Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation

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1 Publié dans la série : Principes de la planification de l éducation - 67 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Claude Durand-Prinborgne Pour obtenir une copie de cet ouvrage, s adresser à : information@iiep.unesco.org Le catalogue des publications et documents peut être consulté sur le site Web de l IIPE : L Agence suédoise d aide au développement international (Asdi) a fourni une aide financière pour la publication de cette brochure.i Co-operation Agency (Sida) has provided financial assistance for the publication of this bookle Publié par l Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture 7 place de Fontenoy, F Paris 07 SP ISBN UNESCO 2000 Institut international de planification de l éducation

2 Dans cette collection* : 1. Qu est-ce que la planification de l éducation? P.H. Coombs 2. Les plans de développement de l éducation et la planification économique et sociale, R. Poignant 3. Planification de l éducation et développement des ressources humaines, F. Harbison 4. L administrateur de l éducation face à la planification, C.E. Beeby 5. Le contexte social de la planification de l éducation, C.A. Anderson 6. La planification de l enseignement : évaluation des coûts, J. Vaizey, J.D. Chesswas 7. Les problèmes de l enseignement en milieu rural, V.L. Griffiths 8. Le rôle du conseiller en planification de l enseignement, A. Curle 9. Les aspects démographiques de la planification de l enseignement, Ta Ngoc Châu 10. Coûts et dépenses en éducation, J. Hallak 11. L identité professionnelle du planificateur de l éducation, A. Curle 12. Planification de l éducation : les conditions de réussite, G.C. Ruscoe 13. L analyse coût-bénéfice dans la planification de l éducation, M. Woodhall 14. Planification de l éducation et chômage des jeunes, A. Callaway 16. Planification de l éducation pour une société pluraliste, Chai Hon-chan 17. La planification des programmes d enseignement primaire dans les pays en voie de développement, H.W.R. Hawes 18. Planification de l aide à l éducation pour la deuxième décennie du développement, H.M. Phillips 19. Les études à l étranger et le développement de l enseignement, W.D. Carter 20. Pour une conception réaliste de la planification de l éducation, K.R. McKinnon 21. La planification de l éducation en relation avec le développement rural, G.M. Coverdale 22. La planification de l éducation : options et décisions, J.D. Montgomery 23. La planification du programme scolaire, A. Lewy 24. Les facteurs de coûts dans la planification des systèmes de technologies éducatives, D.T. Jamison 25. Le planificateur et l éducation permanente, P. Furter 26. L éducation et l emploi : une étude critique, M. Carnoy 27. Planification de l offre et de la demande d enseignants, P. Williams 28. Planification de l éducation préscolaire dans les pays en développement, A. Heron 29. Moyens de communication de masse et éducation dans les pays à faible revenu : répercussions sur la planification, E.G. McAnany, J.K. Mayo 30. La planification de l éducation non formelle, D.R. Evans 31. Education, formation et secteur traditionnel, J. Hallak et F. Caillods 32. Enseignement supérieur et emploi : l expérience de l IIPE dans cinq pays en développement, G. Psacharopoulos et B.C. Sanyal 33. La planification de l éducation comme processus social, T. Malan 34. Enseignement supérieur et stratification sociale : une comparaison internationale, T. Husén 35. Un cadre conceptuel pour le développement de l éducation permanente en URSS, A. Vladislavlev 36. Education et austérité : quelles options pour le planificateur? K.M. Lewin 37. La planification de l éducation en Asie, R. Roy-Singh 38. Les projets d éducation : préparation, financement et gestion, A. Magnen 39. Accroître l efficacité des enseignants, L. Anderson 40. L élaboration des programmes scolaires à l échelon central et à l échelon des écoles, A. Lewy 41. Planification des ressources humaines : méthodes, expériences, pratiques, O. Bertrand 42. Redéfinition de l éducation de base en Amérique latine : les enseignements de l Ecole Nouvelle colombienne, E. Schiefelbein 43. La gestion des systèmes d enseignement à distance, G. Rumble 44. Stratégies éducatives pour les petits Etats insulaires, D. Atchoarena 45. Evaluation de la recherche en éducation fondée sur l expérimentation et sur les enquêtes, R.M. Wolf 46. Droit et planification de l éducation, I. Birch 47. Utilisation de l analyse sectorielle de l éducation et des ressources humaines, F. Kemmerer 48. Analyse du coût de l insertion scolaire des populations marginalisées, Mun C. Tsang 49. Un système d information pour la gestion fondé sur l efficience, Walter W. McMahon 50. Examens nationaux : conception, procédures et diffusion des résultats, John P. Keeves 51. Le processus de planification et de formulation des politiques d éducation : théorie et pratiques, W.D. Haddad, assisté par T. Demsky 52. A la recherche d un enseignement adapté : l orientation vers le travail dans l éducation, W. Hoppers 53. Planifier pour l innovation en matière d éducation, Dan E. Inbar 54. Analyse fonctionnelle de l organisation des ministères d éducation, R. Sack et M. Saïdi 55. Réduire les redoublements : problèmes et stratégies, T. Eisemon 56. Faire davantage participer les filles et les femmes à l éducation, N. P. Stromquist 57. Installations et bâtiments éducatifs : ce que les planificateurs doivent savoir, J. Beynon 58. La planification de programmes d alphabétisation des adultes centrés sur les élèves, S.E. Malone et R.F. Arnove 59. Former les enseignants à travailler dans des établissements et/ou des classes réputés difficiles, J.-L. Auduc 60. L évaluation de l enseignement supérieur, Jeanne Lamoure Rontopoulou 61. A l ombre du système éducatif. Le développement des cours particuliers : conséquences pour la planification de l éducation, Mark Bray 62. Une gestion plus autonome des écoles, Ibtisam Abu-Duhou 63. Mondialisation et réforme de l éducation : ce que les planificateurs doivent savoir, Martin Carnoy 64. La décentralisation dans l éducation : pourquoi, quand, quoi et comment? T. Welsh et Noël F. McGinn 65. L éducation préscolaire : besoins et possibilités, David Weikart 66. La planification de l éducation dans le contexte du VIH/SIDA, Michael J. Kelly * Série publiée également en anglais. Autres titres à paraître.

3 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation Claude Durand-Prinborgne Paris 2000 UNESCO : Institut international de planification de l éducation

4 L Agence suédoise d aide au développement international (Asdi) a fourni une aide financière pour la publication de cette brochure. Publié en 2000 par l Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture 7, place de Fontenoy, Paris Maquette de couverture : Pierre Finot Composition : Linéale Production Imprimé en France par SAGIM ISBN UNESCO 2000

5 Principes de la planification de l éducation Les ouvrages de cette collection sont destinées principalement à deux catégories de lecteurs : ceux qui occupent déjà des fonctions dans l administration et la planification de l éducation, dans les pays en développement comme dans les pays industrialisés ; et d autres, moins spécialisés hauts fonctionnaires et hommes politiques, par exemple qui cherchent à connaître de façon plus générale le mécanisme de la planification de l éducation et les liens qui la rattachent au développement national dans son ensemble. Ces ouvrages sont, de ce fait, destinées soit à l étude individuelle, soit à des cours de formation. Depuis le lancement de cette collection en 1967, les pratiques et les concepts de la planification de l éducation ont subi d importants changements. Plusieurs des hypothèses qui étaient sous-jacentes aux tentatives antérieures de rationaliser le processus du développement de l éducation ont été critiquées ou abandonnées. Toutefois, si la planification centralisée, rigide et obligatoire, s est manifestement révélée inadéquate, toutes les formes de planification n ont pas été abandonnées. La nécessité de rassembler des données, d évaluer l efficacité des programmes en vigueur, d entreprendre des études sectorielles et thématiques, d explorer l avenir et de favoriser un large débat sur ces bases s avère au contraire plus vive que jamais pour orienter la prise de décision et l élaboration des politiques éducatives. Pour faire des choix de politique générale judicieux, il est capital de dresser un bilan précis de la situation, de déterminer les objectifs visés, de coordonner les moyens propres à les atteindre et de contrôler les résultats obtenus. La planification est donc aussi un moyen d organiser l acquisition des connaissances : par la définition de plans, de cibles, d actions et de mesures correctives. La planification de l éducation a pris une envergure nouvelle. Outre les formes institutionnelles de l éducation, elle porte à présent sur toutes les autres prestations éducatives importantes, dispensées 5

6 Principes de la planification de l éducation hors de l école. L intérêt consacré à l expansion et au développement des systèmes éducatifs est complété, voire parfois remplacé, par le souci croissant d améliorer la qualité du processus éducatif dans son ensemble et d évaluer les résultats obtenus. Enfin, planificateurs et administrateurs sont de plus en plus conscients de l importance des stratégies de mise en œuvre et du rôle joué à cet égard par les divers mécanismes de régulation : choix des méthodes de financement, d examen et de délivrance des certificats et diplômes, ou d autres structures de régulation et d incitation. La démarche des planificateurs répond à une double préoccupation : mieux comprendre la valeur et le rôle de l éducation par l observation empirique des dimensions particulières qui sont les siennes, et contribuer à définir des stratégies propres à amener le changement. Ces ouvrages ont pour objet de refléter l évolution et les changements des politiques éducatives et de mesurer leurs effets sur la planification de l éducation ; de mettre en lumière les questions qui se posent actuellement en la matière et de les analyser dans leur contexte historique et social ; et de diffuser des méthodes de planification pouvant s appliquer aussi bien aux pays en développement qu aux pays industrialisés. Pour les décideurs et les planificateurs, l expérience d autrui est extrêmement riche d enseignements : les problèmes auxquels d autres sont confrontés, les objectifs qu ils recherchent, les méthodes qu ils expérimentent, les résultats auxquels ils parviennent et les résultats involontaires qu ils obtiennent méritent d être analysés. Afin d aider l Institut à bien identifier les préoccupations actuelles dans les domaines de la planification et de l élaboration des politiques de l éducation dans diverses parties du monde, un Comité de rédaction a été mis en place. Il comprend deux rédacteurs en chef et des rédacteurs associés, venus de différentes régions, tous éminents spécialistes dans leurs domaines respectifs. Lors de la première réunion de ce nouveau Comité de rédaction en janvier 1990, ses membres ont défini les sujets les plus importants à traiter dans les numéros ultérieurs sous les rubriques suivantes : 6

7 Principes de la planification de l éducation 1. L éducation et le développement. 2. L équité. 3. La qualité de l éducation. 4. Structure, administration et gestion de l éducation. 5. Les programmes d enseignement. 6. Coût et financement de l éducation. 7. Techniques et approches de la planification. 8. Systèmes d information, suivi et évaluation. Chaque rubrique est confiée à un ou deux rédacteurs. La collection correspond à un plan d ensemble soigneusement établi, mais aucune tentative n a été faite pour éliminer les divergences, voire les contradictions, entre les points de vue exposés par les auteurs. L Institut, pour sa part, ne souhaite imposer aucune doctrine officielle. S il reste entendu que les auteurs sont responsables des opinions qu ils expriment et qui ne sont pas nécessairement partagées par l UNESCO et l IIPE elles n en sont pas moins dignes de faire l objet d un vaste débat d idées. Cette collection s est d ailleurs fixé comme objectif de refléter la diversité des expériences et des opinions en donnant à des auteurs venus d horizons et de disciplines très variés la possibilité d exprimer leurs idées sur l évolution des aspects théoriques et pratiques de la planification de l éducation. Les aspects légaux de la planification et l administration de l éducation sont l objet de cet ouvrage. En se fondant en partie sur le cas de la France qui représente un exemple achevé d un système de droit écrit, l auteur développe les aspects essentiels du cadre légal dans lequel s inscrit l éducation et offre aux responsables des planifications scolaires un cadre d analyse illustrant la part du droit dans le processus de planification des systèmes éducatifs. Loin d être uniquement l expression du règlement social par l autorité politique, ce cadre offre aux planificateurs de précieux instruments de réalisation d objectifs, à partir du moment où ils appréhendent correctement l organisation des règles de fonctionnement et de responsabilités de chaque acteur du système. En analysant l encadrement juridique des systèmes scolaires, cet ouvrage démontre l importance des dispositions légales qu elles soient issues des 7

8 Principes de la planification de l éducation traditions nationales ou des conventions internationales en effectuant un travail de définition précis des éléments du processus de planification scolaire et une étude approfondie de la relation entre le droit et les instruments, les acteurs, les règles de fond et les procédures de la planification de l éducation. Professeur émérite à l Université de Paris I Panthéon-Sorbonne, Claude Durand-Prinborgne est l un des plus éminents spécialistes du droit de l éducation auquel il a consacré de nombreux ouvrages. L IIPE lui exprime sa vive reconnaissance pour avoir partagé sa connaissance avec les lecteurs des Principes de la planification de l éducation. Gudmund Hernes Directeur, IIPE 8

9 Composition du Comité de rédaction Président : Rédacteurs en chef : Rédacteurs associés : Gudmund Hernes Directeur, IIPE Françoise Caillods IIPE T. Neville Postlethwaite (Professeur Emeritus) Université de Hambourg Allemagne Jean-Claude Eicher Université de Bourgogne France Claudio de Moura Castro Banque interaméricaine de développement États-Unis d Amérique Kenneth N. Ross IIPE France Richard Sack Secrétaire exécutif Association pour le développement de l éducation en Afrique (ADEA) France Rosa Maria Torres Consultante internationale Argentine 9

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11 Préface La mise en œuvre d une réforme éducative, sa pérennité aussi, passe par sa traduction en lois, en règlements et en différentes circulaires. Une grande attention doit donc être apportée à l élaboration des textes juridiques, puis à leur application. Ces aspects sont très souvent ignorés dans la littérature sur la planification de l éducation et la formulation des politiques éducatives. Les textes légaux sont autant d instruments dont peuvent user les planificateurs et les décideurs soit pour imposer leur politique (loi d obligation scolaire, loi qui oblige les entreprises à financer la formation professionnelle en fixant les prélèvements sur la masse salariale), soit pour influer sur les comportements des différents acteurs et les inciter à prendre différentes mesures (le cas des contrats de plan). User mais pas abuser. Trop de lois dévalorisent la loi, comme le souligne maintes fois l auteur de cette monographie. Dans certains pays les dispositions législatives sont si nombreuses et détaillées que personne ne les respecte vraiment. Personne non plus n a les moyens de les faire respecter : c est le cas des lois sur l obligation scolaire dans certains pays en développement, où ni l État ni les communautés ou les familles ne sont en mesure de les financer. Tout autant que des instruments pour appuyer sa politique, les lois sont aussi des contraintes que le planificateur se doit de respecter. Ces contraintes peuvent venir de conventions internationales que le pays a signé, de la constitution ou de règlements édictés à un niveau juridique supérieur. Ainsi les articles dans la constitution de certains pays portant sur la liberté d enseignement, l obligation de non discrimination sont des données qui s imposent aux décideurs et planificateurs de l éducation. Des articles similaires dans la Déclaration universelle des droits de l homme adoptée par l Assemblée générale des Nations Unies, et plus récemment la convention relative au Droit de l enfant sont des dispositions qui s imposent peut-être avec moins 11

12 Préface de force mais qui ont néanmoins un poids moral extrêmement important. À un niveau législatif bien inférieur le statut des enseignants et leurs obligations sont aussi des éléments dont les planificateurs et administrateurs doivent tenir compte, même s il est toujours possible en principe de les modifier par une nouvelle loi. Dans cette monographie, Claude Durand-Prinborgne démontre l importance du cadre légal pour la planification et l administration de l éducation. Il rappelle quels sont les différents types de dispositions juridiques qui constituent le cadre légal dans lequel s inscrit la politique éducative, de la constitution et la convention internationale au niveau le plus élevé jusqu au décret et à la jurisprudence. Un certain nombre de principes et de règles de fond existe qu il faut connaître, comme celui de la hiérarchie des textes selon lequel un décret ne peut contredire une loi qui elle même ne peut contredire la constitution, ou celui du respect de la loi «nul n est censé ignorer la loi», ou celui de la transparence. Il développe quelques-uns des domaines où s exerce le droit de l éducation intéressant directement les planificateurs, comme la détermination des autorités compétentes, les instruments et les procédures de planification. Plusieurs thèmes récurrents de la planification de l éducation sont ainsi analysés sous l angle juridique. La mise en œuvre de la décentralisation est un domaine particulièrement important du droit de l éducation. La modernisation du rôle de l État qui intervient de moins en moins seul et de plus en plus en partenariat avec les régions, les communes, etc., qui fixe des finalités et cherche à guider et inciter plutôt qu à dicter des solutions trop détaillées nécessite le développement de nouveaux instruments juridiques. Les nouvelles dispositions que sont les contrats de plan, les contrats locaux d éducation et même les projets d établissement sont particulièrement intéressants de ce point de vue. Qui dit Droit dit aussi contrôle et résolution de conflit : qui exerce ce contrôle et comment. Quels sont les recours des administrés, des parents, des élèves, des enseignants face à l administration scolaire? Comment aussi prévenir ces conflits? Autant de questions qui prennent une place de plus en plus importante dans une démocratie. 12

13 Préface Cette monographie est la deuxième que l Institut consacre au thème de la loi et l éducation. La première monographie écrite par Ian Birch présentait le cas des pays de tradition coutumière (common law) essentiellement. Celle-ci présente le cas des pays de Droit écrit dont la France constitue une très bonne illustration sans en être il s en faut de beaucoup le seul exemple. Le droit écrit est tout aussi important dans les pays de tradition germanique et les pays d Europe de l est que dans tous les pays d Amérique latine. Claude Durand-Prinborgne, professeur émérite à l Université de Paris I, ancien recteur d académie, ancien directeur général des enseignements scolaires au ministère de l Éducation nationale de France, connaît parfaitement bien tous les aspects juridiques de la mise en œuvre des politiques éducatives. Auteur de nombreux livres et articles sur le droit de l éducation, il était particulièrement bien placé pour écrire cette monographie sur les aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation. Le comité de rédaction de la collection lui est très reconnaissant d avoir accepté d écrire cette monographie qui intéressera les planificateurs et décideurs soucieux d inscrire leur politique éducative dans la durée. Françoise Caillods Corédacteur en chef 13

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15 Table des matières Préface 11 Introduction 17 I. Les définitions préalables : planification, administration, aspects légaux 21 Planification et administration 22 Planification 23 Administration 33 Aspects légaux 33 II. Pourquoi un cadre légal 41 Pourquoi un cadre légal : l explication 41 Pourquoi un cadre légal : la justification effets recherchés - buts poursuivis 43 III. La détermination légale des autorités compétentes 47 L État 48 Les collectivités locales 51 Les établissements 56 IV. La détermination légale des instruments de planification et d administration 61 La loi, instrument de planification 61 La loi et les dispositions de portée générale cadres d administration 66 Le recours au procédé contractuel 69 V. La détermination légale de règles de fond 72 Détermination de finalités et orientations 73 Détermination d objectifs 77 Détermination des principes d organisation et d action 81 15

16 Table des matières VI. La détermination légale des procédures de planification et d administration 86 Les enjeux 86 Les règles de procédure de planification et d administration 89 La résolution des conflits 96 Conclusion 100 Bibliographie

17 Introduction L ouvrage se propose d illustrer la part du droit dans le processus de planification des systèmes éducatifs et leur administration. Il le fait principalement à partir du cas de la France, celle-ci étant représentative d un système socio-politique caractérisé par la part exceptionnelle du droit dans le domaine scolaire et universitaire,tant par la quantité des textes et de leurs interprétations jurisprudentielles que par leur poids. L importance des textes peut être génératrice d inconvénients même si elle s explique par le long terme dans lequel se sont inscrites les interventions publiques. Elle peut être une gêne pour les administrés comme pour les administrateurs. La compilation des textes constitue une tentation permanente en éducation pour améliorer le système éducatif ou suivre le changement mais on peut considérer que trop de droit tue le droit parce que la valeur de la règle est dévaluée et parce que les méconnaissances de bonne foi se multiplient par ignorance. Une attention particulière doit donc porter sur l opportunité de textes nouveaux et sur la qualité de leur rédaction. Il faut, ensuite, souligner le fait que, dans la classique opposition, parfois exagérément simplificatrice et excessive, entre pays de common law et pays de droit écrit (de tradition latine préférerions nous dire par opposition à la tradition coutumière), la France est une illustration très achevée du dernier système. Pour autant, le cas français est pris comme exemple, au sens d illustration, mais n est pas retenu pour une exemplarité, comme un modèle. Il est retenu dans la mesure où son examen et sa présentation permettent d abord de formuler des problématiques, ensuite de théoriser les problèmes de planification puis d administration scolaire, enfin d envisager les modes d analyse de ceux-ci, l élaboration des réponses, leur expression juridique et ses effets. Sans doute est-il habituel, et normal, de souligner le fait que les systèmes scolaires et leurs encadrements juridiques sont le résultat d une histoire, d une culture, d un environnement socio-économique. Ceci a longtemps justifié le peu de curiosité de chaque système national pour les autres, largement fondée sur la conviction d une impossible 17

18 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation transposition ici des expériences vécues là, des résultats ou des solutions du droit. C est oublier l identité des grands problèmes à résoudre par les pouvoirs publics, lato sensu, dans l organisation d un système scolaire. Des traditions politico-juridiques forgent des démarches voisines dans la relation au droit, même lorsque paraissent les plus profonds fossés entre des situations nationales. Ainsi, si nul ne peut nier l écart des situations scolaires des États d Europe occidentale et des États africains du Maghreb ou de l Afrique subsaharienne, il existe pourtant de nombreuses ressemblances dans les approches et traitements juridiques, depuis la commune détermination législative de finalités et d objectifs assignés à l éducation à des fins socio-économiques jusqu aux réglementations des obligations des familles ou de leurs droits! Dans la société internationale contemporaine deux facteurs contribuent de plus en plus à rapprocher le droit introduit dans les systèmes éducatifs nationaux. Le premier facteur est l identité des problèmes concrets à traiter. Il en est ainsi dans l espace juridique européen l Union européenne de la lutte contre l illettrisme, du traitement du problème de la violence en milieu scolaire et, de façon plus limitée, des questions de laïcité scolaire ou de la prise en compte du fait religieux. Le second facteur est la fonction d alignement sur des solutions éducatives communes qu imposent les grands textes internationaux. Telle est, par exemple, le cas pour l affirmation du droit individuel à l éducation, celle de la responsabilité de l État, celle de la place des parents ou celle du principe de non discrimination (article 26 de la Déclaration universelle des droits de l homme du 10 décembre 1948, article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, articles 28 et 29 de la Convention relative aux droits de l enfant, article 17 de la Charte africaine des droits de l homme et des peuples). Il faudrait ajouter le rôle de l UNESCO dans le domaine de l éducation. Au total, la classique opposition nord-sud, capitale dans l observation des réalités scolaires et dramatique pour les pays en voie de développement ne justifierait pas un manque d intérêt d une analyse des aspects légaux pour ces pays. On peut laisser de côté la présentation des aspects légaux de la planification et de l administration dans les pays de common law, de tradition anglo-saxonne, bien que problèmes et solutions ne soient pas si éloignés de ce qu ils sont dans des pays dits de droit écrit. Le 18

19 Introduction système de droit écrit de tradition latine concerne la majorité des États d Europe occidentale, de nombreux États d Amérique latine, de non moins nombreux États africains, largement aussi les pays d influence germanique et les États d Europe de l Est, ces derniers rapprochant leurs institutions scolaires (et universitaires) des constructions européennes occidentales et renouant parfois avec un passé latin (Roumanie) ou influencé par l Allemagne et ses institutions du XIX e. Le but de cette brochure est de développer, à l intention des responsables des planifications scolaires, les aspects essentiels de la relation entre planification et droit. Les planificateurs ne peuvent, tout d abord, ignorer des contraintes juridiques résultant de dispositions constitutionnelles, législatives ou réglementaires. À titre d exemple citons : l obligation de non discrimination ethnique dans l accueil des élèves, de non discrimination sexuelle, l obligation scolaire imposée aux familles et aux élèves, la durée de cette obligation, l organisation réglementaire des études, la détermination des obligations des enseignants, etc. Mais le droit est aussi pour le planificateur un précieux instrument de réalisation d objectifs ; ainsi l obligation juridique faite à des collectivités de participer au financement de la dépense éducative, d aider à l établissement d une carte scolaire, de prendre part à la lutte contre l analphabétisme passe par la décision de créer une obligation scolaire contrôlée et sanctionnée (au moins pour l éducation formelle). L étude de ces aspects légaux suppose, au préalable, que soient apportées des précisions sur les termes mêmes de l objet d étude. Il s agit là, d ailleurs, moins d une démarche intellectuelle de délimitation de sujet que d une première approche de fond. Ceci fera l objet d un premier chapitre. Selon un déroulement logique, nous retiendrons ensuite en un second chapitre l interrogation initiale «Pourquoi un cadre légal?». Réponse faite, nous parcourrons la relation planification/droit en retenant successivement «la détermination légale des autorités 19

20 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation compétentes» (chapitre III) puis celle-ci effectuée, «la détermination légale des instruments de planification et d administration» (chapitre IV). Alors, après avoir envisagé qui planifie, et avec quels instruments, il faut envisager comment s effectue la planification. Cette question reçoit deux réponses : l une au niveau de la «détermination légale des règles de fond» (chapitre V), l autre au niveau des modalités de «détermination légale des procédures de planification et d administration» (chapitre VI). Il nous semble important de préciser dès à présent que la relation planification/droit ne doit pas être conçue et (ou) perçue comme statique. Il s agit d une relation dynamique variable dans le temps par elle-même et variable aussi parce que des changements politiques, économiques, sociaux peuvent modifier l un ou l autre (ou l un et l autre) des deux termes de la relation. Nous illustrerons ce point dans le chapitre V ; qu il nous soit simplement permis de donner ici trois exemples de relations. Le dispositif juridique de reconnaissance des mérites individuels des enseignants pour organiser les déroulements de carrière peut être contraire au souhait du planificateur de développer des démarches pédagogiques d actions collectives. La contradiction doit être résolue, premier exemple. Dans l autre sens, celui, cette fois, des effets du plan sur le droit, la planification prévisionnelle de l activité des enseignants peut servir à construire une évaluation dont il serait possible de tirer des conséquences juridiques. Troisième exemple, enfin, l absence de prescriptions impératives de limitation des redoublements et de limitation d accès des élèves âgés favorise un vieillissement des populations scolaires qui impose au planificateur de calculer les taux apparents et les taux réels de scolarisation parfois avec des manipulations pour dissimuler la réalité. 20

21 I. Les définitions préalables : planification, administration, aspects légaux Les aspects légaux devant être au centre de nos développements, c est volontairement que nous terminerons par ceux-ci dans cette présentation de définitions préalables. Trois observations doivent être faites sur les autres termes, avant leur examen. Première observation : les pays de droit écrit sont actuellement largement héritiers d une histoire qui a d abord été d administration des systèmes scolaires, la planification étant un phénomène politique partout plus récent. Il reste beaucoup de traces de cette histoire. D une certaine manière, pour de tout autres raisons qui vont du rôle de l éducation dans la constitution de l unité nationale, de son rôle dans le développement économique et de l insuffisance des allocations possibles de ressources, les pays en voie de développement privilégient souvent l encadrement de la fonction éducation sur la planification, notamment dans l espace. La seconde observation est, au-delà du constat de la forte armature des constructions juridiques tant en planification qu en administration, que la distinction des deux fonctions est plus tranchée dans les systèmes de type français qu elle ne l est dans le monde anglo-saxon. Ce n est sans doute pas là l effet d un seul penchant intellectuel pour une certaine rationalité. Ce qui est en cause, c est la conception même de la gestion scolaire et des démarches qu impose cette gestion. La troisième observation est le fait même qu une production juridique abondante présente à la fois des avantages et des risques. Nous passerons, bien qu il ne soit pas négligeable, sur le risque de céder à une ambition démesurée dans la détermination des objectifs assignés au système éducatif national. Certains États africains n ont pas échappé à cette tentation que justifie, certes, la générosité, la légitimité de certaines ambitions, dont celle de généraliser l accès à l éducation (éducation pour tous ) et la volonté de motiver pour l effort 21

22 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation vers des buts ambitieux. Ce risque n est pas lourd de conséquences en droit. En revanche, il peut l être politiquement par les effets de la prise de conscience des écarts entre les ambitions affichées et la réalité. Les rédactions des textes, qu elles soient parlementaires ou gouvernementales, doivent être réalistes. Hors ce risque, l abondance du droit, et surtout sa précision, comporte techniquement l avantage d une sécurité des relations mais aussi le risque d une réduction de la capacité d adaptation et d innovation. Ceci implique que les décideurs politiques connaissent les problèmes de planification et d administration scolaire et que les administrateurs aient, eux, une connaissance exacte et précise des règles du droit. Encore faut-il préciser le sens de l expression utilisée de production juridique abondante. Elle peut signifier soit qu il y a un grand nombre de textes soit que des textes moins nombreux sont très détaillés et complexes. La solution n est pas neutre. Ainsi la mesure du libéralisme qui, dans une démocratie libérale, préside à l activité privée dans le domaine éducatif prouve que les contraintes peuvent être plus lourdes avec peu de textes qu avec beaucoup, si les textes sont détaillés et contraignants dans le détail. Planification et administration Il convient de bien distinguer les deux situations regroupées ici : planification et administration. Leur dénominateur commun est d être réunies dans une commune soumission au droit. Mais la différence entre elles apparaît si l on retient le niveau de l établissement scolaire. La planification, en tant qu elle tend à organiser une offre d éducation, inclut l établissement école, collège, lycée dans un ensemble dont il est une composante. Elle lui est imposée. C est d elle que dépend la création même de l établissement, la détermination de ses fonctions, le mode d exercice de celles-ci. L administration, en revanche, est juridiquement encadrée pour les administrateurs propres à l établissement, comme elle l est pour ceux qui, au niveau national, régional ou local, exercent sur lui des fonctions d animation, d encadrement, de contrôle, de tutelle. Il existe plusieurs relations entre planification et administration. L acte de planification est une des manifestations concrètes de 22

23 Planification, administration, aspects légaux l administration du secteur éducatif par un État ou par l une de ses composantes (région, département, province, cercle, préfecture ), administration étant entendue ici au sens général de gestion de l éducation. C est, en outre, une administration, cette fois au sens d institution chargée d une mission de service public elle-même soumise au droit, qui décide des choix planificateurs lorsque la loi lui en donne le pouvoir ou qui va préparer la décision que prendra le pouvoir politique (gouvernement, conseil élu, exécutif local ). La procédure administrative de préparation de cette décision puis la prise de décision sont juridiquement encadrées. Les décisions de planification les choix adoptées encadrent ensuite le fonctionnement du système éducatif, c est-à-dire son administration. En effet, la légalisation des décisions de planification est constitutive de contraintes pour les administrateurs. Ainsi, dans le système de décentralisation qui a affecté l éducation en France depuis le début des années 1980, le législateur précise que les choix de planification nationale s imposent aux collectivités territoriales. Planification Le concept n est pas si clair qu il n y paraît. L acceptation est souvent, dans les systèmes envisagés, plus étroite qu elle n est dans certaines traditions internationales et anglo-saxonnes. Ceci s explique partiellement par la distinction tranchée entre planification et administration, bien que la première soit incontestablement acte d administration. Les textes et les pratiques administratives définissent la planification par une série d objets qui sont soit inscrits effectivement dans un processus de planification et traduits dans un dispositif juridique, soit considérés comme des objets qu il conviendrait de retenir, mais qui ne peuvent l être pour diverses raisons circonstancielles (par exemple les implantations géographiques des écoles et établissements scolaires secondaires dans des systèmes qui scolarisent seulement un enfant sur quatre ou cinq durant la scolarité obligatoire, si l État, faute de ressources financières suffisantes, entend laisser ouvert un champ d initiatives privées) 1. Les relations planification/droit sont variables 1. Une autre solution serait certes concevable, l État pouvant assurer par des décisions la couverture préalable ou même exclusive de ses propres priorités). 23

24 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation selon les objets. Quelques exemples le montreront. Il est de la logique planificatrice de fixer des objectifs éducatifs ; ils peuvent l être dans une loi c est le cas en France dans la loi d orientation sur l éducation du 10 juillet 1989 mais il n est pas un juriste ou un spécialiste de l éducation qui ne sache les limites des obligations juridiques réelles. À l opposé, la détermination juridique éventuelle des obligations de service hebdomadaire d enseignement des professeurs est une contrainte réelle dans l évaluation des moyens disponibles par le planificateur. L existence d une planification génératrice d obligations recouvre cinq objets distincts. La détermination des objectifs éducatifs Il s agit du premier objet. Cette détermination constitue un acte hautement politique. Dès lors, l expression des objectifs peut se trouver, alternativement ou cumulativement, dans la Constitution, dans une disposition législative, dans un Plan. Cette détermination peut être de compétence nationale et relever du Parlement et du gouvernement (France), relever d États fédérés dans un État fédéral aux compétences éducatives réduites (République fédérale allemande), relever de communautés (Belgique) ou relever de l État et de Provinces comme en Espagne Dans les pays développés à forte décentralisation, le mouvement général va dans le sens d une intervention croissante de l État pour assurer une cohérence et garantir le niveau de l éducation. Dans ceux à forte centralisation, le mouvement va dans le sens d un transfert de responsabilités vers des niveaux de planification (et d administration) régionaux et locaux, dans le souci d une plus grande efficacité (capacité d adaptation et d innovation ) et d une meilleure gestion. Partout la détermination des objectifs par les textes pose les mêmes problèmes. Soumise à la pression de groupes sociaux, légitimement ambitieux, elle trouve difficilement le juste équilibre dont a besoin le système éducatif. Les objectifs doivent être clairs. Ils doivent être connus. Ils doivent être compris. Ils doivent permettre une évaluation des résultats atteints. Ils doivent constituer l expression d une volonté politique suffisamment ambitieuse pour être mobilisatrice et motivante pour les acteurs. Mais si les objectifs sont trop divers et s ils posent des problèmes d articulation, les acteurs effectueront des choix ; si les 24

25 Planification, administration, aspects légaux buts proposés sont trop lointains et trop élevés, ils généreront l indifférence ou le découragement des acteurs. Les exemples sont nombreux d affichages d une politique d égalité sociale, ou d égalité des sexes démentie par les pratiques éducatives ou d objectifs de taux de scolarisation irréalistes. Encadré 1 : Le plan national en France Le plan national correspond à une planification souple et quadriennale. Elle porte sur l ensemble de la vie économique et sociale de la Nation. L éducation en constitue généralement une partie, plus ou moins importante. Il y a ici intervention du ministre ou du secrétariat d État au Plan, du gouvernement et du parlement. L organe de préparation est le commissariat général du Plan. Le premier plan qui a suivi la réforme de la procédure de planification en 1982 devait couvrir la période Le IX e Plan dit «de développement économique, social, et culturel» a fait l objet de deux lois : l une fixant les orientations principales, la seconde arrêtant les moyens d exécution notamment sous la forme de douze programmes prioritaires. Son exécution a été affectée par le changement de majorité parlementaire de mars L élaboration du X e Plan, , a débuté par la consultation des membres du gouvernement. Le secrétaire d État chargé du plan a rédigé une esquisse, soumise à une dizaine de commissions, dont l une intitulée «Éducation, Formation, Recherche» composée de représentants des ministères concernés, de personnalités qualifiées, de représentants des organisation syndicales, d associations de parents d élèves, de forces économiques Le gouvernement a examiné les avis des commissions et arrêté un premier projet de plan. Celui-ci a été examiné par le Conseil économique et social puis approuvé en conseil des ministres en mars 1989 et voté par le parlement le 10 juillet 1989 (Larminat, 1990). Ce Plan affirmait la «priorité absolue» donnée au système éducatif. Il retenait l éducation et la 25

26 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation formation au nombre des cinq grands chantiers. Les travaux de la commission ont été publiés (Secrétariat auprès du Premier ministre chargé du Plan, ). La préparation du XI e Plan a vu également l intervention d un groupe «Éducation-Formation» composé de trois ateliers. Les travaux ont également été publiés (Commissariat général du Plan, 1993). Le rapport présente une analyse de la situation, puis une série de dix propositions qui portent sur un certain nombre de défauts sensibles, sur des facteurs d évolution, sur l élargissement des perspectives 3. Au total, l intérêt majeur de l élaboration du plan national tient à la fois à la procédure de préparation qui ouvre, plus ou moins largement, un débat national sur l éducation et la formation et à la détermination d orientations, plus qu à des mesures concrètes qui, elles, seront prises par les autorités compétentes. En 1994, le rapport au Premier ministre de la commission présidée par Alain Minc sur le thème La France de l an 2000 consacre un chapitre de 17 pages seulement à l éducation 4. Ceci s explique par un déplacement des priorités de travail de réflexion vers la loi d orientation qui détermine les finalités et les objectifs, ainsi que par la place prise par la politique contractuelle entre l État et les régions et la fixation légale des modes d intervention en investissements de l État au profit des régions. 2. La commission a volontairement poursuivi ses travaux au terme de son mandat (Secrétariat d État au Plan, 1991). 3. Présentation : B. Toulemonde Savoir, p Minc, A La France de l an Rapport au Premier ministre de la commission présidée par Alain Minc. Paris : Éditions Odile Jacob, La Documentation Française. 26

27 Planification, administration, aspects légaux La détermination de la nature des formations Celle-ci constitue le second objet de planification scolaire. Elle dépend des choix politiques d objectifs. Elle présente un aspect technique : cursus organisés, sanction des études, rythmes scolaires, programmes. Mais ce sont là autant de choix politiques autour de l organisation de l école fondamentale, de l accès à l enseignement secondaire, de la relation entre enseignement général, enseignement technologique, enseignement professionnel. Cette détermination va dépendre largement des ressources susceptibles d être affectées à la fonction d éducation mais à son tour elle engagera des coûts publics. Elle suppose donc une fonction prévisionnelle de qualité et une capacité de choix politique mesuré. Les formations l expression est entendue au sens le plus large d organisation générale des études et des formations particulières sont définies par le droit : organisation générale du système éducatif, organisation de chaque cursus, organisation des études, etc. Le respect de ce très fort encadrement juridique s impose au planificateur et à l administrateur. Ce cadre offre l avantage d une lisibilité pour les familles et (ou) les élèves si la rédaction est de qualité et la présentation des textes attentive à la clarté et à la simplicité. Il donne également des garanties de stabilité de sécurité juridique aux employeurs, d une part, qui sont assurés de la permanence des niveaux de diplômes, de chacun des diplômes, des contenus des formations diplômantes et aux familles et aux élèves, d autre part, qui sont protégés du risque de changements trop rapides des formations ou simplement de leur contenu. Mais si le droit est trop méticuleux, trop détaillé et trop rigide il peut soit compliquer la nécessaire adaptation qu impose la prise en compte de particularismes locaux ou celle des spécificités des publics scolaires (élèves en situation d échec, élèves de familles immigrées, élèves handicapés, élèves psychologiquement difficiles ) soit, à un niveau plus général, réduire la capacité d évolution du système scolaire (maintien de formations obsolètes, maintien d offres d enseignements rares sans demandes correspondantes, lenteur d adaptation des programmes à l évolution des connaissances scientifiques). Le colloque organisé par la Commission nationale française pour l UNESCO et le Centre international d études pédagogiques, en 27

28 Aspects légaux de la planification et de l administration de l éducation coopération avec l UNESCO, en juillet 1999, pour la préparation de la cinquième édition du rapport mondial sur l éducation en l an 2000 sur le thème «Le droit à l éducation vers de nouveaux contenus pour le XXI e siècle», a montré l importance de la capacité de changement. Ce ne sont ni les finalités éducatives ni les conditions d organisation de l éducation qui sont les plus affectées par le changement économique et social mais bien les contenus de l éducation, contenus au sens de matières enseignées, de programmes, de cursus scolaires, mais aussi contenus au sens de valeurs transmises (tolérance, respect de l autre, droits de l homme, préservation de l environnement, aptitude à travailler en équipe ) 5. La détermination dans le temps des moyens affectés Elle constitue le troisième objet possible d une planification. L ensemble des questions relatives à ces moyens se ramène à un problème de financement, donc de la part de la Production Intérieure Brute affectée à la fonction éducative, de la part du budget consacrée à cette fonction, et d évolution prospective de l une et de l autre. L argent constitue ces moyens. Mais, en réalité, les masses financières en cause seront utilisées de trois manières, qui, à des titres divers, vont être juridiquement réglementées, alors que le financement dans son ensemble relève quant à lui de l économie de l éducation ou de l économie budgétaire (coûts, affectations, rendement social, rendement économique ). L argent paie des équipements, paie des personnels, couvre des budgets de fonctionnement des établissements. Les équipements sont soit immobiliers (constructions, gros entretien des locaux ) soit mobiliers (mobilier scolaire, matériel scientifique, matériel audiovisuel, machines outils ). Dans tous les systèmes de droit scolaire écrit, la réalisation et l acquisition de l équipement sont soumises à des corps de règles très strictes que les planificateurs et les administrateurs doivent connaître. Celles-ci constituent un dispositif à trois volets : d abord la construction (immeubles) ou l acquisition (meubles), ensuite 5. Centre international d études pédagogiques. «Le droit à l éducation vers de nouveaux contenus pour le XXI e siècle». 2 tomes. Dans : Revue internationale d Éducation. n 24, décembre 1999 et 25 mars Sèvres. 28

29 Planification, administration, aspects légaux l affectation des biens à la fonction scolaire, enfin la détermination du régime juridique du bien affecté. Les règles applicables sont, pour une partie, celles d un droit administratif général (marchés publics de travaux et de fournitures, par exemple) et pour l autre, spécifiques à l administration scolaire (règles de sécurité des établissements scolaires, adaptation de la fonction du mobilier scolaire, par exemple ). La connaissance de règles extérieures au système éducatif s imposera avec d autant plus de force et d évidence aux planificateurs de l éducation que le droit des marchés publics aura tendance à s internationaliser dans le cadre de la lutte contre les monopoles et les situations dominantes d abord mais aussi, ensuite, dans le cadre de la lutte contre la corruption lors de financements sur des crédits extérieurs aux États. Par un double mouvement, locaux et matériel pèsent sur la scolarisation et sur ses formes, mais, à l inverse, les choix d éducation (taille des classes et divisions, par exemple) peuvent déterminer des équipements. Si les disponibilités de financement sont une préoccupation capitale, si les possibilités matérielles le sont aussi (par exemple constructions en dur, en banco, en paillote dans tel État africain) la procédure juridique d exécution de la dépense, le respect des codes des marchés, le respect des normes d hygiène et de sécurité sont tout autant essentiels. Les personnels enseignants et non enseignants (administratifs et de service) qui constituent la ressource humaine vont, eux aussi, comme les équipements, poser des problèmes de planification assez éloignés du droit pour certains et, au contraire, pour d autres très liés à des aspects légaux. Il faut, d un côté, dégager des enveloppes financières, organiser des calendriers de recrutement, planifier les créations d emploi, répartir celles-ci, affecter les personnels puis les gérer. Il faut aussi prendre en compte les statuts des personnels. On a trop tendance dans certaines comparaisons internationales à exagérer l importance des statuts. En fait ni la personne de l employeur État, collectivité, établissement, personne privée ni la qualité juridique de l agent fonctionnaire, agent public, salarié de droit privé ni la nature du lien qui le lie à l employeur statut imposé, statut octroyé, lien contractuel ne sont en eux-mêmes des éléments déterminants de la flexibilité ou non des institutions de formation. Si la relation entre statut et absence de souplesse dans la 29