Comprendre les Commissions multilatérales d interchange (CMI) et pourquoi ce serait une erreur de les réguler

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1 Comprendre les Commissions multilatérales d interchange (CMI) et pourquoi ce serait une erreur de les réguler Aix-Marseille Université Résumé Dans de nombreuses juridictions les autorités de la concurrence et de la régulation des marchés remettent en cause le principe des commissions d interchange ; commissions que l on retrouve pourtant dans la quasi-totalité des plateformes interbancaires de paiements par carte. Il semblerait même que la Commission européenne désire abolir entièrement ces commissions, non seulement dans les plateformes existantes (comme Groupement bancaire CB, Visa ou MasterCard) mais aussi dans les plateformes qui seraient développées dans le cadre du nouveau système européen de paiements (SEPA). Un examen attentif des expériences de régulations conduites dans plusieurs pays (Australie, Espagne, Etats-Unis) et des effets logiquement prévisibles d une suppression ou d une réduction de ces commissions versées par les banques des commerçants aux banques des clients conduit cependant à remettre en cause le bienfondé d une telle attaque contre les commissions d interchange. Le modèle économique de développement de plateformes de paiement interbancaires basé sur l interchange a fait ses preuves et continue d évoluer sous la pression naturelle des marchés et des progrès technologiques. Rien ne permet d affirmer que la suppression ou la réduction de l interchange permettrait d accroître le bien-être général. S il est raisonnable de penser que certaines catégories de commerçants sortiraient gagnantes, il est tout aussi raisonnable de penser que les consommateurs, détenteurs ou non de cartes, seraient perdants. Les arguments qui permettraient de justifier la fixation par les régulateurs du niveau de l interchange, voire, la suppression d un modèle économique de développement, manquent de convaincre. Classification JEL : K21, K23, G21, G28 Mots clés : Commissions multilatérales d interchange, Commission interbancaire de paiement, SEPA, marchés bifaces 1

2 1 Les cartes bancaires : un secteur en plein essor Avant de comprendre ce que sont les commissions d interchange et de discuter des conséquences prévisibles de diverses réglementations (plafond, réduction, suppression) il est indispensable de rappeler l origine et les effets de ce moyen de paiement scriptural qu est la carte bancaire. Avant 1984 les trois principaux moyens de paiement utilisés par les agents économiques étaient la monnaie fiduciaire (pièce et billets de banque), les chèques et les transferts de banque à banque. 1 Ces moyens n étaient pas universels : une devise était rarement acceptée comme moyen de paiement en-dehors de son territoire. Il en était de même pour les chèques qui se voyaient parfois même refusés sur le territoire de la banque émettrice (nous avons tous vu, et continuons de voir des panneaux Nous refusons les chèques postés chez de nombreux commerçants). Quant aux transferts de banque à banque, leur complexité et leur coût faisaient qu ils n étaient sérieusement considérés que pour les transferts de sommes importantes. Aujourd hui, les cartes bancaires (de débit 2 ou de crédit) constituent le premier moyen de paiement scriptural en France et plus généralement dans les économies avancées. Les cartes sont acceptées par un nombre croissant de commerçants (par la quasi-totalité en France), aussi bien dans le pays de la banque émettrice que dans les pays étrangers. Un récent rapport de la Banque de France indique que 3 L augmentation du nombre total des paiements scripturaux (+3,1% en 2011) est conforme à la tendance moyenne observée au cours des dix dernières années (+ 3,65% par an en moyenne depuis l année 2000), même si elle est légèrement plus faible en Le volume des paiements scripturaux [en France] s établit ainsi, en 2011, à 17,88 milliards de transactions, soit 269 transactions par an et par habitant. L usage de la carte de paiement progresse toujours plus rapidement (+7,4% en 2011) que les autres moyens de paiement. La carte de paiement renforce ainsi sa place de moyen de paiement scriptural le plus utilisé avec 46% du nombre de transactions en 2011, contre 44% en Le volume des paiements par carte en France représente 21,3% de la totalité des paiements par carte dans l Union européenne et 35,6% dans la zone euro. Si l on regarde non pas le nombre de transactions mais le montant des paiements, la tendance est identique. En 2011, les paiements par carte bancaire en France on atteint le montant de 399,38 milliards d euro, en hausse de 8,33% sur l année précédente. 4 Les données ci-dessous confirment qu il s agit d une tendance de long terme. 1. Le réseau français Groupement des cartes bancaires CB remonte seulement à Carte de débit s entend comme carte à débit immédiat ou à débit différé. 3. Banque de France (2011). Nous soulignons. 4. P. 6. 2

3 Tableau 1: Evolution des paiements par carte en millions d euros ( ) Année Million d euros , , , , , , ,563 Note : Ne sont comptabilisées ici que les transactions faites avec des cartes émises en France (d où le chiffre légèrement inférieur à celui mentionnée dans le texte). Données téléchargées à : bbn1471&sfl2=4&sfl3=3&series_key=169.pss.a.fr.f000.i10.i200.vt.x0.20.z01.e Graph 1: Évolution des paiements par carte en millions d euros ( ) Note : Source des données ibidem au tableau 1. Cette perspective plus large (on considère tous les moyens de paiement) et de long terme permet de garder à l esprit que : 1. les cartes bancaires sont en concurrence avec d autres moyens de 3

4 paiement (nous reviendrons par la suite sur l émergence de nouveaux moyens de paiement) et que 2. les cartes bancaires ont à ce jour gagné la préférence des acteurs économiques (consommateurs, commerçants, entreprises...) Si les réseaux de cartes bancaires se sont imposés c est qu ils offrent une solution économiquement efficace ou tout du moins meilleure que les solutions concurrentes aux besoins des agents économiques. Ce succès n a pu s obtenir qu au prix d une stratégie d innovation permanente. Les réseaux de cartes bancaires ont su mettre à profit toutes les innovations technologiques des 25 dernières années, en suscitant bien souvent ces innovations. 5 Notons que les pouvoirs publics sont gagnants dans cette évolution. La lutte contre la fraude est facilitée, les besoins d impression et de distribution de billets et de pièces réduits des opérations très coûteuses, la sécurité des personnes s en trouve renforcée, etc. 6 L innovation n est, bien entendu, pas uniquement technologique. La principale innovation a consisté à mettre en réseau des banques ; à faire en sorte que ce mode de paiement soit accepté par tous. En d autres termes, le principal apport économique de sociétés telles que Amex, MasterCard, CB ou Visa réside dans le développement de plateformes. L idée de créer une plateforme permettant à différents agents économiques de communiquer indirectement se retrouve dans différents secteurs de l économie. Les entreprises qui commercialisent les consoles de jeux en sont un exemple ; elles mettent en relation des concepteurs de jeux et des joueurs. L entreprise qui développe un logiciel d exploitation fait de même, connectant des développeurs d applications avec des usagers. Les médias sont aussi des plateformes auxquelles ont accès les annonceurs et les consommateurs de ce média. Voyons plus en détails comment fonctionne la plateforme des paiements (et retraits) par carte. 2 Le fonctionnement du réseau et le mécanisme des commissions d interchange Les commissions d interchange sont un élément clé d un système élaboré par plusieurs sociétés (CB, MasterCard, Visa) afin de mettre à la disposition des consommateurs comme des commerçants un service de réseau. Ainsi que nous le verrons, rien ne prouve qu il s agisse là du meilleur système, ni qu il en existe de meilleurs... C est, à dire vrai, au marché (qui n est autre qu un processus 5. On pourra se faire une bonne idée de l inventivité de ce secteur économique en consultant la présentation très pédagogique qu en fait le Groupement des cartes bancaires CB à http: //www.cartes-bancaires.com/spip.php?rubrique Une étude récente (DotEcon 2011) confirme que le coût associé aux paiements par billets et pièces est plus élevé que le coût d un paiement par carte de débit et que ces paiements devraient être réservés aux paiements d un montant faible (inférieur à 10 ). Ce coût n est cependant pas transparent pour le consommateur. Il est pourtant nécessairement répercuté sur le prix des biens et services. 4

5 ininterrompu de recherches, de découvertes et de corrections) de décider si ce modèle économique, ce business plan, est le meilleur. Encore ce jugement ne sera-t-il valide qu en un instant t, avec les connaissances disponibles en cet instant. Mais pour l instant, rappelons brièvement les bases de ce système que les autorités de la concurrence et la Commission européenne veulent amender. 2.1 Qui fait quoi? Qui paie quoi? Pour commencer, il est bon de souligner que toutes les plateformes pour cartes de paiement ne fonctionnent pas exactement selon le même système. On distingue de fait les plateformes à quatre parties (ou quatre points) de celles à trois parties (ou trois points). le groupement CB en France, MasterCard ou Visa sont des systèmes à quatre points : le consommateur et sa banque, le commerçant et sa banque. Amex, Diners Club sont des systèmes à trois points : l émetteur de la carte sert de banque pour le consommateur et pour le commerçant. Nous nous concentrerons dans cette étude sur le premier type de plateforme car c est celui-ci qui attire pour l instant les critiques des autorités de la concurrence et de la Commission européenne. 7, 8 La banque émettrice de la carte (celle du consommateur) couvre : Assurance et remboursement divers en cas de fraude ou d impayé Emission de la carte Paiement immédiat du commerçant même dans le cas de carte à débit différé ou de carte de crédit Avance gratuite de fonds dans le cas d une carte à crédit différé Garantie de paiement pour le commerçant En contrepartie, elle fixe les cotisations des clients pour les différents types de cartes et reçoit une commission de la banque du commerçant pour chaque transaction utilisant cette carte comme moyen de paiement. Ce sont les fameuses commissions multilatérales d interchange (ci-après, CMI). La banque du commerçant est chargée de : Fournir et entretenir le terminal de paiement Verser une commission d interchange aux banques des clients En contrepartie, elle fixe le niveau du coût d utilisation de la carte pour le commerçant (la commission du commerçant). Cette commission permet de couvrir évidemment la commission d interchange versée à la banque des clients. Le commerçant le plus souvent loue à sa banque un terminal de paiement électronique (TPE) et verse une commission à sa banque (qui inclut la CMI 7. On est en droit de s interroger sur le fait que la réglementation ne porte que sur les systèmes quatre points. Les modes de fonctionnement des deux systèmes sont essentiellement les mêmes et, ainsi que nous le rappellerons plus loin, les systèmes trois points sont moins transparents et plus coûteux. 8. Sont également écartés de cette étude les systèmes hybrides tels que ceux proposés par PayPal ou Google. Ces nouveaux systèmes de paiement se développent à grande vitesse et, après avoir été cantonnés aux paiements en ligne, sont appelés à être utilisés de plus en plus chez les détaillants via l utilisation de smart-phones. Une source de concurrence sérieuse pour les plateformes traditionnelles. 5

6 encore appelée Commission interbancaire de paiement, CIP). 9 Ce coût d utilisation du paiement par carte constitue un coût de production du service rendu au client (au même titre, par exemple, que le loyer du local commercial). Ces coûts se retrouvent bien évidemment dans le prix de vente que le commerçant demande à ses clients. Même si cela n a pas toujours était le cas, le commerçant est aujourd hui libre, s il le désire, d offrir une remise au client qui accepte de payer en espèce. 10 Le recours au paiement par carte lui apporte un certain nombre de services : plus grande facilité pour compter ses encaisses, garantie de paiement par la banque du client, plus grande sécurité des personnes due à une moindre utilisation de l argent liquide. Cela lui apporte aussi une clientèle potentielle plus importante. Le client utilisateur de la carte de débit ou de crédit supporte des frais annuels pour l utilisation de la carte. Ces frais varient avec les services et avantages attachés à la carte (paiement différé, crédit, assurances, protections contre la fraude, acquisition de miles, etc.) Le fait de se rendre chez un détaillant qui accepte les cartes fait qu il paiera sans doute un peu plus cher le bien ou le service (puisque le commerçant répercute au moins en partie les commissions sur le prix de vente). Par contre, le paiement par carte le dispense de porter sur lui de l argent en liquide avec tous les risques que cela comporte. Que font les plateformes Visa, MasterCard ou le groupement CB? 1. Elles fournissent la plateforme de paiement aux banques parties prenantes à la transaction 2. Elles travaillent sur la fiabilité et la rapidité de la plateforme : plus de 8,225 Mds de transactions pour la France seulement en 2011 (chiffres Banque de France) soit près de transactions à la minute. 11 Visa Europe communique un ratio de fraude par vente de 0,038% (rapport 2012) 3. Elles travaillent à l élargissent de leurs réseaux. A titre d exemple, la carte CB est acceptée en France par plus de magasins de proximité, automates, paiements en Vente à Distance et distributeurs automatiques de billets. MasterCard compte 30,2 millions de points d acceptation dans 210 pays. En contrepartie de ces services, la plateforme perçoit une redevance de la part de la banque du commerçant. Il est important de souligner que la commission d interchange (ou commission interbancaire de paiement), bien que son taux soit fixé par la plateforme, n est pas versée à la plateforme (c est-à-dire CB, Visa ou MasterCard, par exemple) mais à la banque du client qui a émis la carte. 9. À titre d illustration et pour donner un ordre de grandeur, en Mai 2013 BNP Paribas offre un forfait de 4 /mois pour les commerçants ayant moins de TTC de paiement par carte et par an (plus la location du TPE). C est le Forfait Access. La location du TPE coûte à partir de 12,30 HT/mois à la Société Générale. 10. Article 2 de l ordonnance du 15 juillet 2009, codifié aux articles L et L du code monétaire et financier et directive européenne n 2007/64/CE. 11. Le réseau des cartes bancaires CB a traité à lui seul 7,59 mds de transactions pour un montant de 363,2 mds (chiffre CB pour 2011). MasterCard traite transactions minute dans le monde. 6

7 2.2 Le montant de la commission d interchange Le montant global (en valeur absolue) des commissions d interchange a fortement augmenté au cours des dernières années. Aujourd hui cela représente au sein de l Union Européenne probablement plus de 9 milliards (chiffre dernier rapport). 12 Cette augmentation n est pas surprenante puisque le succès de ces plateformes a été grand et donc le volume des transactions concernées chaque jour plus important. Mais il est important de noter que, au cours de cette même période, les taux d interchange ont très peu augmenté. Leur augmentation a été plus faible que l inflation (1,9% en moyenne). Ainsi que nous le verrons, ce qui contrarie certaines autorités de la concurrence (en en particulier la Commission Européenne) c est que (i) ces taux sont fixés par défaut par les plateformes, (ii) ces taux diffèrent selon les pays et les types de transaction et (iii) ces taux seraient trop élevés. Les taux proposés par la plateforme sont transparents. A titre d illustration, les tableaux 2 (p. 8) et 3 (p. 9) informent sur le calcul de la CMI que l on peut trouver sur le site internet de MasterCard pour la France ou de Visa Europe. 13 Depuis le 1 er Octobre 2011, le Groupement des cartes bancaires CB applique quant à lui une formule qui plafonne la CIP (l équivalent de la CMI) à une valeur moyenne annuelle pondérée de 0,28% de l ensemble des transactions CB. La formule consiste en un prélèvement de 0,047 par transaction auquel s ajoutent une contribution ad valorem de 0,18% pour la lutte contre la fraude et l amélioration de la sécurité ainsi qu un pourcentage de la transaction (le TBTB ou Taux bilatéral de Transactions Bloquées) pour couvrir les transactions frauduleuses. Soit, pour une transaction d un montant M : CIP (M) = 0, (0, 18 + T BT B) M Ainsi qu on peut le constater, la commission d interchange se décompose le plus souvent d un montant proportionnel au montant de la transaction et d un montant fixe. Nous constatons aussi que ces CMI varient avec le type de carte, le contexte (paiement face-à-face ou paiement en ligne ; usage personnel ou professionnel) et parfois avec le montant de la transaction (par exemple, des pourcentages plus faible et une partie fixe plus élevée étant appliqués aux transactions au-delà de 3000 ou ). Pour les cartes les plus utilisées en France (telles que CB ou MasterCard Consommateur), le montant de la CMI est de l ordre de 2 à 5 centimes d euro auxquels s ajoutent un montant de l ordre de 0,15 à 0,27% de la transaction. Il va de soi que si les banques devaient négocier directement entre elles le niveau de l interchange les coûts de transaction seraient énormes (et l accès à la plateforme se ferait alors sur des bases discriminatoires). Gardons à l esprit 12. Si l on ne considère que Visa International, le nombre de paiements par carte bancaire pour l Espace Economique Européen a atteint 35 milliards en La valeur des transactions se montant à 1800 milliards (le PIB de la France en 2012). 13. Données téléchargées le 24 Mai 2013 à FRENCH-Intra-EEA_IC_Fees.pdf et le 3 Juin 2013 à us/our_business/fees_and_interchange.aspx 7

8 Tableau 2: Commissions d interchange intra-eee applicables aux cartes consommateurs MasterCard Niveau de commission MasterCard Consumer, MasterCard Electronic, MasterCard Prepaid Consumer MasterCard World MasterCard World Signia Debit MasterCard PayPass 0, 18%+0, 03 0, 18%+0, 03 0, 18%+0, 03 0, 18%+0, 03 Chip 0, 14%+0, 05 0,93% 1,13% 0, 10%+0, 05 Enhanced Electronic 0, 16%+0, 05 0,96% 1,16% 0, 11%+0, 05 Merchant UCAF 0, 16%+0, 05 0,98% 1,18% 0, 11%+0, 05 Full UCAF 0, 17%+0, 05 1,00% 1,20% 0, 12%+0, 05 Base 0, 18%+0, 05 1,02% 1,22% 0, 13%+0, 05 Source : Voir note de bas de page 13 en page 7. qu une plateforme internationale est aujourd hui en contact avec plusieurs dizaines de milliers d institutions financières et plusieurs dizaines de millions de commerçants! Notons enfin que le commerçant garde une certaine flexibilité. Il a la possibilité d offrir des remises si le client choisit d utiliser un autre moyen de paiement (espèces ou chèque) et peut aussi négocier avec sa banque le montant de la commission commerçant qu elle prélève sur chaque transaction et qui inclut la CMI. Le commerçant peut aussi faire jouer la concurrence entre banques et refuser les propositions d une ou plusieurs plateformes. 3 Les relations avec le régulateur 3.1 En Europe Bien qu en vigueur depuis près d un demi-siècle, le mécanisme des CMI est depuis une vingtaine d années sous les feux des autorités européennes de la concurrence, en l occurrence la Commission européenne. C est plus particulièrement avec l article 101 du Traité sur le fonctionnement de l Union Européenne (TFUE) qu entrerait en conflit le comportement des plateformes Visa et MasterCard (voir encadré en page 30) Le cas de Visa International & Visa Europe Limited La première décision de la commission dans le domaine des cartes de paiement est tombée en A l époque la Commission ne voyait guère d objection aux pratiques commerciales mises en œuvre par la société Visa International. La Commission avait donné en effet, par cette décision, le feu vert à la mise en 8

9 Tableau 3: Commissions d interchange intra-eee applicables aux cartes consommateurs Visa Catégorie de CMI CMI Débit immédiat Transitional Incentive Fee (TIF) Crédit et débit différé Contactless Low Value Payment 0, 15% + 0, 025-0,01% 0,50% EMV Chip 0, 15% + 0, 015-0,01% 0,50% Electronic Authorised (EA) 0, 17% + 0, 015-0,01% 0,60% Electronic Data Captured (EDC) 0, 19% + 0, 015-0,01% 0,70% Secure Electronic Commerce 0, 15% + 0, 015-0,01% 0,50% V.me by Visa 0, 15% + 0, 015-0,01% 0,50% Card Not Present CVV2 0, 16% + 0, 015-0,01% 0,60% Recurring Transaction 0, 15% + 0, 015-0,01% 0,60% Card Not Present (CNP) 0, 19% + 0, 015-0,01% 0,70% Standard/Non-Electronic 0, 19% + 0, 015-0,01% 0,75% Airline n/a n/a 0,75% Source : Voir note de bas de page 13 en page 7. 9

10 œuvre par Visa de la règle pas-de-discrimination qui interdit aux commerçants de faire un rabais pour les paiements effectués par des moyens autres que la dite carte. Elle avait également blanchi la règle honore toute les cartes (plus connue sous l abréviation HACR) qui impose au commerçant d accepter toutes les cartes portant le logo VISA comme moyen de paiement, quel que soit le type de carte, la banque émettrice de la carte ou le type de transaction. 14 Un an plus tard, en 2002, une exemption était accordée à Visa pour ses CMI (IP/02/1138). Préalablement à cette décision, Visa avait proposé de réduire progressivement le montant de ces CMI (de 1,1% à 0,7% en moyenne), cette baisse devant intervenir avant fin Visa avait également proposé de plafonner pour certains services le montant de ces mêmes CMI au niveau des coûts ; d accroître la transparence des commissions et d autoriser les banques de communiquer le montant des CMI à leurs clients. Le 31 Décembre 2007 cette exemption prenait fin mettant Visa dans l obligation de faire la preuve de la légalité des pratiques utilisées afin d établir si l exemption devait être renouvelée. Le 26 Mars 2008, la Commission a lancé une procédure formelle à l égard de Visa Europe Limited pour pratiques anticoncurrentielles (au regard de l Article 101 du TFUE et de l Article 53 de l accord sur l Espace Economique Européenne). La procédure concerne une fois encore les CMI imposées sur les transactions transfrontalières au sein de l Espace Economique Européen ainsi que la règle Honore-toutes-les-cartes. (cf. COM, Mémo/08/170) La procédure a pour objet dans un premier temps d établir si oui ou non Visa viole les règles de la concurrence en vigueur. Rapidement, pour les transactions domestiques et transfrontalières, Visa proposa de plafonner les CMI sur les cartes de débit à 0,2% ; une proposition que la Commission a rendu contraignante par une décision de Décembre Plus récemment, en Mai 2013, Visa a proposé de plafonner de la même manière ses CMI sur les cartes de crédit à 0,3% de la valeur de la transaction. Une proposition que la Commission rendra très probablement contraignante Le cas MasterCard Les échanges entre la Commission et MasterCard remontent à Mai 1992 lorsque MasterCard (alors Europay International S.A.) notifiait la Commission de ses pratiques. Vint ensuite une plainte déposée en Mai 1997 par EuroCommerce. Après deux Statements of Objections prononcés en 2006 (voir, COM Mémo/06/260) suivis de consultations orales, la commission avait décidé d approfondir ses recherches. Cela l a conduite en 2007 à dénoncer les CMI qui constituent, d après elle, une entrave à la concurrence (plus précisément à l Article 101 du TFUE) car elles auraient pour effet de fixer un niveau plancher aux frais facturés aux commerçants et par la même de réduire la concurrence par les prix. Cette décision concerne les cartes estampillées MasterCard et Maestro utilisées pour des paiements transfrontaliers, qu il s agisse de cartes de débit 14. Communiqué de Presse de la Commission. IP/01/1198 à press-release_ip _en.htm?locale=fr. 10

11 ou de crédit. Par une décision du 19 Décembre 2007, la Commission demandait donc à MasterCard d abroger les commissions multilatérales d interchange (CMI) dans un délai de 6 mois. (cf. IP/07/1959). 15 La Commissaire européenne à la concurrence de l époque, Madame Neelie Kroes, expliquait alors que : Les CMI du type de celles utilisées par MasterCard accroissent le coût que doit supporter le détaillant qui accepte les cartes. Les consommateurs paient l addition puisqu ils risquent de payer deux fois pour le paiement par carte : une première fois par le biais des frais annuels pour pouvoir bénéficier des services de la carte et une seconde fois car le prix des marchandises augmente du fait des CMI ; une augmentation qui s applique que vous payiez par carte ou en liquide. La Commission juge surtout que cet accroissement des prix provoqué par la mise en place de CMI constitue une entrave à la concurrence par les prix et que cette entrave n a pas de contrepartie en termes de bien-être pour les consommateurs (paragraphe 3 de l article 101). Selon elle, MasterCard n a pas pu fournir les preuves que les sommes ainsi prélevées permettent un progrès technologique ou économique plus rapide et donc n apporteraient rien de plus aux consommateurs. Pour étayer sa décision, la Commission remarque encore que dans certains pays où les cartes de paiement fonctionnent sans CMI (Danemark, Hollande pour les cartes de débit, Norvège, Finlande et Luxembourg), le développement du système a été tout aussi rapide. Elle note enfin que la suppression des CMI rendra l espace unique de paiement en euros (SEPA - Single Euro Payments Area) qu elle cherche à promouvoir plus compétitif. Suite à cette décision de la Commission, MasterCard a saisi la Cour pour obtenir l annulation de la décision de la Commission celle-ci s est rangée à l avis de la Commission (29 Mai 2012) donnant six mois à MasterCard pour se plier aux exigences de la Commission sous peine de sanctions lourdes (une amende de 3,5% du chiffre d affaires mondial consolidé journalier). Dans l affaire MasterCard, la cour a suivi l analyse de la Commission. Le Tribunal : 1. rejette l argument que les CMI sont indispensables à la viabilité du système et que leur suppression porterait un coup fatal à MasterCard. Selon le Tribunal, les établissements financiers retirent de nombreux avantages du système Mastercard et continueraient donc à les émettre même en l absence de CMI ; 2. affirme que les CMI constituent une restriction de la concurrence par les prix au détriment des commerçants ; 15. Il est intéressant de lire dans le Mémo publié quelques mois plus tôt, Rapport final sur l enquête sur les banques de détails que, à la question Proposez-vous d abolir les commissions d interchange? la Commission répondait : Non, nous ne proposons pas une abolition des commissions d interchange. Nous essayons de nous assurer que les commissions d interchange sont fixées à un niveau équitable déterminé par la concurrence et que le coût de ces commissions est suffisamment transparent pour les acteurs du marché. (COM Mémo/07/40 EN, page 8). 11

12 3. maintient la qualification d association d entreprises à l égard des plateformes qui fixent le niveau des CMI telles que Visa, MasterCard ou le GIE Cartes Bancaires CB ; 4. affirme qu une exemption au titre des progrès économiques et techniques apportés au système de paiement ne serait pas justifiée et note une tendance à surestimer les coûts supportés par les institutions financières pour émettre des cartes de paiement et, de plus, de proposer une évaluation inadéquate des avantages que retirent les commerçants de ces modes de paiement. Au-delà des cas MasterCard et Visa, la Commission exprime la possibilité de supprimer ou fortement diminuer l interchange. Elle exprime aussi son désir d harmoniser leurs montants en Europe. Certains pays dont la France, les Pays-Bas et la République Tchèque ont exprimés leurs réticences. 3.2 En France L autorité de la concurrence a été saisie d une atteinte potentielle à la concurrence par la Fédération des entreprises du Commerce et de la Distribution (FCD) et du Conseil du Commerce de France (CdCF) concernant les cartes bancaires du Groupement des Cartes Bancaires (CB) et d autres systèmes dits quadripartites (MasterCard, Visa,...). Par une décision du 7 Juillet 2011 (Décision 11-D-11), l autorité de la concurrence a rendu contraignants les engagements pris par le Groupement des Cartes Bancaires avec mise en œuvre au 1er Octobre Ces engagements comprenaient : Une baisse de 36% pour la commission interbancaire de paiement Une baisse de 20% pour la commission interbancaire de retrait Parallèlement, un comité de pilotage a été mis en place pour réfléchir à la conduite à tenir au-delà de l horizon 2015 (communiqué de presse du 6 Février 2012) et nous sommes toujours en attente d une décision pour les cartes bancaires 4 points. 3.3 Dans d autres juridictions 16 Aux Etats-Unis d Amérique. Il y a eu une action de groupe (class action) menée par des associations de commerçants contre Visa et MasterCard. Cette action s est terminée par un accord. Certains groupements de détaillants et grandes chaînes de distribution ont tenté toutefois de s y opposer (Wal-Mart, Target, Macy s, Walgreen, Best Buy,...) Parallèlement à l affaire judiciaire, un amendement au célèbre texte législatif de Dodd et Franck réformant le système financier a été introduit au dernier moment par le Sénateur Durbin (en 2010). 16. Voir Bradford et Hayashi (2008) pour des informations sur Argentine, Autriche, Brésil, Canda, Chili, Danemark, Hongrie, Mexique, Norvège, Panama, Pologne, Portugal, Afrique du Sud, Corée du Sud, Espagne, Suisse, Turquie, Israël, GB et Nouvelle Zélande. 12

13 Cet amendement imposait une réduction de moitié de la commission d interchange sur les cartes à débit immédiat (debit cards) de $0,44 à $0,21 (avec aussi un plafond de 5 points de base pour la fraude et $0,01 pour la prévention contre la fraude). En Espagne Un accord signé le 2 Décembre 2005 par les représentants du gouvernement, d associations de commerçants et les établissements impliqués dans la gestion des cartes de paiements a mis en place une baisse (forcée) des CMI de 57,3% entre 2006 et En Australie Une réduction d approximativement 50% des CMI a été imposée par les autorités de la concurrence en 2003 en même temps qu étaient interdites les clauses interdisant aux commerçants de faire payer plus cher les clients qui avaient recours au paiement par carte. Au Portugal Les banques sont allées dans la direction prise par la Commission Européenne en réduisant les commissions d interchange domestiques. Il faut dire que le Portugal, tout comme l Espagne, été décrit comme un mauvais élève par le rapport intermédiaire de 2003 (page 143). En Autriche Les banques se sont engagées à revoir leur système de commissions d interchange laissant entrevoir la possibilité de leur réduction. Elles se sont également engagées à accroître la concurrence entre les Europay Austria et Visa Austria. En Pologne L autorité de la concurrence a prohibé les CMI prélevées par MasterCard et Visa sur les opérations domestiques par une décision de Décembre Les effets connus de la réglementation Si la Commission européenne, suivie par la Cour, décide d interdire les CMI c est qu elle s est forgée la conviction que de telles commissions ne sont pas nécessaires et donc que la qualité des services rendus seraient au moins aussi bonne une fois leur réduction, voire leur suppression, opérée. On peut lire par exemple dans l un des Mémo publié par la Commission sur ces sujets (notre traduction) la question-réponse suivante (Mémo/07/40, page 8 notre traduction). Certains réseaux affirment qu une baisse des commissions d interchange se traduira par une augmentation des frais de carte de même ampleur et pénalisera les consommateurs? Il n y a aucune évidence économique pour supporter cette affirmation. Tout d abord, les données de l enquête suggèrent que, dans la plupart des cas, l émission de cartes restera une activité profitable même si l interchange est à un niveau très faible, voire supprimé totalement. Deuxièmement, 13

14 les réseaux de cartes internationaux n ont pu prouver la thèse d une compensation automatique d un abaissement de l interchange par une hausse des frais pour le détenteur de la carte. Les évidences jusque-là recensées au cours de l enquête indiquent plutôt que les voies de passage d un interchange plus élevé vers des cartes de crédit meilleur marché sont étroites. Le bien-fondé de ces convictions peut être en effet évalué à la lumière de l existant. Si la Commission européenne aime rappeler que certains pays n ont pas de CMI, il est tout aussi intéressant de regarder l effet des réglementations déjà mises en place. Ainsi que nous le rappelions ci-dessus, quelques juridictions ont en effet décidé de réduire ou supprimer les CMI au cours des dix dernières années. Ces expériences semblent aller à l encontre des prédictions tirées de l enquête diligentée par la Commission. 4.1 Le cas de l Australie En 2008 la Reserve Bank of Australia [Banque Centrale d Australie] considérant une éventuelle évolution de la réglementation introduite en 2003 invitait à une consultation publique. A cette occasion un rapport détaillé fut rédigé (Stillman et al. 2008) dont les auteurs résument ainsi les conclusions : La régulation a clairement pénalisé les consommateurs en causant une hausse des frais de cartes ainsi qu une baisse des avantages octroyés, tout en réduisant l incitation pour les fournisseurs de ces cartes à innover et inventer. Parallèlement il n y a aucune évidence que ces pertes infligées aux consommateurs ont été compensées par une baisse des prix de détail ou une amélioration des services offerts par les commerçants Plus précisément, le rapport sur les effets de la baisse des CMI révèle : 1. Une augmentation des frais annuels pour les détenteurs de cartes de crédit Visa et MasterCard d un montant annuel de AUS$480 millions. 17 Cette augmentation provient de : a. Frais annuels pour carte de crédit standard (4 points) : +20% entre 2001 et 2004 b. Frais annuels pour cartes de fidélité : entre +47 et +77% entre 2001 et 2004 c. Valeur des produits de fidélité pour les cartes : -23% en moyenne 2. Un gain de AUS$870 millions par an pour les commerçants (sur les cartes de crédit Visa et MasterCard). Aucune évidence de la répercussion de ces gains 17. Voir le Tableau 4 en page 16. Les plateformes avaient largement anticipé l évolution de la réglementation en augmentant leurs tarifs dès Il est très intéressant de noter que cela était l effet anticipé par le régulateur. L idée du régulateur était en effet qu une baisse des CMI serait répercutée sur le coût des cartes de crédit les rendant moins attrayantes et déportant l attention des consommateurs vers les cartes de débit. Il avait raison sur le premier point mais pas le second (pages 34 35). 14

15 sur les prix à la consommation. Le rapport conclut à la redistribution des richesses en faveur des commerçants. Sans contrepartie en termes d efficacité du système. 3. L innovation et la concurrence probablement affaiblies. L introduction des cartes à puce (plus sûres) a été repoussée de cinq ans. 4. Une augmentation des frais sur les cartes trois points (page 18). 5. Un plus grand nombre de banques émettant des cartes trois points (page 23, Table 5) Ils concluent : On ne devrait avoir recours à la régulation que là où il y a des preuves claires d une défaillance de marché et seulement si on a de bonnes raisons de penser que la régulation bénéficiera aux consommateurs. Pour les raisons que nous avons exposées dans ce travail, les défaillances de marché évoquées (mais non prouvées) par la Reserve Bank of Australia [Banque Centrale d Australie] ne justifient pas le maintien de la régulation de l industrie des cartes de paiement en Australie. 4.2 Le cas de l Espagne Une baisse forcée des CMI de 57,3% en moyenne a eu lieu entre 2006 et Le tableau 5 en page 17 donne de plus amples détails. L étude menée par Iranzo et al. (2012) a permis d établir que : Un ralentissement du développement des paiements par carte malgré le retard qui avait été précédemment accumulé relativement aux autres pays Européens (page 16). Les auteurs du rapport notent encore que (page 20) lorsque en 2011 la chute des CMI s arrêta, les volume de paiements par carte reprirent une hausse soutenue alors que les retraits aux distributeurs déclinaient. 2. Une réduction des CMI sur la période se montant à 3,329 Mds. Le taux des CMI est passé d une moyenne de 1,55% en 2005 à une moyenne de 0,65% en Les commissions commerçants pour utilisation de la carte ont baissé de 51,3% (rappelons que les CMI ne constituent qu une partie des cotisations commerçants pour utilisation de la carte). La réduction des commissions commerçant a atteint 2,749 Mds sur cette même période, le taux moyen passant de 1,52% à 0,74%. La baisse des commissions commerçants a donc été moindre que la baisse des CMI. 4. Augmentation de plus de 50% des cotisations sur les cartes (soit 2,35 mds ). D après la Banque d Espagne, la commission moyenne sur une carte de crédit est passée de 22,94 à 34,39. En cumulé sur la période cela représente 1,727 milliards. Les mêmes données pour les cartes de débit sont 18. Les numéros de page font référence à l étude de Iranzo et ses co-auteurs dont les références sont précisées à la fin de l étude. 15

16 Tableau 4: Commissions sur cartes de crédit en Australie, Annual fees (AU$) % change % change No-frills cards n/a n/a n/a n/a n/a n/a Standard cards % 12% Standard rewards-based cards % 29% Gold rewards-based cards % 31% Cash advance fees Own bank s ATM (AU$) 0,6 1 1,4 1,4 1,4 1,4 133% 40% Percent of value 0,4 0,8 0,8 1,1 1,1 1,1 175% 38% Other bank s ATM (AU$) 1,3 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 23% 0% Percent of value 0,4 0,8 1,1 1,4 1,4 1,4 250% 75% Overseas ATM (AU$) 3,9 3,9 3,6 3,6 3,6 3,6-8% -8% Percent of value 0,4 0,8 1,1 1,4 1,4 1,4 250% 75% Foreign currency conversion fees (%) 1,0 1,0 1,3 1,5 2,4 2,4 50% 50% Late payment fee (AU$) % 58% Overlimit fee (AU$) % 115% Source : CRA International sur la base d un rapport de la RBA Banking Fees in Australia, RBA Bulletin (May 2007). Les tarifs sont ceux en vigueur fin Juin de chaque année. 16

17 Tableau 5: Maximum CMI, évolution prévue Euros ( ) Crédit (%) Débit ( ) Crédit (%) Débit ( ) Crédit (%) Débit ( ) Crédit (%) Débit ( ) mill. 1,40 0,53 1,30 0,47 1,10 0,40 0,79 0, mill. 1,05 0,36 0,84 0,29 0,63 0,25 0,53 0,21 > 500 mill. 0,66 0,27 0,66 0,25 0,54 0,21 0,45 0,18 Source : Ministère de l Industrie. 17

18 respectivement une augmentation de 11,12 à 17,30 et un cumul s élevant à 622 millions (page 37) 5. Augmentation des frais pour découverts et créances (page 25) 6. Diminution des bénéfices et avantages commerciaux accordés aux détenteurs de cartes (page 36) 7. Aucune évidence d une répercussion à la baisse sur les prix à la consommation. Les consommateurs interrogés dans différents sondages n ont noté aucune évolution en leur faveur (page 36) 8. Les consommateurs semblent faire un recours plus large aux liquidités (le retrait moyen est passé de 98,6 en 2003 à 117,2 en 2011 en moyenne). La même statistique pour les cartes électroniques a évolué dans le sens opposé passant d une valeur moyenne de 50 par transaction en 2003 à 44 en (Source : Tableau 2 en page 8) 4.3 Le cas États-Unis Une étude a évalué les effets de la loi Dodd-Frank six mois après sa mise en application (Electronic Payments Coalition 2013, voir). Les principaux résultats en sont : 1. Le taux d interchange a été réduit immédiatement de près de 50%. 2. L économie réalisée par les commerçants a été elle aussi immédiate. Elle est évaluée à environ $8 Mds. 3. Les commerçants ont vu un accroissement de leurs commissions dans le cadre de transactions de faibles montants (inférieures à $12). En effet, avant la mise en œuvre de la réglementation les CMI étaient d environ 1% sur les transactions par carte de débit quel qu en soit le montant. A présent le calcul du montant des CMI est contrôlé et le même tarif s applique à une transaction de $2 comme à une transaction de $1,000 : $ $0.01 pour la prévention des fraudes + 0,05% de la transaction. Ainsi le montant des CMI a explosé pour des transactions de quelques dollars (jusqu à +1000%) alors qu il devient négligeable sur des grosses transactions. 4. Aucune évidence d une baisse des prix. Seulement la moitié des commerçants sont au courant de la baisse des CMI et 1% d entre eux projettent de répercuter la baisse des CMI sur les prix offerts à leurs clients. Une étude réalisée par la Electronic Payment Coalition révèle même sur l échantillon concerné une hausse de 1.5% des prix. 5. Réintroduction des commissions sur les chèques. La proportion des comptes bancaires qui se voit offert la possibilité d une utilisation gratuite des chèques était passée de 10 à 78% entre 2001 et L amendement Durbin a fait plonger cette proportion sous la barre des 45%. Ce renchérissement des frais bancaire a conduit les agents économiques les plus faibles à fermer leurs comptes réduisant ainsi le taux de bancarisation (Zywicki 2012). 18

19 6. D autres services jusque-là gratuits (free banking with no minimal balance) sont moins souvent offerts par les banques (36% des banques contre 76% avant Dodd-Frank). 7. Les avantages offerts aux détenteurs de cartes sont en diminution. Ces résultats corroborent les conclusions d une étude conduite quelques années plus tôt par l administration américaine (United States Government Accountability Office 2009). Cette étude basée sur une large consultation des différentes parties (plateformes, banques, petits et grands commerçants) ainsi que sur les expériences passées (en particulier celle de l Australie) affirmait entre autres que abaisser les revenus tirés des CMI pourrait conduire les émetteurs à augmenter les coûts pour les détenteurs de cartes ou à diminuer les crédits qui leur sont ouverts. L étude notait encore que Si les CMI étaient plafonnées ou limitées, une agence de contrôle ou une organisation devra être choisie pour déterminer comment et à quel niveau devront être fixées les CMI. Or, des économistes et autres chercheurs ont remarqué que la détermination d un niveau optimal qui équilibrerait efficacement les coûts et les bénéfices entre les réseaux, les émetteurs, les banques et les consommateurs serait extrêmement difficile à réaliser. (Pages 46-47) Sur la base de l expériences des réglementations en vigueur, il n y a donc aucune évidence à ce jour qu une baisse (suppression) des CMI bénéficierait au consommateur. L inverse semble même être le cas. Quant aux commerçants, leur sort dans cette affaire est lié à la forme que prend la réglementation ainsi qu au type de transactions (en particulier de leur montant) considérées. Les petits commerçants ayant souvent fait les frais de ce changement. 5 À qui doit revenir le choix du modèle économique de la plateforme La Commission Européenne ainsi que les autorités de la concurrence de différents pays désirent modifier le modèle économique développé par certaines plateformes de cartes de paiement. Quelles sont les raisons qui les ont poussés à remettre en cause le système des commissions d interchange tel qu il est pratiqué par des plateformes telles que Visa, CB ou MasterCard? En quoi le marché a-t-il été défaillant en ce sens qu il n aurait pas su faire émerger les plateformes les plus efficaces? Qui est, du marché ou du régulateur, dans la meilleure position pour déterminer le choix du modèle économique? Voilà quelques-unes des questions que les récents développements juridiques suscitent et auxquelles nous voudrions ici apporter des éléments de réponse. Commençons par les premières interrogations : Pour quelles raisons les autorités de la concurrence au moins certaines d entre-elles ont-elles décidé d intervenir sur ces marchés? Les griefs mentionnés au sujet des plateformes sont nombreux (et assez classiques en droit de la concurrence). Il est en parti- 19

20 culier reproché aux plateformes : d imposer des prix (CMI) identiques à toutes les banques pour les transactions interbancaires, d inviter les établissement financiers à s associer, d avoir des (CMI) différentes selon les pays et les produits, de fixer les CMI à des niveaux abusifs. De telles pratiques sont jugées anti-concurrentielles et ne peuvent être tolérées que lorsque les intéressés peuvent faire la preuve qu elles permettent in fine de mieux servir les clients/consommateurs (voir article 101 TFUE ci-dessus). Or, de toute évidence, la Commission Européenne a estimé que le cas présent ne justifie pas une exemption à la règle condamnant ces pratiques. Pourtant, les faits mentionnés à la section précédente ainsi qu une analyse approfondie de ces activités économiques permet de douter du bienfondé de ces accusations ainsi que de l efficacité des différentes réglementations proposées. 5.1 Une plateforme est un marché bifaces où la fixation des CMI a ses raisons d être Lorsque les producteurs d un même bien ou service s entendent sur le montant du prix de vente qui sera proposé à tous les consommateurs on comprend que l observateur puisse conclure à une inefficacité des marchés : la concurrence n est plus opérante (au moins jusqu à ce qu apparaisse une alternative pour les consommateurs) et les consommateurs en souffrent. Mais le fait de fixer le montant des CMI est une tout autre affaire puisqu il s agit en quelque sorte de fixer le montant de l accès à une seule et unique plateforme. Le fait que la plateforme fixe les montants a par ailleurs des avantages appréciables. Tout d abord cela réduit grandement les coûts de transaction. En effet, des milliers d établissements financiers interagissent sur la plateforme et des négociations bipartites (banque du commerçant, banque du client) seraient sans doute ruineuses pour les banques. C est justement l idée du modèle économique de ces plateformes de réduire ces coûts en fixant les CMI par défaut. Par ailleurs, la littérature théorique confirme que la façon dont est réparti le coût d accès au réseau est primordiale, ce qui justifie le souci des plateformes de contrôler le montant des CMI. Le marché des cartes bancaires est un exemple type de ce que l on appelle parfois des marchés bifaces (un autre exemple classique de marché biface étant le marché des consoles de jeux). Ces marchés se caractérisent par des effets de réseau indirects (on parle encore d externalités croisées). L effet de réseau direct est bien connu : en achetant un téléphone, le consommateur augmente la satisfaction de toutes les autres personnes qui étaient déjà connectées. Dans le cas des cartes bancaires les effets sont croisés : lorsqu une carte est émise ce sont tous les commerçants (sur l autre face du marché) qui sont heureux. Inversement, lorsqu un commerçant se dote d un terminal ce sont tous les détenteurs de carte (sur l autre face du marché) qui sont heureux. La littérature économique montre sans surprise que sur un tel marché, en raison de ces externalités croisées, le volume des transactions opérées sur la plateforme dépendra de la 20

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