Comprendre les Commissions multilatérales d interchange (CMI) et pourquoi ce serait une erreur de les réguler

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1 Comprendre les Commissions multilatérales d interchange (CMI) et pourquoi ce serait une erreur de les réguler Aix-Marseille Université Résumé Dans de nombreuses juridictions les autorités de la concurrence et de la régulation des marchés remettent en cause le principe des commissions d interchange ; commissions que l on retrouve pourtant dans la quasi-totalité des plateformes interbancaires de paiements par carte. Il semblerait même que la Commission européenne désire abolir entièrement ces commissions, non seulement dans les plateformes existantes (comme Groupement bancaire CB, Visa ou MasterCard) mais aussi dans les plateformes qui seraient développées dans le cadre du nouveau système européen de paiements (SEPA). Un examen attentif des expériences de régulations conduites dans plusieurs pays (Australie, Espagne, Etats-Unis) et des effets logiquement prévisibles d une suppression ou d une réduction de ces commissions versées par les banques des commerçants aux banques des clients conduit cependant à remettre en cause le bienfondé d une telle attaque contre les commissions d interchange. Le modèle économique de développement de plateformes de paiement interbancaires basé sur l interchange a fait ses preuves et continue d évoluer sous la pression naturelle des marchés et des progrès technologiques. Rien ne permet d affirmer que la suppression ou la réduction de l interchange permettrait d accroître le bien-être général. S il est raisonnable de penser que certaines catégories de commerçants sortiraient gagnantes, il est tout aussi raisonnable de penser que les consommateurs, détenteurs ou non de cartes, seraient perdants. Les arguments qui permettraient de justifier la fixation par les régulateurs du niveau de l interchange, voire, la suppression d un modèle économique de développement, manquent de convaincre. Classification JEL : K21, K23, G21, G28 Mots clés : Commissions multilatérales d interchange, Commission interbancaire de paiement, SEPA, marchés bifaces [email protected] 1

2 1 Les cartes bancaires : un secteur en plein essor Avant de comprendre ce que sont les commissions d interchange et de discuter des conséquences prévisibles de diverses réglementations (plafond, réduction, suppression) il est indispensable de rappeler l origine et les effets de ce moyen de paiement scriptural qu est la carte bancaire. Avant 1984 les trois principaux moyens de paiement utilisés par les agents économiques étaient la monnaie fiduciaire (pièce et billets de banque), les chèques et les transferts de banque à banque. 1 Ces moyens n étaient pas universels : une devise était rarement acceptée comme moyen de paiement en-dehors de son territoire. Il en était de même pour les chèques qui se voyaient parfois même refusés sur le territoire de la banque émettrice (nous avons tous vu, et continuons de voir des panneaux Nous refusons les chèques postés chez de nombreux commerçants). Quant aux transferts de banque à banque, leur complexité et leur coût faisaient qu ils n étaient sérieusement considérés que pour les transferts de sommes importantes. Aujourd hui, les cartes bancaires (de débit 2 ou de crédit) constituent le premier moyen de paiement scriptural en France et plus généralement dans les économies avancées. Les cartes sont acceptées par un nombre croissant de commerçants (par la quasi-totalité en France), aussi bien dans le pays de la banque émettrice que dans les pays étrangers. Un récent rapport de la Banque de France indique que 3 L augmentation du nombre total des paiements scripturaux (+3,1% en 2011) est conforme à la tendance moyenne observée au cours des dix dernières années (+ 3,65% par an en moyenne depuis l année 2000), même si elle est légèrement plus faible en Le volume des paiements scripturaux [en France] s établit ainsi, en 2011, à 17,88 milliards de transactions, soit 269 transactions par an et par habitant. L usage de la carte de paiement progresse toujours plus rapidement (+7,4% en 2011) que les autres moyens de paiement. La carte de paiement renforce ainsi sa place de moyen de paiement scriptural le plus utilisé avec 46% du nombre de transactions en 2011, contre 44% en Le volume des paiements par carte en France représente 21,3% de la totalité des paiements par carte dans l Union européenne et 35,6% dans la zone euro. Si l on regarde non pas le nombre de transactions mais le montant des paiements, la tendance est identique. En 2011, les paiements par carte bancaire en France on atteint le montant de 399,38 milliards d euro, en hausse de 8,33% sur l année précédente. 4 Les données ci-dessous confirment qu il s agit d une tendance de long terme. 1. Le réseau français Groupement des cartes bancaires CB remonte seulement à Carte de débit s entend comme carte à débit immédiat ou à débit différé. 3. Banque de France (2011). Nous soulignons. 4. P. 6. 2

3 Tableau 1: Evolution des paiements par carte en millions d euros ( ) Année Million d euros , , , , , , ,563 Note : Ne sont comptabilisées ici que les transactions faites avec des cartes émises en France (d où le chiffre légèrement inférieur à celui mentionnée dans le texte). Données téléchargées à : bbn1471&sfl2=4&sfl3=3&series_key=169.pss.a.fr.f000.i10.i200.vt.x0.20.z01.e Graph 1: Évolution des paiements par carte en millions d euros ( ) Note : Source des données ibidem au tableau 1. Cette perspective plus large (on considère tous les moyens de paiement) et de long terme permet de garder à l esprit que : 1. les cartes bancaires sont en concurrence avec d autres moyens de 3

4 paiement (nous reviendrons par la suite sur l émergence de nouveaux moyens de paiement) et que 2. les cartes bancaires ont à ce jour gagné la préférence des acteurs économiques (consommateurs, commerçants, entreprises...) Si les réseaux de cartes bancaires se sont imposés c est qu ils offrent une solution économiquement efficace ou tout du moins meilleure que les solutions concurrentes aux besoins des agents économiques. Ce succès n a pu s obtenir qu au prix d une stratégie d innovation permanente. Les réseaux de cartes bancaires ont su mettre à profit toutes les innovations technologiques des 25 dernières années, en suscitant bien souvent ces innovations. 5 Notons que les pouvoirs publics sont gagnants dans cette évolution. La lutte contre la fraude est facilitée, les besoins d impression et de distribution de billets et de pièces réduits des opérations très coûteuses, la sécurité des personnes s en trouve renforcée, etc. 6 L innovation n est, bien entendu, pas uniquement technologique. La principale innovation a consisté à mettre en réseau des banques ; à faire en sorte que ce mode de paiement soit accepté par tous. En d autres termes, le principal apport économique de sociétés telles que Amex, MasterCard, CB ou Visa réside dans le développement de plateformes. L idée de créer une plateforme permettant à différents agents économiques de communiquer indirectement se retrouve dans différents secteurs de l économie. Les entreprises qui commercialisent les consoles de jeux en sont un exemple ; elles mettent en relation des concepteurs de jeux et des joueurs. L entreprise qui développe un logiciel d exploitation fait de même, connectant des développeurs d applications avec des usagers. Les médias sont aussi des plateformes auxquelles ont accès les annonceurs et les consommateurs de ce média. Voyons plus en détails comment fonctionne la plateforme des paiements (et retraits) par carte. 2 Le fonctionnement du réseau et le mécanisme des commissions d interchange Les commissions d interchange sont un élément clé d un système élaboré par plusieurs sociétés (CB, MasterCard, Visa) afin de mettre à la disposition des consommateurs comme des commerçants un service de réseau. Ainsi que nous le verrons, rien ne prouve qu il s agisse là du meilleur système, ni qu il en existe de meilleurs... C est, à dire vrai, au marché (qui n est autre qu un processus 5. On pourra se faire une bonne idée de l inventivité de ce secteur économique en consultant la présentation très pédagogique qu en fait le Groupement des cartes bancaires CB à http: // 6. Une étude récente (DotEcon 2011) confirme que le coût associé aux paiements par billets et pièces est plus élevé que le coût d un paiement par carte de débit et que ces paiements devraient être réservés aux paiements d un montant faible (inférieur à 10 ). Ce coût n est cependant pas transparent pour le consommateur. Il est pourtant nécessairement répercuté sur le prix des biens et services. 4

5 ininterrompu de recherches, de découvertes et de corrections) de décider si ce modèle économique, ce business plan, est le meilleur. Encore ce jugement ne sera-t-il valide qu en un instant t, avec les connaissances disponibles en cet instant. Mais pour l instant, rappelons brièvement les bases de ce système que les autorités de la concurrence et la Commission européenne veulent amender. 2.1 Qui fait quoi? Qui paie quoi? Pour commencer, il est bon de souligner que toutes les plateformes pour cartes de paiement ne fonctionnent pas exactement selon le même système. On distingue de fait les plateformes à quatre parties (ou quatre points) de celles à trois parties (ou trois points). le groupement CB en France, MasterCard ou Visa sont des systèmes à quatre points : le consommateur et sa banque, le commerçant et sa banque. Amex, Diners Club sont des systèmes à trois points : l émetteur de la carte sert de banque pour le consommateur et pour le commerçant. Nous nous concentrerons dans cette étude sur le premier type de plateforme car c est celui-ci qui attire pour l instant les critiques des autorités de la concurrence et de la Commission européenne. 7, 8 La banque émettrice de la carte (celle du consommateur) couvre : Assurance et remboursement divers en cas de fraude ou d impayé Emission de la carte Paiement immédiat du commerçant même dans le cas de carte à débit différé ou de carte de crédit Avance gratuite de fonds dans le cas d une carte à crédit différé Garantie de paiement pour le commerçant En contrepartie, elle fixe les cotisations des clients pour les différents types de cartes et reçoit une commission de la banque du commerçant pour chaque transaction utilisant cette carte comme moyen de paiement. Ce sont les fameuses commissions multilatérales d interchange (ci-après, CMI). La banque du commerçant est chargée de : Fournir et entretenir le terminal de paiement Verser une commission d interchange aux banques des clients En contrepartie, elle fixe le niveau du coût d utilisation de la carte pour le commerçant (la commission du commerçant). Cette commission permet de couvrir évidemment la commission d interchange versée à la banque des clients. Le commerçant le plus souvent loue à sa banque un terminal de paiement électronique (TPE) et verse une commission à sa banque (qui inclut la CMI 7. On est en droit de s interroger sur le fait que la réglementation ne porte que sur les systèmes quatre points. Les modes de fonctionnement des deux systèmes sont essentiellement les mêmes et, ainsi que nous le rappellerons plus loin, les systèmes trois points sont moins transparents et plus coûteux. 8. Sont également écartés de cette étude les systèmes hybrides tels que ceux proposés par PayPal ou Google. Ces nouveaux systèmes de paiement se développent à grande vitesse et, après avoir été cantonnés aux paiements en ligne, sont appelés à être utilisés de plus en plus chez les détaillants via l utilisation de smart-phones. Une source de concurrence sérieuse pour les plateformes traditionnelles. 5

6 encore appelée Commission interbancaire de paiement, CIP). 9 Ce coût d utilisation du paiement par carte constitue un coût de production du service rendu au client (au même titre, par exemple, que le loyer du local commercial). Ces coûts se retrouvent bien évidemment dans le prix de vente que le commerçant demande à ses clients. Même si cela n a pas toujours était le cas, le commerçant est aujourd hui libre, s il le désire, d offrir une remise au client qui accepte de payer en espèce. 10 Le recours au paiement par carte lui apporte un certain nombre de services : plus grande facilité pour compter ses encaisses, garantie de paiement par la banque du client, plus grande sécurité des personnes due à une moindre utilisation de l argent liquide. Cela lui apporte aussi une clientèle potentielle plus importante. Le client utilisateur de la carte de débit ou de crédit supporte des frais annuels pour l utilisation de la carte. Ces frais varient avec les services et avantages attachés à la carte (paiement différé, crédit, assurances, protections contre la fraude, acquisition de miles, etc.) Le fait de se rendre chez un détaillant qui accepte les cartes fait qu il paiera sans doute un peu plus cher le bien ou le service (puisque le commerçant répercute au moins en partie les commissions sur le prix de vente). Par contre, le paiement par carte le dispense de porter sur lui de l argent en liquide avec tous les risques que cela comporte. Que font les plateformes Visa, MasterCard ou le groupement CB? 1. Elles fournissent la plateforme de paiement aux banques parties prenantes à la transaction 2. Elles travaillent sur la fiabilité et la rapidité de la plateforme : plus de 8,225 Mds de transactions pour la France seulement en 2011 (chiffres Banque de France) soit près de transactions à la minute. 11 Visa Europe communique un ratio de fraude par vente de 0,038% (rapport 2012) 3. Elles travaillent à l élargissent de leurs réseaux. A titre d exemple, la carte CB est acceptée en France par plus de magasins de proximité, automates, paiements en Vente à Distance et distributeurs automatiques de billets. MasterCard compte 30,2 millions de points d acceptation dans 210 pays. En contrepartie de ces services, la plateforme perçoit une redevance de la part de la banque du commerçant. Il est important de souligner que la commission d interchange (ou commission interbancaire de paiement), bien que son taux soit fixé par la plateforme, n est pas versée à la plateforme (c est-à-dire CB, Visa ou MasterCard, par exemple) mais à la banque du client qui a émis la carte. 9. À titre d illustration et pour donner un ordre de grandeur, en Mai 2013 BNP Paribas offre un forfait de 4 /mois pour les commerçants ayant moins de TTC de paiement par carte et par an (plus la location du TPE). C est le Forfait Access. La location du TPE coûte à partir de 12,30 HT/mois à la Société Générale. 10. Article 2 de l ordonnance du 15 juillet 2009, codifié aux articles L et L du code monétaire et financier et directive européenne n 2007/64/CE. 11. Le réseau des cartes bancaires CB a traité à lui seul 7,59 mds de transactions pour un montant de 363,2 mds (chiffre CB pour 2011). MasterCard traite transactions minute dans le monde. 6

7 2.2 Le montant de la commission d interchange Le montant global (en valeur absolue) des commissions d interchange a fortement augmenté au cours des dernières années. Aujourd hui cela représente au sein de l Union Européenne probablement plus de 9 milliards (chiffre dernier rapport). 12 Cette augmentation n est pas surprenante puisque le succès de ces plateformes a été grand et donc le volume des transactions concernées chaque jour plus important. Mais il est important de noter que, au cours de cette même période, les taux d interchange ont très peu augmenté. Leur augmentation a été plus faible que l inflation (1,9% en moyenne). Ainsi que nous le verrons, ce qui contrarie certaines autorités de la concurrence (en en particulier la Commission Européenne) c est que (i) ces taux sont fixés par défaut par les plateformes, (ii) ces taux diffèrent selon les pays et les types de transaction et (iii) ces taux seraient trop élevés. Les taux proposés par la plateforme sont transparents. A titre d illustration, les tableaux 2 (p. 8) et 3 (p. 9) informent sur le calcul de la CMI que l on peut trouver sur le site internet de MasterCard pour la France ou de Visa Europe. 13 Depuis le 1 er Octobre 2011, le Groupement des cartes bancaires CB applique quant à lui une formule qui plafonne la CIP (l équivalent de la CMI) à une valeur moyenne annuelle pondérée de 0,28% de l ensemble des transactions CB. La formule consiste en un prélèvement de 0,047 par transaction auquel s ajoutent une contribution ad valorem de 0,18% pour la lutte contre la fraude et l amélioration de la sécurité ainsi qu un pourcentage de la transaction (le TBTB ou Taux bilatéral de Transactions Bloquées) pour couvrir les transactions frauduleuses. Soit, pour une transaction d un montant M : CIP (M) = 0, (0, 18 + T BT B) M Ainsi qu on peut le constater, la commission d interchange se décompose le plus souvent d un montant proportionnel au montant de la transaction et d un montant fixe. Nous constatons aussi que ces CMI varient avec le type de carte, le contexte (paiement face-à-face ou paiement en ligne ; usage personnel ou professionnel) et parfois avec le montant de la transaction (par exemple, des pourcentages plus faible et une partie fixe plus élevée étant appliqués aux transactions au-delà de 3000 ou ). Pour les cartes les plus utilisées en France (telles que CB ou MasterCard Consommateur), le montant de la CMI est de l ordre de 2 à 5 centimes d euro auxquels s ajoutent un montant de l ordre de 0,15 à 0,27% de la transaction. Il va de soi que si les banques devaient négocier directement entre elles le niveau de l interchange les coûts de transaction seraient énormes (et l accès à la plateforme se ferait alors sur des bases discriminatoires). Gardons à l esprit 12. Si l on ne considère que Visa International, le nombre de paiements par carte bancaire pour l Espace Economique Européen a atteint 35 milliards en La valeur des transactions se montant à 1800 milliards (le PIB de la France en 2012). 13. Données téléchargées le 24 Mai 2013 à FRENCH-Intra-EEA_IC_Fees.pdf et le 3 Juin 2013 à us/our_business/fees_and_interchange.aspx 7

8 Tableau 2: Commissions d interchange intra-eee applicables aux cartes consommateurs MasterCard Niveau de commission MasterCard Consumer, MasterCard Electronic, MasterCard Prepaid Consumer MasterCard World MasterCard World Signia Debit MasterCard PayPass 0, 18%+0, 03 0, 18%+0, 03 0, 18%+0, 03 0, 18%+0, 03 Chip 0, 14%+0, 05 0,93% 1,13% 0, 10%+0, 05 Enhanced Electronic 0, 16%+0, 05 0,96% 1,16% 0, 11%+0, 05 Merchant UCAF 0, 16%+0, 05 0,98% 1,18% 0, 11%+0, 05 Full UCAF 0, 17%+0, 05 1,00% 1,20% 0, 12%+0, 05 Base 0, 18%+0, 05 1,02% 1,22% 0, 13%+0, 05 Source : Voir note de bas de page 13 en page 7. qu une plateforme internationale est aujourd hui en contact avec plusieurs dizaines de milliers d institutions financières et plusieurs dizaines de millions de commerçants! Notons enfin que le commerçant garde une certaine flexibilité. Il a la possibilité d offrir des remises si le client choisit d utiliser un autre moyen de paiement (espèces ou chèque) et peut aussi négocier avec sa banque le montant de la commission commerçant qu elle prélève sur chaque transaction et qui inclut la CMI. Le commerçant peut aussi faire jouer la concurrence entre banques et refuser les propositions d une ou plusieurs plateformes. 3 Les relations avec le régulateur 3.1 En Europe Bien qu en vigueur depuis près d un demi-siècle, le mécanisme des CMI est depuis une vingtaine d années sous les feux des autorités européennes de la concurrence, en l occurrence la Commission européenne. C est plus particulièrement avec l article 101 du Traité sur le fonctionnement de l Union Européenne (TFUE) qu entrerait en conflit le comportement des plateformes Visa et MasterCard (voir encadré en page 30) Le cas de Visa International & Visa Europe Limited La première décision de la commission dans le domaine des cartes de paiement est tombée en A l époque la Commission ne voyait guère d objection aux pratiques commerciales mises en œuvre par la société Visa International. La Commission avait donné en effet, par cette décision, le feu vert à la mise en 8

9 Tableau 3: Commissions d interchange intra-eee applicables aux cartes consommateurs Visa Catégorie de CMI CMI Débit immédiat Transitional Incentive Fee (TIF) Crédit et débit différé Contactless Low Value Payment 0, 15% + 0, 025-0,01% 0,50% EMV Chip 0, 15% + 0, 015-0,01% 0,50% Electronic Authorised (EA) 0, 17% + 0, 015-0,01% 0,60% Electronic Data Captured (EDC) 0, 19% + 0, 015-0,01% 0,70% Secure Electronic Commerce 0, 15% + 0, 015-0,01% 0,50% V.me by Visa 0, 15% + 0, 015-0,01% 0,50% Card Not Present CVV2 0, 16% + 0, 015-0,01% 0,60% Recurring Transaction 0, 15% + 0, 015-0,01% 0,60% Card Not Present (CNP) 0, 19% + 0, 015-0,01% 0,70% Standard/Non-Electronic 0, 19% + 0, 015-0,01% 0,75% Airline n/a n/a 0,75% Source : Voir note de bas de page 13 en page 7. 9

10 œuvre par Visa de la règle pas-de-discrimination qui interdit aux commerçants de faire un rabais pour les paiements effectués par des moyens autres que la dite carte. Elle avait également blanchi la règle honore toute les cartes (plus connue sous l abréviation HACR) qui impose au commerçant d accepter toutes les cartes portant le logo VISA comme moyen de paiement, quel que soit le type de carte, la banque émettrice de la carte ou le type de transaction. 14 Un an plus tard, en 2002, une exemption était accordée à Visa pour ses CMI (IP/02/1138). Préalablement à cette décision, Visa avait proposé de réduire progressivement le montant de ces CMI (de 1,1% à 0,7% en moyenne), cette baisse devant intervenir avant fin Visa avait également proposé de plafonner pour certains services le montant de ces mêmes CMI au niveau des coûts ; d accroître la transparence des commissions et d autoriser les banques de communiquer le montant des CMI à leurs clients. Le 31 Décembre 2007 cette exemption prenait fin mettant Visa dans l obligation de faire la preuve de la légalité des pratiques utilisées afin d établir si l exemption devait être renouvelée. Le 26 Mars 2008, la Commission a lancé une procédure formelle à l égard de Visa Europe Limited pour pratiques anticoncurrentielles (au regard de l Article 101 du TFUE et de l Article 53 de l accord sur l Espace Economique Européenne). La procédure concerne une fois encore les CMI imposées sur les transactions transfrontalières au sein de l Espace Economique Européen ainsi que la règle Honore-toutes-les-cartes. (cf. COM, Mémo/08/170) La procédure a pour objet dans un premier temps d établir si oui ou non Visa viole les règles de la concurrence en vigueur. Rapidement, pour les transactions domestiques et transfrontalières, Visa proposa de plafonner les CMI sur les cartes de débit à 0,2% ; une proposition que la Commission a rendu contraignante par une décision de Décembre Plus récemment, en Mai 2013, Visa a proposé de plafonner de la même manière ses CMI sur les cartes de crédit à 0,3% de la valeur de la transaction. Une proposition que la Commission rendra très probablement contraignante Le cas MasterCard Les échanges entre la Commission et MasterCard remontent à Mai 1992 lorsque MasterCard (alors Europay International S.A.) notifiait la Commission de ses pratiques. Vint ensuite une plainte déposée en Mai 1997 par EuroCommerce. Après deux Statements of Objections prononcés en 2006 (voir, COM Mémo/06/260) suivis de consultations orales, la commission avait décidé d approfondir ses recherches. Cela l a conduite en 2007 à dénoncer les CMI qui constituent, d après elle, une entrave à la concurrence (plus précisément à l Article 101 du TFUE) car elles auraient pour effet de fixer un niveau plancher aux frais facturés aux commerçants et par la même de réduire la concurrence par les prix. Cette décision concerne les cartes estampillées MasterCard et Maestro utilisées pour des paiements transfrontaliers, qu il s agisse de cartes de débit 14. Communiqué de Presse de la Commission. IP/01/1198 à press-release_ip _en.htm?locale=fr. 10

11 ou de crédit. Par une décision du 19 Décembre 2007, la Commission demandait donc à MasterCard d abroger les commissions multilatérales d interchange (CMI) dans un délai de 6 mois. (cf. IP/07/1959). 15 La Commissaire européenne à la concurrence de l époque, Madame Neelie Kroes, expliquait alors que : Les CMI du type de celles utilisées par MasterCard accroissent le coût que doit supporter le détaillant qui accepte les cartes. Les consommateurs paient l addition puisqu ils risquent de payer deux fois pour le paiement par carte : une première fois par le biais des frais annuels pour pouvoir bénéficier des services de la carte et une seconde fois car le prix des marchandises augmente du fait des CMI ; une augmentation qui s applique que vous payiez par carte ou en liquide. La Commission juge surtout que cet accroissement des prix provoqué par la mise en place de CMI constitue une entrave à la concurrence par les prix et que cette entrave n a pas de contrepartie en termes de bien-être pour les consommateurs (paragraphe 3 de l article 101). Selon elle, MasterCard n a pas pu fournir les preuves que les sommes ainsi prélevées permettent un progrès technologique ou économique plus rapide et donc n apporteraient rien de plus aux consommateurs. Pour étayer sa décision, la Commission remarque encore que dans certains pays où les cartes de paiement fonctionnent sans CMI (Danemark, Hollande pour les cartes de débit, Norvège, Finlande et Luxembourg), le développement du système a été tout aussi rapide. Elle note enfin que la suppression des CMI rendra l espace unique de paiement en euros (SEPA - Single Euro Payments Area) qu elle cherche à promouvoir plus compétitif. Suite à cette décision de la Commission, MasterCard a saisi la Cour pour obtenir l annulation de la décision de la Commission celle-ci s est rangée à l avis de la Commission (29 Mai 2012) donnant six mois à MasterCard pour se plier aux exigences de la Commission sous peine de sanctions lourdes (une amende de 3,5% du chiffre d affaires mondial consolidé journalier). Dans l affaire MasterCard, la cour a suivi l analyse de la Commission. Le Tribunal : 1. rejette l argument que les CMI sont indispensables à la viabilité du système et que leur suppression porterait un coup fatal à MasterCard. Selon le Tribunal, les établissements financiers retirent de nombreux avantages du système Mastercard et continueraient donc à les émettre même en l absence de CMI ; 2. affirme que les CMI constituent une restriction de la concurrence par les prix au détriment des commerçants ; 15. Il est intéressant de lire dans le Mémo publié quelques mois plus tôt, Rapport final sur l enquête sur les banques de détails que, à la question Proposez-vous d abolir les commissions d interchange? la Commission répondait : Non, nous ne proposons pas une abolition des commissions d interchange. Nous essayons de nous assurer que les commissions d interchange sont fixées à un niveau équitable déterminé par la concurrence et que le coût de ces commissions est suffisamment transparent pour les acteurs du marché. (COM Mémo/07/40 EN, page 8). 11

12 3. maintient la qualification d association d entreprises à l égard des plateformes qui fixent le niveau des CMI telles que Visa, MasterCard ou le GIE Cartes Bancaires CB ; 4. affirme qu une exemption au titre des progrès économiques et techniques apportés au système de paiement ne serait pas justifiée et note une tendance à surestimer les coûts supportés par les institutions financières pour émettre des cartes de paiement et, de plus, de proposer une évaluation inadéquate des avantages que retirent les commerçants de ces modes de paiement. Au-delà des cas MasterCard et Visa, la Commission exprime la possibilité de supprimer ou fortement diminuer l interchange. Elle exprime aussi son désir d harmoniser leurs montants en Europe. Certains pays dont la France, les Pays-Bas et la République Tchèque ont exprimés leurs réticences. 3.2 En France L autorité de la concurrence a été saisie d une atteinte potentielle à la concurrence par la Fédération des entreprises du Commerce et de la Distribution (FCD) et du Conseil du Commerce de France (CdCF) concernant les cartes bancaires du Groupement des Cartes Bancaires (CB) et d autres systèmes dits quadripartites (MasterCard, Visa,...). Par une décision du 7 Juillet 2011 (Décision 11-D-11), l autorité de la concurrence a rendu contraignants les engagements pris par le Groupement des Cartes Bancaires avec mise en œuvre au 1er Octobre Ces engagements comprenaient : Une baisse de 36% pour la commission interbancaire de paiement Une baisse de 20% pour la commission interbancaire de retrait Parallèlement, un comité de pilotage a été mis en place pour réfléchir à la conduite à tenir au-delà de l horizon 2015 (communiqué de presse du 6 Février 2012) et nous sommes toujours en attente d une décision pour les cartes bancaires 4 points. 3.3 Dans d autres juridictions 16 Aux Etats-Unis d Amérique. Il y a eu une action de groupe (class action) menée par des associations de commerçants contre Visa et MasterCard. Cette action s est terminée par un accord. Certains groupements de détaillants et grandes chaînes de distribution ont tenté toutefois de s y opposer (Wal-Mart, Target, Macy s, Walgreen, Best Buy,...) Parallèlement à l affaire judiciaire, un amendement au célèbre texte législatif de Dodd et Franck réformant le système financier a été introduit au dernier moment par le Sénateur Durbin (en 2010). 16. Voir Bradford et Hayashi (2008) pour des informations sur Argentine, Autriche, Brésil, Canda, Chili, Danemark, Hongrie, Mexique, Norvège, Panama, Pologne, Portugal, Afrique du Sud, Corée du Sud, Espagne, Suisse, Turquie, Israël, GB et Nouvelle Zélande. 12

13 Cet amendement imposait une réduction de moitié de la commission d interchange sur les cartes à débit immédiat (debit cards) de $0,44 à $0,21 (avec aussi un plafond de 5 points de base pour la fraude et $0,01 pour la prévention contre la fraude). En Espagne Un accord signé le 2 Décembre 2005 par les représentants du gouvernement, d associations de commerçants et les établissements impliqués dans la gestion des cartes de paiements a mis en place une baisse (forcée) des CMI de 57,3% entre 2006 et En Australie Une réduction d approximativement 50% des CMI a été imposée par les autorités de la concurrence en 2003 en même temps qu étaient interdites les clauses interdisant aux commerçants de faire payer plus cher les clients qui avaient recours au paiement par carte. Au Portugal Les banques sont allées dans la direction prise par la Commission Européenne en réduisant les commissions d interchange domestiques. Il faut dire que le Portugal, tout comme l Espagne, été décrit comme un mauvais élève par le rapport intermédiaire de 2003 (page 143). En Autriche Les banques se sont engagées à revoir leur système de commissions d interchange laissant entrevoir la possibilité de leur réduction. Elles se sont également engagées à accroître la concurrence entre les Europay Austria et Visa Austria. En Pologne L autorité de la concurrence a prohibé les CMI prélevées par MasterCard et Visa sur les opérations domestiques par une décision de Décembre Les effets connus de la réglementation Si la Commission européenne, suivie par la Cour, décide d interdire les CMI c est qu elle s est forgée la conviction que de telles commissions ne sont pas nécessaires et donc que la qualité des services rendus seraient au moins aussi bonne une fois leur réduction, voire leur suppression, opérée. On peut lire par exemple dans l un des Mémo publié par la Commission sur ces sujets (notre traduction) la question-réponse suivante (Mémo/07/40, page 8 notre traduction). Certains réseaux affirment qu une baisse des commissions d interchange se traduira par une augmentation des frais de carte de même ampleur et pénalisera les consommateurs? Il n y a aucune évidence économique pour supporter cette affirmation. Tout d abord, les données de l enquête suggèrent que, dans la plupart des cas, l émission de cartes restera une activité profitable même si l interchange est à un niveau très faible, voire supprimé totalement. Deuxièmement, 13

14 les réseaux de cartes internationaux n ont pu prouver la thèse d une compensation automatique d un abaissement de l interchange par une hausse des frais pour le détenteur de la carte. Les évidences jusque-là recensées au cours de l enquête indiquent plutôt que les voies de passage d un interchange plus élevé vers des cartes de crédit meilleur marché sont étroites. Le bien-fondé de ces convictions peut être en effet évalué à la lumière de l existant. Si la Commission européenne aime rappeler que certains pays n ont pas de CMI, il est tout aussi intéressant de regarder l effet des réglementations déjà mises en place. Ainsi que nous le rappelions ci-dessus, quelques juridictions ont en effet décidé de réduire ou supprimer les CMI au cours des dix dernières années. Ces expériences semblent aller à l encontre des prédictions tirées de l enquête diligentée par la Commission. 4.1 Le cas de l Australie En 2008 la Reserve Bank of Australia [Banque Centrale d Australie] considérant une éventuelle évolution de la réglementation introduite en 2003 invitait à une consultation publique. A cette occasion un rapport détaillé fut rédigé (Stillman et al. 2008) dont les auteurs résument ainsi les conclusions : La régulation a clairement pénalisé les consommateurs en causant une hausse des frais de cartes ainsi qu une baisse des avantages octroyés, tout en réduisant l incitation pour les fournisseurs de ces cartes à innover et inventer. Parallèlement il n y a aucune évidence que ces pertes infligées aux consommateurs ont été compensées par une baisse des prix de détail ou une amélioration des services offerts par les commerçants Plus précisément, le rapport sur les effets de la baisse des CMI révèle : 1. Une augmentation des frais annuels pour les détenteurs de cartes de crédit Visa et MasterCard d un montant annuel de AUS$480 millions. 17 Cette augmentation provient de : a. Frais annuels pour carte de crédit standard (4 points) : +20% entre 2001 et 2004 b. Frais annuels pour cartes de fidélité : entre +47 et +77% entre 2001 et 2004 c. Valeur des produits de fidélité pour les cartes : -23% en moyenne 2. Un gain de AUS$870 millions par an pour les commerçants (sur les cartes de crédit Visa et MasterCard). Aucune évidence de la répercussion de ces gains 17. Voir le Tableau 4 en page 16. Les plateformes avaient largement anticipé l évolution de la réglementation en augmentant leurs tarifs dès Il est très intéressant de noter que cela était l effet anticipé par le régulateur. L idée du régulateur était en effet qu une baisse des CMI serait répercutée sur le coût des cartes de crédit les rendant moins attrayantes et déportant l attention des consommateurs vers les cartes de débit. Il avait raison sur le premier point mais pas le second (pages 34 35). 14

15 sur les prix à la consommation. Le rapport conclut à la redistribution des richesses en faveur des commerçants. Sans contrepartie en termes d efficacité du système. 3. L innovation et la concurrence probablement affaiblies. L introduction des cartes à puce (plus sûres) a été repoussée de cinq ans. 4. Une augmentation des frais sur les cartes trois points (page 18). 5. Un plus grand nombre de banques émettant des cartes trois points (page 23, Table 5) Ils concluent : On ne devrait avoir recours à la régulation que là où il y a des preuves claires d une défaillance de marché et seulement si on a de bonnes raisons de penser que la régulation bénéficiera aux consommateurs. Pour les raisons que nous avons exposées dans ce travail, les défaillances de marché évoquées (mais non prouvées) par la Reserve Bank of Australia [Banque Centrale d Australie] ne justifient pas le maintien de la régulation de l industrie des cartes de paiement en Australie. 4.2 Le cas de l Espagne Une baisse forcée des CMI de 57,3% en moyenne a eu lieu entre 2006 et Le tableau 5 en page 17 donne de plus amples détails. L étude menée par Iranzo et al. (2012) a permis d établir que : Un ralentissement du développement des paiements par carte malgré le retard qui avait été précédemment accumulé relativement aux autres pays Européens (page 16). Les auteurs du rapport notent encore que (page 20) lorsque en 2011 la chute des CMI s arrêta, les volume de paiements par carte reprirent une hausse soutenue alors que les retraits aux distributeurs déclinaient. 2. Une réduction des CMI sur la période se montant à 3,329 Mds. Le taux des CMI est passé d une moyenne de 1,55% en 2005 à une moyenne de 0,65% en Les commissions commerçants pour utilisation de la carte ont baissé de 51,3% (rappelons que les CMI ne constituent qu une partie des cotisations commerçants pour utilisation de la carte). La réduction des commissions commerçant a atteint 2,749 Mds sur cette même période, le taux moyen passant de 1,52% à 0,74%. La baisse des commissions commerçants a donc été moindre que la baisse des CMI. 4. Augmentation de plus de 50% des cotisations sur les cartes (soit 2,35 mds ). D après la Banque d Espagne, la commission moyenne sur une carte de crédit est passée de 22,94 à 34,39. En cumulé sur la période cela représente 1,727 milliards. Les mêmes données pour les cartes de débit sont 18. Les numéros de page font référence à l étude de Iranzo et ses co-auteurs dont les références sont précisées à la fin de l étude. 15

16 Tableau 4: Commissions sur cartes de crédit en Australie, Annual fees (AU$) % change % change No-frills cards n/a n/a n/a n/a n/a n/a Standard cards % 12% Standard rewards-based cards % 29% Gold rewards-based cards % 31% Cash advance fees Own bank s ATM (AU$) 0,6 1 1,4 1,4 1,4 1,4 133% 40% Percent of value 0,4 0,8 0,8 1,1 1,1 1,1 175% 38% Other bank s ATM (AU$) 1,3 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 23% 0% Percent of value 0,4 0,8 1,1 1,4 1,4 1,4 250% 75% Overseas ATM (AU$) 3,9 3,9 3,6 3,6 3,6 3,6-8% -8% Percent of value 0,4 0,8 1,1 1,4 1,4 1,4 250% 75% Foreign currency conversion fees (%) 1,0 1,0 1,3 1,5 2,4 2,4 50% 50% Late payment fee (AU$) % 58% Overlimit fee (AU$) % 115% Source : CRA International sur la base d un rapport de la RBA Banking Fees in Australia, RBA Bulletin (May 2007). Les tarifs sont ceux en vigueur fin Juin de chaque année. 16

17 Tableau 5: Maximum CMI, évolution prévue Euros ( ) Crédit (%) Débit ( ) Crédit (%) Débit ( ) Crédit (%) Débit ( ) Crédit (%) Débit ( ) mill. 1,40 0,53 1,30 0,47 1,10 0,40 0,79 0, mill. 1,05 0,36 0,84 0,29 0,63 0,25 0,53 0,21 > 500 mill. 0,66 0,27 0,66 0,25 0,54 0,21 0,45 0,18 Source : Ministère de l Industrie. 17

18 respectivement une augmentation de 11,12 à 17,30 et un cumul s élevant à 622 millions (page 37) 5. Augmentation des frais pour découverts et créances (page 25) 6. Diminution des bénéfices et avantages commerciaux accordés aux détenteurs de cartes (page 36) 7. Aucune évidence d une répercussion à la baisse sur les prix à la consommation. Les consommateurs interrogés dans différents sondages n ont noté aucune évolution en leur faveur (page 36) 8. Les consommateurs semblent faire un recours plus large aux liquidités (le retrait moyen est passé de 98,6 en 2003 à 117,2 en 2011 en moyenne). La même statistique pour les cartes électroniques a évolué dans le sens opposé passant d une valeur moyenne de 50 par transaction en 2003 à 44 en (Source : Tableau 2 en page 8) 4.3 Le cas États-Unis Une étude a évalué les effets de la loi Dodd-Frank six mois après sa mise en application (Electronic Payments Coalition 2013, voir). Les principaux résultats en sont : 1. Le taux d interchange a été réduit immédiatement de près de 50%. 2. L économie réalisée par les commerçants a été elle aussi immédiate. Elle est évaluée à environ $8 Mds. 3. Les commerçants ont vu un accroissement de leurs commissions dans le cadre de transactions de faibles montants (inférieures à $12). En effet, avant la mise en œuvre de la réglementation les CMI étaient d environ 1% sur les transactions par carte de débit quel qu en soit le montant. A présent le calcul du montant des CMI est contrôlé et le même tarif s applique à une transaction de $2 comme à une transaction de $1,000 : $ $0.01 pour la prévention des fraudes + 0,05% de la transaction. Ainsi le montant des CMI a explosé pour des transactions de quelques dollars (jusqu à +1000%) alors qu il devient négligeable sur des grosses transactions. 4. Aucune évidence d une baisse des prix. Seulement la moitié des commerçants sont au courant de la baisse des CMI et 1% d entre eux projettent de répercuter la baisse des CMI sur les prix offerts à leurs clients. Une étude réalisée par la Electronic Payment Coalition révèle même sur l échantillon concerné une hausse de 1.5% des prix. 5. Réintroduction des commissions sur les chèques. La proportion des comptes bancaires qui se voit offert la possibilité d une utilisation gratuite des chèques était passée de 10 à 78% entre 2001 et L amendement Durbin a fait plonger cette proportion sous la barre des 45%. Ce renchérissement des frais bancaire a conduit les agents économiques les plus faibles à fermer leurs comptes réduisant ainsi le taux de bancarisation (Zywicki 2012). 18

19 6. D autres services jusque-là gratuits (free banking with no minimal balance) sont moins souvent offerts par les banques (36% des banques contre 76% avant Dodd-Frank). 7. Les avantages offerts aux détenteurs de cartes sont en diminution. Ces résultats corroborent les conclusions d une étude conduite quelques années plus tôt par l administration américaine (United States Government Accountability Office 2009). Cette étude basée sur une large consultation des différentes parties (plateformes, banques, petits et grands commerçants) ainsi que sur les expériences passées (en particulier celle de l Australie) affirmait entre autres que abaisser les revenus tirés des CMI pourrait conduire les émetteurs à augmenter les coûts pour les détenteurs de cartes ou à diminuer les crédits qui leur sont ouverts. L étude notait encore que Si les CMI étaient plafonnées ou limitées, une agence de contrôle ou une organisation devra être choisie pour déterminer comment et à quel niveau devront être fixées les CMI. Or, des économistes et autres chercheurs ont remarqué que la détermination d un niveau optimal qui équilibrerait efficacement les coûts et les bénéfices entre les réseaux, les émetteurs, les banques et les consommateurs serait extrêmement difficile à réaliser. (Pages 46-47) Sur la base de l expériences des réglementations en vigueur, il n y a donc aucune évidence à ce jour qu une baisse (suppression) des CMI bénéficierait au consommateur. L inverse semble même être le cas. Quant aux commerçants, leur sort dans cette affaire est lié à la forme que prend la réglementation ainsi qu au type de transactions (en particulier de leur montant) considérées. Les petits commerçants ayant souvent fait les frais de ce changement. 5 À qui doit revenir le choix du modèle économique de la plateforme La Commission Européenne ainsi que les autorités de la concurrence de différents pays désirent modifier le modèle économique développé par certaines plateformes de cartes de paiement. Quelles sont les raisons qui les ont poussés à remettre en cause le système des commissions d interchange tel qu il est pratiqué par des plateformes telles que Visa, CB ou MasterCard? En quoi le marché a-t-il été défaillant en ce sens qu il n aurait pas su faire émerger les plateformes les plus efficaces? Qui est, du marché ou du régulateur, dans la meilleure position pour déterminer le choix du modèle économique? Voilà quelques-unes des questions que les récents développements juridiques suscitent et auxquelles nous voudrions ici apporter des éléments de réponse. Commençons par les premières interrogations : Pour quelles raisons les autorités de la concurrence au moins certaines d entre-elles ont-elles décidé d intervenir sur ces marchés? Les griefs mentionnés au sujet des plateformes sont nombreux (et assez classiques en droit de la concurrence). Il est en parti- 19

20 culier reproché aux plateformes : d imposer des prix (CMI) identiques à toutes les banques pour les transactions interbancaires, d inviter les établissement financiers à s associer, d avoir des (CMI) différentes selon les pays et les produits, de fixer les CMI à des niveaux abusifs. De telles pratiques sont jugées anti-concurrentielles et ne peuvent être tolérées que lorsque les intéressés peuvent faire la preuve qu elles permettent in fine de mieux servir les clients/consommateurs (voir article 101 TFUE ci-dessus). Or, de toute évidence, la Commission Européenne a estimé que le cas présent ne justifie pas une exemption à la règle condamnant ces pratiques. Pourtant, les faits mentionnés à la section précédente ainsi qu une analyse approfondie de ces activités économiques permet de douter du bienfondé de ces accusations ainsi que de l efficacité des différentes réglementations proposées. 5.1 Une plateforme est un marché bifaces où la fixation des CMI a ses raisons d être Lorsque les producteurs d un même bien ou service s entendent sur le montant du prix de vente qui sera proposé à tous les consommateurs on comprend que l observateur puisse conclure à une inefficacité des marchés : la concurrence n est plus opérante (au moins jusqu à ce qu apparaisse une alternative pour les consommateurs) et les consommateurs en souffrent. Mais le fait de fixer le montant des CMI est une tout autre affaire puisqu il s agit en quelque sorte de fixer le montant de l accès à une seule et unique plateforme. Le fait que la plateforme fixe les montants a par ailleurs des avantages appréciables. Tout d abord cela réduit grandement les coûts de transaction. En effet, des milliers d établissements financiers interagissent sur la plateforme et des négociations bipartites (banque du commerçant, banque du client) seraient sans doute ruineuses pour les banques. C est justement l idée du modèle économique de ces plateformes de réduire ces coûts en fixant les CMI par défaut. Par ailleurs, la littérature théorique confirme que la façon dont est réparti le coût d accès au réseau est primordiale, ce qui justifie le souci des plateformes de contrôler le montant des CMI. Le marché des cartes bancaires est un exemple type de ce que l on appelle parfois des marchés bifaces (un autre exemple classique de marché biface étant le marché des consoles de jeux). Ces marchés se caractérisent par des effets de réseau indirects (on parle encore d externalités croisées). L effet de réseau direct est bien connu : en achetant un téléphone, le consommateur augmente la satisfaction de toutes les autres personnes qui étaient déjà connectées. Dans le cas des cartes bancaires les effets sont croisés : lorsqu une carte est émise ce sont tous les commerçants (sur l autre face du marché) qui sont heureux. Inversement, lorsqu un commerçant se dote d un terminal ce sont tous les détenteurs de carte (sur l autre face du marché) qui sont heureux. La littérature économique montre sans surprise que sur un tel marché, en raison de ces externalités croisées, le volume des transactions opérées sur la plateforme dépendra de la 20

21 façon dont les coûts inhérents au maintien et au développement de la plateforme sont répartis entre les deux utilisateurs (client et commerçants). Il en sera de même du profit des fournisseurs de la plateforme. 19 La plateforme permet donc d internaliser les externalités positives qui vont dans les deux sens et la qualité de cette internalisation dépend pour une large part de la façon dont est tarifé l accès à la plateforme. Cette tarification doit prendre en compte aussi bien les conditions d accès (dans notre cas, le type de cartes et les services qui y sont attachés) que les élasticités des demandes qui sont liées entre autres au degré de familiarisation (maturité) avec ce mode de paiement. Si l on peut trouver quelques raisons économiques à des CMI qui seraient de montants identiques d un pays à l autre, cette harmonie ne doit pas être obtenue par une harmonisation forcée mais plutôt par un rapprochement progressif des conditions de marché. 5.2 La notion de CMI abusives est surprenante Un autre grief adressé aux réseaux de paiements par carte est de fixer les CMI à des niveaux inutilement élevés. Dans l enquête de secteur diligentée par la Commission Européenne et publiée en 2006 il est par exemple affirmé que dans 22 Etats Membres sur les 25 examinés, l émission de cartes serait profitable même en l absence total de CMI. Pour être plus précis les données d enquête révèlent que sur 118 banques émettrices de cartes de crédit qui ont répondu à l enquête, 100 affirment faire des profits sur ce secteur d activité et la Commission a calculé qu en l absence de CMI le secteur serait néanmoins profitable pour 62 banques. Selon les propres calculs de la Commission, il y aurait donc près de la moitié des banques qui ne seraient plus profitables (56 sur 118) et encore faut-il préciser que l arithmétique de la Commission ne permet de dire quel serait le niveau des services dans ces banques dont l activité d émission de cartes resterait profitable. 20 Toujours selon la Commission, la CMI servirait essentiellement à faire payer le commerçant qui est en quelque sorte captif et doit se doter de ces terminaux de paiement et à rendre profitable le secteur de l émission où la demande est plus élastique. Outre le fait que les banques opèrent bien souvent sur les deux faces du marché, nous avons aussi rappelé en introduction que les services rendus sur les deux faces sont très différents et que le commerçant bénéficie sans doute largement de ces services en termes de commodité, de sécurité 19. Pour une référence à cette littérature voir par exemple Rochet et Tirole (2006) page 648 et suivantes. La Proposition 1 de cet article met en évidence le lien attendu entre le partage des coûts entre les intervenants et les élasticités sur chaque face du marché. La possibilité d augmenter le volume des transactions par l utilisation de CMI est mentionnée à la page 7 du page 7 du Rapport intermédiaire sur les cartes de paiement de la Commission Européenne (2006). 20. Il est également intéressant de noter que le rapport de la Commission ne reporte un calcul de profitabilité que pour les cartes de crédit. Il serait intéressant d avoir le même calcul pour les cartes de débit. Sachant que le secteur des cartes de débit est, d après les données de la Commission, moins profitable que le secteur des cartes de crédit, il est fort probable que la proportion d entreprises non profitables dans ce secteur suite à une suppression des CMI serait encore plus élevée que dans le secteur des cartes de crédit. 21

22 et de garantie de paiements. Ce que l économiste Jean-Charles Rochet appelle les externalités d usage. Mais la question du montant des CMI et plus généralement de la taille des profits est bien-évidemment plus profonde. Lorsque les autorités de la concurrence entendent s assurer que les profits des opérateurs ne sont pas trop élevés, reprenant en l espèce la philosophie dominante du droit de la concurrence, cette quête peut en effet sembler surprenante (tout comme la Commission souligne que le fait que MasterCard ait mis en place des CMI pendant plus de 15 ans ne constitue pas une preuve de sa légalité, nous pouvons souligner que le fait qu un critère d intervention sur le marché soit utilisé depuis plusieurs décennies ne le rend pas économiquement justifié pour autant). Quel sens donner en effet au concept de prix abusif et de profit excessif? La chose paraît déjà difficile en statique (lorsque l on prend les coûts et les bénéfices à l instant t). En tous les cas ce n est certainement pas la théorie économique qui nous dicte le pourcentage au-dessus des coûts qui serait efficient. Où donc placer le curseur? On pourrait penser à un profit ordinaire (le rendement moyen du capital dans une économie à l instant t). Mais cette démarche serait absurde pour de multiples raisons : on a besoin de profits plus élevés ou plus faibles pour signaler aux investisseurs où les consommateurs désirent que l on porte les efforts, et tout le monde sait par ailleurs que l investisseur pratique un arbitrage subtil entre rendements espérés et risque. Cibler un profit raisonnable aurait pour effet de détourner dans le futur les investisseurs des placements plus risqués. 21 Enfin, si l on prend le point de vue du consommateur et une vision plus dynamique, une définition du profit raisonnable butte là encore sur d incommensurables problèmes. Une évaluation dynamique requiert en effet que l on prenne en compte les gains de bien-être captés par les consommateurs et les commerçants dans un premier temps. Pour savoir s ils ont gagné sur le long terme il faudrait ensuite mesurer la valeur des surcoûts imposés par les CMI (à supposer qu il en soit ainsi et qu on arrive à donner un sens précis à cette notion) et voir si ces derniers excèdent les bénéfices tirés de l introduction du service dans un premier temps. Les CMI sont des prix proposés aux acteurs économiques qui désirent avoir recours à la plateforme de paiement ; prix que ces acteurs économiques sont libres d accepter ou de refuser. Quant au fait même de mettre en place une CMI il s agit d un modèle économique de réseau. La question n est pas de savoir si ce prix est trop élevé ou si le modèle économique est le seul viable ou le plus efficace. La question est de savoir qui doit décider. C est une excellente chose de veiller à ce qu un secteur économique reste ouvert à la concurrence car la concurrence est le meilleur mécanisme permettant d éroder les profits des entreprises qui n apporteraient qu un service médiocre aux commerçants et aux 21. Rappelons aussi que la définition d un niveau raisonnable de profit butte sur le fait que, dans la réalité et contrairement à ce que suppose les modèles visant à déterminer les stratégies optimales, les coûts de production ne sont pas objectifs, donnés ; leur niveau résulte des efforts quotidiens des producteurs et prestataires de services pour innover et rationaliser leurs activités. Pour définir un profit raisonnable il faudra donc commencer par définir un niveau raisonnable d effort d innovation et de rationalisation. 22

23 détenteurs de cartes. Mais c est une erreur grave de forcer un changement de modèle économique ou une baisse des prix sur la base d une suspicion de profit abusif. Or, le marché des moyens de paiement paraît dynamique. Certes Visa et MasterCard se partagent une large part du marché des paiements transfrontaliers par carte en Europe 22, mais il existe d autres plateformes (en particulier domestiques) possédant le savoir-faire nécessaire et qui pourraient venir concurrencer les plateformes aujourd hui dominantes. Plus important encore, les avancées technologiques dans ce secteur sont extrêmement rapides et pourraient permettre l émergence rapide de nouveaux leaders. Ce dynamisme est évident si l on considère l évolution des paiements en ligne. Enfin, notons au sujet du niveau des CMI que les faits suggèrent que la concurrence est forte. En effet, dans ces pays où les autorités ont imposé une baisse substantielle des CMI une hausse des frais pour le porteur de carte s en est suivie. Or, sauf à supposer que le marché de la banque de détail n est pas concurrentiel en Europe, si la baisse des CMI s est traduite par une hausse des frais de carte c est que les profits ne devaient pas être abusifs. Dans le cas contraire, les banques ou au moins certaines d entre elles, auraient rogné leurs marges pour tenter d attirer de nouveaux clients en maintenant les frais à leur niveau antérieur. Une autre preuve de la dynamique du marché des plateformes nous a été fournie lors des procès contre MasterCard et Visa aux Etats-Unis et les débats autour de l amendement Durbin. 23 Analysant ces événements, Zywicki note que parmi les grands groupes de distribution qui se sont opposés sans succès à un accord à l amiable passé entre Visa, MasterCard et les associations de commerçants se trouvent des compagnies qui sont en train de développer le Merchant Customer Exchange mobile payment system ; un réseau visant à concurrencer les opérateurs traditionnels sur ces marchés (MasterCard et Visa). Les grands distributeurs profiteraient ainsi de leur proximité avec la clientèle. Les perdants dans l affaire pourraient donc être les petits commerçants. Évidemment, on pourrait avec un certain cynisme noter qu une décision qui rendrait les réseaux existants moins profitables permettrait d accroître la concurrence sur ce marché des cartes de paiement. Si cela est incontestable, il n est par contre pas prouvé que l on accroisse du même coup la qualité des services offerts au consommateur. Notons enfin pour être complet qu il n y a rien de surprenant au fait que certains acteurs économiques (en l occurrence des associations de commerçants) cherchent à réduire leur contribution au fonctionnement de la plateforme en obtenant une réduction forcée des CMI. Cela ne constitue en rien, cependant, une preuve que le niveau actuel des CMI est inefficace. 22. Evans, Litan et Schmalensee (2011) expliquent que cela est sans doute attribuable aux coûts élevés de la mise en place de ce type de plateforme. Pour autant la mise en œuvre d autres types de plateforme pourrait s avérer moins onéreux. 23. Voir Zywicki (2012). 23

24 5.3 L incertitude sur les coûts et bénéfices d un changement de modèle économique Le propos jusqu ici n est pas de défendre la thèse d un marché parfait. Ainsi que le rappelait Harold Demsetz (1961), un tel marché n existe pas et entretenir la fiction d un marché parfait conduit le plus souvent à des politiques désastreuses. Le propos est plutôt de montrer que les évidences concernant d éventuelles défaillances ne sont pas suffisantes pour engager un processus visant à modifier, voire détruire le modèle économique que la concurrence a fait émerger au cours des décennies passées, ce d autant que les forces du marché sont loin d être au repos. A cela il faut ajouter que les vertus du ou des modèles économiques qui viendraient se substituer au modèle existant ne sont pas connues mais tout au plus supputées. Pour paraphraser Demsetz, il faut se garder de l erreur qui consiste à penser que l herbe est certainement plus verte ailleurs. En d autres termes, la mise en évidence d imperfections sur les marchés ne suffit pas à elle seule à justifier une réglementation ; il faut également faire la preuve que le marché une fois régulé sera plus efficace. Que l herbe sera effectivement plus verte! Les autorités semblent en être conscientes lorsqu elles brandissent régulièrement l exemple de ces plateformes domestiques qui n ont pas recours aux CMI (Danemark, Finlande, Hollande pour les cartes de débit, Luxembourg, Norvège). Mais le seul fait de pouvoir survivre et éventuellement être profitable sans CMI ne suffit pas à établir que ce modèle économique est préférable. Pour que la démonstration soit complète une analyse détaillée du modèle économique pratiqué dans ces pays sans CMI serait nécessaire (montant des commissions commerçants, frais divers supportés par le porteur de cartes, produits liés, prix des biens et services, etc.) Il faudrait également une évaluation de la qualité des services rendus sur les deux faces du marché. Ces données ne sont toutefois pas disponibles (la Commission note tout de même des tensions au Danemark où l industrie a demandé la réintroduction des CMI ce qui a été fait avant que celles-ci soient de nouveau supprimées). Par ailleurs, il a été récemment décidé (2013) que les commerçants danois financeraient l intégralité du système domestique Dankort, alors que les coûts étaient jusque-là partagés à parts égales entre les banques et les commerçants. L une des questions les plus débattues dans cette affaire est celle du lien entre montant des CMI et montant des frais de carte pour son détenteur ; l enjeu étant de savoir si une baisse ou suppression des CMI améliorerait le sort des consommateurs. L industrie des cartes de paiement ainsi que la plupart des analyses conduites par les économistes prédisent un accroissement sensible des frais de carte en cas de suppression des CMI. Le montant total des CMI versées au cours de l année 2012 au sein de l Union Européenne, toutes cartes confondues (débit, crédit, professionnel) et toutes plateformes confondues (Visa, MasterCard, plateformes domestiques) s élevait à 9,2 Mds d euro (Source : EdgarDunnCo ) Dans l hypothèse d une interdiction ou d un plafonnement réglementaire des CMI il semble difficile d imaginer que les banques émettrices de cartes de paiement absorberaient cette perte ou ce 24

25 manque à gagner de 9,2 Mds sans modifier, ou bien les frais de création et d utilisation des cartes, ou bien les avantages liés à ces cartes. L incertitude par contre est de mise en ce qui concerne : l ampleur de la répercussion de cette baisse ou disparition des CMI sur ces frais et sur ces avantages 24 la répercussion de cette baisse ou disparition des CMI sur les commissions commerçants et sur les prix de vente. C est pour cette raison que les expériences réelles relatées à la section 4 sont si précieuses. Elles révèlent, rappelons-le, que les plafonnements de CMI se sont traduits jusque-là par : une augmentation des frais liés à la détention d une carte un appauvrissement des avantages liés à la détention d une carte une compensation sur les autres produits offerts par la banque (les paiements par chèque par exemple) une baisse des commissions versées par les commerçants qui ne reflétait pas la totalité de la baisse des CMI aucune baisse sensible des prix à la consommation. Contrairement à ce que révèlent ces expériences, le rapport sur le secteur publié par la Commission suggérait au contraire une faible relation entre niveau des CMI et niveau des frais facturés au porteur de carte. Les données sur lesquelles sont basées ces études statistiques et économétriques sont cependant limitées puisqu il s agissait de données d enquêtes sur une période de cinq années ( ) et sur un échantillon de banques. Qui plus est, les conclusions de l analyse économétrique allaient bien dans le même sens puisqu elles concluaient (page 56) qu une augmentation de la CMI de 1 euro conduit à une baisse des frais de carte de 0,25 euro. Si l on s écarte des prévisions chiffrées pour tenter d imaginer les effets d un changement de modèle économique qui résulterait d une réglementation, de nombreux scénarios sont envisageables. On peut penser, par exemple, que dans la mesure où le détenteur de la carte constate une augmentation des coûts de la carte qui ne se traduit pas par une baisse équivalente des prix à la consommation, l utilisation de la carte devient moins intéressante. Dès lors, l effet le plus probable qui est d ailleurs celui largement observé est une baisse ou un ralentissement de la croissance de l utilisation des cartes. Pour pousser la logique jusqu au bout, si la CMI était supprimée, vu que le commerçant bénéficie de certaines prestations lorsqu il accepte un paiement par carte (paiement immédiat, garanties, pas d argent liquide dans le magasin, pas de déplacement vers la banque, moins de temps passé pour faire sa caisse, etc.) il devrait offrir une remise aux clients payant par carte (ou exiger des montants plus élevés à ceux qui paient par chèque ou en monnaie fiduciaire). Le fera-t-il? Nous le voyons, la remise en cause par la réglementation du modèle économique existant, basé sur les CMI, conduira à la mise en place d un nouveau 24. En France, une étude de Hall & Partners auprès d un échantillon d un millier de consommateurs révèle que ces derniers (84% de l échantillon) craignent globalement qu une baisse contrainte des CMI se traduise par une augmentation du coût de la carte. 25

26 modèle dont rien ne permet de dire qu il accroîtra la satisfaction des consommateurs. Il n y a aucune raison de penser que l herbe serait plus verte ailleurs. Une dernière question mérite d être abordée dans cette discussion sur les effets possibles de la réglementation : Est-ce que cette réglementation favorisera la réalisation de l objectif d une plateforme homogène de paiements au sein de l Union Européenne? La Commission en est persuadée et la redit à maintes occasions. Dans l un de ses mémo (Mémo/07/590) elle affirme par exemple : La décision [d interdire les CMI de la plateforme MasterCard] favorisera la création du Single Euro Payment Area (SEPA) au sein de l Eurozone en supprimant le danger d une augmentation des prix due aux CMI de MasterCard ; augmentation qui pourrait résulter de la migration actuelle des cartes de débit domestique vers les produits de débit Maestro développés par MasterCard. [...] Le projet SEPA ne doit pas conduire à une hausse artificielle des commissions des commerçants à travers la zone Euro du fait des mécanismes de tarification illégaux comme les CMI de MasterCard... Pour les raisons précédemment évoquées on est cependant en droit de s interroger sur la cohérence de ce raisonnement. Tout d abord, la suppression des CMI va entraîner une perte de plus de 9 Mds d euro pour les banques émettrices : cela ne va pas favoriser les investissements nécessaires à la mise en place de SEPA. Par ailleurs, l objectif de SEPA est de développer une (ou des) plateforme(s) qui feront un travail identique à celui des plateformes existantes. La Commission semble donc persuadée qu il est possible de faire émerger un nouveau modèle économique plus efficient que les modèles existants. Elle le dit d ailleurs clairement : La Commission, comme la BCE, accueilleraient favorablement une nouvelles plateforme pan-européenne qui viendrait concurrencer les plateformes internationales telles que MasterCard et Visa. Cela nécessitera un level playing field entre les nouveaux entrants potentiels et les acteurs existants. De fait la Commission européenne et la BCE ont cherché à promouvoir le projet plateforme baptisé Monnet (porté par 24 banques européennes de 7 pays différents). Or, si les banques ont fini par jeter l éponge au printemps 2012 c est précisément à cause de l incertitude législative que faisaient peser les régulateurs sur la possibilité d un recours à l interchange. Dans un communiqué de presse en date du 15 Juin 2011, Georges Pauget, Président du projet, expliquait (Projet Monnet 2011, p. 2) : Nous avons mené toutes les études de faisabilité nécessaires et nous savons comment mettre en œuvre Monnet. Mais nous ne pourrons mener à bien ce projet sans un modèle économique clair et durable de l interchange en Europe. Nous aimerions, à travers un dialogue constructif avec la Commission européenne, avoir des réponses aux questions concrètes que nous nous posons. Si les banques n ont pas de perspective claire sur la question des revenus, il sera impossible d aller de l avant. 26

27 SEPA se propose de faire ce que MasterCard, Visa et d autres plateformes font depuis des décennies. Il serait sans doute plus judicieux de s appuyer sur leur expérience que de remettre en cause, sur la base de scenarios hypothétiques, leurs pratiques qui ont connu un succès incontestable au près des agents économiques. Si la concurrence entre plateformes est effectivement souhaitable, ce n est pas pour autant une bonne idée de pénaliser les plateformes existantes afin de donner toutes leurs chances à des plateformes nouvelles. Une course où l on donne un handicap au leader pour permettre aux retardataires de raccrocher le peloton a peu de chances de se terminer dans des temps record ; et le spectateur en n aura pas nécessairement pour son argent. La concurrence bénéficie aux consommateurs lorsque le processus de découverte est transparent et que celui qui fait la course en tête peut profiter des retombées positives de ses efforts. Références Autorité de la concurrence Cartes bancaires. Communiqué, 7 juillet Commissions interbancaires sur les prélèvements et TIP. Communiqué, 5 juillet. Banque de France, éd Bilan cartographie des moyens de paiement scripturaux. www. banque- france. fr/ fileadmin/ user_ upload/ banque_de_france/economie_et_statistiques/bilan-cartographiemoyen-de-paiement-sripturaux-donnees-2011.pdf. Börestam, A., et H. Schmiedel Interchange fees in card payments. European Central Bank Occasional paper series, n o 131 (septembre). Bradford, T., et F. Hayashi Developments in Interchange Fees in the United States and Abroad. Federal Reserve Bank of Kansas City Payments system research Briefing (avril). Comité Consultatif du Secteur Financier Premier Rapport de l Observatoire des Tarifs Bancaires. CCSF. Commission Européenne Commission exempts multilateral interchange fees for cross-border Visa card payments. IP/02/1138. Bruxelles, 24 juillet Interim Report I Payment Cards Sector Inquiry under Article 17 Regulation 1/2003 on Retail Banking. Bruxelles, 12 avril a. Antitrust: Commission prohibits MasterCard s intra-eea Multilateral Interchange Fees. IP/07/1959. Bruxelles, 19 décembre b. Antitrust: Commission prohibits MasterCard s intra-eea Multilateral Interchange Fees frequently asked questions. Memo /07/590. Bruxelles, 19 décembre c. Competition: Commission sector inquiry finds major competition barriers in retail banking. IP/07/114. Bruxelles, 31 janvier. 27

28 Commission Européenne. 2007d. Competition: final report on retail banking inquiry frequently asked questions. Memo/07/40. Bruxelles, 31 janvier. http : / / europa. eu / rapid / press - release _ MEMO _ en. htm? locale=fr#pr_metapressrelease_bottom Livre Vert : Vers un marché intégré des paiements par carte, par internet et par téléphone mobile. COM(2011) 941 final. Bruxelles, 11 janvier. Demsetz, H Information and Efficiency: Another Viewpoint. Journal of Law and Economics 12 (1) : DotEcon Costly cash, International evidence on cost of making payments, septembre. Electronic Payments Coalition Durbin Amendment: It s not working. Evans, D. S., H. H. Chang et M. Weichert Economic Analysis of Claims in Support of the Durbin Amendment to Regulate Debit Card Interchange Fees. Unpublished. Evans, D. S., R. E. Litan et R. Schmalensee The Economic Principles for Establishing Reasonable Regulation of Debit-Card Interchange Fees that Could Improve Consumer Welfare. Comment Submitted to the Federal Reserve Board Regarding the Implementation of the Durbin Amendment. Unpublished. Fédération Bancaire Française. 2013a. Les atouts du modèle carte interbancaire. Janvier b. Préserver le modèle de carte bancaire, universel et performant. Communiqué. 24 janvier. Groupement des cartes bancaires CB. Rapport d activité http: // Iranzo, J., P. Fernandez, M. Gustavo et M. Delgado The effects of the mandatory decrease of interchange fees in Spain. MPRA Paper No , 6 décembre. John, D. C The Durbin Debit Card Interchange Fee Cap Hurts Consumers. Webmemo. The Heritage Foundation. 17 mars. heritage.org/research/reports/2011/03/debit-card-changes-howthe-durbin-interchange-fee-hurts-consumers. Journal Officiel de l Union Européenne Résumé de la décision de la Commission européenne du 19 décembre 2007 relative à une procédure d application de l article 81 du traité instituant la Communauté européenne et de l article 53 de l accord EEE. C 264/8. 11 juin. 28

29 Projet Monnet Communiqué. 15 juin. 8HVAU8/Communique-de-presse-Monnet% pdf. Rochet, J.-C., et J. Tirole Platform Competition in Two-sided Markets. Journal of the European Economic Association 1 (4) : Two-sided markets: a progress report. Rand Journal of Economics 37 (Fall) : Stillman, R., W. Bishop, K. Malcolm et N. Hildebrant Regulatory intervention in the payment card industry by the Resrve Bank of Australia : Analysis of the Evidence. 28 avril. Regulatory_Intervention.pdf. United States Government Accountability Office Credit Cards: Rising Interchange Fees Have Increased Costs for merchants but Options for Reducing Fees Pose Challenges. Report to congressional Addressees. GAO Novembre. Verdier, M Interchange Fees in Payment Card Systems : A Survey of the Literature. Journal of Economic Surveys 25 (2) : Interchange fees and inefficiencies in the substitution between debit cards and cash. International Journal of Industrial Organization 30 (6) : Zywicki, T Consumers Are The Winners In the Visa / Mastercard Antitrust Settlement. Forbes (12 août). http : / / www. forbes. com / sites/realspin/2012/08/21/consumers- are- the- winners- in- thevisamastercard-antitrsut-settlement/. 29

30 Annexe Article 101 (ex-article 81 TCE) 1. Sont incompatibles avec le marché intérieur et interdits tous accords entre entreprises, toutes décisions d associations d entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l intérieur du marché intérieur, et notamment ceux qui consistent à : a. fixer de façon directe ou indirecte les prix d achat ou de vente ou d autres conditions de transaction, b. limiter ou contrôler la production, les débouchés, le développement technique ou les investissements, c. répartir les marchés ou les sources d approvisionnement, d. appliquer, à l égard de partenaires commerciaux, des conditions inégales à des prestations équivalentes en leur infligeant de ce fait un désavantage dans la concurrence, e. subordonner la conclusion de contrats à l acceptation, par les partenaires, de prestations supplémentaires qui, par leur nature ou selon les usages commerciaux, n ont pas de lien avec l objet de ces contrats. 2. Les accords ou décisions interdits en vertu du présent article sont nuls de plein droit. 3. Toutefois, les dispositions du paragraphe 1 peuvent être déclarées inapplicables : i. à tout accord ou catégorie d accords entre entreprises, ii. à toute décision ou catégorie de décisions d associations d entreprises et iii. à toute pratique concertée ou catégorie de pratiques concertées qui contribuent à améliorer la production ou la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique, tout en réservant aux utilisateurs une partie équitable du profit qui en résulte, et sans : a. imposer aux entreprises intéressées des restrictions qui ne sont pas indispensables pour atteindre ces objectifs, b. donner à des entreprises la possibilité, pour une partie substantielle des produits en cause, d éliminer la concurrence. 30