui tiennent compte des nouvelles conditions hydrologiques, et tous les groupes d intérêt qui profitent de l exploitation et de la régularisation du système lac Ontario/fleuve Saint-Laurent. Les plans de régularisation proposés procurent tous des avantages économiques et environnementaux nets par rapport à l actuel Plan 1958-D avec écarts (Plan 1958-DD). Chacune des options présente une combinaison d avantages réels et de coûts minimaux, et toutes permettent l atteinte des buts établis par la Commission dans sa directive du 11 décembre Le rapport, ses conclusions et les recommandations qui en découlent sont le fruit de cinq années de collaboration internationale auxquelles ont pris part des centaines de participants à l Étude, un nombre incalculable de citoyens et des douzaines d organismes à qui nous voulons exprimer notre très grande reconnaissance. Le tout respectueusement soumis, Eugene Stakhiv Directeur américain Douglas Cuthbert Directeur canadien Secrétariat américain : Anthony J. Eberhardt, Ph.D., ing., directeur général 1776 Niagara Street, Buffalo, New York Téléphone : (716) Télécopieur : (716) anthony.j.eberhardt@lrb01.usace.army.mil Secrétariat canadien : Ed Eryuzlu, M. Sc., ing., directeur général 234, av. Laurier Ouest, 22e étage, Ottawa (ON) K1P 6K6 Téléphone : (613) Télécopieur : (613) eryuzlue@ottawa.ijc.org

3 Options en matière de gestion des niveaux et des débits du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent Rapport du Groupe d étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent présenté à la Commission mixte internationale 23 Mars 2006

4

5 Sommaire Le 11 octobre 1952, la Commission mixte internationale (CMI) rendait une ordonnance d approbation qu elle a ensuite modifiée, le 2 juillet 1956, en vue de la réalisation du projet hydroélectrique du Saint-Laurent. La régularisation des niveaux et des débits du lac Ontario en vertu de l ordonnance de la CMI a commencé en Le plan actuel (Plan 1958-D), qui est en vigueur depuis octobre 1963, a été conçu en fonction des conditions hydrologiques observées de 1860 à Il n est donc nullement surprenant qu il n ait pas donné de résultats satisfaisants dans les conditions d étiage et de crue extrêmes enregistrées depuis cette époque. La CMI et le Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent ont donc dû dévier des règles du plan. Plus récemment, le Conseil international de contrôle s est de nouveau écarté du plan pour mieux combler les besoins et les intérêts des utilisateurs qui ont changé au fil des ans. Dans son rapport de mars 1993, le Conseil d étude du renvoi sur les niveaux d eau de la CMI recommandait que les ordonnances d approbation concernant la régularisation du lac Ontario soient révisées et reflètent mieux les besoins des utilisateurs et des intérêts du système lac Ontario/fleuve Saint-Laurent. En avril 1999, la CMI informait les gouvernements qu il devenait de plus en plus urgent de revoir la régularisation des niveaux et des débits du lac Ontario en raison du mécontentement de certains groupes d intérêt, des préoccupations environnementales soulevées et de la modification éventuelle des conditions due aux changements climatiques. Le 11 décembre 2000, la CMI publiait une directive à l intention du Groupe d étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent, qu elle avait constitué, pour : i) revoir la régularisation des niveaux et des débits d eau dans lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent, en tenant compte de ses répercussions sur les intérêts touchés; ii) favoriser une meilleure compréhension du système lac Ontario/fleuve Saint-Laurent par toutes les parties intéressées; iii) fournir toutes les informations pertinentes, techniques et autres, nécessaires à la poursuite de la révision. Au cours des cinq années suivantes, l Étude a été menée grâce à un soutien financier de 20 millions $1, assumé à parts égales par les gouvernements des États-Unis et du Canada, ainsi qu à la participation d organismes, de particuliers et d agences des deux pays. Le présent rapport du Groupe d étude international sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent fait suite au plan d étude de 1999 et à la directive de décembre 2000 de la CMI. Il résume les conclusions scientifiques et autres de l Étude, décrit les trois plans de régularisation soumis à la CMI, présente des recommandations sur la participation du public et sur des questions liées à la régularisation et décrit 1 Tous les montants indiqués dans le rapport sont exprimés en dollars américains. i

6 certaines étapes menant à la mise en œuvre d un nouveau plan de régularisation. Même si le Groupe d étude et l Équipe chargée de l Étude ont quelques divergences de vues, le Groupe croit que chacun des trois plans proposés donne un meilleur rendement que le régime d exploitation actuel au chapitre des avantages économiques et environnementaux nets pour l ensemble des intérêts du système. Le Groupe d étude est convaincu que l un ou l autre de ces trois plans peut satisfaire la plupart des groupes d intérêt touchés. Au cours des cinq années qu a duré l Étude, des centaines de personnes et des douzaines d organismes ont participé directement au processus. Les bénévoles du Groupe consultatif sur l intérêt public (GCIP) ont joué un rôle essentiel dans la réussite de l Étude, contribuant de manière significative et unique au travail du Groupe d étude. Des membres du GCIP ont été intégrés à l Équipe chargée de l Étude, fournissant avis, réactions et commentaires pendant toutes les phases de l Étude. L Équipe a ainsi pu apprécier concrètement les véritables conséquences de ses décisions. La participation et la collaboration des divers intervenants ont joué un rôle décisif dans la formulation et l évaluation de toutes les propositions de plans et de l ensemble final de plans que le Groupe d étude propose dans le présent rapport. Ainsi, grâce à la contribution des membres des Premières nations faisant partie de l Équipe chargée de l Étude, les questions très complexes soulevées par les Autochtones ont pu être mieux comprises et prises en considération. Une excellente coordination et une participation significative des membres du GCIP et du Groupe d étude ont été nécessaires pour répondre aux préoccupations soulevées par tous les groupes d intérêt (y compris les communautés autochtones). L Étude constitue une occasion unique d apporter des changements c est-à-dire de rééquilibrer entièrement le système pour la première fois en 50 ans. Des compromis doivent cependant être faits entre les divers intérêts. L Équipe chargée de l Étude a relevé tous les compromis majeurs et a quantifié les avantages et les coûts relatifs. On obtient ainsi une analyse approfondie, complète et détaillée de la dynamique physique et écologique en interaction avec les utilisations humaines du système. La CMI devra prendre une décision difficile, car elle doit tenter d atteindre un équilibre équitable entre toutes les parties intéressées. Cependant, le Groupe d étude lui a fourni un ensemble complet d outils, de modèles, de données justificatives et d information qui facilitera le processus décisionnel. Constatations du Groupe d étude Au cours des cinq années de l Étude, l Équipe a recueilli une quantité considérable de données et a effectué les travaux scientifiques requis. En utilisant des technologies novatrices, elle a élaboré et évalué de nouveaux plans de régularisation afin d assurer un meilleur équilibre entre tous les intérêts du système. Nombre de nouvelles constatations, de conclusions et de précisions concernant des vues et des théories auparavant incertaines sont également issues de ces travaux. L Équipe chargée de l Étude a proposé et évalué de nombreux plans de régularisation. Elle a retenu trois plans (A +, B + et D + ) qui prennent en considération l ensemble des intérêts et des préoccupations relevés dans le cadre de l important effort d évaluation consenti. Le symbole «+» qui accompagne le nom de ces plans indique qu ils présentent des améliorations par rapport aux plans A, B et D rendus publics lors de l activité de sensibilisation menée à l été D autres plans de régularisation ont été considérés et évalués (p. ex. les plans C, E et OntRip3), mais n ont pas été retenus. Le Groupe d étude n a pas établi de priorité suite aux demandes des groupes d intérêt ou aux indicateurs de rendement qui ont été utilisés pour évaluer les plans. Il a utilisé de nombreux indicateurs de performance provenant du programme de participation publique étendue. Le Groupe a considéré tous les plans d après une évaluation objective des résultats économiques et environnementaux obtenus en effectuant des simulations à l aide de séries chronologiques stochastiques et historiques. ii

7 Chaque plan proposé atteint deux des buts principaux établis par le Groupe d étude, à savoir produire des améliorations nettes en matière économique et environnementale par rapport au plan actuel. Cependant, comme les indicateurs de performance le démontrent, il est difficile de satisfaire en tout temps la multitude de demandes particulières de chacune des parties ayant des intérêts divergents dans le système lac Ontario/fleuve Saint-Laurent. RAPPORT FINAL Les critères et le plan de régularisation actuellement en vigueur ne sauraient être modifiés sans porter préjudice à certains intérêts. La majorité des membres du Groupe considère toutefois que ces préjudices ne représentent pas une «perte disproportionnée». L analyse de l Équipe chargée de l Étude a aussi révélé un certain nombre de faits surprenants et a remis en question les vues traditionnelles à maints égards, surtout lorsque les diverses propositions de plans ont été comparées au Plan 1958-D avec écarts (Plan 1858-DD), aussi appelé Plan 1958-D avec déviations. Le Plan 1958-DD en vigueur parvient presque à limiter les dommages aux propriétés riveraines du lac Ontario. Les plans de régularisation conçus pour favoriser les intérêts riverains du lac Ontario ou maintenir des niveaux constants dans le lac procurent des avantages limités (moins de 1 million $ en moyenne par année) aux propriétaires riverains tout en provoquant des pertes majeures ailleurs dans le système. L érosion d une certaine partie des rives du lac Ontario demeure inévitable, peu importe le plan de régularisation appliqué. En fait, la différence entre les plans se situe au niveau de la rapidité avec laquelle cette érosion se produira. Les inondations causent des dommages le long du Saint-Laurent, en aval, mais les pertes économiques qu elles occasionnent sont relativement faibles par rapport à celles subies par d autres intérêts. Les différences entre les plans peuvent cependant être significatives pour le tronçon fluvial en aval de Montréal, dans la région de Sorel et du lac Saint-Pierre. L érosion des rives du fleuve en aval du barrage Moses-Saunders ne soulève pas de graves problèmes économiques, car la plupart des propriétés sont déjà protégées. Les plaisanciers de l ensemble du système ont indiqué leur préférence pour le maintien de niveaux élevés jusque vers la fin de l automne, ce qui prolongerait la saison de plaisance et faciliterait le hissage des bateaux hors de l eau. Tous les plans présentent des avantages pour la navigation commerciale. La principale différence tient aux coûts liés aux retards de transport sur la Voie maritime. Le niveau du lac Ontario est habituellement suffisamment élevé pour permette la circulation de navires chargés à pleine capacité, et aucun des plans proposés ne se démarque des autres pour ce qui est d éliminer les zones de faible profondeur dans la Voie maritime. Les plans diffèrent cependant quant à leur capacité de maintenir des niveaux d eau minimaux acceptables au port de Montréal, particulièrement pendant les périodes de sécheresse prolongée. La production d hydroélectricité est favorisée par tous les plans. Les avantages culminent lorsque les débits sont semblables à ceux qui se produiraient sans régularisation, en tenant compte des mesures prises pour limiter les embâcles en hiver et tôt au printemps. Les écoulements naturels créent une hauteur de chute moyenne plus élevée au barrage Moses-Saunders et tendent à être les plus stables et plus prévisibles, ce qui limite les pertes. En général, les installations municipales, industrielles et domestiques utilisant de l eau ne sont pas vulnérables aux variations des niveaux de l eau. Les centrales de Russell et de Ginna ainsi que la station de production d eau potable du comté de Monroe, à Greece, sur la rive sud du lac Ontario, font toutefois exception. La station du comté de Monroe éprouverait des problèmes aux niveaux élevés historiques, la centrale de Ginna, aux niveaux bas historiques, et la centrale de Russell, aux niveaux élevés et bas historiques. Peu importe le plan mis en application, toutes les installations devront faire l objet iii

8 d améliorations si l on veut qu elles demeurent entièrement opérationnelles lorsque les niveaux sont élevés ou bas. L Étude a également permis de constater que le réseau d aqueduc de la ville de Montréal pourrait être vulnérable en période d étiage et à des niveaux semblables à ceux modélisés dans l Étude dans un contexte de changements climatiques. Le plan de régularisation actuel a réduit l amplitude des niveaux d eau et l occurrence de niveaux extrêmes dans le lac Ontario, en conformité avec les ordonnances d approbation. Cette réduction d amplitude diminue la superficie de la zone de transition entre les plantes immergées et les plantes riveraines des milieux humides, la diversité des espèces végétales riveraines et l abondance des populations animales qui s alimentent et vivent dans ces milieux. La régularisation a également provoqué l assèchement de certaines surfaces, de l automne jusqu au début du printemps, au détriment de certains habitats. Depuis le début des travaux, le Groupe de travail technique sur l environnement et les milieux humides considère que le meilleur plan pour le milieu naturel est le maintien des niveaux et des débits antérieurs à l aménagement du barrage Moses-Saunders. L un des plans élaborés pendant l Étude, le Plan E, se rapproche le plus des conditions de débit naturel tout en favorisant un couvert de glace uniforme sur le fleuve Saint-Laurent pour limiter les embâcles. Cependant, même si le Plan E simule des conditions plus naturelles, il ne reproduit pas les conditions naturelles qui existaient avant la régularisation. Le système, particulièrement le tronçon du fleuve Saint-Laurent en aval d Ogdensburg, a été profondément modifié depuis que le barrage Moses-Saunders a été construit. Le tronçon fluvial en aval du barrage Moses-Saunders est donc beaucoup moins vulnérable aux changements de régularisation des niveaux d eau que le lac et le tronçon amont du fleuve. Cela s explique par le fait que les débits régularisés sont très variés, s échelonnant sur une amplitude de niveaux encore plus grande que les débits naturels. Qui plus est, le régime hydrologique du cours inférieur du fleuve subit non seulement l influence des débits du lac Ontario, mais aussi ceux de la rivière des Outaouais et des autres affluents. De nombreux membres du Groupe d étude croient que les objectifs environnementaux du Plan E devraient être considérés en tant qu objectifs de gestion à long terme pour le système. Ils reconnaissent toutefois que, en raison des aménagements effectués au fil des ans, d importantes répercussions économiques négatives sont associées au Plan E. En conséquence, ils ne considèrent pas qu il s agit d un plan envisageable. Avancées scientifiques et technologiques Le Groupe d étude a présenté une nouvelle démarche de planification qu il a désignée sous le nom de «planification d une vision commune». Cette démarche, qui combine les apports de scientifiques et du public dans un cadre analytique interactif, a aidé les groupes d intérêt publics et l Équipe chargée de l Étude à explorer nombre de formulations de plan, de variances opérationnelles et de niveaux de rendement d une manière organisée. La démarche de planification d une vision commune utilisée dans le cadre de l Étude intègre une série de modèles perfectionnés. Parmi ceux-ci, mentionnons un modèle de la réponse de l écosystème, des modèles de la dynamique des rives servant à prévoir les dommages causés par les inondations et l érosion et une série de nouveaux modèles économiques qui prévoient les retombées économiques et les coûts associés à la navigation de plaisance, à la production d hydroélectricité et à la navigation commerciale. Le Groupe d étude a utilisé un modèle hydrologique très complexe pour vérifier la fiabilité, la résilience et la robustesse de chaque plan à partir d une série stochastique de ans. Le Groupe a en outre analysé quatre scénarios de changement climatique et vérifié les plans proposés afin de s assurer qu aucun d eux ne présentait de lacunes majeures susceptibles d altérer leur rendement dans des conditions extrêmes. Au moment du choix des options, le Groupe d étude a décidé qu une véritable analyse comparative des coûts et des avantages des divers plans devait s appuyer sur une série hydrologique stochastique à long terme plutôt que sur les données historiques de 100 ans. iv

9 Si un nouveau plan est mis en œuvre, le Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent devra respecter une série de nouvelles exigences. Ces nouvelles exigences (gestion de l information, communications et sensibilisation du public accrues, utilisation, maintenance et évolution du modèle, analyse des données de surveillance, etc.) doivent être respectées si l on veut que le Conseil international de contrôle demeure bien informé des impacts du plan et qu il sache quand apporter des ajustements aux politiques et dans quelle mesure. Nouveaux plans de régularisation proposés RAPPORT FINAL Les trois plans de régularisation (A +, B + et D + ) proposés à la CMI sont tous, de l avis de la majorité des membres du Groupe d étude, porteurs d améliorations par rapport à l actuel Plan 1958-DD. Chacun de ces nouveaux plans comporte une combinaison d avantages et de coûts. Tous procurent des avantages économiques et environnementaux globaux par rapport au Plan 1958-DD, mais à des degrés variables et avec des compromis variables entre les intérêts touchés. Les plans proposés permettent tous l atteinte des objectifs fixés par la CMI dans sa directive du 11 décembre Du côté des intérêts, les trois plans proposés sont avantageux pour la navigation commerciale et la production d hydroélectricité et n ont aucun effet sur les utilisations municipales, industrielles et domestiques de l eau comparativement au Plan 1958-DD. La principale différence entre les plans réside dans la façon dont ils gèrent les questions de la navigation de plaisance, des inondations et de l érosion des rives, des intérêts riverains ainsi que de l environnement et des écosystèmes naturels. Le Plan A +, qui est le plus prescriptif des trois plans, vise à limiter au maximum les variations dans le lac Ontario. Il engendre les retombées économiques nettes globales les plus élevées, les retombées économiques les plus importantes pour les plaisanciers, tant en amont qu en aval, et est avantageux pour la protection des rives et la prévention des inondations dans le secteur du lac Ontario. Comparativement au Plan 1958-DD, il entraîne des taux d érosion plus élevés le long des rives non protégées du lac Ontario ainsi que des dommages accrus dus aux inondations en aval du barrage Moses-Saunders. Le Plan A + engendre de légères améliorations pour l environnement mais, des trois plans proposés, c est celui qui présente le plus faible gain à cet égard comparativement au Plan 1958-DD. Le Plan B + tente de ramener le système lac Ontario/fleuve Saint-Laurent à un régime plus naturel, en créant des conditions semblables à celles qui existaient avant le projet hydroélectrique du fleuve Saint-Laurent tout en essayant de limiter les dommages que subissent les parties intéressées. Comparativement au Plan 1958-DD, il entraîne une amélioration globale pour l environnement naturel du lac Ontario et du cours supérieur du fleuve Saint-Laurent (aussi appelé haut Saint-Laurent dans la présente Étude). Il est également une source d avantages nets pour la production hydroélectrique et la navigation commerciale. Par contre, il occasionne des dommages plus élevés aux propriétés riveraines du lac Ontario et contribue à accroître les risques d inondation sur le tronçon inférieur du Saint-Laurent. Bien que le Plan B + ait été mal accueilli par certains plaisanciers lors des réunions publiques, nombre d adeptes de la navigation de plaisance, particulièrement ceux du cours supérieur du Saint-Laurent, se sont dits en faveur du plan tel que présenté aux réunions de l été 2005, avant qu on y apporte des «ajustements définitifs». Selon eux, ce plan donne un meilleur rendement pour le fleuve Saint-Laurent et le lac St. Lawrence, des niveaux généralement plus élevés dans le lac Ontario au printemps et à l automne et un rendement global amélioré pour les plaisanciers pendant plus de la moitié du temps comparativement au Plan 1958-DD. Aux yeux de bien des gens, le Plan B + est le seul plan proposé qui modifie et améliore uniformément la diversité et la productivité de l écosystème naturel, qui tient compte des objectifs des lois sur les espèces en péril et qui constitue une étape importante vers l atteinte d un niveau d intégrité écologique qui, autrement, serait difficile à réaliser. v

10 Le but du Plan D + est de maximiser les avantages économiques et environnementaux nets de la régularisation par rapport au Plan 1958-DD, et ce, sans que les parties intéressées ne subissent des pertes disproportionnées. À cet égard, il réussit à accroître les avantages nets pour les plaisanciers, la production d hydroélectricité et la navigation commerciale. Malgré de légères pertes au chapitre de la protection des rives du lac Ontario, le Plan D + se rapproche beaucoup du Plan 1958-DD pour ce qui est des intérêts des propriétaires riverains. Il permet également un niveau général d amélioration pour l environnement dans toute la gamme d indicateurs de rendement étudiés. Si aucun des plans proposés n est choisi, la CMI dispose de plusieurs «options par défaut». L actuel Plan 1958-DD pourrait continuer d être appliqué, mais serait assorti des nouveaux critères qui ont été élaborés. Le Plan 1958-DD pourrait être maintenu avec les critères actuels, mais il donnerait sans doute un rendement différent, selon la composition du nouveau Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent; on tenterait aussi de tenir compte des intérêts liés à l environnement et à la navigation de plaisance. La CMI pourrait miser sur une combinaison des deux options ci-haut nouveaux critères et nouveau Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent. Recommandations du Groupe d étude La CMI doit choisir entre trois plans de régularisation sensiblement différents, chacun ayant ses avantages économiques et environnementaux nets. Le Groupe est convaincu que l un ou l autre de ces plans saura satisfaire une majorité des groupes d intérêt. Les conditions et les priorités relatives aux niveaux du lac et à la régularisation des débits évoluent avec le temps. En outre, les progrès scientifiques et technologiques se poursuivent. Il faudrait donc disposer d un processus de gestion adapté pour soutenir le plan de régularisation retenu et incorporer le suivi du rendement : un premier examen du rendement du nouveau plan devrait être entrepris cinq ans après sa mise en œuvre; un examen plus détaillé devrait en outre être effectué dix ans après sa mise en œuvre pour que l on puisse évaluer la pertinence d apporter des changements au plan choisi. Dans la présente Étude, on a examiné en détail les compromis entre les parties intéressées, comme on peut le constater dans les règles des plans. Le Groupe d étude convient que le maintien d écarts à long terme par rapport aux règles des plans et aux débits prévus a une incidence sur le rendement escompté des plans tels qu ils ont été conçus et sur les avantages connexes. Cependant, le Groupe soutient qu il faut parfois dévier brièvement des débits prévus par les plans dans certaines situations d urgence. Lorsque des niveaux et des débits extrêmement bas ou élevés causent des problèmes aux parties intéressées, le Groupe d étude comprend que des ajustements fondés sur les données hydrologiques et hydrauliques disponibles peuvent être apportés sans que l on ne s écarte du but du plan. En conséquence, le Groupe d étude soutient toute intervention de la CMI, dans des situations extrêmes, par laquelle elle évaluerait que les avantages du non-respect des débits prévus par le plan surpassent les inconvénients engendrés par la situation, mais précise que la CMI aura besoin, en pareilles circonstances, d un soutien majeur en matière de relations publiques. L Étude et ses résultats représentent une occasion exceptionnelle de poursuivre les efforts pour résoudre à long terme certaines situations frustrantes liées aux fluctuations des niveaux d eau, par exemple les problèmes d érosion et d inondation des rives. Pendant les consultations entre la CMI et les gouvernements, la CMI doit jouer le rôle d élément catalyseur pour promouvoir et faire progresser les mesures d atténuation des problèmes persistants d érosion et d inondation des rives. Ainsi, à la lumière des conclusions de la présente Étude, les États, les provinces et les municipalités pourraient entreprendre un examen des pratiques et des politiques de gestion des rives. On pourrait réexaminer et renouveler les stratégies de vi

11 gestion des rives et les processus d attribution de permis pour des tronçons de rives importants en utilisant les nouvelles données et l information recueillies pendant l Étude, y compris l information sur les régimes des niveaux d eau pour le nouveau plan de régularisation. Cet examen aiderait à trouver des solutions aux problèmes touchant l aménagement des rives et les ouvrages riverains à l intérieur des zones sujettes aux inondations et à l érosion. RAPPORT FINAL La démarche générale de planification, ou «Modèle de la vision commune» (MVC), que l on a utilisée dans cette Étude s est révélée très efficace. La CMI devrait étudier la possibilité d utiliser les mêmes techniques dans ses études futures. L information et les données de base recueillies, les recherches entreprises, les modèles élaborés et l ensemble de connaissances constitué pendant l Étude peuvent trouver une multitude d applications autres que l examen du plan et des critères de la CMI pour la régularisation du lac Ontario. La CMI et le Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent devraient prendre les dispositions nécessaires pour rendre cette information aussi accessible et utile que possible à un vaste éventail d organismes et d applications. Le Groupe d étude recommande que l on fournisse les ressources supplémentaires et le personnel requis pour prendre en charge les nouvelles responsabilités inhérentes à la mise en œuvre du plan par le Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent. Il faudrait d abord embaucher un agent des communications à temps plein pour diriger les activités de sensibilisation à la mise en œuvre du nouveau plan. Il faudrait ensuite accroître les ressources scientifiques pour tisser des liens avec des organismes scientifiques, analyser le rendement du plan de régularisation et trouver des stratégies et des mesures d adaptation pour l avenir. La condition (i) de l Ordonnance d approbation de 1952 telle que modifiée en 1956, et précisant les critères (a) à (k), devra être remplacée complètement si l un des plans A +, B + ou D + proposés est retenu ou, encore, devra être mise à jour si le Plan 1958-D est maintenu. Voici d autres recommandations issues des activités de sensibilisation et des expériences du Groupe d étude et du GCIP. Les personnes qui vivent et qui travaillent le long des rives du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent doivent être bien informées des principes fondamentaux du régime hydrologique du système Grands Lacs/Saint-Laurent. La CMI et/ou le Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent devraient mettre sur pied un programme d éducation; sinon, les idées fausses, les décisions discutables et l antagonisme à l égard de la gestion des débits et des niveaux d eau persisteront. Les personnes touchées par les variations des niveaux et des débits d eau découlant des mesures réglementaires, tant à court terme (heures) qu à long terme (années), doivent comprendre ces conditions et en être informées de façon à s y préparer et s y adapter. On reconnaît que l aménagement des rives, les infrastructures et les programmes de réglementation ont en quelque sorte évolué en harmonie avec les présentes ordonnances d approbation et le plan de régularisation actuel. Les changements apportés par la mise en œuvre d un nouveau plan devraient être assortis de mesures d éducation, de sensibilisation et d aide pour que les gens puissent s adapter à un nouveau régime de niveaux d eau et à une nouvelle structure décisionnelle concernant la gestion de l eau. Le Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent devrait être restructuré pour mieux refléter les vues de toutes les parties intéressées. Cette restructuration devrait inclure un organisme consultatif public. Il faudrait aussi songer à renommer le conseil, en supprimant le terme «contrôle». vii

12 Les bénévoles du GCIP ont consacré beaucoup plus de temps que prévu à la présente Étude. La CMI devrait prendre des dispositions pour les remercier publiquement pour leur contribution. Pour la tenue d études de ce genre, la CMI devrait choisir les membres du GCIP en fonction de leur expertise et de leur capacité à sensibiliser les groupes d intérêts locaux. Le réseautage favorise la participation du public. Il est important de rejoindre toutes les parties intéressées, y compris les communautés des Premières nations, au tout début d une étude. La CMI devrait promouvoir et soutenir la publication des résultats des recherches du Groupe d étude et de la CMI. Ainsi, le site Web de la CMI pourrait contenir des renvois à des publications concernant des études en cours et futures afin d accroître la sensibilisation du public. Points de vue divergents La majorité des membres du Groupe d étude se range derrière la démarche de planification adoptée, le programme de recherche utilisé ainsi que les constatations et les conclusions présentées dans ce rapport. Cependant, certains points de vue divergents ont été exprimés au sujet des «améliorations» à la régularisation des niveaux et des débits d eau du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent. Ce n est guère surprenant étant donné la complexité des enjeux et le fait que les gens considèrent les compromis de manières différentes et que les perspectives divergent énormément. En faisant état de ses constatations, le Groupe d étude ne veut pas donner l impression qu un accord ou qu un consensus a été atteint pour l ensemble des points soulevés. Les opinions varient à l égard des plans proposés. Par exemple, une minorité de membres du Groupe estime que le Plan B + provoque un changement trop radical et que l augmentation des dommages aux rives qui pourrait survenir suivant la mise en œuvre de ce plan constitue une perte disproportionnée. Nombreux sont ceux qui croient que l environnement s est dégradé depuis la mise en application du Plan 1958-D, et quelques membres du Groupe d étude estiment qu aucun des plans proposés (A +, B + ou D + ) ne va assez loin pour renverser la situation. Quelques-uns préféreraient conserver le Plan 1958-DD en apportant des changements aux critères et aux pouvoirs liés à la capacité de décider de s écarter du plan initial. Certains évoqueront le fait que les incertitudes relatives au volet scientifique et aux analyses de l Étude ne justifient pas un changement de plan de régularisation, bien que la majorité estime que les preuves à l appui d un changement ne laissent aucun doute quant à la nécessité d un tel changement. viii

13 Section Matières Table des matières Page Sommaire i Introduction Enjeux et possibilités Règles, limites et réglementation actuelles Fondement des décisions liées à l Étude Portée de l Étude Structure organisationnelle de l Étude Examens Processus de formulation et d évaluation des plans Rôle du Groupe de formulation et d évaluation des plans Contexte général Information nouvelle et science Modèle de la vision commune Formulation des plans Processus d évaluation et de sélection Critères et plans de régularisation Descriptions des plans de régularisation Plan de base Plans de référence, axés sur un secteur d activité et le débit naturel Plans de régularisation proposés Évaluation et comparaison des plans Analyses de sensibilité Conditions imprévues et écarts par rapport au débit prescrit dans le plan Options associées au statu quo Participation du public Information du public et fonction consultative Opinions du public, des agences et des organismes sur les plans proposés Constatations et recommandations du Groupe consultatif sur l intérêt public ix

14 Transition vers la mise en œuvre Atténuation et autres mesures Adaptation progressive des nouvelles règles Transition à la forme opérationnelle du plan retenu par la Commission mixte internationale Questions d ordre institutionnel Liens avec les organismes Accès à l information Questions connexes Production d énergie de pointe dans le cours supérieur du fleuve Saint-Laurent Modifications possibles aux installations de la Voie maritime du Saint-Laurent Autres ouvrages régulateurs cours inférieur du Saint-Laurent et rivière des Outaouais Dérivations d eau Préoccupations relatives à la qualité de l eau Remerciements Financement Particuliers et organismes Glossaire Références Les mots avant toutes choses (L action de grâces des Haudenosaunee) Liste des figures 1 : Courbes de gestion de base utilisées aux fins de la régularisation des débits hebdomadaires selon le Plan 1958-D : Bassin du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent : Emplacement des ouvrages de régularisation sur le fleuve Saint-Laurent et d autres caractéristiques jusqu à Montréal, au Québec : Structure organisationnelle de l Étude : Structure du Modèle de la vision commune : Débits et niveaux du lac Ontario pour le plan basé sur les conditions antérieures au projet et le Plan 1958-DD : Débits et niveaux du lac Ontario pour le plan basé sur les conditions antérieures au projet et le Plan 1958-DD : Comparaison entre les niveaux d eau du lac Ontario selon le plan basé sur les conditions antérieures au projet et le Plan 1958-DD au cours des 40 dernières année : Comparaison des niveaux du lac Ontario avec le Plan E et le Plan 1958-DD pour les 40 dernières années de simulation historique : Plan E Niveaux du lac Ontario pour la série stochastique d apports sur ans : Comparaison des niveaux d eau au port de Montréal avec le Plan E et le Plan 1958-DD pour les 40 dernières années de simulation historique : Plan E Niveaux au port de Montréal pour la série stochastique d apports sur ans : Niveaux d eau annuels du lac Ontario selon la série stochastique de ans pour le Plan 1958-DD : Niveaux d eau annuels du lac Ontario selon la série stochastique de ans pour le Plan A x

15 15 : Niveaux d eau annuels du lac Ontario selon la série stochastique de ans pour le Plan B : Niveaux d eau annuels du lac Ontario selon la série stochastique de ans pour le Plan D : Niveaux d eau annuels à Long Sault selon la série stochastique de ans pour le Plan 1958-DD : Niveaux d eau annuels à Long Sault selon la série stochastique de ans pour le Plan A : Niveaux d eau annuels à Long Sault selon la série stochastique de ans pour le Plan B : Niveaux d eau annuels à Long Sault selon la série stochastique de ans pour le Plan D : Niveaux d eau annuels du lac Saint-Louis selon la série stochastique de ans pour le Plan 1958-DD : Niveaux d eau annuels du lac Saint-Louis selon la série stochastique de ans pour le Plan A : Niveaux d eau annuels du lac Saint-Louis selon la série stochastique de ans pour le Plan B : Niveaux d eau annuels du lac Saint-Louis selon la série stochastique de ans pour le Plan D : Niveaux d eau annuels au port de Montréal selon la série stochastique de ans pour le Plan 1958-DD : Niveaux d eau annuels au port de Montréal selon la série stochastique de ans pour le Plan A : Niveaux d eau annuels au port de Montréal selon la série stochastique de ans pour le Plan B : Niveaux d eau annuels au port de Montréal selon la série stochastique de ans pour le Plan D : Niveaux d eau (moyens, dépassés 1 % du temps et dépassés 99 % du temps) du lac Ontario selon la simulation stochastique de ans : Niveaux d eau (moyens, dépassés 1 % du temps et dépassés 99 % du temps) à Long Sault selon la simulation stochastique de ans : Débits (moyens, dépassés 1 % du temps et dépassés 99 % du temps) du lac Ontario selon la simulation stochastique de ans : Niveaux d eau (moyens, dépassés 1 % du temps et dépassés 99 % du temps) du lac Saint-Louis selon la simulation stochastique de ans : Niveaux d eau (moyens, dépassés 1 % du temps et dépassés 99 % du temps) au port de Montréal selon la simulation stochastique de ans : Retombées économiques par secteur d après l analyse stochastique : Ratios des avantages environnementaux par secteur, selon l analyse historique : Avantages économiques nets du Plan D + avec la série historique de 101 ans pour le lac Saint-Louis : Valeur des dommages dus aux inondations en aval avec le Plan A + par rapport au Plan 1958-DD, selon l analyse stochastique : Érosion cumulative (m) après 25 ans pour tous les plans, selon l analyse stochastique, pour un tronçon de rives dans un secteur à risque élevé d érosion du comté de Monroe (New York) : Zonation de la communauté végétale des milieux humides : Distribution de fréquence des prairies humides au lac Ontario pour une simulation stochastique sur ans : Distribution de fréquence de la végétation palustre émergente au lac Ontario pour une simulation stochastique sur ans : Fluctuations de la moyenne mobile sur cinq ans de l apport net total (ANT) pour les quatre siècles stochastiques (S1 à S4) et pour le siècle historique RAPPORT FINAL xi

16 43 : Niveaux du lac Ontario avec le Plan A + (en bleu) et le Plan 1958-DD (en rouge) pour la série stochastique de 101 ans avec apports d eau extrêmement faibles (S1) : Niveaux du lac Ontario avec le Plan B + (en bleu) et le Plan 1958-DD (en rouge) pour la série stochastique de 101 ans avec sécheresse la plus longue (S4) : Niveaux du lac Ontario avec le Plan D + (en bleu) et le Plan 1958-DD (en rouge) pour la série stochastique de 101 ans avec les apports d eau les plus élevés et la plus forte variation (S2) : Variations de la moyenne mobile sur cinq ans des séries d apports nets totaux, pour les quatre scénarios de changement climatique (C1 à C4) : Schéma de la stratégie de gestion de l information Liste des tableaux 1 : Principaux indicateurs de performance environnementale : Indicateurs de performance économique : Différences des dommages absolus calculés d après la série historique et la série stochastique de ans pour le Plan 1958-DD : Résumé des résultats (ratios économiques déterminés à partir de la série stochastique et ratios environnementaux déterminés à partir de la série historique d apports) : Résumé des impacts économiques d après l analyse des apports historiques : Répartition des impacts économiques selon les intérêts et les régions (établie à partir de la série stochastique des apports) : Pourcentage de dommages par indicateur de performance pour une valeur économique de base : Résultats (ratios) des indicateurs de performance environnementale calculés d après les apports historiques : Entretien des ouvrages de protection des rives, par comté du lac Ontario, selon une simulation stochastique des apports d eau (valeurs annuelles moyennes [en millions $US]) actualisées à 4 % sur 30 ans) : Indicateurs de performance prioritaires identifiés par les membres du Groupe de travail technique sur l environnement et les milieux humides selon l analyse historique : Différences dans les résultats économiques selon le Plan 1958-DD entre les séries historiques et les quatre séries d apports stochastiques extrêmes : Résumé des résultats économiques et environnementaux globaux pour quatre siècles avec conditions extrêmes tirés de la série stochastique de ans : Différences des résultats économiques entre la série historique et les quatre scénarios de changements climatiques pour le Plan 1958-DD : Résumé des résultats économiques globaux par intérêt et selon les quatre scénarios de changement climatique : Seuils relatifs aux niveaux et aux débits d eau xii

17 Annexes (publiées séparément) 1 Documents pertinents Rapport sur le Plan d étude, 1999 Directive de la CMI au Groupe d étude, 2000 Ordonnance d approbation du 29 octobre 1952, modifiée par une Ordonnance supplémentaire en date du 2 juillet 1956 RAPPORT FINAL 2 Résumés des groupes de travail techniques Résumés des groupes de travail techniques Environnement Navigation de plaisance et tourisme Processus littoraux Navigation commerciale Énergie hydroélectrique Utilisations domestiques, industrielles et municipales de l eau Peuples autochtones Modélisation hydrologique et hydraulique Besoins communs de données Gestion de l information 3 Description des plans et résultats sommaires Guide de formulation des plans : résumé des contraintes et des hypothèses Descriptions des plans de régularisation : Plan 1958-DD : le plan de base Les plans proposés : Plan A + Plan B + Plan D + Plan E Plans de références et plans axés sur des intérêts spécifiques : Plan E : débit naturel Plan 1958-D Plan 1998 OntRip3 : plan pour les propriétaires riverains RecBoat : plan pour les plaisanciers 4 Plans d action en matière d atténuation et de gestion adaptative Plan d action en matière d atténuation Plan d action en matière de gestion adaptative xiii

18

19 Introduction Le lac Ontario, qui est alimenté par les quatre autres Grands Lacs et les affluents de son bassin hydrographique, se déverse dans le fleuve Saint-Laurent. Dans les années 1950, le Canada et les États-Unis ont réalisé le projet hydroélectrique du Saint-Laurent en érigeant un barrage sur le fleuve, entre Massena dans l État de New York et Cornwall en Ontario. La Commission mixte internationale (CMI) a rendu une ordonnance d approbation pour le projet en 1952 ainsi qu une ordonnance supplémentaire en Ces ordonnances établissaient des critères pour l exploitation du système ainsi qu un conseil de contrôle qui a été chargé d élaborer et de mettre en œuvre des plans de régularisation conformément aux ordonnances. On a alors étudié et appliqué une série de plans et, en 1963, un nouveau plan appelé 1958-D a été approuvé et appliqué. Ce plan consiste en une série de règles qui servent à établir les débits hebdomadaires du lac en fonction des apports d eau récents dans le lac, du niveau d eau du lac, de la période de l année, de l état des glaces, du débit de la rivière des Outaouais, des niveaux du fleuve et d une série de limites de débits associées à d autres règles. Les ordonnances d approbation permettent au Conseil international de contrôle de dévier du plan adopté, avec l accord de la CMI, notamment lorsque les apports d eau sont extrêmement faibles ou abondants. Le Conseil international de contrôle peut également dévier du plan en cas d urgence et de façon discrétionnaire, comme on le verra plus en détail dans le présent rapport. Il s est souvent écarté du plan pour respecter l intention des ordonnances d approbation et pour conférer des avantages aux intérêts concernés. Ces écarts s imposaient en partie à cause de changements dans les besoins du système et en partie à cause des apports d eau plus élevés ou plus faibles que l on connaît depuis 1960 comparativement aux apports enregistrés entre 1860 et 1954, période sur laquelle on s est fondé pour élaborer le Plan 1958-D. Il arrive que la CMI étudie de nouveaux plans dans le but de mieux assurer le respect des critères énoncés dans les ordonnances d approbation ou pour offrir des avantages supplémentaires aux intérêts concernés. Les auteurs de l Étude du renvoi sur les niveaux d eau des Grands Lacs (1993) recommandaient la révision et la mise à jour du Plan 1958-D. Par la suite, le Conseil international de contrôle a élaboré de nouveaux plans (p. ex. le Plan 1998) que la CMI n a pas mis en œuvre parce qu ils ne répondaient pas adéquatement aux préoccupations en matière d environnement ou aux besoins des plaisanciers et parce que l on manquait d information quant à leur incidence sur d autres intérêts. L Étude internationale sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent a été conçue pour combler ces lacunes. Contrairement à l Étude du renvoi sur les niveaux d eau, qui portait sur les problèmes de gestion de l eau dans tous les Grands Lacs, elle est centrée exclusivement sur les variations des niveaux d eau et sur la régularisation des débits du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent au moyen du barrage actuel et des autres ouvrages déjà en place. 1

20 Enjeux et possibilités Aucune des tentatives précédentes de révision du plan de régularisation des eaux du lac Ontario n a donné lieu à un travail aussi complet et détaillé que la présente étude. Les évaluations précédentes envisageaient des modifications aux techniques de régularisation modification des limites concernant les débits et des procédures connexes. La démarche utilisée dans l Étude sur le lac Ontario et le fleuve Saint-Laurent est bien différente en ce sens qu on a eu recours à un programme exhaustif de participation du public pour élaborer et choisir des options plus détaillées. Le Groupe d étude a effectué une évaluation complète des paramètres du plan, lesquels constituent le point de départ pour la formulation et l évaluation des propositions des plans d exploitation. Pour ce faire, il s est appuyé sur une quantité substantielle de nouvelles données sur le rendement économique pour tous les utilisateurs du système ainsi que sur les réactions de l écosystème à la variabilité hydrologique. Les critères énoncés dans les ordonnances d approbation prises par la CMI en 1956 (annexe 1) définissent les objectifs de la régularisation et, notamment, les limites relatives aux niveaux d eau et aux débits pour la production d énergie hydroélectrique, la navigation commerciale et les niveaux de crue. Le Groupe d étude a entrepris de redéfinir ces limites en recueillant de nouvelles données, en effectuant des études scientifiques d avant-garde et en sollicitant la participation du public et d experts de renom. Il a également consulté la communauté autochtone afin de connaître ses préoccupations et mené des études sur la navigation de plaisance, les facteurs environnementaux et d autres enjeux pertinents pour les Autochtones. On a établi de nouvelles gammes de niveaux d eau souhaitables en fonction des préférences de toutes les parties prenantes. On a aussi élaboré de nouveaux plans de régularisation qui tiennent compte non seulement des utilisations citées dans le Traité des eaux limitrophes, soit les utilisations de l eau à des fins domestiques et sanitaires, la production d hydroélectricité et la navigation commerciale, mais aussi la navigation de plaisance, les inondations, l érosion et l environnement. Cette approche globale offre de nombreuses possibilités de changements, mais elle soulève aussi des difficultés. Par nature, les parties qui bénéficient de la gestion du lac Ontario et du fleuve Saint-Laurent ont souvent des divergences d opinion sur la façon de gérer la ressource. Par exemple, les riverains préfèrent des niveaux plus bas qui réduisent les risques de dommages dus aux inondations et à l érosion, tandis que les plaisanciers privilégient des niveaux plus hauts qui leur permettent de pratiquer leur activité en toute sécurité. Les enquêtes menées par le Groupe d étude ont montré que la diversité écologique est plus grande lorsque les variations du niveau du lac Ontario sont plus importantes. Toutefois, ces variations augmentent les risques d inondation et d érosion, ont une incidence négative sur la navigation de plaisance et réduisent la fiabilité des prises d eau et des puits riverains, qui peuvent devenir inopérants lorsque les niveaux sont très bas. Tenant compte de ces situations conflictuelles, le Groupe d étude s est concentré sur des options de régularisation qui offrent des avantages au plus grand nombre possible d utilisateurs et de groupes d intérêt sans occasionner de pertes disproportionnées pour une quelconque partie ou pour un secteur géographique donné comparativement à la situation actuelle. Il a également élaboré d autres solutions qui ont été testées quant aux incertitudes liées à des changements climatiques potentiels et à la variabilité des conditions climatiques actuelles. Les trois plans de régularisation proposés dans le présent rapport présentent des améliorations pour la plupart des parties prenantes dans certains secteurs géographiques, si on les compare à l actuelle régularisation des débits en vertu du Plan 1958-DD. 2